Perustelut

Sopimuksen merkitys ja tavoite

Siviiliväestön suojelu on sodan kansainvälisten oikeussääntöjen keskeisimpiä periaatteita. Sodankäyntimenetelmiä ja konfliktien osapuolten käytettävissä olevia aseita on pyritty rajoittamaan siviilien ja sodan uhrien kohtelua koskevin normein (erityisesti sodan uhrien suojelemista koskevat ns. Geneven sopimuksetSopS 7—8/1955) sekä asevalvonnan ja aseidenriisunnan kautta. Miinojen vastuuton ja summittainen käyttö vaikeuttaa ja vaarantaa siviiliyhteisöjen elämää — myös konfliktin päättymisen jälkeen. Miinat hidastavat pakolaisten paluuta kotiseuduilleen ja estävät taloudellista kehitystä, lisäävät terveydenhuollon kustannuksia ja vaikeuttavat avustusjärjestöjen työtä.

Miinojen käytöstä siviiliväestölle aiheutuvia vahinkoja on pyritty johdonmukaisesti vähentämään kansainvälisen yhteistyön ja sopimusten avulla. Miinojen käyttö vastoin tehtyjä sopimuksia, erityisesti ns. muutetun II pöytäkirjan velvoitteitaSopS 102—103/2004, jatkui 1990-luvulla kuitenkin laajamittaisena erityisesti useissa kehitysmaissa. Miinojen käytön hyödyllisyyttä sotilaallisesti arvioitiin tuolloin kriittisesti myös Punaisen Ristin kansainvälisen komitean (ICRC) tutkimuksessaHenkilömiinat: ystävä vai vihollinen, tutkimus henkilömiinojen sotilaallisesta käytöstä ja tehokkuudesta (ISBN 952-9779-97-6). Kansalaisjärjestöjen voimakkaalla tuella kansainvälisen yhteisön tavoitteeksi muodostui 1990-luvun alussa sopimus miinojen täyskiellosta. Jalkaväkimiinojen kieltämisestä ja niiden hävittämisestä vuonna 1997 tehdyn yleissopimuksen (ns. Ottawan sopimus) keskeinen lähtökohta on humanitaarinen. Sopimus kieltää jalkaväkimiinojen käytön, kehityksen, tuotannon, hankinnan, varastoinnin ja kuljetukset, ja se velvoittaa tuhoamaan olemassa olevat jalkaväkimiinavarastot. Kokonaisvaltaisuuden varmistamiseksi sopimus sisältää sitoumuksen miinanraivaukseen ja uhrien tukemiseen, ja se edellyttää vuosittaista raportointia. Sopimus tuli voimaan 1.3.1999, ja siihen on liittynyt 157 maata. Sopimuksen 38 ulkopuolisesta maasta merkittävimpiä ovat Yhdysvallat, Venäjä, Intia ja Kiina. Puola on allekirjoittanut sopimuksen, muttei ole toistaiseksi ratifioinut sitä. Suomi on EU:n jäsenvaltioista ainoa, joka on sopimuksen ulkopuolella.

Jalkaväkimiinojen suorituskyvyn korvaaminen

Suomen osalta Ottawan sopimuksen liittymisaikatauluun on vaikuttanut jalkaväkimiinojen keskeinen asema osana alueellista puolustusratkaisua ja siihen liittyvä puolustuskyvyn korvaaminen. Miinojen käyttö on ollut Suomen puolustuksessa suhteellisesti tärkeämmässä asemassa kuin useimmissa Euroopan unionin maissa. Valiokunta toteaa, että Suomessa ei ole miinoitettuja alueita eikä jalkaväkimiinoja ole valmistettu vuoden 1981 jälkeen. Suomesta ei ole viety jalkaväkimiinoja ulkomaille. Puolustusvaliokunta on lausunnossaan (PuVL 2/2011 vp) korostanut, että Suomi ei ole toiminnallaan aiheuttanut vastuuttomasta miinojen käytöstä aiheutuneita humanitaarisia ongelmia.

Puolustusvoimilla on varastoituna yhteensä 1 029 763 Ottawan sopimuksen kieltämää jalkaväkimiinaa. Valiokunta huomauttaa, että hallituksen esityksessä miinojen tyyppimerkinnät ovat virheellisiä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan oikeat miinojen tyyppimerkinnät ovat Putkimiina 43—86, Putkimiina 68—95 sekä Sakaramiina 65—98.

Ottawan sopimus velvoittaa sopimuspuolia tuhoamaan jalkaväkimiinavarastot viimeistään neljän vuoden kuluttua siitä, kun sopimus on tullut voimaan kyseisen sopimuspuolen osalta. Hallituksen esityksen mukaan puolustusvoimille jää sopimuksen mukaisesti koulutukseen ja miinantuhoamistekniikan kehittämiseen 16 500 miinaa. Saadun selvityksen mukaan em. lukumäärä on määritetty laskennallisesti vastaamaan vuosittaisia reserviarmeijan koulutustarpeita 20 vuoden ajalle.

Esityksen mukaan poistuva suorituskyky korvataan usean suorituskykyalueen kehittämisen kautta. Suorituskyvyn korvaamisen hankkeet ovat edenneet suunnitelmien mukaisesti. Puolustusvaliokunta on käsitellyt lausunnossaan puolustuskyvyn korvaamista perusteellisesti. Ulkoasiainvaliokunnalla ei ole huomautettavaa lausunnon suhteen (PuVL 2/2011 vp).

Puolustusvaliokunta on käsitellyt lausunnossaan myös jalkaväkimiinoista luopumisen kielteisiä vaikutuksia, muun muassa alueelliseen puolustuskykyyn. Vaikutukset puolustuskykyyn ovat puolustusvaliokunnan mukaan pääosin korvattavissa suunnitellun usean suorituskykyalueen kehittämisen kautta, ja lausunnon mukaan korvaavien hankkeiden yhteisvaikutus lisää puolustusvoimien suorituskykyä kokonaisuutena. Puolustusvaliokunnan lausunnon mukaan jalkaväkimiinojen suorituskyvyn korvaamiseen suunnattu rahoitus, yhteensä noin 300 miljoonaa euroa, mahdollistaa suorituskyvyn korvaamisen vähimmäistasolla.

Humanitaarinen toiminta ja miinanraivaus

Ottawan sopimuksen myönteiset humanitaariset vaikutukset ovat saadun selvityksen mukaan olleet merkittäviä. 1990-luvulla miinojen uhreja oli vuosittain lähes 25 000 henkilöä. Miinatilannetta seuraavan Landmine Monitor -julkaisun mukaan vuonna 2009 miinoista ja räjähtämättömistä sodan jäänteistä johtuvia kuolemia oli noin 4 000.

Sopimus on vähentänyt miinojen valmistusta merkittävästi ja käytännössä lakkauttanut jalkaväkimiinojen markkinat. Hyväksymisen jälkeen sopimuksen osapuolet ovat tuhonneet yhteensä noin 44 miljoonaa jalkaväkimiinaa. Saadun selvityksen mukaan ennen sopimuksen syntyä jalkaväkimiinoja valmistettiin 54 maassa, kun nykyään niitä valmistetaan 12 sopimukseen kuulumattomassa maassa.

Miinoitettuja alueita on edelleen lähes 70 maassa. Erityisesti kehitysmaissa vaikeudet sopimusvelvoitteiden saavuttamisessa johtuvat muun muassa kansallisten voimavarojen puutteesta. Ns. humanitaarisella miinatoiminnalla edistetään muun muassa maaseutukehitystä vapauttamalla viljelyskelpoista maata hyötykäyttöön sekä pakolaisten paluumuuttoa. Toiminta sisältää miinojen ja muiden sodan räjähtämättömien jäänteiden raivauksen, miinavarastojen tuhoamisen, uhrien avustamisen, onnettomuuksia ehkäisevän koulutuksen ja tiedottamisen sekä kansallisten voimavarojen kehittämisen. Vuonna 2009 kansainvälinen yhteisö antoi noin 450 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria sopimusvelvoitteiden mukaista avustusta miinatoimintaan 54 eri maassa. Suurimmat avunsaajat olivat Afganistan, Sudan, Irak, Libanon ja Kambodzha.

Suomen tuella on vuodesta 1999 alkaen tuettu humanitaarisen miinatoiminnan kaikkia osa-alueita yhteensä 58,6 miljoonalla eurolla. Suomen tukemien hankkeiden avulla on pyritty edistämään myös naisten asemaa muun muassa koulutuksen avulla. Viime vuosina tuki on ollut vuosittain noin 5 miljoonaa euroa, ja se on rahoitettu kehitysyhteistyömäärärahoista. Vuodelle 2011 on sopimuksentekovaltuuksiin varattu 5,3 miljoonaa euroa. Apua on saadun selvityksen mukaan tarkoitus kasvattaa vähitellen siten, että vuonna 2014 saavutettaisiin 6 miljoonan euron vuositaso.

Suomen liittyminen sopimukseen

Suomen tavoitteena on ollut jalkaväkimiinojen kieltäminen maailmanlaajuisella, oikeudellisesti sitovalla sopimuksella, joka voidaan todentaa. Suomen periaatteellinen tuki yleismaailmalliselle jalkaväkimiinakiellolle ilmaistiin jo vuoden 1997 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa. Suomen alkuperäinen tavoite oli liittyä Ottawan sopimukseen vuonna 2006. Eduskunnan hyväksymässä vuoden 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa linjattiin Suomen liittyvän Ottawan sopimukseen vuonna 2012. Edelleen linjattiin, että jalkaväkimiinat hävitetään sopimuksen velvoitteiden mukaisesti ja uskottava puolustuskyky ylläpidetään toteuttamalla jalkaväkimiinat korvaavien järjestelmien hankinnat vuosina 2006—2016 osoittamalla puolustushallinnon määrärahakehykseen tarvittava lisärahoitus. Liittymistä koskeva linjaus vahvistettiin vuoden 2009 turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa.

Liittymisaikataulun pidentäminen on johtunut korvaavien puolustushankintojen varmistamisesta Suomen turvallisuus- ja puolustuspoliittiset näkökohdat huomioiden. Liittyminen Ottawan jalkaväkimiinat kieltävään sopimukseen on valiokunnan saaman selvityksen ja puolustusvaliokunnan lausunnon (PuVL 2/2011 vp) perusteella nyt mahdollista myös turvallisuus- ja puolustuspolitiikan näkökulmasta. Valiokunta huomauttaa, että huolimatta pitkästä harkinta- ja sopeutumisajasta liittyminen ei ole ongelmaton nykyisen talouskriisin aiheuttaessa kustannuspaineita myös puolustusvoimien toimintaan. Liittyminen on kuitenkin hyväksyttävissä edellä mainittujen eduskunnan hyväksymien vuosien 2004 ja 2009 turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen linjausten toteuttamiseksi. Liittyminen on Suomen johdonmukaista ulkopolitiikkaa kansainvälisten normien vahvistamiseksi — myös kysymyksissä, joissa Suomi ei ole omalla toiminnallaan aiheuttanut ongelmia.

Käsittelyjärjestys ja lakiehdotukset

Hallituksen esityksessä on tehty asianmukaisesti selkoa eduskunnan suostumuksen tarpeellisuudesta ja käsittelyjärjestyksestä. Esityksen perusteella sopimuksen hyväksymisestä voidaan päättää äänten enemmistöllä ja ehdotus liittymissopimuksen voimaansaattamislaiksi voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Sopimus on tarkoitus saattaa voimaan sekamuotoisella voimaansaattamislailla ja tasavallan presidentin asetuksella. Voimaansaattamislaki (1. lakiehdotus) sisältää sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisen lisäksi säännökset toimivaltaisesta viranomaisesta (2 §), tietojen luovuttamisesta (3 §), selvitysmenettelystä (4 §) ja virka-avusta (5 §).

Valiokuntakäsittelyn aikana on noussut esille kysymys siitä, tulisiko tietojen luovuttamista koskevaa 3 §:ää selkeyttää, jotta yksityisyyden suojan piirissä olevat tiedot rajattaisiin säännöksen ulkopuolelle. Ulkoasiainvaliokunta pyysi lisäselvitystä voimaansaattamislain tietojen luovuttamista koskevan 3 §:n kattavuudesta.

Valiokunta katsoo, että sitouduttaessa Ottawan sopimukseen hyväksytään samalla velvoite luovuttaa valvontaan liittyviä tietoja sopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi. Tietojen luovuttamista koskevan 3 §:n tarkoituksena on mahdollistaa se, että Suomen viranomaiset voisivat luovuttaa yleissopimuksen edellyttämiä ja mahdollisesti salassapitovelvollisuuden alaisia tietoja yleissopimuksen 8 artiklan 14 kappaleessa tarkoitetulle selvitysvaltuuskunnalle sekä yleissopimuksen 6 ja 7 artiklan mukaisesti määrätyille muiden maiden viranomaisille tai YK:n pääsihteerille viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (Julkisuuslaki 621/1999) säännöksistä riippumatta. Valiokunta huomauttaa, että Ottawan sopimuksen voimassaolon aikana yhtään selvitysvaltuuskuntaa ei ole kutsuttu sopimusvaltion alueelle.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on mahdollista, että Suomi luovuttaisi sopimuksen 8 artiklan nojalla selvitysvaltuuskunnalle salassa pidettävää tietoa, joka ei liittyisi valvontatyöhön, mutta joka olisi salassa pidettävää julkisuuslain 24 §:n muiden kuin 10 kohdan sotilastiedustelua ja puolustusvoimia koskevien säännösten perusteella. Tällaista tietoa voisivat olla esimerkiksi yritys- ja liikesalaisuudet. Mahdollista olisi myös, että Suomi luovuttaisi sopimuksen 6 artiklan 6 kappaleen nojalla YK:n järjestelmän yhteyteen perustettuun miinanraivaustiedostoon erityisesti miinanraivauksessa käytettävistä menetelmistä ja teknologiasta tietoa, joka ei olisi julkista. Sopimuksen 7 artiklan 1 kappaleen nojalla Suomi voisi luovuttaa YK:n pääsihteerille ja toisille sopimuspuolille sellaista yksityiskohtaista tietoa kansallisista täytäntöönpanotoimista, joka ei kaikilta osin olisi julkista. Valiokunta pitää tärkeänä, että tällaisia tietoja luovutettaessa huolehditaan riittävällä tavalla siitä, että vastaanottajataho käsittelee tietoja Suomen turvaluokitusten mukaisesti.

Tietojen luovuttamisen kattavuutta on rajattu eri tavoin. Valiokunta huomauttaa, että selvitysvaltuuskunnan pääsy Suomeen edellyttää sopimuksen mukaan Suomen pyyntöä ja että pääsyn edellytyksenä on, että valtuuskunta noudattaa järjestelyjä, jotka Suomi katsoo tarpeelliseksi muun muassa perustuslaillisten oikeuksien suojaamiseksi. Myös voimaansaattamislain 4 § sisältää rajoituksia, joilla pyritään vähentämään selvityksistä aiheutuvaa haittaa ja osoittamaan selvitysvaltuuksien ehdottomia rajoja. Esimerkiksi 4 §:n 3 momentin mukaan selvitystä ei saa toimittaa pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa. Säännöksellä varmistetaan hallituksen esityksen mukaan perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn kotirauhan suoja. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota perustuslakivaliokunnan kannanottoihin yksityisyydensuojan kattavuudesta (PeVL 62/2010 vp). Valiokunta toteaa, että saadun selvityksen mukaan tarkoituksena ei ole luovuttaa yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo tarpeelliseksi tarkistaa hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 3 §:ää lisäämällä siihen viittauksen sopimuksen tiedonluovuttamista koskeviin artikloihin 6—8 tiedonluovuttamisen kattavuuden selkeyttämiseksi.

Hallituksen esityksen mukaan sopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä on tarpeen muuttaa myös rikoslakia (39/1889) siten, että siihen lisätään jalkaväkimiinakiellon rikkomista koskeva rangaistussäännös sekä pakkokeinolakia (450/1987 ja 806/2011) siten, että mainitun rikoksen selvittämisessä voitaisiin käyttää tele- ja asuntokuuntelua. Lakivaliokunnalla (LaVL 12/2011 vp) ei ole ollut huomautettavaa lakiehdotusten sisällön suhteen.

Lakivaliokunta on esittänyt, että 2. lakiehdotuksessa jalkaväkimiinakiellon rikkomista koskeva rangaistussäännös sisällytettäisiin rikoslain 11 luvun 9 a §:ksi, jolloin voimassa oleva 9 a §, jossa on kidutusta koskeva kriminalisointi, siirtyisi 9 b §:ksi. Tällöin sotarikokset ja erilaiset aseiden käyttöä koskevat rikokset olisivat rikoslain 11 luvussa yhtenä ryhmänä. Ulkoasiainvaliokunta pitää rikosten ryhmittämistä yhdeksi osakokonaisuudeksi lainsäädännön selkeyden ja johdonmukaisuuden vuoksi perusteltuna. Valiokunta esittää kuitenkin, että uusi rangaistussäännös kirjataan uudeksi 7 a §:ksi, jotta voidaan välttää voimassaolevan rikoslain rangaistussäännöksiä koskevien pykälien siirto. Tällaiset siirrot ovat harvinaisia, ja niitä pyritään välttämään oikeusvarmuuden vuoksi. Myös johtolausetta tulee tällöin tarkistaa.