Perustelut

Yleistä

Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskeva selonteko kuvaa vuonna 2005 käynnistyneen kunta- ja palvelurakenneuudistuksen etenemistä sekä uudistuksen ja uudistusta ohjaavan, vuoden 2012 loppuun asti voimassa olevan puitelain tavoitteiden toteutumista. Selonteossa arvioidaan uudistuksen tähänastisia tuloksia ja vaikutuksia eri näkökulmista. Lisäksi selonteossa linjataan uudistuksen jatkamista koskevia toimenpiteitä.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen keskeinen tavoite on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua. Uudistusta koskeva lainsäädäntö on kuitenkin ollut voimassa vasta noin kolme vuotta, ja uudistus on vielä monilta osin keskeneräinen. Kuten selonteossakin todetaan, tuottavuuden paranemisesta tai menojen kasvun hillinnästä ei ole vielä tarkempia tietoja, sillä uudistuksen vaikutukset näkyvät vasta pidemmällä aikavälillä.

Toistaiseksi uudistus on painottunut kuntarakenteiden muutoksiin sekä hallinnollisiin uudistuksiin, mitkä ovat alkuvaiheessa usein lisänneet kuntien menoja. Kuntien lukumäärä on vähentynyt tuntuvasti, ja kuntaliitosten ennakoidaan jatkuvan. Kuntien määrän arvioidaan laskevan vuoteen 2013 mennessä ainakin 337 kuntaan, mikä on runsaat 100 vähemmän kuin vielä 2000-luvun alussa. Kuntarakenne on kuitenkin hajanainen vielä näiden muutosten jälkeenkin.

Valiokunta pitää keskeisenä, että kuntarakenteen uudistamista jatketaan siten, että muutokset johtavat elinvoimaisiin, alueellisesti eheisiin kokonaisuuksiin, jotka muodostuvat työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että kuntarakennetta koskevat ratkaisut johtavat pitkällä aikavälillä kustannustehokkuuden paranemiseen ja menojen hillintään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tehdyt tutkimukset osoittavat, että kuntaliitokset eivät useinkaan ole tuoneet säästöjä, vaan liitoskuntien menot ovat kasvaneet muita kuntia nopeammin.

Kuntatalouden tila on heikentynyt huomattavasti sen jälkeen, kun kunta- ja palvelurakenneuudistus käynnistettiin. Kuntataloutta on vakautettu valtion toimenpitein mm. nostamalla kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta sekä korottamalla kiinteistöveroprosentteja ja kuntien valtionosuuksia. Kuntatalous on näistä toimista huolimatta vaikeassa tilanteessa tulojen vähentyessä ja menopaineiden kasvaessa.

Valiokunta pitää selonteon tapaan tärkeänä, että kunta- ja palvelurakenneuudistusta jatketaan määrätietoisesti asetettujen tavoitteiden mukaisesti ja että kuntatalouden heikentyminen ei hidasta uudistuksen toimeenpanoa. Talouden taantuma päinvastoin vahvistaa tarvetta rakenteiden uudistamiselle, tuottavuuden lisäämiselle sekä uusien tehokkaampien toimintatapojen kehittämiselle. Kuntatalouden tasapainottamisen kannalta on keskeistä, että kunnat pitävät omilla toimillaan menojen kasvun maltillisena.

Valiokunta pitää tärkeänä, että myös toiminnan vaikuttavuutta seurataan. On myös luotava yhtenäisiä ja läpinäkyviä valtakunnallisia kriteerejä ja mittareita, joiden avulla voidaan luotettavasti vertailla kuntien ja alueiden taloutta, toimintaa ja kustannustehokkuutta.

Ennen muuta on välttämätöntä kehittää tietojärjestelmien toimivuutta. Kuten selonteossa on todettu, sähköiset palvelut ovat avainasemassa kustannustehokkaiden palveluiden toteuttamisessa. Kuntien tietojärjestelmät ovat tällä hetkellä epäyhtenäisiä, ja ne ovat selkeä este palvelurakenteiden kehittämiselle. Tietojärjestelmien yhteensopimattomuus aiheuttaa myös ylimääräisiä kustannuksia kuntaliitosten ja yhteistoiminta-alueiden käynnistämisessä. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköistä käsittelyä koskevan lain mukaan kattavan kansallisen terveydenhuollon tietojärjestelmän pitäisi olla käytössä 1.4.2011 mennessä, mutta uudistukset eivät ole edenneet suunnitellussa aikataulussa.

Valiokunta korostaa, että tietojärjestelmien kehittämiseen on otettava aiempaa määrätietoisempi ote ja että jatkossa keskeiset järjestelmäpalvelut on toteutettava valtakunnallisina ratkaisuina.

Valiokunnan mielestä jatkossa tarvitaan muutoinkin valtiovallan vahvaa määrätietoista otetta hankkeen eteenpäinviemiseksi sekä selkeää strategiaa ja aikataulua tavoitteiden saavuttamiseksi. Asetetuista tavoitteista on myös tiedotettava kattavasti ja huolehdittava valtion ja kuntien välisen vuoropuhelun toimivuudesta.

Selonteon mukaan uudistuksen vaikutukset eivät ole näkyneet talouden kannalta merkittävimmissä suurissa kaupungeissa, jotka jo täyttävät puitelain edellyttämät väestöpohjat. Käytännössä kuusi suurinta kaupunkia käyttää kolmasosan kuntien menoista. On siksi kokonaistalouden kannalta erittäin tärkeää, että myös suuret kaupungit ovat aktiivisesti mukana uudistuksessa.

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on toimeenpanna uudistuksia kansanvallan lähtökohdista. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kansanvaltainen ohjaus ja johtaminen voi vaikeutua hallintorakenteiden muuttuessa ja vastuun jakautuessa useammalle hallintotasolle. Uudistuksen toteutuminen voi jopa vaarantua, mikäli kunnalliset päättäjät eivät koe olevansa mukana yhteistoiminta-alueilla tehtävässä päätöksenteossa ja mikäli sitoutuminen tehtyihin päätöksiin tästä syystä heikkenee. Onkin tärkeää, että jatkossa huolehditaan siitä, että kunnallisten päättäjien vaikutusmahdollisuudet säilyvät myös erilaisissa yhteistoimintamalleissa.

Puitelaki edellyttää myös kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien huomioimista. Selonteon mukaan kuntalaisten osallistuminen ja vaikuttaminen uudistukseen on kuitenkin vähäistä ja vain pieni vähemmistö on tietoinen uudistuksesta. Valiokunnan mielestä selonteossa olisikin voitu tarkastella selkeämmin myös uudistuksen vaikutuksia kansalaisten ja palvelujen käyttäjien näkökulmasta. Tämä olisi voinut avata uudenlaisia näkökulmia palvelujen kehittämiseen ja uudistuksen eteenpäin viemiseen sekä edistää kansalaisten kiinnostusta ja osallistumishalukkuutta.

Sosiaali- ja terveydenhuolto

Paras-hankkeen onnistumisen kannalta on keskeistä, millä tavalla sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut organisoidaan ja tuotetaan. Uudistus on toistaiseksi merkinnyt paljolti sitä, että sosiaali- ja terveystoimen peruspalveluja hoidetaan uusien hallintorakenteiden puitteissa. Palvelujen kehittäminen ei ole vielä mainittavasti edennyt.

Selonteon mukaan valtaosa kunnista täyttää puitelain mukaisen sosiaali- ja terveydenhuollon väestöpohjavaatimuksen, mutta edelleen on joukko kuntia, joilta puuttuvat asiaa koskevat päätökset. Puitelain määräaikaisuus ja epäselvyys pysyvän lainsäädännön sisällöstä sekä sanktioiden puute ovat vähentäneet joidenkin kuntien halukkuutta ryhtyä lain vaatimiin toimiin. Valiokunnan mielestä myös rakenteellisista muutoksista saatavien hyötyjen epämääräisyys on ollut omiaan vähentämään kuntien muutoshalukkuutta.

Valtaosa (80 prosenttia) puitelain piirissä olevista kunnista on kuitenkin muodostanut yhteistoiminta-alueen, joka vastaa perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen tehtävien hoitamisesta. Suuri osa kunnista on siirtänyt yhteistoiminta-alueelle kaikki sosiaalitoimen tehtävät päivähoitoa lukuun ottamatta, mutta on myös kuntia, joissa yhteistoiminta-alueelle on siirretty aivan yksittäisiäkin palveluja.

Selonteon mukaan palvelurakenteet ovatkin paikoin monimutkaistuneet ja kehittyneet hajanaiseen suuntaan, jolloin myös lähipalvelut ovat etääntyneet kuntalaisista.

Valiokunta pitää tilannetta huolestuttavana, sillä palveluverkon hajanaisuus heikentää asiakaslähtöisyyttä, toiminnan tuottavuutta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnallista kokonaisuutta. Toiminnan pirstaleisuus heikentää myös aidon yhteistyön ja yhteisvastuun mahdollisuuksia. Perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistyö on kuitenkin entistä tärkeämpää tilanteessa, jossa mm. väestön ikääntyminen edellyttää aiempaa tiiviimpää sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintaa.

Valiokunta pitää valitettavana, että palvelurakenteen hajoamiseen ei puututtu jo siinä vaiheessa, kun ensimmäiset merkit palvelurakenteen pirstoutumisesta alkoivat tulla ilmi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan monissa kunnissa on käytetty paljon aikaa uusien hallintorakenteiden toteuttamiseen, mutta lopputulos ei vastaakaan toiminnallisia tarpeita.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan palvelurakenteita joudutaan monissa kunnissa arvioimaan uudelleen myös siitä syystä, että puitelakiin on tarkoitus lisätä sosiaali- ja terveydenhuollon eheyttä koskeva säännös, jonka mukaan yhteistoiminta-alueelle on siirrettävä perusterveydenhuollon lisäksi kaikki sosiaalitoimen tehtävät päivähoitoa lukuun ottamatta.

Valiokunta pitää suunniteltua muutosta kuitenkin merkittävänä parannuksena sosiaali- ja terveydenhuollon toimivuuden ja palvelujen turvaamiseksi. On myös keskeistä, että sosiaali- ja terveydenhuollon organisoiminen perustuu laajaan väestöpohjaan ja että kaikki kunnat kuuluvat laajan väestöpohjan kuntayhtymiin.

Valiokunta pitää selonteon tapaan perusteltuna, että samaa sosiaali- ja terveydenhuollon mallia ei sellaisenaan sovelleta koko maahan, vaan että tulevissa ratkaisuissa tunnistetaan alueelliset erityispiirteet ja -tarpeet. Valiokunta korostaa, että keinotekoisilla hallintorakenteiden muutoksilla ei heikennetä hyvin toimivaa ja kustannustehokasta palvelutuotantoa. Ratkaisuissa on otettava huomioon myös palvelujen asiakaslähtöisyys sekä niiden laatu ja saavutettavuus.

Kuten edellä on todettu, uudistuksessa on toistaiseksi keskitytty rakenteiden uudistamiseen, mutta jatkossa on tarkoitus kehittää palvelujen sisältöjä. Valiokunnan mielestä olisi ollut tärkeää, että jo selontekoon olisi sisältynyt esimerkkejä palveluiden kehittämiseen liittyvistä hyvistä käytännöistä ja toimintamalleista. Onkin huolehdittava siitä, että kuntapäättäjien käyttöön laaditaan mahdollisimman pian esimerkkejä, jotka rohkaisevat ja innostavat toimintatapojen uudistamiseen. Valiokunta korostaa mm. palveluinnovaatioiden edistämistä sekä sellaisten uuteen teknologiaan perustuvien toimintamallien luomista, joilla voidaan säästää voimavaroja ja parantaa palvelujen laatua.

Laadukkaiden ja kustannustehokkaiden palveluiden järjestäminen edellyttää valiokunnan mielestä myös sitä, että kilpailutukseen liittyvää osaamista parannetaan. Kunnilla on myös oltava selkeä käsitys siitä, mitä kannattaa kilpailuttaa ja mitkä palvelut voidaan tuottaa edullisemmin kehittämällä kunnan omia toimintatapoja. Onnistuneella kilpailutuksella voidaan aikaansaada kustannussäästöjä, hillitä kustannusten nousua ja edistää palvelutoimialojen innovatiivisuutta. Kilpailutuksen hoitaminen vaatii kuitenkin vankkaa ammattitaitoa, mitä kunnissa ei vielä ole riittävästi.

Opetus-, kulttuuri-, kirjasto-, liikunta- ja nuorisopalvelut

Selonteon mukaan tavoitteena on opetus-, koulutus- ja kulttuuripalveluiden järjestäminen siten, että opetuksen korkea laatu ja monipuolinen palvelutarjonta pystytään turvaamaan kaikille lainsäädännön edellyttämällä tavalla.

Kuten edellä on todettu, uudistus on vielä keskeneräinen ja sen vaikutukset tulevat näkymään pääsääntöisesti vasta pidemmällä aikavälillä. Onkin liian varhaista arvioida, millaisia uudistuksen vaikutukset ovat perusoikeuksien toteutumiseen opetus- ja kulttuuritoimen osalta. Yhteistyö on kuitenkin laajentunut, ja voimavarojen keskittäminen luo edellytyksiä toiminnan ja työnjaon suunnittelun, osaamisen ja muiden voimavarojen tarkoituksenmukaiselle käytölle.

Valiokunta korostaa myös tässä yhteydessä, että uudistaminen ei saa olla itsetarkoitus, vaan uudistuksen edetessä tulee erityistä huomiota kiinnittää palvelujen laatuun ja saatavuuteen. Opetus-, kulttuuri-, kirjasto-, liikunta- ja nuorisopalveluissa on jo olemassa laajasti hyvin toimivia yhteistyömalleja. Suomen eri alueet ovat myös hyvin erilaisia, mikä palvelujen järjestämisessä tulee ottaa huomioon.

Valiokunta viittaa edellä esitettyyn ja toteaa, että palvelujen järjestämisen tulee olla ihmislähtöistä ja asukkaiden kannalta tarkoituksenmukaista. Palveluiden tulee tukea ja helpottaa asukkaiden elämää ja sitä, että ihmiset pysyvät tässä yhteiskunnassa mukana. Valiokunta pitää välttämättömänä, että lähipalvelut ovat kaikkien kunnan asukkaiden saatavilla ja pienituloisimpienkin tavoitettavissa. Sen vuoksi tulee palveluja järjestettäessä katsoa niitä kustannuksia, joita palvelujen käyttäjille aiheutuu mm. matkustuskustannusten johdosta. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että tarkoituksenmukaisin lähipalvelu ei aina ole etäisyyksillä mitattuna lähin, vaan sellainen palvelu, jota tarjotaan niissä paikoissa, joissa asukkaat arkielämässään muutenkin liikkuvat. Kaksikielisissä kunnissa palveluja järjestettäessä tulee jo suunnitteluvaiheessa ottaa huomioon palvelujen järjestäminen molemmille kieliryhmille. Lisäksi on tärkeää suunnittelussa ottaa huomioon opetuksen järjestäminen saamen kielillä.

Koulutuspalvelut.

Kunnalla on perusopetuksen ja esiopetuksen järjestämisvelvollisuus. Selonteossa arvioidaan, että kunta- ja palvelurakenneuudistus on osaltaan edistänyt kuntien välistä yhteistyötä perusopetuksessa. Toistaiseksi ei kuitenkaan ole olemassa seurantatietoja siitä, millä tavoin uudistus on parantanut tai huonontanut perusopetuksen yhdenvertaista toteutumista. Peruskoulun opettajien lomautussuunnitelmat vahvistavat kuitenkin käsitystä kuntatalouden kireydestä, mikä vaarantaa laadukkaan perusopetuksen ja siihen liittyvät tukipalvelut.

Varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen järjestämisessä toteutetaan opetuksellisia ja sivistyksellisiä perusoikeuksia lapsille ja nuorille asuinpaikasta, kielestä ja taloudellisesta asemasta riippumatta. Valiokunta painottaa selonteon linjaukseen yhtyen esi- ja perusopetuksen turvaamista lähipalveluna. Alaikäisten koulutuksen järjestämisessä päätöksenteossa tulee olla ensisijaisena lapsen etu. Perusopetuksen kansallisten laatukriteerien avulla voidaan turvata opetuksen korkeaa laatua ja monipuolista tarjontaa. Laatukriteeristö tukee myös systemaattisen arvioinnin ja arviointitiedon hyödyntämistä koulutuksen kehittämisessä paikallistasolla. Kaksikielisissä kunnissa tämä käsittää myös mahdollisuudet hyvään äidinkielen oppimiseen.

Ammatillisen koulutuksen järjestämiselle asetettu väestöpohjatavoite on tukenut ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon kehittämistä. Ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon palvelukykyä vahvistetaan ammattiopistostrategian mukaisesti. Hankkeen avulla pyritään riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan muodostamiseen ammatillisen koulutuksen järjestämiselle.

Vuonna 2010 toteutuvien järjestäjäfuusioiden jälkeen enää 3—4 kuntajärjestäjää ja 1—2 kuntayhtymäjärjestäjää eivät vielä täyttäisi puitelain 50 000 asukkaan väestöpohjavaatimusta. Uudistuksen käynnistyessä väestöpohjan alle jäi 15 kunta- ja 15 kuntayhtymäjärjestäjää.

Valiokunta pitää tärkeänä selonteon linjausta siitä, että ammatillisessa koulutuksessa painopistettä suunnataan rakenteiden kehittämisen ohella palvelukyvyn vahvistamiseen sekä asiakas- ja työelämälähtöisyyden lisäämiseen.

Elinikäisen oppimisen näkökulmasta tärkeä osuus koulutuksen saatavuudessa eri puolilla maata on vapaalla sivistystyöllä. Alueellisesti eri koulutusmuotoina ja eri paikkakunnilla vapaana sivistystyönä annettava opetus edistää asukkaiden mahdollisuuksia omaehtoiseen itsensä kehittämiseen ja kouluttautumiseen.

Selonteon linjausten mukaan yhteistyötä liikennesuunnittelun ja koulu- ja oppilaitosverkon suunnittelun välillä lisätään. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että sillä, mihin koulut aikanaan on rakennettu, on vaikutuksia pitkään, minkä johdosta hyötyjä voidaan odottaa vain pitkällä aikavälillä.

Kirjastopalvelut, liikunta- ja kulttuuripalvelut, nuorisotyö

Selonteon linjausten mukaan kirjasto- ja tietopalvelujen riittävää ja laadukasta järjestämistä ja ylläpitämistä edesauttaa rakenteellisesti ja taloudellisesti riittävän vahvojen kuntien muodostuminen ja yhteistyön voimakas lisääminen. Kirjasto- ja tietopalvelut tuotetaan asukkaiden lähipalveluina. Pienten kuntien tulee pyrkiä yhteisiin kirjastolaitoksiin yksittäisten ostopalvelusopimusten sijasta. Kirjastoverkon yhteistyötä vahvistetaan kirjastolainsäädännön ajantasaistamisen yhteydessä. Valiokunta painottaa sitä, että kirjastopalvelut ovat keskeinen osa peruspalveluja. Ne tulee järjestää lähipalveluna ja niiden saatavuus turvata niin, että kaikilla asukkailla on mahdollisuus kirjaston palvelujen käyttöön.

Valtioneuvoston linjausten mukaan kunnat kehittävät liikuntapalveluja yhteistyössä urheiluseurojen ja muiden kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Valiokunta toteaa, että liikuntalain mukaan yleisten edellytysten luominen liikunnalle on kuntien tehtävä, kun taas liikunnan eri toimijat tuottavat tai järjestävät itse toiminnan.

Kuntien kulttuuritoiminnasta annetun lain mukaan kunnan tehtävänä on edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Lisäksi kunta voi olla teatterin tai orkesterin ylläpitäjänä ja museolain mukaisen museon ylläpitäjänä.

Selonteon mukaan kulttuuripalvelujen saatavuuden turvaamiseksi kehitetään kuntien keskinäistä yhteistyötä ja yhteistyötä eri taiteen alojen aluekeskusten ja vastaavien toimijoiden kanssa. Valiokunta korostaa, että yli kuntarajojen tapahtuvaa palveluiden käyttöä ja alueellista tarjontaa tulee lisätä, mutta samalla tulee turvata laadukkaat kulttuurin lähipalvelut.

Selonteon mukaan läheisen yhteistyön sosiaali- ja terveystoimen, opetustoimen sekä liikunta- ja nuorisotoimen kanssa tulisi olla luonteva osa kunnan kulttuuritoimen toimintaa. Valiokunta toteaa, että kulttuuritoimi on tehnyt laajasti yhteistyötä muiden sektoreiden kanssa jo ennen palvelurakenneuudistustakin. Valiokunta korostaakin kulttuurin mahdollisuuksia ennaltaehkäisevänä toimintana. Kunnan asukkaiden henkisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseksi sekä ongelmien ja syrjäytymisen ehkäisemiseksi on tärkeää edistää poikkihallinnollisen yhteistyön mahdollisuuksia. Näin kulttuuritoiminta on tulevaisuudessa entistä läheisempi osa muuta palvelutoimintaa.

Uudistuksessa on myönteistä päällekkäisen työn väheneminen ja kustannustehokkuuden lisääntyminen. Palveluja parantaa niiden keskittäminen isompiin yksiköihin, mikä antaa mahdollisuuden erikoistua ja hyödyntää paremmin asiantuntijaosaamista. Uudistukset saattavat kuitenkin lisätä byrokratiaa, suuret yksiköt voivat olla kankeita sekä hallinnon että palvelujen tuottamisessa ja läpinäkyvyys voi puuttua.

Nuorisotyö on parhaimmillaan sosiaalisesti vahvistavaa ja ongelmia ennaltaehkäisevää. Sillä voidaan vaikuttaa syrjäytyneisiin tai syrjäytymisvaarassa oleviin nuoriin. Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että eduskunnassa on parhaillaan käsiteltävänä hallituksen esitys nuorisolaiksi (HE 1/2010 vp), jossa nuorisolakiin lisätään säännökset paikallisten viranomaisten monialaisesta yhteistyöverkostosta sekä etsivästä nuorisotyöstä ja siihen liittyvästä tietojen luovuttamisesta. Tavoitteena on parantaa nuorten mahdollisuuksia saada tarvitsemansa julkiset palvelut ja tehostaa nuorille tarjottavaa varhaista tukea mm. koulutukseen ja työelämään pääsyn edistämiseksi.