Perustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä voimaantulosäännöstä koskevin vähäisin muutoksin.

Varainsiirtoverokannan korotus ja veropohjan laajennus

Hallituksen esitys on osa viime kevään kehyspäätöksessä sovittuja talouden tasapainotustoimia. Sen tarkoituksena on korottaa asunto-osakeyhtiöiden ja muiden kiinteistöosakeyhtiöiden osakkeiden varainsiirtoverokantaa 1,6 prosentista 2,0 prosenttiin. Lisäksi veropohjaa on tarkoitus laajentaa niin, että ratkaisevaa olisi luovutuksen taloudellinen lopputulos myyjän kannalta nykyisten muodollisten perusteiden sijasta. Tästä aiheutuva merkittävin muutos tavallisille asunnonostajille on se, että veroa perittäisiin jatkossa yleensä myös osakkeisiin luovutushetkellä kohdistuvasta yhtiölainaosuudesta.

Ehdotettujen muutosten arvioidaan lisäävän verokertymää vuositasolla noin 80 milj. euroa. Valtaosa siitä koostuisi asunto-osakkeiden luovutuksista suoritettavista veroista. Muiden muutosten vaikutus olisi esityksen perusteluiden mukaan vain joitakin miljoonia euroa. Esityksessä on arvioitu lisäksi, että verotuotto jakautuisi lähes puoliksi verokannan korotuksen ja veropohjan laajennuksen vaikutuksen kesken. Yhtiölainan lisäämisellä veropohjaan olisi vaikutusta lähinnä vain uustuotannossa.

Esityksen ensisijainen tavoite on siis fiskaalinen niin kuin varainsiirtoveron luonne lähtökohtaisestikin. Esitys parantaa kuitenkin myös verotuksen neutraalisuutta suoraan ja välillisesti omistetun kiinteän omaisuuden varainsiirtoverotuksessa. Ehdotettu veronkantamuutos kaventaa jo sinänsä hieman nykyistä veroeroa. Lisäksi veropohjan laajennusta koskevat ehdotukset ovat periaatteellisesti ja myös uustuotannon osalta yleisesti merkittäviä.

Vallitseva ero suoraan ja yhtiön kautta omistetun kiinteän omaisuuden verokohtelussa on korostunut oikeuskäytännössä omaksuttujen, verotuskäytäntöä lieventäneiden linjausten vuoksi. Osakkeisiin kohdistuvaa yhtiölainaosuutta ei ole luettu veron perusteeseen, koska velkasuhde ei ole ostajan ja myyjän välinen eikä suoritus perustu osakkeiden omistusosuuden luovutukseen. Tämä muodollinen peruste on muodostunut vallitsevaksi ja laajentunut koskemaan myös rakennusrahastosuorituksia ja lyhytaikaisia yhtiölainoja. Ero on selvä suoraan kiinteistöomistukseen, jossa kiinteistökaupassa otettu vastuu myyjän velasta katsotaan kauppahinnan ohella vastikkeeksi, josta on suoritettava veroa.Esityksessä on katsottu, ettei verokohtelun eroa voida perustella kestävästi muodollisin syin, koska osakkeisiin kohdistuva vastuu yhtiölainasta siirtyy käytännössä kaupassa myyjältä ostajalle. Nykyinen veroperuste asettaa asunto-osakkeen ostajat lisäksi keskenään eriarvoiseen asemaan, koska maksettava vero riippuu siitä, miten rakentaminen on rahoitettu.Esitys siis yhtenäistää veropohjan asunto-osakkeiden ostajien kesken ja kaventaa edellä todetuin tavoin eroa suoraan kiinteistöomistukseen. Koska esityksen taloudellinen pääpaino kohdistuu näihin muutoksiin, valiokunta pitää esitystä lähtökohtaisesti perusteltuna ja hyväksyttävänä. Ehdotetut muutokset ovat lisäksi linjassa myös yhtiölainan tuloverokohtelun kanssa ja parantavat siten verotuksen yleistä johdonmukaisuutta.

Valiokunta puoltaa ehdotusta myös siltä osin kuin se kohdistuu asunto-osakeyhtiöiden lisäksi myös muihin kiinteistöyhtiöihin sekä koti- ja ulkomaisten holdingyhtiörakenteiden kautta tapahtuvaan kotimaiseen kiinteistönomistukseen. Niitä koskevat ehdotukset lisäävät verotuksen johdonmukaisuutta ja estävät osaksi myös ilmeisiä veronkiertomahdollisuuksia. Ne ovat siksi perusteiltaan hyväksyttäviä, vaikka säännökset saattavat aiheuttaa näiltä osin tulkinnanvaraisuutta yksittäistapauksissa. Soveltamiskäytäntöä tulee selventää Verohallinnon ohjeilla ja tarvittaessa varmistua oikeasta menettelystä ennakkoratkaisuilla.

Nämä näkökohdat koskevat myös arvopapereiden veron yleiseen laskentaperusteeseen ehdotettua muutosta (20 §:n 1 momentti), joka koskee myös liikeosakkeiden luovutuksia. Vastikkeeseen luettaisiin jatkossa kauppahinnan lisäksi myös luovutuksensaajan (ostajan) suoritus kolmannelle, jos siitä on sovittu luovutussopimuksen ehdoissa. Tämä koskisi myös suoritusvelvoitetta, josta luovutuksensaaja on luovutussopimuksen ehtojen mukaan ottanut vastattavakseen luovuttajalle (myyjälle) tai muulle taholle. Kummassakin tapauksessa edellytyksenä olisi lisäksi se, että suoritus tai suoritusvelvoite tulee luovuttajan hyväksi. Veron peruste vastaisi tässäkin järjestelyn taloudellista luonnetta ja palauttaisi myös tältä osin aiemman oikeustilan.

Ohjaustarve

Esitys on siis kaikkiaan varsin kattava myös suhteessa kehyspäätöksen linjaukseen.

Kattava sääntely merkitsee toisaalta sitä, että esitys on monin osin vaikeatulkintainen. Vaikka sääntelykehikko itsessään on kuvatuin tavoin johdonmukainen ja lainsäätäjän tahto selvä, rajanveto voi muodostua yksittäistapauksissa hankalaksi. Pääasiallisin muutos kohdistuu kuitenkin tavallisiin asunto-osakkeiden ostajiin, ja sääntely on tältä osin pääosin tarkkarajaista. Ehdotetut muutokset eivät edellytä käytännössä myöskään nykyiseen verrattuna uusia selvityksiä ostajalta tai isännöitsijältä. Vero voidaan siis määrätä myös jatkossa yleensä asunto-osakkeen kauppakirjan ja isännöitsijäntodistuksen perusteella.

Useimmat rajanvetoa aiheuttavat tulkintatilanteet liittyvät valiokunnan arvion mukaan yritysten kiinteistöomistukseen, jota hallinnoidaan osana liiketoimintaa. Niitä koskeva asiantuntemuskin on lähtökohtaisesti tavallista laajempaa. Lisäksi on syytä huomata, ettei myöskään voimassa olevassa laissa ole määritelty, mitä pidetään veron perusteena olevana "muuna vastikkeena". Käsitteen tulkinta on jäänyt siten verotus- ja viime kädessä oikeuskäytännön varaan. Tämä on valiokunnan käsityksen mukaan lähes väistämätöntä, kun otetaan huomioon erilaisten sopimusten ja sopimusehtojen sekä rahoitusjärjestelyiden laaja ja yksilöllinen kirjo. Valiokunta pitää esitystä myös näiden näkökohtien valossa tarkkarajaisuudeltaan hyväksyttävänä.

Koska varainsiirtoverotus on kuitenkin ns. itseverotusta, veroperusteiden ja veron määrän tulisi olla jokaisen laskettavissa. Lisäksi esitetyt muutokset ovat periaatteellisesti merkittäviä ja heijastuvat mm. asunto-osakekaupassa verovastuun kautta myös kiinteistönvälittäjiin sekä asunto-osakeyhtiön isännöitsijään ja hallitukseen. Tämä korostaa lain tulkinnan ja soveltamiskäytännön selkeyden tarvetta. Valiokunta pitää sen vuoksi välttämättömänä, että Verohallinto julkaisee ennen lain soveltamisajan alkua havainnolliset ja helppokäyttöiset ohjeet veron määräytymisestä ja maksamisesta. Ohjeistus ja sidosryhmäkoulutus ovat tärkeitä myös muille toimijoille.

Lainmuutosten on tarkoitus tulla voimaan ensi vuoden alusta. Uusia säännöksiä sovellettaisiin lain voimaantulopäivänä tai sen jälkeen tehtyjen sopimusten perusteella tapahtuviin luovutuksiin. Jotta muutoksiin voitaisiin varautua asianmukaisesti, valiokunta ehdottaa, että lain soveltamisajan alkua myöhennetään näiltä osin kahdella kuukaudella. Lakia sovellettaisiin siten 1.3.2013 tai sen jälkeen tehtyjen sopimusten perusteella tapahtuviin luovutuksiin (Valiokunnan muutosehdotus). Tämä antaa Verohallinnolle aikaa laatia tarvittava ohjeistus. Samalla se antaa myös alan toimijoille mahdollisuuden uusia atk-sovelluksiaan ja omaa ohjeistustaan.

Lain voimaantulopäivänä tai sen jälkeen, mutta ennen 1.3.2013 tehdyn sopimuksen perusteella tapahtuvaan luovutukseen sovellettaisiin nyt voimassa olevaa lakia.

Kuntien kiinteistövarallisuuden yhtiöittämiseen liittyvät määräaikaiset varainsiirtoverohuojennukset

Lakiesitys koskee edellä olevien yleisten muutosten lisäksi myös kuntien kiinteistövarallisuuden yhtiöittämiseen liittyviä määräaikaisia verovapauksia. Niiden soveltamisaikaa ehdotetaan jatkettavaksi vuosille 2013—2016. Esitys perustuu tältä osin Kuntaliiton aloitteeseen ja on tarpeen vireillä olevien rakennejärjestelyiden loppuun saattamiseksi. Valiokunnalla ei ole huomautettavaa esitykseen tältä osin.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on kiinnittänyt kuitenkin huomiota varainsiirtoverolain 43 c §:ssä säädetyn, eräissä koulutuksen rakennejärjestelyissä sovellettavan määräaikaisen verovapauden edellytyksiin. Yhtenä edellytyksenä on se, että sekä vastaanottajalle että lainkohdassa yksilöidyissä tilanteissa myös luovuttajalle on myönnetty toimilupa esimerkiksi ammattikorkeakoulun ylläpitämiseen. Tämä ehto on osoittautunut ongelmalliseksi, kun kuntayhtymä lopettaa ammattikorkeakoulun ylläpidon ja yhtiöittää sen toiminnan. Jaettava omaisuus siirtyy silloin yleensä jäsenkunnille ja niiltä edelleen yhtiöitettävälle ammattikorkeakoululle. Toimilupaa koskeva edellytys ei silloin täyty.

Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi, että säännöstä tulee tulkita sen perimmäisen tarkoituksen mukaisesti. Ammattikorkeakouluista on tarkoitus muodostaa käynnissä olevassa uudistuksessa osakeyhtiömuotoisia, itsenäisiä oikeushenkilöitä, joille siirretään nykyisten ylläpitäjien toimiluvat. Varainsiirtoverolain 43 c §:ssä säädetyllä verovapaudella tuetaan tämän uudistuksen toteutusta. Säännöstä tulee tulkita siis siten, että se soveltuu myös ministeriön esille nostamaan tilanteeseen. Verovapaus koskee siten myös tilannetta, jossa luovuttajana on toimiluvan tai järjestämisluvan saaneen purkautuvan kuntayhtymän jäsenkunta, joka siirtää kuntayhtymän omistuksessa aikaisemmin olleen kiinteistön edelleen säännöksessä tarkoitetulle saajalle.

Eräitä yleisiä näkökohtia

Hallituksen esityksen perusteluissa on käsitelty myös muutosten vaikutuksia asunto- ja kiinteistömarkkinoille. Esitetyt näkökohdat perustuvat tutkimustuloksiin, joiden mukaan varainsiirtoveron korotus vähentää muuttoalttiutta ja haittaa asuntomarkkinoiden toimintaa. Kun kotitaloudet asuvat aiempaa useammin niille epäsopivissa asunnoissa, asuntokanta on osin tehottomassa käytössä. Tämä ns. veron hyvinvointitappio on Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen VATT:n mukaan suurta suhteessa kerättyihin lisäverotuloihin.

Haitta veropohjan laajennuksesta taas ei ole yhtä suuri, koska muutos kohdistuu suurelta osin uusien tyhjien asuntojen kauppaan. Lisäksi vaikutus asuntotuotantoon jää VATT:n arvion mukaan pieneksi, koska rakentaminen on keskittynyt vetovoimaisille alueille, joilla asuntojen hinnat ylittävät selvästi rakennuskustannukset.

Näkökohdat ovat tulleet esiin myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Toisaalta merkittävin keino estää asuntokaupan lukkiutumista on oman asunnon myyntivoiton verovapaus. Sen kautta kanavoituva verotuki on noin 1,3 miljardia euroa vuodessaVerotuet Suomessa 2009—2012, Timo Rauhanen, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki 2011, kun varainsiirtoveron tuotto kaikkiaan on ollut noin 540 milj. euroa vuodessa. Omistusasumista tuetaan lisäksi myös muutoin verotuksessa, ml. ensiasunnon varainsiirtoverovapaus. Kysymys on siis kaikkiaan isosta kokonaisuudesta, johon liittyy inhimillisesti ja taloudellisesti merkittäviä puolia. Niitä ei ole tarkoituksenmukaista arvioida tässä yhteydessä mutta ne on tärkeä ottaa huomioon osana yleistä asuntopoliittista päätöksentekoa.