Ehdotus

Euroopan komissio on antanut 13 päivänä huhtikuuta 2011 ehdotuksen neuvoston direktiiviksi energiatuotteiden verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta annetun neuvoston direktiivin 2003/96/EY muuttamisesta; KOM(2011) 169 lopullinen. Komissio ehdottaa muutettavaksi energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevaa yhteisön kehyksen uudistamisesta annettua neuvoston direktiiviä 2003/96/EY, jäljempänä energiaverodirektiivi.

Ehdotuksen mukaan liikenne- ja lämmityspolttoaineiden verotus perustuisi polttoaineen energiasisältöön ja poltosta syntyvään hiilidioksidin ominaispäästöön. Sinänsä energiaverodirektiivin soveltamisalaa ei laajennettaisi nykyisestä. Kestävyyskriteerit täyttävistä biopolttoaineista ei kannettaisi hiilidioksidiveroa. Lisäksi komissio ehdottaa dieselöljyn ja moottoribensiinin vähimmäisverotasojen lähentämistä siten, että vuonna 2018 dieselöljyllä olisi sama energia- ja hiilisisältöön perustuva vähimmäisverotaso kuin moottoribensiinillä. Tämä tarkoittaisi dieselöljyn vähimmäisverotason nousua nykyisestä. Lämmityspolttoaineiden vähimmäisverotasot nousisivat selvästi nykyisestä. Sähkön verotuksen rakenteeseen tai verotasoihin muutosesityksellä ei olisi juurikaan vaikutusta. Päästökaupan ja energiaverotuksen päällekkäisen hiilidioksidiohjauksen vähentämiseksi ehdotetaan päästökauppasektorilla kulutettujen lämmityspolttoaineiden ja sähkön tuotannossa käytettyjen polttoaineiden vapauttamista hiilidioksidiverosta. Tämä tarkoittaisi samalla sitä, että päästökaupan ulkopuolisista sähkön ja lämmöntuotannon polttoaineista kannettaisiin hiilidioksidivero. Muutosesityksellä kavennettaisiin jonkin verran verovapauksien tai veronalennuksien käyttömahdollisuuksia. Turve säilyisi nykyisenkaltaisesti energiaverodirektiivin soveltamisalan ulkopuolella. Lisäksi ehdotukseen sisältyy eräitä teknisluonteisia täsmennyksiä. Eräitä yksityiskohtia lukuun ottamatta ehdotetut rakennemuutokset vastaavat Suomessa vuoden 2011 alussa toteutettua energiaverouudistusta.

Komission ehdotuksen tavoitteena on muuttaa energiaverodirektiiviä siten, että se vastaisi nykyistä johdonmukaisemmin EU:n energiankulutuksen ja kasvihuonekaasujen vähentämistä ja uusiutuvaa energiaa koskevien tavoitteiden saavuttamista kustannustehokkaalla tavalla. Samalla parannettaisiin sisämarkkinoiden toimintaa ja vähennettäisiin kilpailuvääristymiä sekä voitaisiin osaltaan turvata jäsenvaltioiden valtiontaloudellisia tavoitteita.

Nykyisessä direktiivissä ei kohdella energiatuotteita johdonmukaisesti ja objektiivisesti, vaan tuotteiden vähimmäisverotasot vaihtelevat merkittävästi. Energiaverojen määräytymisperusteilla ei ole kytkentää EU:n energia- ja ympäristöpoliittisiin tavoitteisiin, eikä direktiivissä oteta huomioon uusiutuvan energian erityispiirteitä, kuten niiden kestävyyttä sekä fossiilisia polttoaineita alempaa energia- ja hiilisisältöä. Direktiivissä ei oteta huomioon hiilidioksidipäästöjen vähentämisen ohjauksessa EU:n päästökauppajärjestelmää, joten verotus ja päästökauppa ovat hiilidioksidipäästöjen vähentämisessä päällekkäisiä ohjauskeinoja, mikä vähentää ohjauksen kustannustehokkuutta. Ehdotuksellaan komissio tavoittelee ratkaisua näihin epäkohtiin.

Valtioneuvoston kanta

Kokonaisuutena tarkastellen valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotukseen verottaa eri polttoaineita yhdenmukaisesti niiden energiasisällön ja hiilidioksidipäästön perusteella. Valtioneuvosto pitää lähtökohtaisesti hyvänä myös, että liikennepolttoaineiden verotasot pyritään yhtenäistämään ja että erityisesti lämmitys- ja työkonepolttoaineita verotettaisiin yhdenmukaisesti.

Direktiiviehdotuksen lähtökohtana on, että biopolttoaineiden alempi energiasisältö huomioitaisiin ainoastaan kestävien polttoaineiden energiasisältö- ja hiilidioksidiverossa. Käytännössä ei-kestävästä biopolttoaineesta pitäisi maksaa vastaavan fossiilisen polttoaineen energiasisältövero. Tämä ei ole johdonmukaista, koska biopolttoaineiden energiasisältö tunnetaan tarkasti ja koska tuotteen energiasisältö ei riipu tuotteen kestävyydestä. Esimerkiksi kestävän ja ei-kestävän etanolin energiasisältö litraa kohti on sama. Koska tuotteen energiasisältö vaikuttaa myös litrasta syntyvän hiilidioksidin määrään, tulisi biopolttoaineen alempi energiasisältö ottaa huomioon sekä energiasisältö- että hiilidioksidiveroa määritettäessä.

Direktiiviehdotuksen mukaan kestävien biopolttoaineiden hiilidioksidivero olisi aina nolla, vaikka RES-direktiivin pohjalta se voitaisiin jaotella kehittyneemmin esimerkiksi Suomessa jo toteutetulla tavalla kolmeen luokkaan niiden aiheuttamien hiilidioksidipäästöjen perusteella siten, että luokat olisivat: 1) ei-kestävät biopolttoaineet, joista kannettaisiin täysi, energiasisältöön suhteutettu hiilidioksidivero, 2) kestävät biopolttoaineet, joiden hiilidioksidivero olisi puolitettu ja 3) jäte- ja tähdeperäiset eli niin sanotut tuplalaskettavat biopolttoaineet, joilta ei kannettaisi lainkaan hiilidioksidiveroa. Myös muuta yhteisölainsäädäntöä ollaan kehittämässä suuntaan, jossa otettaisiin RES-direktiivin tavoin huomioon polttoaineen elinkaarenaikaiset päästöt.

Valtioneuvosto pitää direktiivin lähtökohtaa edellä mainituilta osin epäjohdonmukaisena. Valmisteverotuksen lähtökohtana on verottaa tuotteita niiden tosiasiallisten ominaisuuksien, kuten laadun, ja määrän perusteella eli tässä tapauksessa niiden energiasisällön ja elinkaarenaikaisen hiilidioksidipäästövähenemän perusteella. Tämä tulisi ottaa johdonmukaisesti huomioon kaikkien polttoaineiden verotuksessa. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että direktiiviehdotusta muutetaan suuntaan, joka ottaa huomioon verotuksessa kaikkien polttoaineiden osalta energiasisällön ja erityisesti sen, että biopolttoaineiden hiilidioksidiverotuksessa otetaan huomioon elinkaarenaikaiset hiilidioksidipäästövähenemät. Tällöin kaikkia polttoaineita verotettaisiin johdonmukaisesti ja yhdenvertaisesti eikä niiden välille syntyisi vääristymiä. Näin myös biopolttoaineiden päästövähenemäerot huomioitaisiin verotuksessa.

Valtioneuvosto pitää tärkeänä sitä, että samalla kun veroperusteet muutetaan yhtenäisiksi, myös vähimmäisverotasoja korotetaan ympäristö- ja energiapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja yhtenäisten kilpailuolosuhteiden luomiseksi EU:ssa. Sitä vastoin valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti mekanismiin, jolla automaattisesti tarkistettaisiin energiasisältöveron vähimmäistasoa Eurostatin kuluttajahintaindeksin perusteella, koska muutoksen vaikutuksia ei ole vielä pystytty kokonaisuudessaan arvioimaan ja koska jäsenvaltiolla on oltava oikeus valita verotuksen, valtiontalouden ja ympäristön kannalta parhaat ja myös kustannustehokkaimmat tavat toteuttaa tasapuolista energiaverotusta. Toisaalta energiasisältöveron vähimmäistason sitominen inflaatiokehitykseen saattaisi olla jossain määrin perusteltua niin ympäristöohjauksen tehon kuin myös yhtenäisten kilpailuolosuhteiden säilymisen kannalta, sillä yksimielisyyttä vaativana asiana vähimmäisverotasojen muuttaminen edes inflaation verran on osoittautunut EU:ssa hankalaksi.

Valtioneuvosto kannattaa liikennepolttoaineiden verotuksen yhdenmukaistamista parantavia toimia. Valtioneuvosto ei pidä lähtökohtaisesti tarpeellisena säilyttää ammatti- ja yksityisdieselin verotasojen eriyttämistä, jolle ei ole ympäristöperusteita. Ehdotetut muutokset lisäisivät kuljetussektorin ja siten myös muun elinkeinoelämän, erityisesti raskaan vientiteollisuuden, sekä kansantalouden kustannuksia dieselöljyn verorasituksen nousun takia. Tämän takia valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti ammatti- ja yksityisdieselin verotasojen yhdistämiseen, ellei samassa yhteydessä voida turvata kuljetuselinkeinon ja joukkoliikenteen kilpailukyvyn säilymistä eri jäsenvaltioissa. Dieselöljyn verorasituksen nousu saattaisi vaikuttaa kielteisesti myös joukkoliikenteen matkustajamääriin. Tämä vaikeuttaisi EU:n ja liikenne- ja ilmastopoliittisten tavoitteiden saavuttamista. Valtioneuvoston käsityksen mukaan Suomessa sovellettu dieselöljyn bensiiniä lievempi verotus yhdistettynä henkilöautoilta kannettavaan käyttövoimaveroon riittää estämään dieselöljyn ja moottoribensiinin eri verotasoista johtuvat ympäristö- ja kilpailuvääristymäongelmat ja siten tämä mahdollisuus tulisi säilyttää. Jos bensiinin ja dieselöljyn verotus yhtenäistettäisiin täydellisesti, tulisi toimenpiteelle varata ehdotuksessa esitettyä selvästi pidempi sopeutumisaika ja turvata joukkoliikenteen kilpailukyvyn säilyminen. Myös siitä tulisi varmistua, että jäsenvaltiot etenisivät uudistuksessa mahdollisimman samalla aikataululla kilpailuvääristymien estämiseksi.

Direktiivin muutosesityksessä ehdotetaan veronalennusmahdollisuuksien kaventamista. Suomen osalta merkittävimpiä ovat polttoaineen laadun sekä yksityis- ja yrityskäytön perusteella tehtävät veronalennukset. Ehdotuksen mukaan alennus koskisi näissä tapauksissa vain energiasisältöveroa siten toteutettuna, että energiaverodirektiivin vähimmäistasoja olisi noudatettava. Suomen osalta muutoksella ei olisi kovin suurta merkitystä, sillä polttoaineiden laadun perusteella tehtävät veronalennukset tehdään jo nyt energiasisältöverosta. Muutos mahdollistaisi edelleen myös sähkön veron yksityis- ja yrityskäytön verotason eriyttämisen toisistaan nykyisen kaltaisesti, sillä sähköstä kannetaan vain energiasisältöveroa. Lisäksi muutosehdotuksen mukaan olisi mahdollista lieventää energiaintensiivisen teollisuuden energiaverotusta Suomessa nykyisin noudatetun käytännön mukaisesti.

Suomen kokonaisedun mukaista on, että direktiivin mahdollistamia veronalennuksia kavennettaisiin ja siten energiaverotuksen veropohjaa yhtenäistettäisiin ja samalla tuotaisiin lähemmäksi suomalaista verotuskäytäntöä. Myös maatalouden veronalennusmahdollisuuden rajoittaminen päästökauppasektorin ulkopuolisena toimialana vain energiasisältöveroon on perusteltua.

Valtioneuvosto kannattaa lähtökohtaisesti neste-, maa- ja biokaasujen verottamista yhtenäisin kriteerein. Direktiiviehdotuksen mukaan maa- ja nestekaasun liikennekäytön täysimääräiselle verottamiselle olisi siirtymäaika vuoden 2022 loppuun saakka. Biokaasusta ei kannettaisi hiilidioksidiveroa ja sen energiasisältöveroa voitaisiin alentaa valtiontukilupaa edellyttävässä menettelyssä. Valtioneuvosto ei voi hyväksyä, että biokaasuun sovellettaisiin hankalampia menettelyjä kuin fossiilisiin polttoaineisiin. Valtioneuvoston käsityksen mukaan biokaasun energiaverotuksessa tulisi pyrkiä ratkaisuun, jossa se säilyisi kokonaan verottomana niin liikenne- kuin lämmityskäytössäkin. Nestekaasu on Suomessa tällä hetkellä täysin verotonta niin kotitalouksille kuin yrityksillekin. Nestekaasua käytetään merkittävästi muun muassa terästeollisuudessa, jossa sen verottaminen lämmityspolttoaineiden verotasolla aiheuttaisi kustannuksia ja saattaisi heikentää merkittävästi kilpailukykyä. Tämän hetkisen tiedon valossa näyttäisi siltä, että merkittävä osa teollisuuden nestekaasun käytöstä olisi käytännössä verotonta prosessipolttoainekäyttöä. Lisäksi osa verollisesta käytöstä kulutetaan energiaintensiivisessä teollisuudessa, jolloin nestekaasusta mahdollisesti kannetut verot palautettaisiin niin sanotun energiaveroleikkurin avulla. Tässä vaiheessa valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti nestekaasun verottamiseen lämmityspolttoaineena, mikäli sen käyttö teollisuudessa ei osoittaudu pääosin verottomaksi. Joka tapauksessa nestekaasun lämmityskäytön verotukselle pitäisi varata 5—10 vuoden siirtymäaika. Ehdotuksen vaikutuksia tarkennetaan erityisesti kaasujen osalta tarvittaessa myöhemmin.

Valtioneuvoston mukaan on perusteltua vapauttaa päästökauppasektori hiilidioksidiverosta päällekkäisen ohjauksen vähentämiseksi päästökaupan kanssa, vaikka se aiheuttaakin verotuottojen vähennyksiä valtiolle. Hiilidioksidiveron poisto kohdistuisi pääosin energiatehokkaaseen yhdistettyyn tuotantoon ja edistäisi siten sen käyttöä. Toisaalta hiilidioksidiverotuottojen vähenemistä kompensoi osaltaan maksulliseen päästöoikeuksien jakomenettelyyn siirtyminen. Valtioneuvosto pitää keinotekoisena ja tarpeettomana monimutkaista ja määräaikaista hiilivuotoalojen hyvitystä hiilidioksidiverosta, koska direktiiviehdotuksen mukainen päästökauppasektorin pakollinen vapauttaminen hiilidioksidiverosta on jo sinällään riittävä toimi päästökaupan huomioimiseksi ja koska päästökauppadirektiiviin sisältyy hiilivuotoalojen lievempää kohtelua koskevat säännökset.

Valtioneuvosto pitää ehdotettua direktiivin voimaantuloajankohtaa vuoden 2013 alusta liian aikaisena.