Perustelut

Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Säädöshierarkkiset muutokset

Hallituksen esityksen keskeisenä tavoitteena on muuttaa maankäyttö- ja rakennuslain säädöshierarkiaa ja erityisesti lakiin sisältyviä asetuksenantovaltuuksia perustuslain vaatimusten mukaisiksi. Nykyinen lain, asetusten ja Suomen rakentamismääräyskokoelman muodostama kokonaisuus ei rakenteeltaan vastaa perustuslain vaatimuksia. Lakitasolla on siksi tarpeen säätää rakentamista koskevista edellytyksistä ja vaatimuksista nykyistä täsmällisemmin siten, että lain säännökset muodostavat riittävän perustan asetuksella annettaville tarkemmille säännöksille. Lisäksi määräysten ja ohjeiden eroa selvennetään nykyisestä ja rakentamismääräyskokoelman rakennetta selkiytetään.

Hallituksen esityksellä muutetaan nykyinen menettely, jossa asetuksella on annettu määräysten lisäksi myös ohjeita. Hallituksen esityksen mukaan vain velvoittaviksi tarkoitetut määräykset annetaan jatkossa asetuksella ja ei-sitovat ohjeet kootaan rakentamismääräyskokoelman oheen tiedoksi. Valiokunta pitää määräysten ja ohjeiden selkeää erottamista toisistaan kannatettavana, mutta korostaa samalla, että ohjeetkin ovat käytännössä hyödyllisiä ja tarpeen säilyttää.

Valiokunta katsoo, että Suomen rakentamismääräyskokoelma tulee säilyttää, vaikka rakentamista koskevat määräykset annetaan jatkossa asetuksina ja julkaistaan sen mukaisesti. Rakentamismääräyskokoelma on vakiinnuttanut paikkansa, ja se palvelee lukuisia toimijoita rakentamisen määräysten helppokäyttöisenä tiedonlähteenä ja ohjeistajana. Rakentamismääräyskokoelmaan tulee koota alalle helppolukuisessa muodossa kutakin nykyistä rakentamismääräyskokoelman osaa vastaavasti asianomainen maankäyttö- ja rakennuslain säännös olennaisista teknisistä vaatimuksista, asiaa koskeva asetus sekä siihen liittyvät ohjeet. Näin kaikki asiaa koskevat säännökset sekä niihin liittyvät suositukset ovat lukijan kannalta helposti löydettävissä yhdestä paikasta. Rakentamismääräyskokoelmaan voidaan koota myös muiden valtion viranomaisten antamia rakentamista koskevia määräyksiä. Tähän työhön tulee turvata erityisesti lain viiden vuoden siirtymäkauden tarpeet huomioon ottaen riittävät resurssit.

Asetuksenantovaltuudet

Hallituksen esityksen yhtenä tavoitteena on tarkistaa asetuksenantovaltuudet vastaamaan perustuslain vaatimuksia. Lähtökohtana asetuksenantovallan sääntelyssä tulee perustuslain mukaan olla, että valtioneuvoston yleisistunto antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeistä asioista ja ministeriölle voidaan osoittaa asetuksenantovaltaa lähinnä teknisluonteisissa sekä yhteiskunnalliselta ja poliittiselta merkitykseltään suhteellisen vähäisissä asioissa.

Valiokunta on arvioinut hallituksen esitykseen sisältyviä asetuksenantovaltuuksia edellä mainituista lähtökohdista. Valiokunta toteaa, että rakentamista koskevalle, lakia alemmanasteiselle sääntelylle on luonteenomaista tietynlainen teknisluonteisuus, mikä on esityksessä ollutkin perusteena asetuksenantovaltuuden osoittamisessa pääsääntöisesti ympäristöministeriölle. Toisaalta rajanveto teknisen ja yhteiskunnallisesti tai poliittisesti merkittävän asian välillä on jossain määrin tulkinnanvaraista, ja teknisluonteisellakin asialla saattaa olla laajempaa yhteiskunnallista merkittävyyttä.

Hallituksen esityksen 117 g §:n mukaan rakennus on rakennettava energiatehokkaaksi, ja energiatehokkuuden vähimmäisvaatimusten täyttyminen on osoitettava energiankäyttöön, energiahäviöön ja energiamuotoon perustuvilla laskelmilla. Energiamuodon kertoimien määrittämisen perusteet ehdotetaan säädettäviksi lain tasolla siten, että ehdotuksen mukaan kertoimia määritettäessä arvioidaan jalostamattoman luonnonenergian kulutusta, uusiutuvan energian käytön edistämistä sekä lämmitystapaa energiantuotannon yleisen tehokkuuden kannalta. Ympäristöministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä esimerkiksi energiamuotojen kertoimista (kohta 5).

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan olemassa olevat energiamuotojen kertoimet on määritetty primäärienergiakertoimiin (jalostamattoman luonnonenergian käyttö) perustuen. Suomen 2000-luvun energiantuotannon tilastojen perusteella on määritetty niin kutsutulla hyödynjakomenetelmällä kokonaisprimäärienergiakerroin, johon energiamuotojen kertoimien suhteet perustuvat. Rakentamismääräyskokoelman nykyisiä energiamuodon kertoimia määritettäessä korostettiin toisaalta tarvetta lisätä uusiutuvien energialähteiden käyttöä (uusiutuvan energiankäytön edistäminen, muun muassa RES-direktiivin velvoitteet) ja toisaalta vähentää fossiilisten polttoaineiden käyttöä. Energiamuodon kertoimien määrittäminen ja niistä päättäminen on esityksen mukaan perustunut hyvin tekniseen selvitykseen.

Valiokunnan mielestä on asianmukaista nostaa kertoimien määräytymisen perusteet lain tasolle. Valiokunta kuitenkin katsoo, että ehdotettu sääntelytapa (kertoimia määritettäessä arvioidaan jalostamattoman luonnonenergian kulutusta, uusiutuvan energian käytön edistämistä sekä lämmitystapaa energiantuotannon yleisen tehokkuuden kannalta) ei muodosta niin täsmällistä ja tarkkarajaista määrittelyperustetta, että menettelyä voisi luonnehtia puhtaasti tekniseksi, vaikka se perustuukin laajaan tekniseen aineistoon. Kysymyksessä ei ole puhtaasti energiatehokkuuden sääntely, vaan se lähestyy energiamuotojen käytön sääntelyä, jolloin määrittämisperusteiden tulee ilmetä täsmällisesti ja tarkkarajaisesti lain tasolla. Lisäksi sääntely lähestyy työ- ja elinkeinoministeriön toimialaa, mikä myös puoltaa asetuksenantovaltuuden osoittamista valtioneuvostolle. Kertoimilla voidaan siten katsoa olevan laajempaa yhteiskunnallista merkittävyyttä.

Edellä esitetyn perusteella valiokunta katsoo, että asetuksenantovaltuus energiamuotojen kertoimien määrittämisestä on tarpeen osoittaa ympäristöministeriön sijasta valtioneuvostolle siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään.

Rakennuksen korjaus- ja muutostöiden energiatehokkuusvaatimukset

Hallituksen esityksellä toimeenpannaan osaltaan rakennusten energiatehokkuusdirektiivi, joka edellyttää, että energiatehokkuutta koskevia vaatimuksia sovelletaan myös sellaisiin rakennusten korjaus- ja muutostöihin, joilla on merkittävä vaikutus rakennuksen energiatehokkuuteen.

Valiokunta korostaa, että olemassa olevaan rakennuskantaan sisältyy huomattava mahdollisuus energiatehokkuuden parantamiseen, sillä rakennuskanta uusiutuu uudisrakentamisen kautta vain prosentin vuosivauhdilla. Sen sijaan merkittävä osa rakennuskannasta on tulossa peruskorjausvaiheeseen, ja energiatehokkuuden olennainen parantaminen on tällöin järkevää. Suomessa on omakotitaloja ja muita 1—2 asuntoa käsittäviä rakennuksia noin miljoona sekä rivi- ja kerrostalorakennuksia noin 123 000. Noin 75 % asuin- ja palvelurakennuskannasta on rakennettu vuoden 1960 jälkeen ja noin 40 % vuoden 1980 jälkeen. Rakentamisen painopiste on siten siirtymässä uudisrakentamisesta rakennusten ylläpitoon ja korjausrakentamiseen. Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota tuotantorakennusten suureen merkitykseen energiankulutuksen kannalta. Siksi mahdollisuuksia edistää energiatehokkuutta myös tuotantorakennuksissa tulee selvittää.

Valiokunta korostaa, että energiatehokkuuden parantamiseksi korjaustyön yhteydessä tehdyt investoinnit maksavat itsensä usein nopeasti takaisin pienentyneinä asumiskustannuksina. Energian säästäminen ja energiatehokkuuden parantaminen on useissa tutkimuksissa todettu myös kustannustehokkaimmaksi tavaksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä. Kannustin toimia sääntelyn mukaisesti on siten vahva, kunhan tutkimustietoa kustannustehokkaista ja monipuolisesti käytettävissä olevista ratkaisuista on saatavilla. Tutkimustietoa onkin käytettävissä aikaisempaa enemmän. Myös ympäristöministeriö on pyrkinyt kehittämään ja vakiinnuttamaan kunnossapito- ja korjauskulttuuria ja tarjoamaan kiinteistönpitoon tietopalveluja kuten korjaustieto.fi.Korjausrakentamisen strategia 2007—2017, ympäristöministeriön raportteja 28/2007. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtakunnallista tiedon jakamista ja neuvontaa jatketaan ja kehitetään.

Joustava soveltaminen

Valiokunta huomauttaa, että rakennusviranomaisilla on jo nykyisin varsin laaja toimivalta edellyttää energiatehokkuutta tiettyjen korjaustoimenpiteiden yhteydessä, sillä uudisrakentamista koskevia rakentamismääräyksiä sovelletaan soveltuvin osin korjausrakentamiseen. Rakennusvalvontaviranomaisten tulkinnoissa siitä, mitä "soveltuvin osin" kulloinkin tarkoittaa, on ollut vaihtelua. Hallituksen esitys muuttaa tätä lähtökohtaa, kun jatkossa korjausrakentamista koskevista velvoitteista säädetään aina erikseen, minkä voidaan katsoa yhtenäistävän ja selventävän käytäntöä.

Korjaus- ja muutostoimenpiteiden tekeminen vanhaan rakennukseen on aina vaativaa, ja kohteiden erilaisuus vaatii myös sääntelyltä riittävää joustoa. Tämä puolestaan on haaste säännösten yhtenäisen tulkinnan kannalta. Energiatehokkuutta parantavien toimenpiteiden tekeminen ei saa johtaa kosteus- tai homeongelmien syntymiseen tai rakennusperinnön säilymisen kannalta kielteiseen kehitykseen. Hallituksen esityksen lähtökohta säännellä korjausrakentamista koskevista vaatimuksista erikseen lisää rakentamisen energiatehokkuuden kokonaisuuden hallintaa, joka korostaa paitsi energiatehokkuutta myös hyvää sisäilmaa, rakennusfysikaalista toimivuutta ja luonnonvarojen säästeliästä käyttöä.

Hallituksen esitykseen sisältyy siirtymäsäännös, jolla tällä hetkellä voimassa olevia rakentamismääräyksiä sovelletaan nykyiseen tapaan sekä uuden rakennuksen rakentamiseen että soveltuvin osin rakennuksen korjaus- ja muutostöihin viiden vuoden ajan. Rakentamismääräyskokoelman osia uudistetaan uusilla asetuksilla, ja jatkossa sääntely eriytetään tarpeen mukaan koskemaan joko uudisrakentamista tai korjausrakentamista. Tämä mahdollistaa lähtökohtaisesti riittävän joustomahdollisuuden erityisesti korjausrakentamisen osalta. Valiokunta kuitenkin toteaa, että käytännön ratkaisut jäävät väistämättä asetuksen tasolla tehtäväksi, koska lain tasolle ei ole tarkoituksenmukaista ottaa tarvittavan yksityiskohtaista sääntelyä. Ohjeistus on hyvin tärkeää, jotta voidaan varmistua säännösten mahdollisimman yhdenmukaisesta soveltamisesta eri puolilla maata.

Energiatehokkuusvaatimukset huomioon silloin, kun korjaustöitä tehdään

Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että rakennuksen energiatehokkuutta on parannettava luvanvaraisten toimenpiteiden yhteydessä. Energiatehokkuustarkastelu toteutetaan vain silloin, kun rakennuksen omistaja muusta syystä päätyy tekemään korjaus- tai muutostöitä. Valiokunta korostaa, että esimerkiksi koneellisen ilmanvaihdon asentamisesta jälkikäteen päättää edelleen rakennuksen omistaja omista lähtökohdistaan. Hallituksen esityksen tarkoittamia uusia vaatimuksia sovelletaan vain silloin, kun rakennuksen omistaja on päättänyt uusia olemassa olevia laitteistoja, uudistaa ilmanvaihtojärjestelmää tai asennuttaa uuden ilmanvaihtolaitteiston.

Rakennuslupa on esityksen 125 §:n mukaan haettava sellaiseen rakennuksen vaippaan tai teknisiin järjestelmiin kohdistuvaan korjaus- tai muutostyöhön, jolla voidaan vaikuttaa merkittävästi rakennuksen energiatehokkuuteen. Suurin osa näistä toimenpiteistä tarvitsee rakennusluvan joka tapauksessa, joten luvanvaraisuus ei laajene.

Toimenpidelupa on esityksen 126 §:n mukaan tarpeen rakennuksen julkisivun muuttamiseen sekä rakennusosan tai teknisen järjestelmän vaihtamiseen silloin, kun sillä voidaan vaikuttaa merkittävästi rakennuksen energiatehokkuuteen. Toimenpideluvan alaisia toimenpiteitä ovat tavallisesti ikkunoiden ja ovien vaihto, julkisivun kevyt korjaus ja rakennuksen julkisivun muuttaminen. Eri kuntien rakennusjärjestyksissä voi olla tältä osin eroja. Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen tarkoituksena ei ole, että toimenpideluvan tarve muuttuu nykyisestä. Tarkoitus on, että toimenpideluvan varaisen korjaus- tai muutostyön lupaharkinnan yhteydessä kiinnitetään huomiota myös energiatehokkuuden parantamiseen silloin, kun se toimenpiteen luonne huomioon ottaen on mahdollista.

Valiokunta korostaa siten, että yksittäisten ikkunoiden ja ovien vaihtaminen ei vaikuta merkittävästi rakennuksen energiatehokkuuteen, eikä tästä aiheudu toimenpideluvan tarvetta, ellei sitä kunnan rakennusjärjestyksessäRakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Kuntaliiton laatiman rakennusjärjestyssuosituksen avulla kunnat ovat yhdenmukaistaneet rakennusjärjestysten sisältöä siten, että ne ovat pääosin yhdenmukaisia. vaadita. Direktiivin toimeenpano mahdollisimman vähin hallinnollisin lisävelvoittein on tärkeää, jotta sääntely ei käänny itseään vastaan ja tarkoituksenmukaiset pienkorjaukset jää sen vuoksi tekemättä.

Muutos ei myöskään vaikeuta hirsirakennusten kunnossapitoa. Hirsirakennukset, joiden seinän vahvuus on 180 millimetriä, täyttävät uudisrakentamiselle asetetut vaatimukset seinän lämmönläpäisevyyden osalta. Yleensä hirsiseiniin ei kohdistu sellaisia korjaustoimenpiteitä, joiden yhteydessä syntyisi velvollisuus energiatehokkuuden parantamiseen hallituksen esityksen tarkoittamalla tavalla.

Edellä sanotusta huolimatta on mahdollista, että toimenpidelupaa koskeva esityksen 126 §:n uusi 3 momentti voi joidenkin korjauskohteiden osalta laajentaa toimenpideluvanvaraisten muutostöiden piiriä riippuen kuntien lupakäytännöistä. Myös energiatehokkuusnäkökulman aikaisempaa laajempi huomioon ottaminen lisää osaltaan kuntien työmäärää. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissakin todetaan, että muutokset aiheuttavat kuntien rakennusvalvontaviranomaisille lisätyötä, mikä voi aiheuttaa lisäresurssitarvetta kunnan koosta ja rakennuskannan luonteesta riippuen sekä tarvetta lisäkoulutukseen. Valiokunta katsoo, että tämä on kuntien rakennusvalvonnan jo nykyinen kuormitettu tila huomioon ottaen huolestuttavaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ympäristöministeriö ohjeistaa energiatehokkuusnäkökulman huomioon ottamista rakennusvalvonnan työn helpottamiseksi ja mahdollisimman yhtenäisten tulkintojen varmistamiseksi eri kunnissa. Myös kunnille aiheutuvia lisäkustannuksia tulee seurata ja arvioida mahdollisuutta keventää rakennuslupamenettelyjä kuntien hallinnollisen taakan vähentämiseksi.

Poikkeukset soveltamisalasta

Hallituksen esityksen 117 g §:n 2 momentin mukaan energiatehokkuuden parantamisvelvollisuus ei koske kaikkia rakennuksia, vaan soveltamisalasta on suljettu pois direktiivin mukaisesti suojellut rakennukset, hartauden harjoittamiseen ja uskonnolliseen toimintaan käytettävät rakennukset, väliaikaiset rakennukset, tuotantorakennukset, muut kuin asuinkäyttöön tarkoitetut maatilarakennukset, alle 50 m²:n suuruiset rakennukset ja loma-asunnot, joissa ei ole kokovuotiseen käyttöön tarkoitettua lämmitysjärjestelmää. Velvoitteet eivät myöskään koske rakennuksia, joiden käyttötarkoitus vaikeutuisi kohtuuttomasti velvoitteiden vuoksi, kuten kasvihuone ja väestönsuoja.

Hallituksen esityksen vaatimukset eivät koske virallisesti suojeltuja rakennuksia, mutta kaikkia rakennusperinnön kannalta arvokkaita rakennuksia ei ole virallisesti suojeltu. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksellä ei kuitenkaan muuteta MRL 118 §:ää, jonka mukaan rakentamisessa, rakennuksen korjaus- ja muutostyössä ja muita toimenpiteitä suoritettaessa samoin kuin rakennuksen tai sen osan purkamisessa on huolehdittava siitä, ettei historiallisesti tai rakennustaiteellisesti arvokkaita rakennuksia tai kaupunkikuvaa turmella. Nämä arvot on siten joka tapauksessa otettava rakennuksen korjaus- ja muutostyön yhteydessä huomioon.

Vanhojen rakennusten osalta korjausratkaisut ovat usein hyvin erilaisia kuin uusiin rakennuksiin soveltuvat ratkaisut. Energiatehokkuusdirektiivi ei salli esimerkiksi tietynikäisten, vanhojen rakennusten sulkemista pois sääntelyn soveltamisalasta kokonaan, mutta kustannusoptimaalisuus on kaiken sääntelyn taustalla. Valiokunta korostaa, että suojeltujen tai vanhojen rakennusten energiatehokkuuden parantamisvelvollisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon tekninen, toiminnallinen ja taloudellinen toteutettavuus, mikä suojellun tai vanhan rakennuksen osalta voi johtaa eri arvioon kuin tavanomaisen rakennuksen osalta. Rakennusperinnön kannalta arvokkaan rakennuksen energiatehokkuutta ei tule vaatia parannettavaksi esimerkiksi kosteusteknisiä ominaisuuksia heikentämällä siten, ettei rakennus enää soveltuisi alkuperäiseen käyttötarkoitukseensa, tai siten, että rakennuksen arvokkaiden ominaispiirteiden säilyttämisen kannalta korjauksen kustannukset nousisivat kohtuuttomiksi.

Yksityiskohtaiset perustelut

117 g §. Energiatehokkuus.

Valiokunta ehdottaa pykälän muuttamista siten, että luettelon viides kohta, energiamuotojen kertoimet, poistetaan, mistä syystä luettelon numerointi muuttuu. Samalla pykälään lisätään uusi 4 momentti, jossa annetaan energiamuotojen kertoimien lukuarvoista säätämistä koskeva asetuksenantovaltuus valtioneuvostolle ympäristöministeriön sijaan.