1.1  Bakgrund

I regeringsprogrammet för Sanna Marins regering finns det flera skrivningar som hänför sig till upphandlingslagen. I avsnitt 3.4 i regeringsprogrammet konstateras det att upphandlingslagen, för att öka effektiviteten i offentlig upphandling och för att de kvalitativa kriterierna i högre grad ska beaktas vid offentliga anbudsförfaranden, ska utvecklas så att den styr de upphandlande enheterna att som kriterier för den totalekonomiska lönsamheten i första hand beakta förhållandet mellan pris och kvalitet och de totala kostnaderna, och att det rena inköpspriset ska användas endast i begränsad utsträckning.  

I enlighet med regeringsprogrammet bör upphandlingslagen utvecklas så att ansvarsfullheten vid upphandling ökar. I syfte att främja uppnåendet av detta mål ska behovet av att utvidga upphandlingslagens grunder för uteslutning på grund av miljö-, social- eller arbetsrättsliga brott bedömas liksom även metoderna att betona företagsansvaret och ansvaret för skatter. I enlighet med regeringsprogrammet ska behövliga utvecklingsbeslut fattas utifrån resultatet av bedömningen. 

Dessutom ska tvåspråkiga upphandlingar främjas och eventuella problematiska punkter i lagstiftningen utredas i enlighet med regeringsprogrammet. Det behövs ändringar i annonseringen av upphandlingar dels på grund av formulärreformen, dels på grund av regeringsprogrammet och dels på grund av de ändringsbehov som framkommit vid tillsynen över upphandlingar och i rättspraxis. 

1.2  Beredning

Utifrån de skrivningar i statsminister Marins regeringsprogram som hänför sig till upphandlingslagen genomfördes ett antal forsknings- och utredningsprojekt. Inom projektet HILMI, som genomfördes som en del av statsrådets forsknings- och utredningsverksamhet, tog man fram information om koldioxid- och miljöavtrycket inom offentliga upphandlingar ur lagstiftningens och mätningens perspektiv. I projektet utredde man hur lagstiftningen och verksamhetsmodellerna för offentliga upphandlingar bör utvecklas och hur de för upphandlingarna uppställda målen och kriterierna bör följas upp och mätas för att koldioxid- och miljöavtrycket ska kunna beaktas på ett kostnadseffektivt sätt i offentliga upphandlingar. Dessutom lades det i projektet fram en rekommendation om ändringar i upphandlingslagen för att öka antalet hållbara upphandlingar och ansvarsfullheten vid offentlig upphandling. HILMI-projektet http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-097-4.  

Rådgivningsenheten för offentlig upphandling vid Finlands Kommunförbund genomförde en utredning av de punkter i upphandlingslagstiftningen som hindrar eller försvårar genomförandet av tvåspråkiga offentliga upphandlingar. Utredningen innehöll rekommendationer för utveckling av upphandlingslagstiftningen. https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2021/2100-kaksikielisten-hankintojen-ongelmakohdat-ja-edistamiskeinot  

Program 

Propositionen har i huvudsak beretts som tjänsteuppdrag vid arbets- och näringsministeriet. Under beredningen har centrala aktörer hörts vid de diskussions- och samrådsmöten som hölls den 27 januari 2021 och den 1 december 2021. Propositionen har efter diskussionsmötena fortsatt som tjänsteuppdrag. Propositionen har varit på öppen remiss under tiden mellan den 21 mars 2022 och den 29 april 2022 i tjänsten utlåtande.fi. Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga webbtjänsten under adressen https://tem.fi/sv/lagstiftningsprojekt med identifieringskoden TEM072:00/2021. 

2.1  Samarbetsforum för offentlig upphandling

Det att de utvecklingsbehov och mål för offentlig upphandling som ingår i regeringsprogrammet ska uppnås på ett meningsfullt sätt förutsätter förutom lagstiftningsåtgärder även andra åtgärder. Främjandet av verkningsfullhet vid upphandling förutsätter samarbete såväl mellan ministerierna som med kommunsektorn och anbudsgivarna. För att utarbeta och främja gemensamma mål och riktlinjer har finansministeriet tillsatt ett åtgärdsprogram för verkningsfull offentlig upphandling (Samarbetsforum för offentlig upphandling) för att utarbeta en nationell strategi för offentlig upphandling. Syftet med strategin är att öka samarbetet mellan aktörerna inom den offentliga upphandlingen och utveckla upphandlingarnas verkningsfullhet. Åtgärdsprogrammet för offentlig upphandling har mandat 5.9.2019–31.12.2023 och programmet leds i samarbete med Finlands Kommunförbund. Samarbetsforumet för offentlig upphandling 

Vid beredningen av den nationella strategin för offentlig upphandling har man beaktat regeringsprogrammets många mål som gäller bland annat effektivisering, hållbar utveckling, innovationer, klimatmål, sociala aspekter, kompetensutveckling, spridning av bästa praxis, miljöaspekter, sociala sysselsättningsinsatser, den inhemska matens status, teknisk utveckling, livscykelekonomi, kvalitet, ansvarsfullhet och tvåspråkighet. I den nationella strategin för offentlig upphandling beaktas dessutom också kommunernas strategiska mål. Strategin konkretiserar en gemensam syn på vad som är viktigt att eftersträva vid upphandlingar som bekostas med offentliga medel. Den möjliggör gemensamt planerade konkreta åtgärder för att nå målen.  

Strategin för offentliga upphandlingar, som har antagits som ett principbeslut av statsrådet, förbinder aktörerna till gemensamma mål, konkreta utvecklingsåtgärder och ett omfattande samarbete. Ministerierna åtar sig att genomföra målen för strategin i sin egen verksamhet och i övrig verksamhet inom sitt förvaltningsområde. Principbeslutet innehåller förutom strategin även sektorministeriernas konkreta riktlinjer och åtgärder för innovation och ansvarsfull livsmedelsupphandling som förverkligar den nationella strategin för offentlig upphandling. Genom den gemensamma nationella strategin och ett övergripande samarbete är det möjligt att få till stånd långsiktig verkningsfullhet och uppnå målen i regeringsprogrammet på ett effektivare sätt än genom ändringar i lagstiftningen. Strategin bidrar till att aktörer som genomför offentliga upphandlingar, såsom staten, kommuner och församlingar, får konkreta verktyg att använda i sitt arbete. Företag och organisationer får nya affärsmöjligheter i och med ett nytt slags partnerskap. Flera av de tjänster som är viktiga för medborgare upphandlas offentligt, och strategin bidrar därför till bättre erfarenheter för kunderna i vardagen.  

Den nationella strategin för offentlig upphandling består av åtta delområden för utveckling, det vill säga strategiska avsikter, och 25 mål som konkretiserar dessa. Väsentliga utvecklingsområden i strategin är strategisk ledning och främjande av upphandlingskompetens. Upphandlingarna leds som en strategisk funktion och upphandlingarnas potential utnyttjas för att målen ska uppnås. Upphandlingarna görs på ett professionellt sätt och upphandlingskompetensen utvecklas ständigt. Kunskapsbaserad ledning samt bedömning och utvärdering av verkningsfullhet stöder den strategiska ledningen. Visionen är att Finland ska vara en föregångare inom kunskapsbaserad ledning av upphandlingar och utveckling av upphandlingarnas verkningsfullhet. Ett centralt fokus i utvecklingsarbetet är att fungerande produkter och tjänster av hög kvalitet ska upphandlas på ett sådant sätt att samtliga parter är involverade i processen och marknaden är livskraftig. Konkurrensutsättningen fungerar och ett tillräckligt antal anbud fås endast när företagen upplever att offentlig upphandling är ett lockande alternativ. Offentliga upphandlingar kan också bidra till att innovationer skapas. Utmaningar kan lösas genom innovationer och upphandlingar görs med ett positivt förhållningssätt till försök och utveckling. Genom utveckling av de ovannämnda delområdena kan man uppnå ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet. Genom upphandling främjas hållbarhet i den offentliga ekonomin och socialt samhällsansvar i samarbete mellan den offentliga förvaltningen samt den privata och den tredje sektorn. Finland är en vägvisare inom ekologiska offentliga upphandlingar. 

2.2  Social- och hälsovårdstjänster

I lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) finns bestämmelser som är mer omfattande och mer förpliktande än de bestämmelser som gäller anskaffning av tjänster från privata tjänsteproducenter som finns i den gällande upphandlingslagen. Regeringens proposition med förslag till en reform av ordnandet av social- och hälsovården (RP 241/2020 rd) har godkänts i riksdagen den 21 juni 2021. Enligt lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021) är det välfärdsområdena som ansvarar för ordnandet av social- och hälsovården i stället för kommunerna, sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten. Ansvaret för ordnandet av tillräckliga social- och hälsovårdstjänster förs från och med ingången av 2023 över på välfärdsområdena. Reformen kommer också att ändra villkoren för upphandling av tjänster som lagts ut på entreprenad. Välfärdsområdena har också bättre resurser och kompetens än kommunerna vad gäller upphandling av tjänster. Välfärdsområdena är större anordnare av social- och hälsovårdstjänster än kommunerna och har således bättre möjligheter att sörja för att kunderna har tillräcklig och jämlik tillgång tjänster.  

Bestämmelserna om de krav som ställs på produktionen av social- och hälsovårdstjänster samt tjänsteproducenterna i 12 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård är till många delar mer förpliktande än bestämmelserna i upphandlingslagen. Syftet med den reglering som finns i lagen om ordnande av social- och hälsovård är att förhindra brister i tjänsternas kvalitet som upptäckts, i synnerhet i de tjänster som lagts ut på entreprenad. Upphandlingslagen är en allmän lag om upphandlingsförfaranden, och det är således även i fortsättningen ändamålsenligt att mer detaljerat reglera kvaliteten och övriga innehållskrav på social- och hälsovårdstjänsterna i den speciallagstiftning som gäller dessa tjänster.  

Välfärdsområdena ska ha en tillräcklig egen tjänsteproduktion. Tjänster ska också kunna köpas för att komplettera välfärdsområdets egen tjänsteproduktion eller också kan kunderna ges en servicesedel. I 3 kap. i lagen om ordnande av social- och hälsovård finns mer detaljerade och mer förpliktande bestämmelser än tidigare om krav på kvalitet som ska ställas på upphandlade tjänster och särskilt om de villkor som ställs på tjänsteproducenter. Dessa krav är delvis strängare än vad som förutsätts i upphandlingslagen.  

Välfärdsområdet ska sörja för bedömningen av service- och vårdbehovet när det köper tjänster av en privat tjänsteproducent. Enligt 14 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård ska en privat tjänsteproducent ha tillräcklig kompetens i förhållande till innehållet i och omfattningen av de tjänster som välfärdsområdet skaffar, sådan anställd yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården som verksamheten förutsätter samt övriga tillräckliga verksamhetsförutsättningar. En privat tjänsteproducent måste vara tillräckligt solvent för att kunna sköta verksamheten och stå för dess kontinuitet samt se till att de lagstadgade skyldigheterna uppfylls. En privat tjänsteproducent ska dessutom utse en ansvarig person för verksamheten samt ett tillräckligt antal funktionsspecifika ansvarspersoner med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Dessutom ska välfärdsområdet säkerställa att det i den privata tjänsteproducentens tidigare verksamhet inte har konstaterats allvarliga eller upprepade brister i klient- och patientsäkerheten.  

I 15 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård har det utförligt räknats upp vad som åtminstone ska ingå i ett avtal mellan ett välfärdsområde och en privat tjänsteproducent. Dessa är bland annat genomförande i praktiken av innehåll, kvantitet och kvalitet för de tjänster som skaffas, samt hur välfärdsområdet i praktiken sköter styrningen och tillsynen. Det är också av betydelse att det i lagen om ordnande av social- och hälsovård förutsätts att det i avtalet ingår sanktioner för eventuella fel hos tjänsteproducenten och villkor för hur avtalet vid behov kan sägas upp. I lagens 18 § finns det väldigt omfattande bestämmelser om privata tjänsteproducenters skyldigheter. En tjänsteproducent ska bland annat iaktta de servicehelheter och servicekedjor som fastställts av välfärdsområdet samt samarbeta med välfärdsområdet och andra tjänsteproducenter. I lagen om ordnande av social- och hälsovård åläggs även privata tjänsteproducenter att iaktta de allmänna förvaltningslagarna, till exempel offentlighetslagen. På en privat tjänsteproducent tillämpas även bestämmelser som gäller tjänsteansvar i strafflagen. Det förutsätts också att privata tjänsteproducenter genomför omfattande egenkontroll enligt 40 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Egenkontrollen ska omfatta i synnerhet tjänsternas tillgänglighet, kontinuitet, säkerhet och kvalitet som en del av tjänsteproduktionen. 

2.3  Koldioxidavtryck vid upphandling

I regeringsprogrammet för statsminister Marins regering föreslås det att upphandlingslagen ändras så att koldioxid- och klimatavtrycket beaktas i upphandlingskriterierna vid upphandling som har betydande miljökonsekvenser. Dessutom främjas uppnåendet av de sociala målen, klimatmålen och målen för hållbar utveckling ska främjas genom offentlig upphandling.  

I upphandlingslagen finns bestämmelser om beaktande av koldioxidavtrycket vid offentlig upphandling. Den nationella lagstiftningen har sin bakgrund i bestämmelsen i EU:s upphandlingsdirektiv (2014/24/EU) som förpliktar den upphandlande enheten att beakta miljöaspekter och andra hållbarhetsaspekter i enlighet med artikel 69.3. Det är fråga om en skyldighet att förkasta ett anbud om det är onormalt lågt på grund av att det bryter mot de miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter som avses i artikel 18.2. Denna skyldighet har tagits in i 96 § 2 mom. i upphandlingslagen. Ett anbud måste dock inte automatiskt förkastas på grund av en miljöförseelse, utan endast i sådana fall där anbudets onormalt låga pris beror på förseelsen. Den upphandlande enheten har dessutom möjlighet att beakta miljöaspekterna i flera olika skeden av upphandlingsförfarandet. Bedömningen av miljöaspekter framhävs särskilt i planeringsskedet för upphandlingen. I upphandlingens planeringsskede kan klimat- eller koldioxidavtrycket beaktas i beskrivningen av föremålet för upphandling i enlighet med 71 § i upphandlingslagen. Den upphandlande enheten kan fastställa miljökrav för den vara, tjänst eller entreprenad som är föremål för upphandling. Andra belastningsfaktorer som kan noteras är till exempel miljökonsekvenserna av de råvaror och kemikalier samt transporter och förpackningar som används, eller den vattenförbrukning, det slitage på delar, de underhållsintervaller, de utsläpp och det avfall som uppstår i processen. Med andra ord kan miljökonsekvenserna och utsläppen för de varor och tjänster som är föremål för upphandling granskas under hela deras livscykel. Den upphandlande enheten kan således kräva att de varor som upphandlas har tillverkats med miljövänliga metoder, så länge detta krav har att göra med föremålet för upphandlingen. I beskrivningen av föremålet för upphandlingen kan även märken som har att göra med föremålets miljömässiga egenskaper användas i enlighet med 72 § i upphandlingslagen.  

Den upphandlande enheten kan främja förverkligandet av miljöaspekter genom att ställa krav på anbudsgivarna. I 81 § 1 mom. 3 punkten i upphandlingslagen konstateras det att en anbudsgivare kan uteslutas om det föreligger ett allvarligt fel i yrkesverksamheten som den upphandlande enheten kan styrka. Dessutom kan en anbudsgivare uteslutas från anbudsförfarandet på grundval av att denna inte fullgjort sina miljöskyldigheter enligt 81 § 1 mom. 5 punkten, om den upphandlande enheten kan styrka detta. Enligt förarbetena till upphandlingslagen (RP 108/2016 rd) kan samma förseelse eller försummelse betraktas som grund för uteslutning enligt både 3 och 5 punkten i 81 § 1 mom., då exempelvis miljöbrott enligt 48 kap. i strafflagen är tillämpliga i båda situationerna. Dessutom erbjuder 81 § 1 mom. 9 punkten en möjlighet att utesluta en anbudsgivare som har visat betydande eller upprepade brister i fullgörandet av något centralt krav enligt tidigare upphandlingskontrakt eller koncessioner och bristerna har medfört att det tidigare kontraktet sagts upp i förtid eller hävts, eller att bristerna har lett till skadestånd eller andra jämförbara sanktioner.  

Den upphandlande enheten kan beakta miljöaspekterna genom att ställa lämplighetskrav på anbudsgivaren. Lämplighetskrav kan bland annat omfatta kompetenskriterier för personalen eller referenskrav som beaktar miljöaspekter. Ett lämplighetskrav kan till exempel vara kravet på ett miljöledningssystem med hjälp av vilket aktören identifierar miljökraven för sin egen verksamhet eller sitt koldioxidavtryck och uppger hur det avfall som uppkommer i samband med upphandlingen återvinns på behörigt sätt eller hur koldioxidavtrycket kompenseras. Standardiserade system bidrar till att identifiera och minska skadliga miljökonsekvenser och att spara kostnader. Till exempel miljölednings- och miljörevisionsordningen (Eco-Management and Audit Scheme, Emas) baserar sig på en EU-förordning ((EG) nr 1221/2009, Emas-förordningen) och den består av ett miljöledningssystem enligt den internationella miljöledningsstandarden ISO 14001 samt en miljörapport, det vill säga en Emas-redovisning. ISO 14001 - och Emas-systemen tar full hänsyn till miljöfrågor i organisationers verksamhet.  

Själva upphandlingen kan göras på basis av det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet eller enbart på basis av de förmånligaste kostnaderna. Om priset väljs som grund kan miljökrav ingå i beskrivningen av föremålet för upphandling. I sådana fall konkurrerar de anbud om tjänster, varor eller entreprenader sinsemellan endast till priset, om de uppfyller de minimikrav som den upphandlande enheten fastställt. I enlighet med 93 och 94 § i upphandlingslagen kan den upphandlande enheten ställa miljöaspekter som jämförelsegrunder för det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I sådana fall kan jämförelsegrunderna vara till exempel bevislig minskning av energi- och vattenförbrukning samt utsläpp från transportmateriel och minskning av dem. Jämförelsegrunderna ska dock hänföra sig till föremålet för upphandlingen. Anknytning kan hänföra sig till vilken vara, tjänst eller skede av en entreprenad som helst. Således är det till exempel möjligt att beakta miljöaspekterna från upphandlingen av tillverkningsmaterial ända till tiden efter användningen av varan. Genom att använda en livscykelberäkning är det möjligt för den upphandlande enheten att beakta de direkta och externa miljökonsekvenserna av föremålet för upphandlingen. Det väsentliga för att dessa miljökonsekvenser ska beaktas är att man känner till deras kostnader för den upphandlande enheten eller någon annan användare av föremålet för upphandlingen. För att upphandlingsförfarandet ska vara öppet och anbudsgivarna ska behandlas jämlikt förutsätts det dock att utvärderingsgrunderna för beräkning av kostnaderna baserar sig på objektivt kontrollerbara och icke-diskriminerande kriterier. Miljöaspekterna kan beaktas i upphandlingskontrakten och under kontraktsperioden. De ska alltid anges i upphandlingsdokumenten i början av upphandlingsförfarandet. 

Regeringen tillsatte HILMI-projektet för att utreda nödvändiga åtgärder för beräkning av koldioxid- och miljöavtrycket (https://tietokayttoon.fi/-/hiili-ja-ymparistojalanjalki-hankinnoissa-lainsaadanto-ja-mittaaminen-hilmi-). I arbetsgruppens rapport (https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/162672) lyftes det fram ett antal rekommendationer för hur man kan betona betydelsen av miljöaspekter och sociala aspekter genom att införliva dem i upphandlingslagen vid sidan av lagens övriga ändamål. Arbetsgruppen rekommenderade att både skyldigheten att i en ännu högre grad beakta de befintliga bestämmelserna och skyldigheten att beakta miljöaspekter och sociala aspekter lyfts fram i upphandlingslagens ändamål i 2 § 1 mom., vid sidan av lagens övriga ändamål. Genom ändringen vill man stärka beaktandet av miljöaspekter som en del av upphandlingsprocessen. Arbetsgruppen rekommenderade dessutom att den av prövning beroende grunden för uteslutning som hänför sig till miljöbrott enligt 81 § 1 mom. 5 punkten i upphandlingslagen ändras till en obligatorisk grund för uteslutning genom att de miljöbrott som avses i 48 kap. i strafflagen fogas till de obligatoriska grunderna för uteslutning. Arbetsgruppen framförde att dessa ändringar kommer att öka den upphandlande enhetens utredningsskyldighet vad gäller obligatoriska lämplighetskrav. Kravet kan uppfyllas effektivt med hjälp av ett elektroniskt upphandlingsförfarande och utredningsskyldigheten utsträcks till att också gälla underleverantörer som anlitas av leverantörer. Ändringen stöder också bekämpningen av såväl miljöbrott som grå ekonomi.  

Arbetsgruppen för HILMI-projektet föreslog att användningen av livscykelkostnader ska utvecklas. Arbetsgruppen föreslog att det i annan lagstiftning som gäller användning av offentliga medel (till exempel i kommunallagen) för de upphandlande enheterna föreläggs en skyldighet att vid upphandling av varor som hör till produktgrupper med betydande miljökonsekvenser upprätta en tydlig budget, i vilken upphandlingens livscykelkostnader beräknas och beaktas när upphandlingen planeras samt i möjligaste mån under konkurrensutsättningen.  

Upphandlingslagen och försörjningslagen behöver ändras så att arbetsgruppens slutsatser och rekommendationer beaktas på det sätt som upphandlingsdirektiven möjliggör.  

2.4  Ansvarsfull upphandling och bekämpning av grå ekonomi

2.5  Kvalitet vid upphandling

I regeringsprogrammet för statsminister Marins regering främjas uppnåendet av hög kvalitet vid upphandling. Den gällande upphandlingslagen och försörjningslagen gör det möjligt för den upphandlande enheten att beakta kraven på upphandlingarnas kvalitet på flera olika sätt. Upphandlingarnas kvalitet kan bero på ett antal olika faktorer som ska beaktas vid upphandlingen. En upphandlings kvalitet kan hänföra sig till det företag som tillhandahåller en tjänst, såsom krav på yrkesskicklighet för personalen, erfarenhet, företagets solvens eller förverkligandet av samhällsansvar. Kvaliteten har också samband med föremålet för upphandlingen. Vid upphandling av tjänster hänför sig de allra mest centrala kvalitetskraven till innehållet i den köpta tjänsten eller dess beskrivning, om vilka tvingande bestämmelser kan utfärdas i den varu- eller tjänstespecifika speciallagstiftningen, i annan myndighetsstyrning eller till exempel i rättspraxis i anslutning till tillsynen. Kvaliteten hänför sig också till det språk på vilket den tjänst som är föremål för upphandling produceras.  

Den gällande upphandlingslagen gör det möjligt att beakta kvalitet vid upphandling när det gäller valet av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet som används i samband med jämförelsen av anbud också till exempel som en del av tillsynen över upphandlingskontrakt som gäller tjänster. Ett avtal mellan en myndighet och en privat aktör om produktion av tjänster är av central betydelse i förhållandet mellan de två parterna. Myndigheten ansvarar också för de tjänster som produceras genom ett avtal om köpta tjänster som för sina egna. Således ska avtalet bland annat innehålla tillräckliga bestämmelser om uppföljning av tjänsternas kvalitetsnivå, sanktioner och förfarandet i situationer där verksamheten inte motsvarar de krav som ställs av den upphandlande enheten och i lagstiftningen och tjänsternas kvalitet inte överensstämmer med avtalet. Utöver lagstiftningen ska det alltså avtalas om parternas ansvar och skyldigheter också i avtalet om köpta tjänster, för att den upphandlande enheten ska ha en faktisk möjlighet att försäkra sig om att de tjänster som anskaffas från en privat aktör motsvarar den nivå som förutsätts av en myndighets verksamhet.  

Kvalitetsnivån kan uppnås förutom genom de krav som ställs på anbudsgivare också genom de obligatoriska och av prövning beroende grunder för uteslutning som ställs på anbudsgivare och deras underleverantörer. I 80 § i upphandlingslagen och i 84 § i försörjningslagen anges de obligatoriska grunder för uteslutning på vilka en anbudsgivare som gjort sig skyldig till allvarliga förseelser ska uteslutas ur anbudsförfarandet. Sådana allvarliga förseelser är bland annat skattebedrägeri, korruption och penningtvätt. Den upphandlande enheten har också enligt 81 § i upphandlingslagen och 85 § i försörjningslagen möjlighet att efter egen prövning utesluta en anbudsgivare som gjort sig skyldig till andra förseelser, såsom sådana försummelser att betala skatter och socialskyddsavgifter som gör att dess tillförlitlighet kan ifrågasättas och som kan styrkas av den upphandlande enheten. Vid bedömningen ska då proportionalitetsprincipen beaktas. De obligatoriska och de av prövning beroende grunderna för uteslutning kan även tillämpas på anbudsgivarens underleverantör.  

Kvalitetsfrågorna kan också framgå av tjänsteproducentens koncession för den tjänst som upphandlas. Exempelvis privat produktion av vissa socialtjänster förutsätter myndighetstillstånd, inspektion av lokaler och anordningar samt en plan för egenkontroll. 

Kvalitetsfaktorerna kan i allt högre grad hänföra sig förutom till varornas tekniska egenskaper också till upphandlingarnas ekologiska hållbarhet. Genom upphandling kan man stödja uppnåendet av miljö- och ansvarsfullhetsmålen och samtidigt producera högklassiga tjänster för användarna genom ekonomiskt ändamålsenliga verksamhetssätt. Upphandlingslagstiftningen uppmuntrar till att miljöaspekterna och de sociala aspekterna beaktas vid offentlig upphandling. Ekologisk hållbarhet kan beaktas i minimikraven för föremålet för upphandlingen samt i jämförelsegrunderna och avtalsvillkoren för föremålet. Med ekologiskt hållbara upphandlingar stöds koldioxidsnåla lösningar som stöder cirkulär ekonomi. I dessa fall har de upphandlade varorna, tjänsterna och byggentreprenaderna mindre miljöpåverkan under sin livscykel än sedvanliga alternativ. Vid anskaffning av livsmedel är också ansvarsfullhet vad gäller livsmedelssäkerhet samt djurens välbefinnande och hälsa viktigt, och det främjar till sin del också den ekologiska hållbarheten. (Till exempel kan nämnas lagen om beaktande av energi- och miljökonsekvenser vid offentlig upphandling av fordon (1509/2011) som förpliktar de offentliga upphandlande enheterna att beakta energieffektiviteten hos vägfordon samt deras koldioxidutsläpp och reglerade avgasutsläpp vid upphandling av motorfordon och persontransporttjänster i vägtrafiken.)  

Kvalitetsfaktorerna för en produkt eller tjänst kan också i ett vidare perspektiv hänföra sig till ansvarsfull upphandling och bekämpning av grå ekonomi. Kvalitetsfaktorer som hänför sig till ansvarsfullhet kan komma till uttryck på många olika sätt.Från ett ekologiskt perspektiv innebär ansvarsfullhet att klimatet och miljön beaktas i upphandlingskriterierna, att livsmedelssystemet är hållbart (vegetarisk kost, närproducerad och ekologisk mat), att koldioxid- och miljöavtryck från olika upphandlingar beaktas, att den cirkulära ekonomin främjas vid upphandlingen, att den belastning som trafiken orsakar beaktas samt att energiförbrukningen minimeras vid tillverkningen och användningen av varor. Social hållbarhet och social ansvarsfullhet innebär bland annat möjligheten att vid upphandling ta hänsyn till främjandet av sysselsättning av sociala skäl (långtidsarbetslösa, grupper med särskilda behov, läroavtalsutbildning som en del av upphandlingen) och beaktande av arbetsrättsliga förseelser som en grund för uteslutning. Företagsansvar och en ansvarsfull skattepolicy kan redan nu beaktas vid större upphandlingar, men förpliktelser behöver inte utredas vid mindre upphandlingar. Med social hållbarhet kan också avses bland annat att etiska aspekter och andra motsvarande kvalitetsfaktorer beaktas. Bekämpningen av grå ekonomi är också en central del av beaktandet av ansvarsfullheten.  

I 93 § i upphandlingslagen finns det bestämmelser om val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Motsvarande bestämmelser finns också i 12 kap. i upphandlingslagen, som handlar om val av anbud vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster, nationell upphandling och koncessioner. I enlighet med upphandlingslagen ska den upphandlande enheten bland anbuden välja det ekonomiskt mest fördelaktiga. Ekonomiskt mest fördelaktigt är det anbud som för den upphandlande enheten har det lägsta priset, är kostnadsmässigt mest fördelaktigt eller har det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Den upphandlande enheten kan för varje upphandling bestämma vilken betydelse kvaliteten ska ha när enheten fastställer anbudets ekonomiska fördelaktighet. Om den upphandlande enheten vid annan upphandling än varuupphandling använder endast det lägsta priset som kriterium för vilket anbud som är ekonomiskt mest fördelaktigt ska den ange skälen till detta i upphandlingsdokumenten, i upphandlingsbeslutet eller i den särskilda rapporten om upphandlingsförfarandet. 

De upphandlande enheterna bör beakta kvalitetsfaktorerna redan när upphandlingen planeras. Utöver de direkta villkoren för varor och tjänster eller entreprenader kan det framgå att en upphandling är lyckad och av hög kvalitet av till exempel av hur dialogen på marknaden genomförs och hur de kunder som använder tjänsten hörs. Till kvalitetsaspekterna hör också till exempel hur upphandlingar genomförs i olika delar så att också mindre aktörer kan delta i upphandlingarna och så att det finns utrymme för sund konkurrens inom branschen.  

Upphandlingslagen och försörjningslagen behöver ändras så att upphandlingarnas kvalitet beaktas i en ännu högre grad på det sätt som upphandlingsdirektiven möjliggör.  

2.6  Tvåspråkighet vid upphandling

Enligt regeringsprogrammet för statsminister sanna Marins regering ska tvåspråkighet främjas vid upphandling. Upphandlingarnas tvåspråkighet kan hänföra sig både till kvaliteten på den tjänst som upphandlas och annonseringsspråket. Bestämmelser om skyldigheten att annonsera om upphandling och annonseringsförfarandet vid upphandlingar som överstiger EU:s tröskelvärde finns i 7 kap. i upphandlingslagen. I bestämmelserna i 60 § som gäller annonsering om upphandlingar som överstiger EU-tröskelvärden specificeras det inte vilket språk som ska användas. Vid upphandling som överstiger de nationella tröskelvärdena, upphandling av social- och hälsovårdstjänster och andra särskilda tjänsteupphandlingar samt koncessioner ska upphandlingsannonsen i enlighet med bestämmelserna i avdelning III som gäller förfaranden i fråga om nationella upphandlingar publiceras på finska eller svenska. Om den upphandlande enheten är en myndighet ska den i sin verksamhet iaktta allmänna lagar om förvaltning, såsom språklagen. Nationella bestämmelser samt Hilma-systemet för annonsering av upphandlingar har inte gjort det möjligt att annonsera om upphandlingar samtidigt på flera olika språk.  

Finlands Kommunförbund rf framställde sin utredning om tvåspråkighet vid offentlig upphandling som blev färdig i början av 2021 till arbets- och näringsministeriet. Utredningen baserade sig på en enkät som riktades till upphandlande enheter och företag som deltog i anbudsförfaranden. Syftet med utredningen var att bedöma både de upphandlande enheternas och anbudsgivarnas åsikter om de punkter i upphandlingslagstiftningen som hindrar eller försvårar genomförandet av tvåspråkighet vid offentlig upphandling. 

De största problemen hos de upphandlande enheterna hänför sig enligt utredningen till språket i de annonser som publiceras i Hilma via den elektroniska annonseringskanalen för offentlig upphandling. I genomsnitt har behovet att publicera två olika språkversioner av samma upphandlingsannons förekommit hos var sjätte upphandlande enhet. Dessa var nästan utan undantag tvåspråkiga kommuner eller statliga myndigheter. Var tredje upphandlande enhet som har gjort nationella upphandlingar har ofta ett behov av att publicera nationella upphandlingsannonser på engelska. 

Enligt svaren på enkäten uteblir anbudsgivarna ytterst sällan från konkurrensutsättningen endast på grund av att upphandlingsdokumenten är enspråkiga. Enligt utredningen har anbudsgivarna inte heller upplevt att bestämmelserna i upphandlingslagen skulle hindra dem från att åtnjuta sina rättigheter enligt språklagen. 

I utredningen gavs rekommendationer om hur upphandlingslagstiftningen och annonskanalen Hilma kan utvecklas. Enligt rekommendationerna bör språkalternativen i annonsmallarna utökas och språkversioner av annonserna tas i bruk. Finansministeriet ansvarar för utvecklingen av annonseringskanalen Hilma. 

Upphandlingslagen och försörjningslagen bör ändras så att de upphandlande enheterna har faktiska möjligheter att iaktta kraven i språklagen när de i sin verksamhet iakttar de allmänna förvaltningslagarna.  

2.7  Annonsering om upphandlingar

I 59 § i upphandlingslagen finns bestämmelser om skyldigheten att göra upphandlingsannonser på de standardformulär som fastställts kommissionens genomförandeförordning (EG) nr 2015/1986 om fastställande av standardformulär för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling och om upphävande av genomförandeförordning (EU) nr 842/2011, nedan förordningen om standardformulär. Informationsinnehållet i standardformulären motsvarar det informationsinnehåll som krävs enligt upphandlingsdirektivet och dess bilagor. I praktiken sker användningen av standardformulären genom att de elektroniska annonsformulären i annonseringskanalen för offentlig upphandling Hilma fylls i.  

I upphandlingsdirektiven förutsätts det att annonser som gäller vissa byggkoncessioner och tjänstekoncessioner publiceras i Europeiska unionens officiella tidning. Motiveringen till att annonseringen om offentlig upphandling har ändrats är utvecklingen av medlemsstaternas behov och teknik på området för upphandlingsdata som medlemsstaterna har framfört i tillämpningsförordningen. En annan motivering som nämns i förordningen är ”engångsprincipen” inom e-förvaltning, med stöd av vilken det går att minska den administrativa bördan och förbättra uppgifternas tillförlitlighet samt underlätta frivilligt publicerande av annonser som understiger EU:s tröskelvärde eller som grundar sig på ramavtal. De fastställda standardformulären bör fyllas i automatiskt med hjälp av uppgifter från tidigare annonser, tekniska specifikationer, anbud, avtal, nationella administrativa register och andra informationskällor. 

Europeiska kommissionen har den 23 september 2019 utfärdat en genomförandeförordning (EU) 2019/1780) om fastställande av standardformulär för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling och om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2015/1986. Europeiska kommissionens genomförandeförordning baserar sig på den skyldighet som anges i upphandlingsdirektiven att offentligt publicera upphandlingsannonser. Genomförandeförordningen tillämpas från och med den 14 november 2022. Sådana standardformulär som avses i genomförandeförordning (EU) 2015/1986 får inte användas efter den 25 november 2023.  

Upphandlingslagen och försörjningslagen bör ändras så att de motsvarar ändringen av annonseringen om upphandlingar eftersom finansministeriet inte har sådana ändamålsenliga befogenheter som behövs för förvaltning.  

2.8  Andra omständigheter i samband med förfarandet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling (nedan rättsskyddsdirektivet) förutsätter att det förbud enligt artikel 2d att sluta ett upphandlingskontrakt i strid med ändringssökandets uppskjutande effekt samt att på denna grund påföra en ogiltighetspåföljd avses gälla situationer där den upphandlande enheten är skyldig att iaktta väntetiden. Den väntetid som avses i 130 § 1 mom. 3 punkten i den gällande upphandlingslagen och 121 § 1 mom. 3 punkten i försörjningslagen behöver inte iakttas om kontraktet gäller upphandling som görs inom ett dynamiskt inköpssystem. 130 § 1 mom. 3 punkten i den gällande upphandlingslagen och 121 § 1 mom. 3 punkten i försörjningslagen är inte förenliga med rättsskyddsdirektivet.  

Upphandlingslagen och försörjningslagen bör ändras så att de motsvarar kraven i rättsskyddsdirektivet.  

4.1  De viktigaste förslagen

I regeringsprogrammet för Sanna Marins regering har det ställts upp mål som eftersträvar att förbättra kvaliteten på den offentliga upphandlingen, att effektivisera beaktandet av miljöaspekter och sociala aspekter vid upphandling samt att främja tvåspråkighet vid annonsering om upphandlingar. I syfte att uppnå miljömålen föreslås det i propositionen att 2 §, som gäller upphandlingslagens ändamål, ändras så att genomförandet av miljövänliga upphandlingar lyfts fram som ett av lagens ändamål.  

Dessa ändringar kommer att öka den upphandlande enhetens utredningsskyldighet vad gäller obligatoriska lämplighetskrav. I propositionen föreslås det att grova miljöbrott enligt 48 kap. i strafflagen läggs till som obligatoriska grunder för uteslutning av anbudssökande eller anbudsgivare i 80 § 2 mom. i upphandlingslagen. I anslutning till detta preciseras den gällande upphandlingslagen vad gäller uteslutning av underleverantörer. Det föreslås att grunderna för uteslutning i 80 § 3–5 mom. i upphandlingslagen förtydligas vad gäller underleverantörer samt att bestämmelserna i 78 § om förfarandet vid uteslutning preciseras vad gäller underleverantörer. De föreslagna ändringarna stöder också bekämpningen av miljöbrott och grå ekonomi. 

Det föreslås att de skrivningar som gäller ändring av upphandlingslagen i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering genomförs vad gäller beaktandet av kvalitet vid upphandlingsförfaranden. Det föreslås att 93 § 1 mom., 106 § och 122 § 1 mom. i upphandlingslagen preciseras så att kvalitetens betydelse betonas i högre grad än tidigare. Det föreslås även att det för upphandlande enheter föreskrivs en förpliktelse att i upphandlingsbeslutet motivera hur den har beaktat kvaliteten i det aktuella upphandlingsförfarandet. Det föreslås att 146 § i upphandlingslagen kompletteras så att det inte ska finnas besvärsrätt i fråga om skyldigheten att motivera hur kvaliteten har beaktats.  

Bestämmelserna som gäller annonsering i 101 § i upphandlingslagen föreslås ändras så att upphandlingsannonser kan publiceras i enlighet med språklagen. Dessutom ska det göras möjligt att samtidigt publicera en upphandlingsannons på flera olika språk. Genom ändringen beaktas regeringsprogrammets skrivning om främjande av tvåspråkigheten vid upphandling och åtgärdas den mångtydighet som fanns i upphandlingslagen. Bestämmelserna om annonsering om upphandlingar i 59 § ska ändras så att finansministeriet bemyndigas att utfärda förordning i fråga om annonsering om upphandlingar. Genom ändringen beaktas Europeiska kommissionens reform av standardformulären för annonsering om upphandlingar.  

I propositionen föreslås det att 141 § 2 mom. ändras vad gäller tidsfristen för Konkurrens- och konsumentverkets framställning till marknadsdomstolen. Genom att tidsfristen förlängs till ett år förbättras tillsynen över upphandlingar.  

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

I regeringsprogrammet för statsminister sanna Marins regering ställs flera mål upp för offentlig upphandling, bland annat i anslutning till hållbar utveckling, klimatmål, sociala aspekter samt för upphandlingarnas kvalitet, ansvarsfullhet och tvåspråkighet. Eftersom bestämmelserna i de nationella upphandlingslagarna baserar sig på EU:s upphandlingsdirektiv, är det dock inte möjligt att främja de samhälleliga målen samt effektiviserings-, verkningsfullhets- och kvalitetsmålen i anslutning till offentlig upphandling enbart genom lagstiftning. Åtgärdsprogrammet för verkningsfull offentlig upphandling, som tillsattes av finansministeriet 2019, gör det möjligt att öka upphandlingarnas verkningsfullhet och uppnå de samhälleliga målen för upphandlingarna på ett mer effektfullt sätt än enbart genom att ändra upphandlingslagstiftningen.  

Prioriteringen och beaktandet av kvalitetsaspekterna kan främjas genom åtgärdsprogrammet för verkningsfull offentlig upphandling, till exempel genom satsningar på rådgivning och styrning samt delande av god praxis. Uppnåendet av hög kvalitet vid upphandling kan också främjas genom att det anvisas lämpligt stöd för de upphandlande enheternas uppföljning av kontrakten och verksamhet under kontraktsperioden. Det är motiverat att stöd anvisas till sådana ställen där man i faktisk mening utför övervakning av att hög kvalitet vid upphandling uppnås. 

Miljökonsekvenser vid upphandling kan minskas genom ett mångsidigt urval av andra styrmedel utöver upphandlingslagen. Kvaliteten på och miljökonsekvenserna hos upphandlingar kan styras med speciallagstiftning i vilken säkerhetskraven och de tekniska egenskaperna som förutsätts av föremålen för upphandling kan fastställas. Det kan ofta vara betydligt mer effektivt att inverka på upphandlingarnas miljökonsekvenser genom andra metoder än upphandlingslagen. De styrmedel som reglerar varors miljökonsekvenser utgör också ett urval viktiga styrmedel vad gäller upphandlingar. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Lagstiftning som gäller miljövänliga upphandlingar i andra medlemsstater i EU  

I Österrike och Nederländerna finns det en allmän skyldighet att beakta miljöaspekter vid all upphandling. Den österrikiska upphandlingslagen (BGBI I Nr. 65/2018, Bundesvergabegesetz 2018) förpliktar alla upphandlingsmyndigheter att beakta miljöaspekter och precisera att särskild uppmärksamhet ska fästas vid ekologiska aspekter, såsom energi- och materialeffektivitet, minskning av avfall och utsläpp och skydd av mark (20 § 5 punkten). Bestämmelsen fastställer inte i vilket skede av upphandlingsförfarandet miljöaspekterna ska beaktas utan anger till exempel de tekniska specifikationerna, jämförelsegrunderna för det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet och de särskilda villkoren i upphandlingskontraktet som möjliga punkter. I Nederländerna har upphandlingsmyndigheter ålagts en allmän skyldighet att producera så mycket samhälleligt värde som möjligt (Aanbestedingswet 2012, artikel 1.4 (2)) Detta har ansetts avse bedömning av förhållandet mellan pris och kvalitet från fall till fall vid upphandling. I Nederländerna finns det rättspraxis i fråga om brott mot denna allmänna skyldighet, men den nationella domstolen har avgjort alla de fall som hittills förekommit till förmån för upphandlingsmyndigheten. Bestämmelsen har konsekvenser som främjar mer hållbar upphandling, även om det inte finns några statistiska uppgifter om saken. Artikel 1.4 (2) har i Nederländernas rättspraxis också tolkats som att de klagande har klarat av att visa att upphandlingsmyndigheten inte har producerat så mycket samhälleligt värde som möjligt, men dessa fall har inte heller varit framgångsrika. Denna tolkningslinje kan leda till att den innehållsmässiga förpliktelsen i artikel 1.4 (2) får större betydelse i Nederländerna. I Litauen finns det en mer konkret allmän skyldighet att beakta miljöaspekter. Regeringen utfärdade 2010 ett förordnande (resolution nr 1133) om att miljökriterier ska beaktas i minst 45 procent av den offentliga upphandlingen 2017 och 2018 och i minst 50 procent av den offentliga upphandlingen 2019 och 2020 (SWD (2019) 125 final). I Nederländerna har man däremot avstått från kraven på att en viss andel av upphandlingarna ska uppfylla hållbarhetskriterierna.  

I Sverige genomfördes artikel 18.2 i upphandlingsdirektivet delvis genom en allmän skyldighet att beakta hållbarhetsaspekter, om upphandlingens art ger anledning till det (SFS 2016:1145, lag om offentlig upphandling (LOU) 4 kap. 3 §), delvis genom att nya paragrafer fogades till kapitel 17 (1–5 §). I 17 kap. 1 § konstateras det att hållbarhetsaspekterna kan beaktas om de har samband med föremålet för upphandlingen. I 2–5 § i 17 kap. finns tvingande bestämmelser om arbetsvillkor (till exempel minimilön eller arbetstid). 

I Tyskland finns det en allmän skyldighet att kvalitets-, innovations-, miljö- och sociala aspekter ska beaktas vid upphandling (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, artikel 97 (3)). Det är inte obligatoriskt att beakta dessa (58 § i Vergaberechtsmodernisierungsverordnung). I Tyskland har man strävat efter att främja miljövänligheten i upphandlingen genom lagstiftning, dock utan att stödja sig på nationella obligatoriska varuspecifika kriterier. I lagen mot illojal konkurrens har det tagits in ett allmänt konstaterande om att miljömässiga faktorer ska beaktas vid upphandling. Enligt lagen om cirkulär ekonomi ska centralförvaltningen i sin upphandling granska hur resurseffektivitet, såsom hållbarhet, reparationer och återvinning av produkter, kan förverkligas. I substanslagstiftningen, till exempel vid upphandling av rena fordon, kan det dessutom förutsättas att till exempel energiförbrukningen och vissa angivna miljökonsekvenser beaktas vid upphandling antingen i den tekniska specifikationen eller i jämförelsegrunderna.  

I Norge har det utfärdats ett principbeslut enligt vilket miljöfaktorers vikt ska vara minst 30 procent när de kan användas som jämförelsegrunder vid upphandling. Också i Slovenien ska de upphandlande enheterna beakta miljön vid upphandling. I lagstiftningen har det preciserats att åtminstone energieffektivitet, användning av förnybar energi eller koldioxidsnål energi, effektiv vattenanvändning, resurseffektivitet, förebyggande av utsläpp och andra skadliga effekter, produkternas hållbarhet, återvinning, reparationsduglighet och avfall ska beaktas.  

I Danmark är en upphandlande enhet som inte uppställer sociala kriterier skyldig att förklara varför. Det ställs inga motsvarande krav vad gäller miljökriterier i Danmark. 

7.1  Lag om offentlig upphandling och koncession

2 §.Lagens ändamål. I paragrafen föreslås bestämmelser om lagens ändamål och framhävs, utöver dess tidigare ändamål, genomförandet av offentlig upphandling på ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbart sätt.  

Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras, så att genomförandet av offentlig upphandling på ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbart sätt betonas, utöver de övriga ändamålen. På detta sätt betonas den gällande lagens ändamål att främja miljömässigt hållbara upphandlingar. Med miljöaspekter och sociala aspekter avses i synnerhet de miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter som avses i artikel 18.2. Enligt artikel 18.2 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att leverantörer fullgör sina miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter enligt unionsrätten, nationell lagstiftning eller internationella bestämmelser som förtecknas i bilaga X då de ingår upphandlingskontrakt. Beaktandet av aspekter som främjar ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet kan ta sig uttryck till exempel genom att det i anbudsförfrågan ställs krav på att arbets- och miljölagstiftningen iakttas i hela produktionskedjan, att produkterna är hållbara och återvinningsbara samt möjliga att återanvända eller genom att klimat- och miljöavtryck beaktas i fråga om sådana produkter där de finns tillgängliga. Upphandlande enheter kan dessutom främja att upphandlingarnas miljökonsekvenser beaktas till exempel genom att beräkna livscykelkostnaderna särskilt för produktgrupper med betydande miljökonsekvenser, såsom energiupphandling för byggande och byggnader, resor, livsmedel, renhållning och rengöringsmedel samt upphandling av elektronik. De upphandlande enheterna kan dessutom främja att upphandlingarnas miljökonsekvenser beaktas genom att fästa vikt vid upphandlingens kvalitetsegenskaper. Genom åtgärder som främjar socialt hållbar upphandling kan den upphandlande enheten främja till exempel förverkligandet av de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom de språkliga rättigheterna, principen om likabehandling och principen om icke-diskriminering. Sociala aspekter är också åtgärder för att skydda utsatta personer samt positiv diskriminering eller andra stimulansåtgärder för att förhindra marginalisering. Den upphandlande enheten kan främja socialt hållbar upphandling genom att ställa krav på föremålet för upphandlingen, till exempel så att användarnas behov och tillgänglighet beaktas eller genom kvalitativa kriterier som används vid jämförelse av anbud.  

Genom åtgärder som främjar ekonomisk hållbarhet kan den upphandlande enheten främja balansen i de offentliga finanserna och kostnadseffektiviteten i den upphandlande enhetens egen verksamhet. Ekonomisk hållbarhet anknyter också till åtgärder för bekämpning av grå ekonomi och karteller samt för att säkerställa skatteansvaret och försörjningsberedskapen. Sådana åtgärder är till exempel bedömning av grunderna för uteslutning av anbudsgivare och deras underleverantörer samt dialogen med marknaden. De upphandlande enheterna ska dock ha prövningsrätt och ansvar när det gäller det mest ändamålsenliga sättet att ordna upphandlingen och fastställandet av upphandlingens innehåll.  

59 §. Skyldighet att använda EU:s standardformulär och gemensamma terminologi vid offentlig upphandling (CPV). I paragrafen föreslås bestämmelser om Europeiska kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1986 samt om ett bemyndigande att utfärda förordning av finansministeriet.  

Paragrafens 1 mom. preciseras i fråga om hänvisningsbestämmelserna i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1986 om upphävande av kommissionens genomförandeförordning (EU) N:o 842/2011, nedan förordningen om standardformulär. Europeiska kommissionen har den 23 september 2019 utfärdat en genomförandeförordning (EU) 2019/1780) om fastställande av standardformulär för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling och om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2015/1986. Europeiska kommissionens genomförandeförordning baserar sig på den skyldighet som anges i upphandlingsdirektiven att offentligt publicera upphandlingsannonser. Europeiska kommissionens genomförandeförordning tillämpas från och med den 14 november 2022. Sådana standardformulär som avses i genomförandeförordning (EU) 2015/1986 får inte användas efter den 25 november 2023. Genom den ändring som föreslås genomförs på nationell nivå Europeiska kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1780.  

Till paragrafen fogas ett nytt 3 mom. med bestämmelser om bemyndiganden att meddela föreskrifter i anslutning till finansministeriets uppgifter enligt 60 §. Enligt det nya 3 mom. som föreslås kan finansministeriet meddela närmare föreskrifter om nya elektroniska datafält för annonsering om upphandlingar samt om elektroniska annonseringsformulär. Ändringarna i fråga är tekniska och kommer att genomföras inom ramen av vad direktivet tillåter. Ändringar i innehållet i bestämmelserna om annonseringsskyldighet och elektroniska förfaranden kan förväntas till följd av informationsbehovet vid upphandling och de ändringar som Europeiska kommissionen har genomfört. Genom finansministeriets förordning preciseras också de skyldigheter som följer av EU:s genomförandeförordning så att också privata leverantörer av konkurrensutsättningssystem ska få en entydig beskrivning av vilka datafält systemet ska innehålla för att det ska uppfylla de förpliktelser som följer av upphandlingslagen och EU-regleringen. Exempelvis är formulären för upphandlingsannonser föremål för kontinuerligt utvecklingsarbete, och det är inte ändamålsenligt att föreskriva om deras innehåll i lag, men de ska användas på ett enhetligt sätt i Hankintailmoitukset.fi-tjänsten. Genom finansministeriets förordning säkerställs också att de olika systemen överensstämmer med direktiven, det vill säga att sådana konkurrensutsättningssystem som köpts av en kommersiell aktör är förenliga med EU:s lagstiftning och den nationella lagstiftningen. 

78 §.Uteslutning av underleverantörer. I paragrafen förtydligas uteslutningen av underleverantörer när anbudsgivaren är föremål för en obligatorisk eller en av prövning beroende grund för uteslutning.  

Paragrafens 1 mom. förtydligas i fråga om obligatoriska och av prövning beroende grunder för uteslutning av underleverantörer. Den upphandlande enheten ska fortsättningsvis ha prövningsrätt i fråga om huruvida den bedömer lämplighetskraven för underleverantörer utifrån 80 och 81 § i upphandlingslagen. När den upphandlande enheten har beslutat att kontrollera grunderna för uteslutning av en underleverantör och en obligatorisk grund för uteslutning upptäcks, ska den upphandlande enheten kräva att underleverantören byts ut. Genom ändringen förtydligas ordalydelsen i den gällande lagen så att det på underleverantörer i sådana fall ska tillämpas det som i de nämnda paragraferna föreskrivs om anbudssökande och anbudsgivare. Ändringen motsvarar ändringen i 80 § i upphandlingslagen.  

80 §.Obligatoriska grunder för uteslutning. I paragrafen föreslås bestämmelser om nya grunder för uteslutning och att de åtgärder som gäller underleverantörer förtydligas i sådana fall där underleverantören är föremål för en obligatorisk grund för uteslutning. 

Paragrafens 1 mom. förtydligas i fråga om de åtgärder som riktas mot underleverantörer. I praktiken har det i upphandlingsverksamheten förekommit oklarheter mellan de åtgärder som nämns i 78 § i upphandlingslagen och ordalydelsen i 80 § 1 mom. I enlighet med 78 §, som baserar sig på artikel 57 i upphandlingsdirektivet, har den upphandlande enheten prövningsrätt huruvida den tillämpar obligatoriska eller av prövning beroende grunder för uteslutning på underleverantörer. Enligt artikel 71.6 b i EU:s upphandlingsdirektiv får de upphandlande myndigheterna kontrollera om det föreligger grunder för uteslutning av underleverantörer, eller annars kan medlemsstaterna ålägga myndigheterna att kontrollera detta. Vidare ska den upphandlande myndigheten enligt direktivet, om en obligatorisk grund för uteslutning föreligger, kräva att den ekonomiska aktören byter ut en underleverantör. Ändringen motsvarar ändringen i 78 § i den föreslagna lagen.  

Till 2 mom. fogas en bestämmelse enligt vilken det ur anbudsförfarandet också ska uteslutas en anbudssökande eller anbudsgivare vars lednings- eller tillsynsperson genom en lagakraftvunnen dom som framgår av straffregistret dömts till straff för grov miljöförstöring enligt 48 kap. 2 § i strafflagen eller för grovt naturskyddsbrott enligt 5 a § i det kapitlet. Ändringen baserar sig på artikel 57.4 a i upphandlingsdirektivet, enligt vilken upphandlingsmyndigheter får utesluta en ekonomisk aktör från upphandlingsförfarandet eller kräva att den ekonomiska aktören utesluts, om upphandlingsmyndigheten på lämpligt sätt kan påvisa åsidosättande av de tillämpliga skyldigheter som avses i artikel 18.2 i upphandlingsdirektivet. Enligt artikel 18.2 i upphandlingsdirektivet ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ekonomiska aktörer fullgör sina miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter enligt unionsrätten, nationell lagstiftning eller internationella miljö-, social- och arbetsrättsliga bestämmelser som förtecknas i bilaga X då de genomför upphandlingskontrakt.  

Brott mot de miljörättsliga bestämmelserna på ett sätt som uppfyller rekvisitet för ovan beskrivna brott enligt 48 kap. i strafflagen ska i upphandlingslagen införlivas med de obligatoriska grunderna för uteslutning på det sätt som artikel 57.4 i upphandlingsdirektivet tillåter. Detta har fastställts i Europeiska unionens domstols etablerade avgörandepraxis såsom C-395/18, TIM, EU:C:20:58, punkt 34, C-178/16, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani och RTI Mantovani e Guerrato, EU:C:2017:1000, punkt 31, C-171/15, Connexxion Taxi Services, EU:C:2016:948, punkt 29, C-358/12 Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, EU:C:2014:2063, punkt 36, och C-226/04, La Cascina ym., EU:C:2006:94, punkt 23. Syftet med bestämmelserna är att effektivisera det att miljöaspekter beaktas vid offentlig upphandling. Liksom i de övriga obligatoriska uteslutningsgrunderna ska brotten i 48 kap. i strafflagen bevisas genom en lagakraftvunnen dom och dessutom ska brottet vara infört i straffregistret. Till skillnad från de grunder för uteslutning som avses i 1 mom. ska domar som anbudsgivaren själv har fått, såsom samfundsböter, inte beaktas i fråga om brottsrubriceringarna i 2 mom. Ändringen motsvarar till denna del bestämmelserna om uteslutning av anbudsgivare i anslutning till arbetsbrott i 80 § 2 mom. i den gällande upphandlingslagen.  

93 §.Val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I paragrafen föreskrivs det närmare om den betydelse kvaliteten har som grund på vilken det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet väljs. 

Det föreslås att 1 mom. ska preciseras så att kvalitetens betydelse betonas i högre grad än tidigare som grund för valet av anbud. Ekonomiskt mest fördelaktigt är det anbud som för den upphandlande enheten har det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet eller som är kostnadsmässigt mest fördelaktigt. Ekonomiskt mest fördelaktigt kan också vara det anbud som har det mest fördelaktiga priset och som uppfyller de krav som den upphandlande enheten ställer på föremålet för upphandlingen och anbudsgivaren. Den upphandlande enheten ska kunna ställa krav på kvaliteten på många olika sätt. Kvalitetskrav kan till exempel ställas som så kallade minimivillkor, vilket innebär att alla anbud ska uppfylla dessa villkor, eller genom poängsättning utifrån angivna villkor. Kvalitetskrav kan också inkluderas i kontraktsvillkoren för upphandlingen. Dessutom kan kraven hänföra sig till det företag som tillhandahåller en tjänst, såsom krav på yrkesskicklighet för personalen, erfarenhet, företagets solvens eller förverkligandet av samhällsansvar. Vid upphandling av tjänster hänför sig dock de allra mest centrala kvalitetskraven till innehållet i den köpta tjänsten eller dess beskrivning, om vilka tvingande bestämmelser ofta utfärdas i den varu- eller tjänstespecifika speciallagstiftningen, i annan myndighetsstyrning eller till exempel i rättspraxis i anslutning till tillsynen.  

Det ska fortfarande vara möjligt för den upphandlande enheten att köpa den vara som har det lägsta priset, om varans kvalitet och övriga kriterier enligt vilka den kan väljas har beaktats i enlighet med den upphandlande enhetens krav. Kvalitetskrav kan ställas som så kallade minimivillkor, vilket innebär att alla anbud ska uppfylla dessa villkor, eller genom poängsättning utifrån angivna villkor. Kvalitetskrav kan också inkluderas i kontraktsvillkoren för upphandlingen.  

Den upphandlande enheten bör beakta kvalitetsfaktorerna redan när upphandlingen planeras. Utöver de direkta villkor som ställs upp för varor och tjänster eller entreprenader kan det framgå att en upphandling är lyckad och av hög kvalitet av till exempel av hur dialogen på marknaden genomförs och hur de kunder som använder tjänsten hörs. Till kvalitetsaspekterna kan också höra till exempel hur upphandlingar genomförs i olika delar så att också mindre aktörer kan delta i upphandlingarna och så att det finns utrymme för sund konkurrens inom branschen.  

101 §.Annonsering om upphandling. I paragrafen föreslås bestämmelser om möjligheten att samtidigt publicera en upphandlingsannons på flera olika språk.  

Paragrafens 1 mom. förtydligas så att det för att den upphandlande enheten är möjligt att publicera en upphandlingsannons samtidigt på både finska och svenska. Den upphandlande enheten ska också fortsättningsvis ha möjlighet att publicera upphandlingsannonsen endast på finska eller svenska.  

Bestämmelsen utgör ett undantag från 32 § 2 mom. i språklagen, enligt vilket en tvåspråkig myndighets meddelanden, kungörelser och anslag samt annan information till allmänheten ska ges på finska och svenska. Undantaget kan motiveras med att upphandlingsannonser redan i nuläget ofta publiceras på endast ett språk och att det inte alltid är ändamålsenligt att översätta omfattande upphandlingsannonser. Myndigheterna ska dock fortfarande iaktta den andra meningen i 32 § 3 mom. i språklagen, enligt vilken myndigheter dock ska se till att både den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningens behov av information tillgodoses. 

Paragrafens 2 mom. föreslås ändras så att det är möjligt att publicera en upphandlingsannons samtidigt på flera olika språk. I praktiken har det vid upphandling framkommit behov av att publicera upphandlingsannonser samtidigt på flera olika språk, till exempel på finska och på engelska. De berörda parterna i fråga var tvåspråkiga kommuner, statliga myndigheter och forskningsinstitut. Ändringen gör det möjligt att tillämpa språklagen när den upphandlande enheten genomför myndighetsuppgifter i enlighet med 25 § i språklagen, och den gör annonseringsskyldigheten i fråga om nationella upphandlingar smidigare. Enligt 32 § 2 mom. i språklagen ska en tvåspråkig myndighets meddelanden, kungörelser och anslag samt annan information till allmänheten ges på finska och svenska. Paragrafens 3 mom. lyder som följer: ”Att utredningar, beslut eller andra liknande texter som en myndighet utarbetat publiceras medför inte att de behöver översättas som sådana. Myndigheten skall dock se till att både den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningens behov av information tillgodoses.” 

Flera upphandlande enheter, såsom tvåspråkiga kommuner, statens centralförvaltningsmyndigheter, statliga myndigheter vilkas ämbetsdistrikt omfattar kommuner med olika språk eller minst en tvåspråkig kommun samt samkommuner som omfattar kommuner med olika språk eller minst en tvåspråkig kommun, är skyldiga att iaktta språklagen. 

En upphandlande enhet som inte omfattas av skyldigheterna enligt språklagen ska också ha möjlighet att publicera en upphandlingsannons endast på finska eller svenska. 

Samtidigt förtydligas paragrafen så att den upphandlande enheten dessutom kan publicera en översättning av annonsen på något annat av Europeiska unionens officiella språk enligt den upphandlande enhetens val. De tekniska förutsättningarna för upphandlingsannonser i det elektroniska systemet Hilma ska dessutom göra det möjligt att publicera flera olika språkversioner av upphandlingsannonserna och detta ska beaktas i utvecklingen av Hilma-systemet. 

106 §. Val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I paragrafen föreskrivs det närmare om den betydelse kvaliteten har som grund på vilken det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet väljs. 

Det föreslås att 1 mom. ska preciseras så att kvalitetens betydelse betonas i högre grad än tidigare. Upphandlingarnas kvalitet kan bero på ett antal olika faktorer som ska beaktas vid upphandlingen. Ändringen motsvarar ändringen i 93 § i den föreslagna upphandlingslagen.  

122 §. Det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet. I paragrafen föreskrivs det närmare om den betydelse kvaliteten har som grund på vilken det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet väljs. 

Det föreslås att 1 mom. ska preciseras så att kvalitetens betydelse betonas i högre grad än tidigare. Upphandlingarnas kvalitet kan bero på ett antal olika faktorer som ska beaktas vid upphandlingen. Ändringen motsvarar ändringen i 93 § i den föreslagna upphandlingslagen.  

123 §. Upphandlingsbeslut. I paragrafen föreskrivs det närmare om innehållet i upphandlingsbeslut.  

Paragrafens 2 mom. föreslås ändras så att den upphandlande enheten i sitt upphandlingsbeslut ska motivera hur den har beaktat kvalitetsaspekterna vid upphandlingen i fråga. Anmälningsskyldigheten är informativ. Genom den föreslagna ändringen ändras inte bestämmelserna som gäller rapporter om upphandlingsförfaranden i 124 § i upphandlingslagen. I rapporten om upphandlingsförfarandet räcker det att ange endast de viktigaste åtgärderna genom vilka den upphandlande enheten har beaktat kvaliteten vid anbudsförfarandet. Vid särskilt omfattande upphandling som inbegriper tiotals eller hundratals produkter behöver den upphandlande enheten inte separat identifiera hur kvaliteten har beaktats för varje produkt eller enskild tjänst, utan den upphandlande enheten kan beskriva detta på allmän nivå, men ändå på en nivå som är tillräckligt beskrivande i förhållande till upphandlingens karaktär.  

141 §.Konkurrens- och konsumentverkets framställning till marknadsdomstolen. I paragrafen föreskrivs det närmare om de nya tidsfristerna för Konkurrens- och konsumentverkets upphandlingstillsyn.  

I paragrafens 2 mom. föreskrivs det om en ny tidsfrist för framställningar till marknadsdomstolen så att Konkurrens- och konsumentverket kan göra en framställning till marknadsdomstolen enligt 1 mom. inom 12 månader från det att upphandlingskontraktet ingicks.  

Enligt artikel 83.2 i upphandlingsdirektivet och artikel 45.2 i koncessionsdirektivet ska tillsynsmyndigheterna eller tillsynsstrukturerna ha befogenhet att informera nationella revisionsmyndigheter, domstolar eller andra relevanta myndigheter eller strukturer om problem som tillsynsmyndigheterna eller tillsynsstrukturerna upptäcker på eget initiativ eller efter att de har fått kännedom om särskilda förseelser eller systemrelaterade problem. Rättsskyddsdirektivet (2007/66/EG) förutsätter att tidsfristen för att bestämma påföljder är minst sex månader, men den maximala tidsfristen för att bestämma påföljder anges inte i direktivet.  

Tidsfristen på ett år möjliggör den tillsynsverksamhet som direktiven förutsätter i synnerhet när en tillräcklig utredning av fakta och hörande av parterna kräver flera månader eller när det har gått mer än 6 månader från det att upphandlingskontraktet ingicks eller ändringen gjordes. 

146 §.Föremålet för och begränsningar av ändringssökande Paragrafen kompletteras med en ny 4 punkt.  

Till 2 mom. fogas en ny 4 punkt enligt vilken det inte är möjligt för ett beslut eller annat avgörande av en upphandlande enhet med stöd av upphandlingslagen att föras till behandling av marknadsdomstolen när beslutet eller avgörandet gäller sättet på vilket den upphandlande enheten har beaktat kvaliteten vid upphandlingen i enlighet med 123 §. En sådan lösning som anknyter till den upphandlande enhetens ändamålsenlighetsprövning gäller i sista hand innehållet i upphandlingen och inte icke-diskriminering eller öppenhet i anslutning till upphandlingsförfarandet, och den juridiska bedömningen av avgörandena lämpar sig inte för det gällande rättsskyddssystem för offentlig upphandling som avses i detta förslag. 

7.2  Lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster

2 §.Lagens ändamål. Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras, så att genomförandet av offentlig upphandling på ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbart sätt betonas, utöver de övriga ändamålen. Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras så att det motsvarar de föreslagna bestämmelserna i 2 § 1 mom. i upphandlingslagen.  

63 §. Skyldighet att använda EU:s standardformulär och gemensamma terminologi vid offentlig upphandling (CPV). Paragrafens 1 mom. ändras i fråga om hänvisningsbestämmelserna i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1986 om upphävande av kommissionens genomförandeförordning (EU) N:o 842/2011, nedan förordningen om standardformulär. Ändringen motsvarar ändringen i 59 § 1 mom. i den föreslagna upphandlingslagen.  

Det föreslås att det till paragrafen fogas ett nytt 3 mom. i vilket finansministeriet bemyndigas att genom förordning utfärda närmare bestämmelser om nya elektroniska datafält för annonsering om upphandlingar samt om elektroniska annonseringsformulär. Ändringar i innehållet i bestämmelserna om annonseringsskyldighet och elektroniska förfaranden kan förväntas till följd av informationsbehovet vid upphandling och de ändringar som Europeiska kommissionen har genomfört. Dessutom är formulären för upphandlingsannonser föremål för kontinuerligt utvecklingsarbete. 

64 §.Publicering av upphandlingsannonser. I 1 mom. föreslås ändringar vad gäller standardformulären för annonsering av upphandlingar. Ändringen grundar sig på ändringen i Europeiska kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1780) om fastställande av standardformulär för offentliggörande av meddelanden om offentlig upphandling och om upphävande av genomförandeförordning (EU) 2015/1986 (”eForms”) och motsvarar ändringen i 60 § i den föreslagna upphandlingslagen. 

82 §.Uteslutning av underleverantörer. I paragrafen förtydligas uteslutningen av underleverantörer när anbudsgivaren är föremål för en obligatorisk eller en av prövning beroende grund för uteslutning. Genom ändringen förtydligas ordalydelsen i den gällande lagen så att det på underleverantörer ska tillämpas det som i de nämnda paragraferna föreskrivs om anbudssökande och anbudsgivare. Ändringen motsvarar ändringen i 78 § i upphandlingslagen.  

84 §.Obligatoriska grunder för uteslutning. Paragrafens 2 mom. ska kompletteras så att det ur anbudsförfarandet också ska uteslutas en anbudssökande eller anbudsgivare vars lednings- eller tillsynsperson genom en lagakraftvunnen dom som framgår av straffregistret dömts till straff för grov miljöförstöring enligt 48 kap. 2 § i strafflagen och för grovt naturskyddsbrott enligt 5 a § i det kapitlet. Ändringen motsvarar 80 § i den föreslagna upphandlingslagen.  

91 §.Val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det föreslås att 1 mom. ska preciseras så att kvalitetens betydelse betonas i högre grad än tidigare som grund för valet av anbud. Ändringen motsvarar den föreslagna 93 § i upphandlingslagen.  

113 §.Val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Det föreslås att 1 mom. ska preciseras så att kvalitetens betydelse betonas i högre grad än tidigare. Ändringen motsvarar ändringen av 91 § i försörjningslagen och 93 § i upphandlingslagen. 

114 §. Upphandlingsbeslut. Paragrafens 2 mom. föreslås ändras så att den upphandlande enheten i upphandlingsbeslutet ska motivera hur den har beaktat kvalitetsaspekterna vid upphandlingen. Ändringen motsvarar ändringen i 123 § i den föreslagna upphandlingslagen.  

7.3  Straffregisterlagen

6 b §. Till paragrafens 2 mom. fogas enligt förslaget en ny 9 punkt, enligt vilken det i utdraget antecknas uppgifter om lagakraftvunna beslut genom vilket personen har dömts för grov miljöförstöring enligt 48 kap. 2 § eller för grovt naturskyddsbrott 5 a §. Ändringen baserar sig på artikel 57.4 a i upphandlingsdirektivet, enligt vilken upphandlingsmyndigheter får utesluta en ekonomisk aktör från upphandlingsförfarandet eller kräva att den ekonomiska aktören utesluts, om upphandlingsmyndigheten på lämpligt sätt kan påvisa åsidosättande av de tillämpliga skyldigheter som avses i artikel 18.2 i upphandlingsdirektivet. Enligt artikel 18.2 i upphandlingsdirektivet ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ekonomiska aktörer fullgör sina miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter enligt unionsrätten, nationell lagstiftning eller internationella miljö-, social- och arbetsrättsliga bestämmelser som förtecknas i bilaga X då de genomför upphandlingskontrakt. Den förteckning över brottsrubriceringar som ingår i den föreslagna ändringen motsvarar de brottsrubriceringar som anges i 80 § 2 mom. i den föreslagna upphandlingslagen.