2.1  Lagstiftning och praxis

Ändring av utrikesministeriets finska namn 

I 1 § 1 mom. i lagen om statsrådet föreskrivs vilka ministerier som finns i statsrådet. I be-stämmelsen finns ministerierna uppräknade. Bestämmelsen uppfyller kravet i 68 § 3 mom. i grundlagen om att det högsta antalet ministerier och de allmänna grunderna för inrättande av ministerier ska fastställas genom lag. I praktiken innebär bestämmelsen att en ändring av ett ministeriums namn kräver att lagen om statsrådet ändras.  

I 2 § i lagen om statsrådet föreskrivs om bemyndigande att utfärda förordning om samarbetet mellan ministerierna, om ministeriernas ansvarsområden och om fördelningen av ärendena mellan dem.  

Samlade bestämmelser om ministeriernas ansvarsområden finns i reglementet för statsrådet. Bestämmelserna beskriver ministeriernas ansvarsområden på allmän nivå. De olika ministeri-ernas ansvarsområden beskrivs på uppgiftsnivå i de förordningar som utfärdas av statsrådet med stöd av 7 § i lagen om statsrådet. 

Bestämmelser om ministeriernas namn finns sedan den 1 april 2003 i 1 § i lagen om statsrådet. Dessförinnan fanns det bestämmelser på lagnivå om statsrådets kansli, medan bestämmelser om de andra ministeriernas antal och om ministeriernas namn utfärdades på förordningsnivå i 12 § i reglementet för statsrådet. Efter det att lagen om statsrådet trädde i kraft vid ingången av april 2003 har 1 § ändrats tre gånger på grund av att ett ministeriums namn har ändrats. Vid ingången av 2008 ströks handels- och industriministeriet och arbetsministeriet och i stället fogades arbets- och näringsministeriet till bestämmelsen. År 2010 ändrades undervisningsministeriets namn till undervisnings- och kulturministeriet. Från ingången av 2014 ändrades inrikesministeriets finskspråkiga namn ”sisäasiainministeriö” till ”sisäministeriö”. 

Förutom i lagen om statsrådet nämns ministerierna vid namn på lagnivå i flera uppgiftsbe-stämmelser i speciallagstiftningen. När riksdagen 1995 godkände reformen för ökad smidighet inom statsrådets organisation (RP 306/1994 rd) godkände den ett uttalande (RSk 14/1995 rd) om att sådana ändringar i ansvarsområdena som gäller ministeriernas lagstadgade uppgifter ska genomföras genom ändring av behöriga lagar och med hänsyn till att förvaltningen får en klar utformning och medborgarna informeras om ändringarna. När riksdagen godkände den nya grundlagen förutsatte den i sitt uttalande (RSv 262/1998 rd) att regeringen går in för en sådan lagberedningspraxis att respektive ministeriums behörighet i lagförslagen anges med hjälp av ministeriets namn och inte genom det oklara begreppet ”vederbörande ministerium”.  

Riksdagen godkände den 8 november 2013 en ändring av inrikesministeriets finskspråkiga namn från ”sisäasiainministeriö” till ”sisäministeriö” i 1 § i lagen om statsrådet på så sätt att ministeriets namn inte samtidigt ändrades i alla de författningar där ministeriets namn före-kom. Enligt lagens övergångsbestämmelse gäller efter det att lagen trätt i kraft det som någon annanstans föreskrivs om ”sisäasiainministeriö” ”sisäministeriö”. 

Enligt 4 § 3 mom. i lagen om statsrådet har varje minister en titel som motsvarar uppgifterna. Titeln fastställs vid utnämningen till minister. Genom republikens presidents öppna brev fastställs ministerns titel och ansvarsområde. 

Utnämning till tjänsteförhållande för viss tid  

I 12 § i lagen om statsrådet finns en allmän bestämmelse, enligt vilken de ärenden som hör till statsrådet avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde eller i ett ministerium. Bestämmelser om ärenden som ska avgöras vid allmänt sammanträde finns i grundlagen, i annan lag eller i statsrådsförordning. I 12 § 2 mom. i lagen om statsrådet preciseras området för de beslut som fattas vid det allmänna sammanträdet. Enligt 12 § 3 mom. avgörs andra ärenden än de som avgörs vid det allmänna sammanträdet och som hör till statsrådet i ett ministerium.  

I 13 § 2 mom. i lagen om statsrådet konstateras det att om utnämning till en tjänst någon annanstans i lag eller i förordning har föreskrivits att avgöras av statsrådet, avgörs ärendet vid statsrådets allmänna sammanträde. I momentet i fråga nämns inget om att ministerierna till vissa delar har beslutanderätt, utan beslutanderätten har med stöd av ordalydelsen i lagen om statsrådet alltid enbart statsrådets allmänna sammanträde. 

I 13 § 1 mom. i lagen om statsrådet har utfärdats en rätt att genom förordning av statsrådet föreskriva om fördelningen av utnämningsrätt mellan statsrådets allmänna sammanträde och ministerierna när ministeriernas tjänstemän ska utnämnas med undantag för officerare som tjänstgör vid försvarsministeriet, vilka enligt grundlagen ska utnämnas av republikens presi-dent.  

Enligt 6 § 1 punkten i reglementet för statsrådet som utfärdats med stöd av lagen om statsrådet handlägger och avgör statsrådets allmänna sammanträde de tjänsteutnämningar som föreskrivits att ska avgöras av statsrådet enligt lag, reglementet för statsrådet eller en annan förordning. Enligt 5 § 3 punkten i reglementet handläggs och avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde också utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år, när statsrådets allmänna sammanträde är utnämnande instans beträffande motsvarande tjänst. I praktiken innebär detta att respektive ministerium avgör utnämningen till ett tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år.  

Bestämmelser om utnämning av tjänstemän finns inte bara i lagen om statsrådet, utan också i statstjänstemannalagen (750/1994). Enligt 9 § 1 mom. i statstjänstemannalagen kan en person utnämnas till tjänsteman för viss tid, om arbetets art, ett vikariat, interimistisk skötsel av uppgifter som hör till en vakant tjänst eller praktik förutsätter ett tjänsteförhållande för viss tid. Härvid utnämns tjänstemannen inte till en tjänst utan till ett tjänsteförhållande. Enligt lagen föreskrivs särskilt om den utnämnande myndigheten och utnämningsförfarandet. Tjänstemannen ska då utnämnas för hela den tid som utgör grund för visstidsanställningen, om inte något annat beslutas av särskilda skäl (9 § 3 mom.). Avsikten med sistnämnda bestämmelse är att förbättra den rättsliga ställningen för en tjänsteman som utnämns till ett tjänsteförhållande för viss tid och främja en god förvaltning (RP 63/2007 rd, s. 3, 5 och 10). Om således som grund för utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid är ordnandet av temporär skötsel av en tjänst, ska en person i regel utnämnas för ett tjänsteförhållande på viss tid för så lång tid som man uppskattar det finns behov av temporär skötsel av tjänsten.  

Myndigheten har prövningsrätt när det gäller att sätta igång ett ansökningsförfarande för en tjänst som blivit öppen och temporärt ordna skötseln av tjänsten. Förvaltningens rättsprinciper styr användningen av prövningsrätt. Principen om förvaltningens ändamålsbundenhet förpliktigar myndigheten att använda sin behörighet endast för det syfte som den enligt lag är definierad eller avsedd för. En myndighet får inte börja främja andra ändamål än dem som hör till dess uppgifter och som ingår i syftet för den lag som ska tillämpas i det enskilda fallet (RP 72/2002 rd, s. 60). Enligt statstjänstemannalagens förarbeten får bestämmelser om utnämning till tjänsteförhållande för viss tid inte tillämpas så att tillämpandet leder till att tjänstesystemet och anknytande rättsskyddsgarantier, till exempel behörighetsvillkor, kringgås. Om en tjänsteman anställs i tjänsteförhållande för viss tid för att ha hand om uppgifter som hör till en vakant tjänst, bör den rätta tjänstebeteckningen användas och de stipulerade behörighetsvillkoren tillämpas (FvUB 5/1994 rd, s. 5). 

Enligt 20 § i statstjänstemannaförordningen (971/1994) som utfärdats med stöd av statstjänstemannalagen fattas beslut om utnämning av en person till tjänsteman i tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år av respektive ämbetsverk. Beslut om utnämning av en person till tjänsteman i ett tjänsteförhållande för viss tid som varar över ett år av den myndighet som skulle utnämna till motsvarande tjänst. Beslut om utnämning av en person till chef för ett ämbetsverk i tjänsteförhållande för viss tid fattas dock av ministeriet. Om behörigheten att utnämna till tjänsteförhållande för viss tid kan föreskrivas särskilt på annat sätt. 

Finansministeriet har gett en anvisning om principer som ska iakttas vid tjänstetillsättning (FM/2118/00.00.00/2016). I anvisningen har man strävat efter att så täckande som möjligt samla den lagstiftning och de principer som anknyter till tjänstetillsättning. Avsikten med dem är att trygga ett öppet, professionellt ansöknings- och urvalsförfarande som är opartiskt och jämställt för alla sökande, vilket innebär att de som söker tjänsterna inte ställs i sinsemellan ojämlik ställning på osakliga grunder.  

I finansministeriets anvisning konstateras att beslut om utnämning av en person till chef för ett ämbetsverk i tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år fattas av ministeriet enligt 20 § i statstjänstemannaförordningen. Om ett tjänsteförhållande för viss tid för en tjänsteman som hör till statens högsta ledning varar över ett år, är statsrådets allmänna sammanträde i regel behörigt att utnämna ämbetsverkets chef. Även i dessa situationer kan ett tjänsteförhållande för viss tid som varar över ett år bestå av antingen en utnämning som varar över ett år eller av flera utnämningar för viss tid, vilkas sammanlagda tid är över ett år. Eftersom utnämningsbehörigheten i dessa situationer växlar då tjänsteförhållandet varat över ett år, rekommenderas i anvisningen att det redan i ansökningsförfarandet för det första tjänsteförhållandet för viss tid iakttas samma principer som vid utnämning till en tjänst. 

Tjänsteutnämningarna är till karaktären förvaltningsbeslut, på vilka tillämpas allmänna be-stämmelser som gäller förvaltningsförfarande och förvaltningens rättsprinciper. Enligt principen om ändamålsbundenhet som hör till förvaltningens rättsprinciper ska myndigheten använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag (6 § i förvaltningslagen, 434/2003). 

I praktiken har vid ministerierna, när det varit fråga om utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid, tillämpats statstjänstemannaförordningen, med stöd av vilken beslut om utnäm-ning till ett tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år fattas av respektive ämbetsverk (20 § 1 mom. i statstjänstemannaförordningen). Likaså har i dessa situationer tillämpats 5 § 3 punkten i reglementet för statsrådet, enligt vilken vid statsrådets allmänna sammanträde beslutas om utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år, när statsrådets allmänna sammanträde är utnämnande instans beträffande motsvarande tjänst. Således görs utnämningen i regel av det ministerium vars tjänst det är fråga om enligt dessa bestämmelser om utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år. Detta har varit konsekvent med övrig lagstiftning utan uttrycklig bestämmelse i lagen om statsrådet. 

Det ska också noteras att lagen om statsrådet inte tillsvidare skiljer mellan utnämning till tjänst och till tjänsteförhållande för viss tid, utan i lagen används endast termen utnämning till tjänst. Enligt en etablerad tolkning av en tidigare gällande lag om statsrådet (78/1922) har man med stöd av lagen kunnat föreskriva om fördelningen av statsrådets och ministeriets behörighet förutom vid utnämning till tjänst också vid utnämning till tjänsteförhållande på viss tid (reglemente för statsrådet, 1522/1995). 

2.2  Nuläge

Ändring av utrikesministeriets finska namn 

Till utrikesministeriets ansvarsområde hör 1) utrikes- och säkerhetspolitiken, utrikespolitiskt betydelsefulla internationella ärenden samt de internationella relationerna i allmänhet, 2) bi-trädande vid samordningen av fördrag och andra internationella förpliktelser, 3) handelspolitiken och de handelsekonomiska relationerna, 4) biståndspolitik och utvecklingssamarbetet, 5) tillvaratagande av finländska intressen och rättigheter samt konsulära tjänster och motsvarande myndighetstjänster utomlands, 6) internationella rättskipnings- och undersökningsorgan, 7) företrädande av Finland i Europeiska unionens domstol och i överträdelseförfarandet gällande Finland i dess egenskap av medlem i Europeiska unionen, 8) Finlands utrikesrepresentation, och 9) främmande staters och internationella organisationers representation i Finland. 

Till statsrådets kanslis ansvarsområde hör statsrådets och ministeriernas gemensamma förvaltnings- och sakkunnigtjänster. 

Utrikesministeriets organisation är samtidigt utvecklad att stödja utförandet av ovannämnda uppgifter som en del av statsrådshelheten såväl riksomfattande som även i samarbete med andra länder. I dagligt tal har ministeriets namn på finska sedan flera år tillbaka varit ”ulkoministeriö” i stället för ”ulkoasiainministeriö”.  

Det var inte möjligt 2013 att ändra utrikesministeriets namn samtidigt som inrikesministeriets finskspråkiga namn ändrades från ”sisäasiainministeriö” till ”sisäministeriö”. Utrikesministeriet fick kännedom om inrikesministeriets namnbyte så sent att det inte var möjligt för utrikesministeriet att då förbereda motsvarande ändring för egen del. Sålunda hade man heller inte hunnit förbereda sig ekonomiskt för ändringen. Dessutom visste man 2013 vid utrikesministeriet att man efter några år kommer att göra en stor ändring av den visuella profilen, i samband med vilken det vore mera ändamålsenligt att genomföra ministeriets namnändring.  

I dagligt tal används det etablerade ”ulkoministeriö” om ”ulkoasiainministeriö”, liksom även titeln ”ulkoministeri” används allmänt när man talar om ”ulkoasiainministeri”. Ordet ”asiain” i mitten av namnet skrivs lätt fel, och anses inte vara i enlighet med det praktiska språkbruket. Som grund för namnändringen är dessutom att utrikesministeriets och inrikesministeriets namn ska överensstämma sinsemellan. Namnändringen och ändringen av den visuella profilen i samband med den erbjuder för sin del ett tillfälle att främja målsättningen om ett enhetligt statsråd. 

Utnämning till tjänsteförhållande för viss tid  

Justitiekanslern har i sitt beslut (OKV/1184/1/2014, 30.3.2016) föreslagit för statsrådets kansli och finansministeriet att överväga att ministerierna i fråga kunde se över bestämmelserna om utnämning till tjänsteförhållande för viss tid så att det föreskrivs tydligare än hittills om fördelningen av statsrådets allmänna sammanträdes och ministeriets befogenheter. Justitiekanslern har i sitt beslut även framfört att utnämningen till tjänsteförhållande för viss tid har principiell betydelse för statsrådets behörighet. När det är fråga om en tjänst som det bara finns en av i hela statsförvaltningen, kan man vid tillsättandet av tjänsten ofta anse att det är till fördel för den sökande om han eller hon har tidigare erfarenhet av att sköta tjänsten. Sett ur denna synvinkel konstaterar justitiekanslern att man även kan motivera det att samma instans utnämner till ett tjänsteförhållande för viss tid som utnämner till motsvarande tjänst. 

Såsom det anges i avsnitt 2.1 Lagstiftning och praxis, föreskrivs det om utnämningsrätten mellan statsrådets allmänna sammanträde och ministeriet i flera olika bestämmelser i lag och förordning. Vid bedömning av utnämningsrätten ska man därför beakta alla ovannämnda bestämmelser och beakta en enhetlig utnämningspraxis.  

Enligt statstjänstemannalagen är utnämning till en tjänst och utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid juridiskt olika frågor och på dem tillämpas olika utnämningsförfaranden. Enligt statstjänstemannaförordningen, som utfärdats med stöd av den lagen, utnämner respektive ämbetsverk till ett tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år och till motsvarande tjänst för en längre tid den myndighet som skulle utnämna till motsvarande tjänst. Behörigheten att utnämna till tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år kan sålunda enligt statstjänstemannaförordningen vara hos en annan instans än den som utnämner till motsvarande tjänst. Ett vikariat där det t.ex. är fråga om att tillfälligt ordna skötseln av en tjänst är ofta mest ändamålsenligt att ordna så att uppgiften sköts så oavbrutet som möjligt. Utnämningen till ett tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år är då mest naturligt att ministeriet i fråga gör. Såsom ovan konstaterats, styrs användningen av prövningsrätt även i denna situation av förvaltningens rättsprinciper, lagstiftning och anvisningar. 

Om den fördelning av utnämningsrätt mellan statsrådets allmänna sammanträde och ministerierna som avses i lagen om statsrådet föreskrivs i det reglemente för statsrådet som utfärdats med stöd av lagen och i statsrådets förordningar som gäller de olika ministerierna. I reglementet finns en allmän bestämmelse om utnämning till tjänsteförhållande för viss tid. Enligt reglementet handläggs och avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde också utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år, när statsrådets allmänna sammanträde är utnämnande instans beträffande motsvarande tjänst (5 § 3 punkten i reglementet för statsrådet).  

Reglementet innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om utnämningsrätten när tjänsteförhållandet för viss tid varar högst ett år. I detta fall tillämpas bestämmelser enligt vilka ärendet avgörs vid ministeriet, om det inte har föreskrivits att det avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde (12 § i lagen om statsrådet och 9 § i reglementet för statsrådet). Det som föreskrivs i 13 § 2 mom. i lagen om statsrådet ger inget direkt svar på om ministeriet har utnämningsrätt till ett tjänsteförhållande för viss tid när det om utnämning till tjänsten föreskrivs i en annan lag eller förordning.  

Det förefaller som om bestämmelserna i statstjänstemannaförordningen och reglementet för statsrådet lämnar rum för tolkning och åtminstone i viss mån står i konflikt med bestämmelsen i 13 § 2 mom. i statstjänstemannalagen. Bestämmelserna om utnämning till tjänsteförhållande för viss tid ska av denna orsak kompletteras och förtydligas i de fall där det om statsrådets behörighet vid tjänsteutnämning föreskrivits annanstans än i lagen om statsrådet eller en förordning som utfärdats med stöd av den. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Propositionen har inga betydande ekonomiska konsekvenser. 

Ändringen av utrikesministeriets finskspråkiga namn har ringa kostnadseffekter som främst föranleds av kostnader för beredning av lagar och andra författningar, för systemändringar, inklusive ändringar i den elektroniska tjänsten och i blanketter, då det nya namnet tas i bruk samt av kostnader för ändringar i den visuella profilen i samband med ministeriets namnänd-ring. Kostnaderna täcks av utrikesministeriets och statsrådets kanslis omkostnad. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Den föreslagna regleringen som gäller utnämningsrätten förtydligar, preciserar och förenhetligar bestämmelserna om utnämningsrätten och undanröjer således de tolkningsoklarheter som gäller utnämningar. Man kan bedöma att detta i någon mån kommer att minska myndigheternas arbete och tvister som gäller oklara bestämmelser. Konsekvenserna blir dock troligen mycket ringa. 

Enligt den övergångsbestämmelse som föreslagits i lagen gäller det som annanstans föreskrivs om utrikesministeriet (”ulkoasiainministeriö”) efter det att namnändringen trätt i kraft utrikesministeriet (”ulkoministeriö”). För närvarande föreslås inga ändringar med anledning av namnändringen i alla de författningar där utrikesministeriets finskspråkiga namn förekommer. Författningarna uppdateras således i samband med andra ändringar som görs i dem. Motsvarande lagstiftningstekniska förfarande iakttogs när inrikesministeriets finskspråkiga namn ändrades från ”sisäasiainministeriö” till ”sisäministeriö” 2014 och undervisningsministeriets namn ändrades till undervisnings- och kulturministeriet 2010. 

Eftersom det så gott som årligen görs ändringar i de viktigaste författningarna inom utri-kesministeriets ansvarsområde, kommer ministeriets nya finskspråkiga namn att uppdateras i dem förhållandevis snabbt. Ändringen är obetydlig i språkligt hänseende och äventyrar inte lagstiftningens förståelighet. Ändringen ger inte heller upphov till oklarheter om det behöriga ministeriet, även om alla de lagar där utrikesministeriets finskspråkiga namn eller utrikesministerns finskspråkiga titel nämns inte omedelbart ändras. Att uppdatera författningarna i samband med andra ändringar i dem är även lagstiftningstekniskt ändamålsenligt, eftersom namnändringen endast gäller den finska språkdräkten, med undantag av författningar som utfärdats före 1983.