2.1.1  2.1.1 Utlänningslagen och Europeiska unionens lagstiftning som har samband med den

I utlänningslagen (301/2004) föreskrivs det om meddelande av inreseförbud för tredjelandsmedborgare, medborgare i Europeiska unionen och därmed jämförbara personer. Bestämmelser om detta finns också i Europeiska unionens lagstiftning. Europaparlamentet och rådet antog den 16 december 2008 ett direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (2008/115/EG), nedan återvändandedirektivet. Direktivet har genomförts nationellt genom en lag om ändring av utlänningslagen (195/2011). Den 29 april 2004 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, nedan direktivet om fri rörlighet. Direktivet om fri rörlighet har genomförts nationellt genom en lag om ändring av utlänningslagen (360/2007).  

Enligt 144 § i utlänningslagen avses med inreseförbud i den lagen ett förbud för viss tid eller tills vidare att komma till en Schengenstat eller flera. Enligt artikel 3.6 i återvändandedirektivet avses med inreseförbud ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som åtföljer ett beslut om återvändande.  

Enligt 150 § 1 mom. i utlänningslagen kan en annan utlänning än en medborgare i Europeiska unionen och en därmed jämförbar person meddelas inreseförbud i beslutet om nekad inresa, avvisning eller utvisning. I dessa prövningsbaserade situationer beror meddelandet av inreseförbud på grunderna för nekad inresa, avvisning eller utvisning. Bestämmelsen är i linje med artikel 11 i återvändandedirektivet och gäller meddelande av inreseförbud som omfattas av direktivets tillämpningsområde.  

Enligt 142 § 1 mom. i utlänningslagen avses med nekad inresa i utlänningslagen att en tredjelandsmedborgares inresa hindras på det sätt som föreskrivs i artikel 13 i kodexen om Schengengränserna. I den sistnämnda artikeln hänvisas det till artikel 5.1 i kodexen om Schengengränserna. Enligt den artikeln kan inresa nekas t.ex. på grund av avsaknad av resehandlingar som berättigar till inresa eller för att personen finns registrerad i syfte att nekas inresa. Enligt 3 § 21 punkten i utlänningslagen avses i den lagen med kodexen om Schengengränserna Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).  

Kodexen om Schengengränserna som det hänvisas till i 3 § 21 punkten i utlänningslagen har upphävts genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Enligt artikel 44 i förordningen ska hänvisningar till den upphävda förordningen anses som hänvisningar till den nya förordningen och ska läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilagan. I den nya förordningen motsvaras artikel 5.1 i den tidigare förordningen av artikel 6.1 och artikel 13.1 i den tidigare förordningen av artikel 14.1.  

Avvisningsgrunder enligt punkterna i 148 § 1 mom. i utlänningslagen är t.ex. att utlänningen inte uppfyller de villkor för inresa som anges i 11 § 1 mom., t.ex. att han eller hon inte har ett sådant giltigt resedokument som förutsätts och som berättigar till gränsövergång, (punkt 1), han eller hon vägrar lämna nödvändiga upplysningar om sin identitet eller resa eller uppsåtligen lämnar oriktiga upplysningar om dem (punkt 2), det på grund av ett utdömt fängelsestraff eller annars av grundad anledning kan misstänkas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till ett brott för vilket i Finland föreskrivits fängelsestraff eller kan misstänkas göra sig skyldig till upprepade brott (punkt 8) eller han eller hon har dömts till straff för ett brott under sin vistelse i Finland (punkt 9).  

Med stöd av 149 § 1 mom. i utlänningslagen får en utlänning som har haft uppehållstillstånd utvisas ur landet, om 1) han eller hon vistas i landet utan uppehållstillstånd, när ett sådant krävs, 2) han eller hon konstaterats ha gjort sig skyldig till ett brott för vilket det föreskrivna maximistraffet är fängelse i minst ett år, eller om han eller hon konstaterats ha gjort sig skyldig till upprepade brott, 3) han eller hon genom sitt uppträdande har visat att han eller hon är farlig för andras säkerhet, eller om 4) han eller hon i Finland har bedrivit, eller det med hänsyn till hans eller hennes tidigare verksamhet eller annars finns grundad anledning att misstänka att han eller hon i Finland börjar bedriva verksamhet som äventyrar den nationella säkerheten. Enligt 3 mom. får en flykting utvisas på de grunder som avses i 1 mom. 2—4 punkten. Enligt 4 mom. får en utlänning som i Finland har beviljats EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta utvisas ur landet endast om han eller hon utgör ett omedelbart och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller allmän säkerhet. 

Enligt 150 § 1 mom. i utlänningslagen meddelas inreseförbud, om inte något annat följer av 146 §, när det inte med stöd av 147 a § 2 mom. fastställts någon tidsfrist för frivillig återresa eller utlänningen inte frivilligt har avlägsnat sig ur landet inom den tidsfrist som fastställts för återresan. Inreseförbud meddelas inte en utlänning som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 52 a § (offer för människohandel) men som därefter inte beviljats ett nytt uppehållstillstånd eller vars uppehållstillstånd har återkallats, utom om denne har underlåtit att iaktta återreseförpliktelsen eller äventyrar allmän ordning eller säkerhet. Då utlänningen inte frivilligt har avlägsnat sig ur landet inom den fastställda tidsfristen kan inreseförbud meddelas genom ett särskilt beslut. 

Ingen tidsfrist för frivillig återresa fastställs enligt 147 a § 2 mom. i utlänningslagen, som det hänvisas till i 150 § 1 mom., om det finns risk för avvikande, om personen anses äventyra allmän ordning eller säkerhet, om ansökan om uppehållstillstånd förkastats på grund av kringgående av bestämmelserna om inresa i landet eller om ansökan om internationellt skydd avvisas i enlighet med 103 § eller påskyndat förfarande tillämpas i enlighet med 104 §. Bestämmelsen motsvarar artikel 7.4 i återvändandedirektivet. I 146 §, som det hänvisas till, föreskrivs om de omständigheter som ska beaktas i helhetsbedömningen när nekad inresa, avvisning och utvisning samt meddelande av inreseförbud i anslutning till dem samt inreseförbudets längd prövas.  

Enligt 150 § 2 mom. i utlänningslagen meddelas inreseförbud för högst fem år eller tills vidare. En utlänning som dömts till straff för ett grovt eller yrkesmässigt brott kan meddelas inreseförbud tills vidare, om han eller hon utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Bestämmelsen motsvarar artikel 11.2 i återvändandedirektivet. 

Enligt 150 § 3 mom. i utlänningslagen meddelas inreseförbudet som ett nationellt förbud, om utlänningen har ett sådant uppehållstillstånd i en annan Schengenstat som inte återkallas. Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet har ett uppehållstillstånd i en annan medlemsstat, ska det krävas att han eller hon omedelbart beger sig till den medlemsstaten. Kravet framförs emellertid inte när personens omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller statens säkerhet. Den allmänna regeln är att en person inte avlägsnas ur landet till en annan medlemsstat. Om tredjelandsmedborgaren inte samtycker till att återvända till den medlemsstat där han eller hon har uppehållstillstånd, fattas ett beslut om återsändande av personen direkt till det berörda tredjelandet. Personen kan emellertid återsändas till en annan medlemsstat, om det avtalats om en sådan möjlighet i ett gällande bilateralt avtal eller arrangemang mellan medlemsstaterna, eller under vissa omständigheter när återvändandet eller avlägsnandet till ett tredjeland inte är möjligt och den stat som beviljat uppehållstillståndet samtycker till att ta emot personen. När en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet avvisas till en annan medlemsstat, kan inreseförbudet inte meddelas så att det gäller hela Schengenområdet. 

I 170 § 1 mom. i utlänningslagen finns det bestämmelser om meddelande av inreseförbud för medborgare i Europeiska unionen och därmed jämförbara personer. I bestämmelsen föreskrivs det att om en unionsmedborgare eller en familjemedlem till denne avlägsnas ur landet på grund av att personen i fråga anses äventyra allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan, kan ett högst 15 år långt inreseförbud meddelas i avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Enligt 3 § 2 punkten i utlänningslagen ska medborgare i Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz jämställas med unionsmedborgare. 

I samband med de lagändringar som följde av direktivet om fri rörlighet ändrades bestämmelserna om allmän ordning och allmän säkerhet som gäller unionsmedborgare och deras familjemedlemmar och kompletterades bestämmelserna om folkhälsa. Enligt 156 § 2 mom. i utlänningslagen ska förhindrande av inresa eller avlägsnande ur landet av hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet grunda sig uteslutande på individens eget beteende, medan enbart tidigare domar i brottmål inte får utgöra en grund för detta. Enligt bestämmelsen måste den berörda personens beteende utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. I 156 § 2 mom. i utlänningslagen konstateras vidare att motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn inte kan godkännas. Enligt 156 a § 1 mom. i utlänningslagen kan inresa och vistelse i landet begränsas endast på basis av sådana sjukdomar som kan vara epidemiska enligt Världshälsoorganisationens gällande bestämmelser samt andra smittsamma sjukdomar, om finska medborgare som insjuknat eller misstänks ha insjuknat i en sådan sjukdom kan få sin frihet begränsad för förhindrande av att sjukdomen sprids. 

Enligt artikel 35 i direktivet om fri rörlighet får medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt direktivet i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri. En sådan åtgärd ska vara proportionerlig. I kommissionens meddelande av den 2 juli 2009 till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier konstateras att gemenskapsrätten inte för närvarande innehåller några särskilda sanktioner som medlemsstaterna kan vidta som ett led i kampen mot missbruk eller bedrägerier. Medlemsstaterna kan införa sanktioner i sin civilrätt (t.ex. att ogiltigförklara ett bevisat skenäktenskaps verkan på uppehållsrätten), förvaltningsrätt eller straffrätt (böter eller fängelsestraff), under förutsättning att dessa sanktioner är verkningsfulla, icke-diskriminerande och proportionerliga. 

Med stöd av 144 § i utlänningslagen kan ett inreseförbud innebära ett förbud att komma till flera Schengenstater. Enligt artikel 6.1 d och e i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) förutsätts för inresa för tredjelandsmedborgare att de inte finns registrerade i SIS i syfte att nekas inresa och att de inte anses utgöra en risk för någon av medlemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindelser, och särskilt att det inte finns någon registrering i medlemsstaternas nationella dataregister som syftar till att neka inresa av samma skäl.  

I artikel 24 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II), nedan SIS II-förordningen, finns det bestämmelser om villkor för införande av registreringar om nekad inresa. Enligt artikel 24.1 ska uppgifter om tredjelandsmedborgare för vilka en registrering har införts i syfte att neka inresa införas på grundval av en nationell registrering efter beslut av de behöriga förvaltningsmyndigheterna eller domstolarna i enlighet med de förfaranderegler som fastställs i nationell lagstiftning; detta beslut ska fattas på grundval av en individuell bedömning. En registrering ska enligt artikel 24.2 införas när det beslut som avses i punkt 1 grundar sig på det hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller mot den nationella säkerheten som den berörda tredjelandsmedborgarens vistelse på en medlemsstats territorium kan medföra. En registrering ska även införas när det beslut som avses i punkt 1 grundar sig på att tredjelandsmedborgaren varit föremål för en åtgärd som innebär avlägsnande, avvisning eller utvisning som vare sig återkallats eller vars verkställighet har skjutits upp, inbegripet de fall som omfattas av inreseförbud eller, i förekommande fall, av vägrat uppehållstillstånd som grundats på överträdelse av nationella bestämmelser om tredjelandsmedborgares inresa eller vistelse (artikel 24.3).  

Enligt artikel 14.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) ska en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt artikel 6.1 nekas inresa till medlemsstaternas territorium. Detta gäller alltså också fall där en tredjelandsmedborgare har meddelats inreseförbud i enlighet med 6.1 d eller e.  

Enligt 185 § 1 mom. 4 punkten i utlänningslagen ska en utlänning som uppsåtligen reser in i landet trots att han eller hon meddelats inreseförbud av skäl som anknyter till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan, för utlänningsförseelse dömas till böter. 

Utlänningslagens 185 § 1 mom. 4 punkt fogades till lagen när direktivet om fri rörlighet genomfördes (lag om ändring av utlänningslagen (360/2007)). I lagens förarbeten (RP 205/2006 rd, s. 45/I) konstateras att eftersom det inte görs några gränskontroller vid de inre gränserna inom Schengenområdet, kan en person som meddelats reseförbud komma in i landet utan att inresan förhindras vid gränsen. Det är motiverat att en utlänning som brutit mot inreseförbudet kan påföras en påföljd i en sådan situation. Enligt motiveringen gäller påföljden såväl unionsmedborgare som tredjelandsmedborgare.  

Europeiska unionens domstol har i sina avgöranden behandlat tidpunkten för när verkningarna av ett inreseförbud som omfattas av tillämpningsområdet för återvändandedirektivet börjar och påföljderna för ett brott mot ett inreseförbud. I punkt 37 i domen av den 19 september 2013 i mål C—297/12, Filev och Osmani, har EU-domstolen indirekt bekräftat att det kan påföras straffrättsliga påföljder för ett brott mot ett inreseförbud som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet. Förutsättningen är att det är förenligt med artikel 11.2 i direktivet att upprätthålla verkningarna av förbudet. Enligt den bestämmelse som det hänvisas till ska inreseförbudets varaktighet fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. I punkt 33 i domen av den 1 oktober 2015 i mål C—290/14, Celaj, ansåg EU-domstolen att återvändandedirektivet ska tolkas så, att direktivet i princip inte utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken det föreskrivs att en tredjelandsmedborgare som olagligt uppehåller sig i landet ska ådömas ett fängelsestraff, när vederbörande, efter att ha återvänt till sitt ursprungsland inom ramen för ett tidigare återvändandeförfarande, åter olagligen reser in i nämnda medlemsstat i strid med ett inreseförbud. Europeiska unionens domstol har i sin dom av den 26 juli 2017 i mål C—225/16, Mossa Ouhrami, ansett att ett inreseförbud ger upphov till rättsverkningar från och med den tidpunkten då tredjelandsmedborgaren har återvänt till ursprungslandet, ett transitland eller ett annat tredjeland som avses i artikel 3.3 i återvändandedirektivet (punkterna 49 och 53).  

2.1.2  2.1.2 Strafflagen

I 17 kap. 7 § i strafflagen kriminaliseras riksgränsbrott. För nämnda brott ska enligt 1 mom. dömas den som 1) överskrider eller försöker överskrida Finlands gräns utan att inneha ett till detta berättigande resedokument, visum, uppehållstillstånd eller något annat dokument som kan jämställas med ett resedokument, eller som överskrider eller försöker överskrida gränsen någon annanstans än genom ett tillåtet inrese- eller utreseställe eller i strid med ett på lag grundat förbud, 2) annars bryter mot bestämmelserna om överskridande av gränsen, eller 3) i strid med 51 § i gränsbevakningslagen eller utan tillstånd som avses i 52 § i den lagen vistas eller färdas inom gränszonen eller vidtar någon åtgärd som är förbjuden inom den. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. 

I motiveringen till 17 kap. 7 § i strafflagen (RP 6/1997 rd, s. 122/I och II) behandlas vad som avses med uttrycket ”i strid med ett på lag grundat förbud” i paragrafens 1 mom. I motiveringen hänvisas det till att med stöd av 43 § i den då gällande utlänningslagen (378/1991) kunde en utlänning meddelas inreseförbud för högst fem år eller tills vidare. Förbudet kunde meddelas i ett beslut om utvisning eller i utlänningsverkets avvisningsbeslut. I praktiken meddelades inreseförbud enligt motiveringen närmast sådana utlänningar som utvisades från Finland på grund av brott som de hade begått här.  

Av motiveringen till 17 kap. 7 § 1 mom. i strafflagen framgår att ”i strid med ett på lag grundat förbud” inte gäller enbart brott mot ett inreseförbud. I motiveringen nämns för det första ett utreseförbud enligt 54 § i den dåvarande utlänningslagen. Paragrafen som tillämpades sällan upphävdes emellertid genom lag 1269/1997 om ändring av utlänningslagen, och bestämmelser om utreseförbud för utlänningar finns inte i den gällande utlänningslagen.  

Av motiveringen till 17 kap. 7 § 1 mom. i strafflagen framgår att även den som blivit föremål för sådana åtgärder som nämns i 34 § i lagen om tryggande av underhåll för barn (122/1977) och som lämnar landet utan giltigt pass på grund av att han inte beviljats pass eller på grund av att ett eventuellt beviljat pass har indragits med stöd av passlagen kunde göra sig skyldig till riksgränsbrott på grund av tillvägagångssättet för det aktuella brottet. I den nämnda paragrafen föreskrevs det om förbud mot beviljande av pass, men någon sådan bestämmelse togs inte längre in i de författningar som följde efter lagen om tryggande av underhåll för barn som upphävdes vid ingången av 1999. 

I motiveringen till 17 kap. 7 § 1 mom. i strafflagen konstateras vidare att ett reseförbud enligt 2 kap. i den dåvarande tvångsmedelslagen (450/1987) inte ska anses som ett förbud av det slag som avses i lagrummet. Försök att resa utomlands trots reseförbud var en grund för anhållan eller häktning. Enligt motiveringen ska den som trots meddelat reseförbud försöker resa utomlands emellertid straffas för riksgränsbrott om han saknar giltigt pass eller hans pass har indragits.  

I 5 kap. i den gällande tvångsmedelslagen (806/2011) finns bestämmelser om reseförbud. Bestämmelserna om reseförbud i den lagen motsvarar huvudsakligen bestämmelserna i den tidigare lagen, dock så att möjligheten att använda identitetskort som resedokument har beaktats. Enligt 5 kap. 2 § 1 mom. 7 punkten kan den som meddelats reseförbud i ett beslut om reseförbud åläggas att överlämna sitt pass och ett sådant identitetskort som godkänns som resedokument till polisen. Enligt 5 kap. 3 § får pass eller identitetskort som godkänns som resedokument inte utfärdas till den som meddelats reseförbud, om utfärdandet äventyrar syftet med reseförbudet. I dessa fall kan det också bli aktuellt att dra in resedokumentet med stöd av bestämmelserna i passlagen (671/2006) och lagen om identitetskort (663/2016). Om innehållet i ett beslut om reseförbud i enlighet med 5 kap. 2 § 1 mom. 1 punkten i tvångsmedelslagen är att den som meddelats reseförbud åläggs att inte lämna den ort eller det område som nämns i beslutet, kan man dock anse att den som meddelats reseförbud gör sig skyldig till riksgränsbrott om personen lämnar landet, oberoende av om han eller hon har ett resedokument eller inte.  

Efter att 17 kap. 7 § i strafflagen föreskrevs har konkurslagen (120/2004) stiftats. Enligt bestämmelserna i 4 kap. i den lagen kan en gäldenär meddelas utreseförbud. Pass eller identitetskort som godkänns som resedokument får inte utfärdas för den som meddelats utreseförbud. Om ett pass eller ett identitetskort som godkänns som resedokument redan har utfärdats för gäldenären, ska passet eller identitetskortet överlämnas till polisen för den tid förbudet gäller. Även i detta fall kan resedokumentet dras in med stöd av bestämmelserna i passlagen och lagen om identitetskort. Av motiveringen till reseförbudet i 17 kap. 7 § 1 mom. i strafflagen kan man dra slutsatsen att en konkursgäldenär gör sig skyldig till riksgränsbrott i en situation där han eller hon inte har något giltigt resedokument eller om det har dragits in. Emellertid måste det också i detta fall anses att om gäldenären lämnar landet under tiden för utreseförbudet, uppfyller detta rekvisiten för riksgränsbrott oavsett om han eller hon har resedokument eller inte.  

För riksgränsbrott döms enligt 17 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen inte en utlänning som med anledning av en sådan gärning som avses i 1 mom. avvisas eller utvisas och inte heller en utlänning som på grund av flyktingskap ansöker om asyl eller uppehållstillstånd i Finland. För riksgränsbrott döms inte heller en utlänning som har begått ett brott enligt 1 mom. till följd av att han eller hon har varit föremål för människohandel enligt 25 kap. 3 eller 3 a §.  

I motiveringen till 17 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen (RP 6/1997 rd, s. 123/I) konstateras det att om en utlänning har begått ett riksgränsbrott kan detta vara en grund för avvisning vid gränsen eller utvisning ur landet. Eftersom riksgränsbrott enligt motiveringen kan anses som ett relativt lindrigt brott finns det inte något egentligt behov av att bestraffa en utlänning för riksgränsbrott, om han på grund av att han saknar behövliga inresedokument avvisas vid gränsen eller utvisas. Stadgandena om åtgärdseftergift blir uppenbarligen tillämpliga i dessa fall. I motiveringen konstateras att det är mera ändamålsenligt att en utlännings vistelse i klara fall av avvisning eller utvisning på grund av avsaknad av pass eller andra resedokument inte i onödan förlängs på grund av förundersökning, åtalsprövning och rättegång.  

I motiveringen till 17 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen (RP 6/1997 rd, s. 123) hänvisas det till att stadgandena om ansökan om och beviljande av asyl baserar sig på Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning (FördrS 77/1968) och det därtill anslutna protokollet (FördrS 78/1968). Konventionen och protokollet har i Finland satts i kraft på lagnivå genom lagen om konventionen angående flyktingars rättsliga ställning och protokollet angående flyktingars rättsliga ställning (660/2004). Konventionen och protokollet blir beaktade också i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2016/C 202/02). Enligt artikel 18 i stadgan ska rätten till asyl bl.a. garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen och protokollet om flyktingars rättsliga ställning.  

I motiveringen till 17 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen konstateras att en utlänning som på grund av ras, religion, nationalitet eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sina politiska åsikter har blivit utsatt för förföljelse i sitt hemland eller det land där han är stadigvarande bosatt, i många fall inte skäligen kan förväntas ha ett resedokument.  

Av betydelse när det gäller brott mot bestämmelserna om inresa är första stycket i artikel 31 i Genèvekonventionen angående flyktingars rättsliga ställning. Enligt stycket ska fördragsslutande stat icke för olovlig inresa eller olovligt uppehåll bestraffa flykting, som anlänt direkt från område varest hans liv eller frihet var i fara på sätt i artikel 1 avses och som utan tillstånd inrest eller uppehåller sig inom den fördragsslutande statens område, under förutsättning att flyktingen utan dröjsmål anmäler sig hos myndigheterna och visar godtagbara skäl för sin olovliga inresa eller sitt olovliga uppehåll. På grundval av högsta domstolens avgörande KKO 2013:21 kan den straffrihet som baserar sig på stycket även utsträcka sig till brott som begåtts i samband med inresan, enligt avgörandet i fråga förfalskning.  

Den mening som gäller människohandelsbrott i 17 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen anknyter till att det i internationella förpliktelser krävs en möjlighet att avstå från att straffa offer för människohandelsbrott för deras deltagande i olaglig verksamhet om detta har skett av tvång. Bestämmelser om detta finns i artikel 26 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (FördrS 44/2012) och i artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel. Genom lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (227/2012) har konventionen satts i kraft på lagnivå i Finland. Till de delar, som det här är fråga om, krävde genomförandet av direktivet inga ändringar i lagstiftningen, vilka skulle göras senast den 6 april 2013. 

Enligt 17 kap. 7 a § 1 mom. i strafflagen ska gärningsmannen dömas till böter för lindrigt riksgränsbrott, om riksgränsbrottet, med hänsyn till den olovliga vistelsens eller färdens kortvarighet eller den förbjudna verksamhetens art eller andra omständigheter som hänför sig till brottet, bedömt som en helhet är ringa. I 2 mom. konstateras att vad som bestäms i 7 § 2 mom. också gäller en gärning som avses i 1 mom.  

Det föreskrevs inte om lindrigt riksgränsbrott samtidigt som det föreskrevs om riksgränsbrott, utan bestämmelserna om lindrigt riksgränsbrott trädde i kraft två år senare vid ingången av 2001. I detaljmotiveringen till 17 kap. 7 a § i strafflagen (RP 38/2000 rd, s. 60) redogörs det för orsakerna till att det föreskrevs om den lindriga formen. Maximistraffet för riksgränsbrott var fängelse i ett år och av detta följde att riksgränsbrott alltid skulle behandlas i en egentlig rättegång och inte kunde behandlas i ett strafforderförfarande. Enligt motiveringen till paragrafen var detta inte ändamålsenligt eftersom många riksgränsbrott var rätt obetydliga och således lämpliga att avgöras genom ett strafforderförfarande. I detaljmotiveringen nämns som exempel situationer där en båtförare underlåter att anmäla sig till den sjö- eller gränsbevakningsstation som fungerar som passkontrollställe eller där en person utan tillstånd innehar fotografiapparater och fotografiförnödenheter inom gränszonen. I det sammanhanget behandlades inte den nya straffbestämmelsens lämplighet vid brott mot inreseförbud.  

2.4.1  2.4.1 Straffbarhet vid brott mot inreseförbud

Av motiveringen till strafflagens 17 kap. 7 § 1 mom. som gäller riksgränsbrott (RP 6/1997 rd, s. 122/I) kan man dra slutsatsen att avsikten var att paragrafens tillämpningsområde skulle innefatta brott mot inreseförbud som meddelats med stöd av den då gällande utlänningslagen. Enligt 63 § i den dåvarande utlänningslagen var en överträdelse av förbudet inte vid den tidpunkten straffbar som utlänningsförseelse.  

I samband med det nationella genomförandet av direktivet om fri rörlighet 2007 fogades till 185 § 1 mom. i utlänningslagen en 4 punkt, där det föreskrivs att brott mot inreseförbud ska bestraffas som utlänningsförseelse i situationer där förbudet har meddelats av skäl som anknyter till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. I lagens förarbeten behandlades inte sambandet mellan den gärning som straffbeläggs i punkten och riksgränsbrott. Det kan anses att den som brutit mot ett inreseförbud endast kan dömas till straff för utlänningsförseelse i dessa fall, och att bestämmelserna om riksgränsbrott inte är tillämpliga. Punkten gäller enligt sin ordalydelse och motivering (RP 205/2006 rd, s. 45/I) förutom unionsmedborgare och deras familjemedlemmar även tredjelandsmedborgare. Enligt detta tolkningssätt är förseelsebestämmelsen i utlänningslagen en specialbestämmelse som föreskrivits senare, som åsidosätter den tidigare allmänna bestämmelsen.  

Efter att 17 kap. 7 § i strafflagen föreskrevs har den nuvarande utlänningslagen stiftats. I den lagen föreskrivs om grunderna för meddelande av inreseförbud på ett sätt som avviker från den tidigare utlänningslagen. Man kan emellertid inte dra slutsatsen att den som brutit mot ett förbud inte längre skulle kunna dömas till straff för riksgränsbrott eller lindrigt riksgränsbrott åtminstone i de fall där förbudet har meddelats av andra skäl än sådana som anknyter till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan. För brott mot inreseförbud kan således beroende på fallet dömas till straff med stöd av bestämmelserna om riksgränsbrott, lindrigt riksgränsbrott eller utlänningsförseelse.  

Som en följd av den lagändring som gäller utlänningsförseelse tillämpas vid brott mot ett inreseförbud i praktiken så gott som alltid förseelsebestämmelsen i utlänningslagen, som endast möjliggör bötesstraff. En orsak till den omfattande användningen av bestämmelsen om utlänningsförseelse kan vid sidan av vad som konstaterats ovan vara att största delen av dem som brutit mot förbudet är ester, dvs. EU-medborgare, som kan meddelas inreseförbud endast på de grunder som nämns i bestämmelsen om utlänningsförseelse. Orsaken kan också vara att bestämmelsen om riksgränsbrott gäller överskridande av gränsen, dvs. gränskontroll, medan bestämmelsen om utlänningsförseelse tillämpas mera allmänt även vid övervakning av utlänningar som vistas i landet. Eftersom det inte görs några gränskontroller vid de inre gränserna inom Schengenområdet, kan en person som meddelats reseförbud komma in i landet utan att inresan förhindras vid gränsen (RP 205/2006 rd, s. 45/I).  

På grundval av nuvarande straffbestämmelser som gäller brott mot inreseförbud är det i viss mån oklart på vilket sätt straffbarheten omfattar sådana fall där en person bryter mot ett inreseförbud som gäller Schengenområdet och som meddelats av någon annan Schengenstat. I praktiken har bestämmelserna tolkats och tillämpats så att polisanmälningar har registrerats och böter påförts även för sådana brott mot inreseförbud. För detta alternativ talar i synnerhet 144 § i utlänningslagen, enligt vilken det med inreseförbud i den lagen avses ett förbud för viss tid eller tills vidare att komma till en Schengenstat eller flera. När strafflagens 17 kap. 7 § 1 mom. 1 punkt som gäller riksgränsbrott föreskrevs, avsågs det att den skulle omfatta alla brott mot inreseförbud, även om den framtida EU-lagstiftningen och dess tillämpningspraxis inte kunde beaktas vid den tidpunkten. Avsikten med återvändandedirektivet var att ta i bruk ett system med inreseförbud som förbjuder inresa och vistelse på alla medlemsstaters territorium.  

När det gäller innehållet i den nya straffbestämmelsen måste emellertid de begränsningar som följer av återvändandedirektivet och EU-domstolens avgörandepraxis beaktas. Det kan inte vara straffbart att bryta mot ett inreseförbud innan dess verkningar har börjat. Detta äger rum när tredjelandsmedborgaren har återvänt till ursprungslandet, ett transitland eller något annat tredjeland som avses i artikel 3.3 i direktivet. Med tanke på dessa fall kan det även föreskrivas att fängelsestraff är en påföljd för brott mot inreseförbud.  

2.4.2  2.4.2 Straffskalan vid brott mot inreseförbud

Enligt regeringens asylpolitiska åtgärdsprogram ska fängelsestraff föreskrivas som en påföljd för brott mot inreseförbud. För riksgränsbrott kan det för närvarande dömas till böter eller fängelse i högst ett år, för lindrigt riksgränsbrott och utlänningsförseelse till böter.  

Vid bedömningen av straffskalorna och när det föreskrivs om en ny straffskala måste man beakta den klandervärdhet, skadlighet och farlighet som den aktuella gärningens tänkbara uttrycksformer påvisar samt den skuld hos gärningsmannen som gärningstypen ger uttryck för. Man talar om brottets straffvärde. Straffpåföljdens stränghet måste stå i rätt proportion till gärningens klanderbarhet, och straffsystemet måste genomgående uppfylla proportionalitetskravet (t.ex. GrUU 26/2014 rd, s. 2/II). Straffskalan ska vara tillräckligt bred för att täcka gärningar med olika allvarlighetsgrad. Straffskalan ska i mån av möjlighet ställas i proportion till straffskalorna för andra motsvarande brott.  

I regel ska följande straffskalor, som är de vanligaste straffskalorna i Finland, användas:  

* böter  

* böter—fängelse i 6 månader  

* böter—fängelse i 1 år  

* böter—fängelse i 2 år  

* fängelse i 4 månader—4 år  

* fängelse i 1—10 år  

* fängelse i 2—10 år 

Genom de straffskalor som etablerades i samband med totalreformen av strafflagen styr lagstiftaren lagtillämparna så att rättspraxis blir så enhetlig som möjligt. Det ska finnas särskilda grunder för straffskalor som avviker från de vedertagna straffskalorna.  

Enligt den koncentreringsprincip som följts vid totalreformen av strafflagen ska bestämmelser om brott för vilka det kan dömas ett fängelsestraff i regel finnas i strafflagen. För att man ska kunna avvika från detta krävs särskilda grunder som det redogörs för i motiveringen till regeringens proposition och detta kan endast gälla gärningar för vilka det föreslås ett kort maximalt fängelsestraff. I en avsevärd del av de straffbestämmelser som står utanför strafflagen men som innebär hot om fängelse är maximistraffet i praktiken fängelse i sex månader eller fängelse i ett år. Med tanke på koncentreringsprincipen är det motiverat att en straffbestämmelse som innefattar ett maximistraff på fängelse i ett år placeras i strafflagen. 

I vissa av Finlands traditionella jämförelsestater har det föreskrivits om längre maximistraff för brott mot inreseförbud än vad som är fallet i Finland. I Danmark och Tyskland är maximistraffet fängelse i tre år och i Norge fängelse i två år. I Sverige är maximistraffet emellertid fängelse i ett år, och man känner inte till att Sverige skulle ha övervägt eller för tillfället skulle överväga lagändringar som inverkar på straffnivån. 

Också grunden till att ett inreseförbud meddelats är av betydelse vid bedömningen av brottets allvarlighetsgrad och straffskalor. Med tanke på bedömningen av gärningsmannens skuld har det också betydelse av vilken orsak inreseförbudet hade meddelats. I jämförelseländerna har ett inreseförbud samband med att en person avlägsnas ur landet, i allmänhet utvisas. Orsaken till detta kan i alla dessa länder vara att personen gjort sig skyldig till ett brott av en viss allvarlighetsgrad eller till ett visst brott. I Norge, Danmark och Tyskland är ett inreseförbud emellertid inte enbart kopplat till avlägsnande ur landet på grundval av brott, utan orsaken till utvisningen eller avlägsnandet ur landet har kunnat basera sig på t.ex. lämnande av oriktiga eller vilseledande upplysningar eller äventyrande av folkhälsan, vissa gränsövergångssituationer eller att den som förpliktats att lämna landet har kommit tillbaka. Maximistraffen verkar inte stå i någon klar proportion till hur allvarliga gärningar som kan leda till ett inreseförbud. Av straffskalorna i jämförelseländerna kan man inte dra några långtgående slutsatser om vilket som är ett lämpligt maximistraff för brott mot inreseförbud. När man tittar på internationella jämförelser bör man dessutom notera att maximistraffen är beroende av straffsystemet. Att ställa maximistraffet i relation till maximistraffen för andra motsvarande brott i ett nationellt system kan medföra skillnader mellan stater också i fråga om likadana brott. 

En höjning av maximistraffet för brott mot inreseförbud från fängelse i ett år som ursprungligen föreskrevs för brottet, förutsätter att uppfattningen om gärningens straffbarhet har ändrats t.ex. på grund av förändrade tillvägagångssätt eller uttrycksformer. När det gäller brott mot inreseförbud vet man att antalet gärningar som myndigheterna fått kännedom om har ökat. Detta har delvis samband med att samma personer bryter mot förbudet flera gånger. Även om antalet brott mot inreseförbud har ökat, har man ingen information om att tillvägagångssätten skulle ha blivit grövre än tidigare. En ökning av antalet brott inverkar i princip inte på brottets straffvärde och är inte heller relevant vid en ändring av straffskalan.  

Ett högt maximistraff antas i någon mån förebygga brott. Enligt undersökningar är den brottsförebyggande effekten av sådana lagändringar som leder till en strängare straffnivå emellertid begränsad och inskränker sig i allmänhet till tiden omedelbart efter höjningen, varefter läget ofta återgår till nivån före höjningen. 

När antalet gärningar ökar kan det emellertid förekomma sådana gärningar att det finns skäl att se till att straffskalan möjliggör ett straff som motsvarar gärningens klandervärdhet. En tillräckligt bred straffskala möjliggör att motiven till gärningen samt gärningsmannens av brottet framgående skuld i övrigt som nämns i 6 kap. 4 § i strafflagen, som tillämpas vid bestämmande av straff, kan beaktas på ett ändamålsenligt sätt när straffet bestäms.  

Vid upprepade brott mot inreseförbud kan skärpningsgrunden i 6 kap. 5 § i strafflagen leda till ett strängare straff. Enligt paragrafen beaktas gärningsmannens tidigare brottslighet, om förhållandet mellan den tidigare brottsligheten och det nya brottet visar att gärningsmannen, med anledning av att brotten är likartade eller annars, är uppenbart likgiltig för förbud och påbud i lag. Det kan vara fråga om detta när en person upprepade gånger bryter mot ett inreseförbud. Enligt 6 kap. 3 § i strafflagen påverkar skärpningsgrunden inte enbart straffmätningen utan också valet av straffart, t.ex. valet mellan böter och fängelse. För att skärpningsgrunden ska ha betydelse vid valet av straffart, måste straffskalan också möjliggöra fängelsestraff.  

I fråga om dem som bryter mot ett inreseförbud urskiljer sig också de fall där de som bryter mot förbudet kommer till landet för att begå brott här. Inreseförbudet kan redan från första början ha meddelats på grund av att personen i fråga utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten. Vid bedömningen av gärningsmannens skuld kan också andra skäl som ledde till inreseförbudet ha betydelse. I sådana situationer kan det vara motiverat att döma ut ett fängelsestraff, trots att det beror på brottshelheten vilken inverkan det straff som döms ut för brottet mot inreseförbudet har på ett gemensamt fängelsestraff som bestäms i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. i strafflagen.  

Straffskalans inre konsekvens är en viktig bedömningsgrund när det föreskrivs om straffskalor. Denna konsekvens förutsätter att straffskalorna för gärningar som till klanderbarheten kan jämställas med varandra motsvarar varandra så lång som möjligt. I denna bedömning ska det särskilt beaktas att det som brott mot ett inreseförbud är straffbart att komma till Finland även om brottet inte medför någon skada eller fara och även om gärningen inte har någon annan motsvarande skadlig följd.  

Nära brott mot inreseförbud ligger vissa gärningar som är straffbara enligt 17 kap. i strafflagen och som avser riksgränsen eller finskt territorium eller som främjar olaglig inresa. Av dessa har riksgränsbrott och lindrigt riksgränsbrott behandlats redan tidigare. I 7 b § i det nämnda kapitlet kriminaliseras territoriekränkning som en militärperson från en främmande stat eller chefen för ett statsfartyg eller ett statsluftfartyg från en främmande stat gör sig skyldig till. Straffbara som territoriekränkningar är vissa brott mot territorialövervakningslagen (755/2000), t.ex. bedrivande av undersökningsverksamhet utan behörigt tillstånd och vistelse för nära försvarsmaktens objekt dit obehöriga inte har tillträde. För territoriekränkning ska det dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Trots att gärningssätten vid ett brott mot ett inreseförbud och vid en territoriekränkning är olika kan ingetdera av dessa brott i princip anses vara allvarligare än det andra.  

För ordnande av olaglig inresa ska enligt 17 kap. 8 § i strafflagen dömas till böter eller fängelse i högst två år. Det är fråga om gärningar som möjliggör att en annan person reser in olagligt i landet. Eftersom ordnandet av olaglig inresa oftast sker inom den organiserade brottsligheten eller åtminstone annars på ett planmässigt sätt, kan ordnandet av olaglig inresa allmänt taget anses vara ett mera klandervärt brott som förtjänar ett strängare maximistraff än ett brott mot ett inreseförbud.  

När det gäller brott som begås av utlänningar är det skäl att i jämförelsesyfte även fästa uppmärksamhet vid 185 § 1 mom. 1 punkten i utlänningslagen, enligt vilken en utlänning som uppsåtligen vistas i landet utan det resedokument, visum eller uppehållstillstånd som krävs eller som underlåter att fullgöra sin skyldighet att registrera sin vistelse eller ansöka om uppehållstillståndskort, uppehållskort eller permanent uppehållskort gör sig skyldig till utlänningsförseelse för vilken straffet är endast böter. Just nu utreds det särskilt om bötesstraffet, som är det enda straffet som föreskrivits för utlänningsförseelser, motsvarar förseelsernas allvarlighetsgrad i alla situationer och om det i ljuset av detta är skäl att ändra på skalan. Man har emellertid inte funnit några skäl för att det ska förekomma avsevärda skillnader mellan maximistraffen för brott mot inreseförbud och olaglig vistelse i landet.  

Bland andra brott i strafflagen, för vilka det strängaste föreskrivna straffet är fängelse i ett år, kan nämnas bl.a. skyddande av brottsling (15 kap. 11 §), brott mot besöksförbud (16 kap. 9 a §), överträdelse av myndighetsförbud som gäller egendom (16 kap. 10 §), olovlig avlyssning (24 kap. 5 §), olovligt brukande (28 kap. 7 §), skadegörelse (35 kap. 1 §) och sekretessbrott (38 kap. 1 §).  

I strafflagen är ett maximistraff på två år kopplat till gärningar vilka i enlighet med rekvisitet föranleder rätt allvarlig fara eller skada eller som annars kan anses vara relativt klanderbara. I strafflagens 17 kap. som gäller brott mot allmän ordning har det förutom för ordnande av olaglig inresa föreskrivits ett maximistraff på två år exempelvis för offentlig uppmaning till brott (1 §), deltagande i en organiserad kriminell sammanslutnings verksamhet (1 a §), våldsamt upplopp (3 §) samt tillverkande och spridning av barnpornografi (18 §).  

I strafflagen har det föreskrivits ett maximifängelsestraff på två år för t.ex. osann utsaga vid myndighetsförfarande (15 kap. 2 §), bevisförvanskning (15 kap. 7 §), brott mot näringsförbud (16 kap. 11 §), misshandel (21 kap. 5 §), dödsvållande (21 kap. 8 §), utsättande (21 kap. 14 §), grovt äventyrande av trafiksäkerheten och grovt rattfylleri (23 kap. 2 och 4 §), grovt hemfridsbrott (24 kap. 2 §), frihetsberövande (25 kap. 1 §), bortförande av barn (25 kap. 5 a §), olaga hot (25 kap. 7 §), olaga förföljelse (25 kap. 7 a §), olaga tvång (25 kap. 8 §), grovt olovligt brukande (28 kap. 8 §), skattebedrägeri (29 kap. 1 §), utpressning (31 kap. 3 §), penningtvätt (32 kap. 6 §), förfalskning (33 kap. 1 §), resa i syfte att begå ett terroristbrott (34 a kap. 5 b §), bedrägeri (36 kap. 1 §), ocker (36 kap. 6 §), betalningsmedelsbedrägeri (37 kap. 8 §), kränkning av kommunikationshemlighet (38 kap. 3 §), dataintrång (38 kap. 8 §), missbruk av tjänsteställning (40 kap. 7 §), skjutvapenbrott (41 kap. 1 §), smuggling (46 kap. 4 §) och narkotikabrott (50 kap. 1 §).  

Den straffskala, med ett maximistraff på fängelse i ett år, som ursprungligen föreskrevs för brott mot inreseförbud i samband med av det föreskrevs om riksgränsbrott, måste fortsättningsvis anses vara motiverad på basis av en helhetsbedömning av de nämnda vid bedömningen betydelsefulla omständigheterna. Eftersom en straffbestämmelse som innehåller ett sådant maximistraff skulle bli tillämpligt i stället för den straffbestämmelse som gäller utlänningsförseelse och som möjliggör bötesstraff, som i nuläget tillämpas i praktiken, skulle det föreskrivna maximistraffet för gärningen skärpas avsevärt.  

Utgångspunkten för anteckningen i regeringens asylpolitiska åtgärdsprogram är alltså att det bör föreskrivas fängelsestraff som påföljd för alla brott mot inreseförbud. Av riksgränsbrott finns i dagens läge en lindrig gärningsform. De exempelfall som nämns i detaljmotiveringen till strafflagens 17 kap. 7 a § som gäller lindrigt riksgränsbrott (RP 38/2000 rd, s. 60) (att en båtförare underlåter att anmäla sig till den sjö- eller gränsbevakningsstation som fungerar som passkontrollställe eller att en person utan tillstånd innehar fotografiapparater och fotografiförnödenheter inom gränszonen) kan dock inte till allvarlighetsgraden helt och hållet jämställas med situationer där någon bryter mot ett inreseförbud.  

Till de allmänna konsekvensaspekter som gäller straffsystemet hör att den lindriga gärningsformen, som i allmänhet straffas med böter, endast hänför sig till brott som är indelade i en tregradig skala enligt hur grovt brottet är (lindrig form, grundform och grov form). Om det inte finns någon grov gärningsform och om den straffskala som föreskrivits för brottet sträcker sig från böter till fängelse i ett år, har det inte föreskrivits någon lindrig gärningsform för vilken straffet är endast böter — med undantag för riksgränsbrott. Dessa konsekvensaspekter tillsammans med de övriga omständigheter som nämnts ovan talar för att det inte ska föreskrivas om en lindrig gärningsform för vilken straffet endast är böter.