2.1  Reform av yrkesutbildningen

I enlighet med regeringsprogrammet genomförs från och med 2017 som ett led i reformen av yrkesutbildningen en minskning av nivån på finansieringen av yrkesutbildningen. 

I linje med regeringsprogrammet och budgetpropositionen för 2017 (RP 134/2016 rd) minskas finansieringen av yrkesutbildningen från och med 2017 med 190 miljoner euro. Med beaktande av vissa andra åtgärder minskar utbildningsanordnarnas statsandelsfinansiering med i genomsnitt ca 15 procent från 2015 års nivå. Sänkningen av kommunernas pensionsavgift, den i konkurrenskraftsavtalet avsedda sänkningen av arbetsgivaravgifterna och den tidsbundna nedskärningen av semesterpenningen inom den offentliga sektorn sänker kostnaderna för anordnandet av utbildning. Även nivån på anslagen för arbetskraftsutbildning uppvisar en nedåtgående trend. 

Våren 2016 inledde undervisnings- och kulturministeriet ett program för utveckling av anordnarstrukturen inom utbildningen för att säkra serviceförmågan inom och tillgången till yrkesutbildning. Uppgifter om den ekonomiska situationen och de yrkesmässiga och operativa förutsättningarna att ordna utbildning begärdes av alla anordnare av yrkesutbildning. Inom ramen för programmet uppmuntrades anordnare av yrkesutbildning bl.a. till frivilliga sammanslagningar. Ministeriet utredde under hösten 2016 anordnarnas verksamhetsförutsättningar bl.a. med fokus på den ekonomiska bärkraften. Om det på basis av utredningarna ansågs att förutsättningarna att ordna utbildning inte till alla delar uppfylldes, inleddes förhandlingar med anordnarna om nödvändiga åtgärder för att korrigera läget. När det gäller frivilliga sammanslagningar stöder undervisnings- och kulturministeriet anordnarnas egna processer som syftar till strukturell utveckling. 

Det finns sammanlagt 166 anordnare av yrkesutbildning. Av dessa är 44 kommuner och samkommuner och 122 är privaträttsliga aktiebolag, föreningar och stiftelser. 

Det att anordnarna måste anpassa sig till en minskad finansiering kan antingen kräva att anordnare går samman eller övriga arrangemang, vilket kan leda till ett tungt vägande behov av ägararrangemang i fråga om den fastighetsförmögenhet som används i verksamheten. Skyldighet att betala överlåtelseskatt skulle i samband med arrangemangen leda till merkostnader för anordnarna och försvåra eller helt förhindra strukturarrangemang. Enligt preliminära planer är avsikten att 2018 genomföra vissa frivilliga sammanslagningar eller andra arrangemang. Enligt uppskattning kan det komma att genomföras ett antal sammanslagningar eller andra arrangemang per år även under de följande åren. Att än en gång genomföra skattefriheten i enlighet med den 43 c § som gällde 2013—2016 skulle dock vara problematiskt med tanke på Europeiska unionens regler om statligt stöd, när man beaktar den avgörandepraxis som uppstått i EU-domstolen och de många överträdelseförfaranden som kommissionen inlett mot Finland i fråga om reglerna om statligt stöd efter att det ursprungliga lagförslaget lades fram.  

Dessutom offentliggjorde kommissionen den 19 juli 2016 ett tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), nedan tillkännagivandet, genom vilket kommissionen ville klargöra nyckelpunkterna vad gäller begreppet statligt stöd i syfte att bidra till en enklare, mer transparent och mer konsekvent tillämpning av detta begrepp i hela unionen. I tillkännagivandet klargörs genom detaljerade hänvisningar till en omfattande rättspraxis kommissionens syn på artikel 107.1 i fördraget, såsom den har tolkats av EU-domstolen och tribunalen. 

2.2  Bedömning med tanke på EU:s regler om statligt stöd

Statligt stöd definieras i artikel 107.1 i fördraget som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Sådant statligt stöd som betalas till enheter som bedriver ekonomisk verksamhet är i princip förbjudet. 

Finansieringen av yrkesutbildning grundar sig i praktiken så gott som helt och hållet på offentlig finansiering. I punkt 28 i tillkännagivandet konstateras det med hänvisning till EU-domstolens avgörande att allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som finansieras och står under tillsyn av staten kan betraktas som en icke-ekonomisk verksamhet. 

Utbildningsanordnarna kan dock ordna även annan utbildning på kommersiella grunder, varvid det i princip är fråga om sådan ekonomisk verksamhet som avses i reglerna om statligt stöd. Enligt punkt 30 måste sådana offentliga utbildningstjänster särskiljas från tjänster som finansieras främst av föräldrar och elever eller genom kommersiella intäkter. Till exempel omfattas högre utbildning som finansieras helt och hållet av studenter helt klart av ekonomisk verksamhet. I vissa medlemsstater kan offentliga institutioner även erbjuda utbildningstjänster som, på grund av sin art, finansieringsstruktur och förekomsten av konkurrerande privata organisationer, ska betraktas som ekonomiska. 

Ett av kriterierna för statligt stöd är det att stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I punkt 196 i tillkännagivandet har kommissionen i ett antal beslut, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i de berörda ärendena, ansett att åtgärden haft en rent lokal verkan och därför inte påverkat handeln mellan medlemsstaterna. I dessa ärenden har kommissionen särskilt konstaterat att mottagaren levererade varor eller tjänster till ett begränsat område inom en medlemsstat och sannolikt inte lockade kunder från andra medlemsstater, och att det inte kunde förutses att åtgärden skulle ha mer än en marginell verkan på villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etableringar. På denna grund kan den skatteutgift som gäller kommersiell utbildningsservice som ordnas av anordnare av yrkesutbildning ofta anses sakna kriteriet för påverkan på handeln, varvid det inte är fråga om ett statligt stöd. Så är det dock inte i samtliga fall, eftersom kommersiell utbildningsservice till och med erbjuds över gränsen till andra medlemsstater. 

För att statligt stöd ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 i fördraget ska det gynna ”vissa företag eller viss produktion”. Enligt punkt 117 i tillkännagivandet omfattas inte alla åtgärder som gynnar ekonomiska aktörer av begreppet stöd, utan endast de som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag eller till vissa ekonomiska sektorer. Åtgärdernas selektivitet bör enligt punkt 128 i tillkännagivandet normalt sett bedömas genom en trestegsanalys. För det första måste referenssystemet identifieras. För det andra bör det fastställas om en viss åtgärd utgör ett undantag från det systemet, eftersom den gör åtskillnad mellan ekonomiska aktörer som, mot bakgrund av systemets egentliga mål, är i en jämförbar situation i faktiskt och rättsligt hänseende. Att bedöma om ett undantag föreligger är nyckelelementet i denna del av analysen och möjliggör en slutsats om huruvida åtgärden vid första påseendet är selektiv. Om den berörda åtgärden inte utgör ett undantag från referenssystemet är den inte selektiv. Om åtgärden emellertid utgör ett undantag och därför är selektiv vid första påseendet måste det fastställas i det tredje steget av analysen om undantaget motiveras av systemets art eller allmänna systematik. Om en åtgärd som är selektiv vid första påseendet motiveras av systemets art eller allmänna systematik kommer den inte att anses vara selektiv och faller således utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1 i fördraget. 

I inhemsk lagstiftningspraxis finns flera exempel på fall där det beviljats befrielse från överlåtelseskatt för överlåtelse av fastighet eller värdepapper i samband med bolagisering av viss verksamhet i ett offentligt samfund. Åtgärderna kan med tanke på statligt stöd motiveras med att de inte utgör ett undantag från referensskattesystemet eller med att de är förenliga med systemets art eller allmänna systematik. Som referensskattesystem ska då betraktas de bestämmelser i lagen om överlåtelseskatt som ska tillämpas på aktiebolag och som tillåter företagsarrangemang utan överlåtelseskatt när det gäller verksamhet som bedrivs i aktiebolagsform. Överlåtelseskatt ska med stöd av 4 § 5 mom. och 15 § 3 mom. i lagen om överlåtelseskatt inte betalas för överlåtelse av fastighet till ett samfund som fortsätter den överförda verksamheten då det grundar sig på ändring av samfundsform eller på fusion eller på fission i enlighet med 52 c § i lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968). Överlåtelseskatt ska inte heller betalas med stöd av 43 § vid överlåtelse av fastighet eller värdepapper i samband med verksamhetsöverlåtelse. Eftersom skattefrihet i samband med dessa företagsarrangemang är möjlig i bolagsform, innebär beviljande av skattefrihet i motsvarande eller jämförbara situationer till en part som inte som sådan omfattas av de nämnda bestämmelserna inte en selektiv åtgärd som avses i reglerna om statligt stöd, och den fördel som åtgärden medför kan därmed inte betraktas som statligt stöd. 

Tidsbundna befrielser från överlåtelseskatt har genomförts t.ex. i samband med bolagiseringsskyldigheterna enligt kommunallagen (410/2015). Dessutom kan det hänvisas till Europeiska gemenskapernas kommissions egen beslutspraxis i mål C-27/99. I målet behandlades en reform av kommunala affärsenheter som producerade tjänster inom el-, gas- och vattendistribution, trafik, avfallshantering och läkemedelsbranschen som genomfördes 1990 i Italien. Enligt lagen om reformen kan kommunen tillhandahålla tjänster bl.a. genom att bilda aktiebolag. Kommissionen ansåg att de förmåner som beviljades dessa aktiebolag bl.a. i inkomstbeskattningen uppfyllde alla kriterier för statligt stöd och beslutade att samtliga stöd skulle återkrävas. I skatteförmånerna ingick också befrielse från all överlåtelseskatt som hänför sig till omvandling av kommunala inrättningar till aktiebolag. Kommissionen ansåg att något statligt stöd inte uppstod eftersom arrangemanget kunde motiveras med den interna logiken i skattesystemet. Överlåtelseskatt betalas i Italien i princip alltid när en ny sammanslutning inrättas eller när det överförs tillgångsposter mellan olika sammanslutningar. I Italien befrias dock åtgärder av detta slag systematiskt från överlåtelseskatt med stöd av den allmänna principen om rättvis beskattning i den italienska skatterätten. I det föreliggande fallet var det enbart fråga om att företagets rättsliga struktur ändrades; åtgärden ökade inte företagets vinst eller dess förmåga att ge vinst. Enligt beslutet var överlåtelseskattefrihet för åtgärder av detta slag motiverat med stöd av de principer om rättvis beskattning som tillämpas i skattesystemet i fråga. 

2.3  Föreslagen ändring

För att underlätta strukturarrangemang för anordnarna av yrkesutbildning föreslås det att en ny 43 c § fogas till lagen om överlåtelseskatt. Paragrafen motsvarar med vissa ändringar den 43 c § som var i kraft 2013—2016.  

Enligt det föreslagna 43 c § 1 mom. återbetalar Skatteförvaltningen på ansökan betalad skatt, om en kommun, en samkommun, ett privat samfund eller en privat stiftelse under 2018—2022 till ett privat aktiebolag mot aktier i bolaget överlåter en fastighet i sin ägo som i huvudsak används i verksamhet som bedrivs av överlåtaren enligt ett tillstånd som avses i yrkeshögskolelagen (932/2014) eller enligt ett tillstånd att ordna utbildning som avses i lagen om yrkesutbildning (531/2017). Åtgärden är på de grunder som beskrivits ovan inte selektiv på det sätt som avses i reglerna om statligt stöd. Den nya lagen om yrkesutbildning stadfästes den 11 augusti 2017 och träder i kraft den 1 januari 2018. Samtidigt upphävs lagen om grundläggande yrkesutbildning (630/1998) och lagen om yrkesinriktad vuxenutbildning (631/1998). 

Skattefriheten gäller till skillnad från tidigare inte överlåtelse till en förening eller stiftelse, vilken i praktiken kan ske i form av ett köp, eftersom åtgärden inte på motsvarande sätt kan motiveras med att den inte utgör en avvikelse från referensskattesystemet eller med att den är förenlig med systemets art eller allmänna systematik. Skattefriheten gäller bolagisering av fastighetsförmögenhet, då ägandet övergår från direkt ägande av en fastighet eller en fastighetsaktie till indirekt ägande via ett annat bolag. Vid ett köp mot penningvederlag är det inte fråga om att ägandeformen blir en annan, utan om realisering av egendom. Överlåtelsen kan dock genomföras utan överlåtelseskatt om den genomförs i form av en gåva, eftersom endast överlåtelse mot vederlag omfattas av överlåtelseskatt. 

Skattefriheten gäller inte i den tidigare gällande 43 c § 1 mom. 2 punkten avsedda överlåtelser, där fastigheter som varit i det kommunala skolväsendets användning överläts för användning i yrkeshögskoleutbildning eller yrkesutbildning inom ramen för servicestrukturreformen. 

En förutsättning är enligt 2 mom. att den överlåtna fastigheten i huvudsak används för tillståndsenlig verksamhet som bedrivs av det mottagande bolaget eller dess ägare. Skattefriheten gäller på så sätt till skillnad från tidigare även i situationer där det mottagande bolaget inte själv bedriver sådan verksamhet i fastigheten, utan verksamheten bedrivs av bolagets ägare. En förutsättning för skattefrihet är dessutom delvis de krav på verksamhetens kostnader och användningen av fastigheten som ingick i det tidigare gällande 43 c § 2 mom. 

De krav på verksamhetens kostnader som ingick i det tidigare gällande 43 c § 2 mom. ändras så att bestämmelsen motsvarar det finansieringssystem som för närvarande gäller yrkeshögskolorna och som reformeras vid ingången av 2018 i fråga om yrkesutbildningen. Enligt det föreslagna 2 mom. är en ytterligare förutsättning att kostnaderna för den verksamhet som ordnas i fastigheten finansieras i huvudsak med finansiering som beviljas i enlighet med 9 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009) eller att yrkeshögskolan i huvudsak använder lokalerna för fullgörande av sina offentligt finansierade uppgifter enligt 4 § i yrkeshögskolelagen. Enligt 9 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet som träder i kraft den 1 januari 2018, undervisnings- och kulturministeriet beviljar anordnare av yrkesutbildning finansiering för de uppgifter som det föreskrivs om i lagen om yrkesutbildning inom ramen för det anslag som tas in i statsbudgeten och inom ramen för kommunens finansieringsandel enligt 9 a § 1 mom. i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. 

Från och med ingången av 2018 omformas finansieringssystemet för yrkesutbildningen till en enhetlig helhet genom att de nuvarande finansieringssystemen för yrkesinriktad grundutbildning, yrkesinriktad tilläggsutbildning, läroavtalsutbildning och särskilda yrkesläroanstalter sammanförs. Finansieringssystemet kommer också att inkludera finansieringen för examensinriktad arbetskraftsutbildning och en del av finansieringen för arbetskraftsutbildning som inte leder till examen. Dimensioneringen av finansiering för yrkesutbildning på basis av faktiska kostnader frångås i alla avseenden, och den totala statliga finansiering som riktas till yrkesutbildning blir budgetbaserad. I fortsättningen kommer finansieringen av yrkesutbildning inte heller längre att basera sig på systemet med pris per enhet. I samband med den yrkeshögskolelag som trädde i kraft vid ingången av 2015 överfördes ansvaret för yrkeshögskolornas basfinansiering helt till staten, och kommunens självfinansieringsandel av yrkeshögskolornas driftskostnader slopades vid ingången av 2015. Samtidigt slopades priset per enhet och antalet studerande som finansieringsgrund. 

Det nya finansieringssystemet tas i bruk så att bas-, prestations- och genomslagsfinansieringens andelar ändras stegvis fram till 2022. Eftersom de slutliga finansieringsandelarna tillämpas från och med 2022, är det motiverat att tillämpa också den föreslagna 43 c § åren 2018—2022. På så sätt har utbildningsanordnarna tillräckligt med tid att bedöma konsekvenserna av finansieringsreformen för deras verksamhetsförutsättningar och kan vid behov vidta åtgärder för sammanslagning eller andra arrangemang. 

I och med den föreslagna 43 c § kan en kommun, en samkommun eller en privat sammanslutning, såsom en förening eller ett aktiebolag, eller en sådan stiftelse som inte omfattas av begreppet sammanslutning, utan överlåtelseskatt delta i arrangemang som gäller sammanslagning av yrkesutbildningsverksamhet genom att verksamheten eller en eller flera fastigheter som används i verksamheten först bolagiseras, varefter sammanslagningen av verksamhet och fastighetsförmögenhet kan genomföras genom att bolagen fusioneras. 

Liksom tidigare ska skattefriheten gälla överlåtelse till det mottagande bolaget mot aktier i bolaget inte bara av fastigheten utan även av aktier i det bolag som äger eller besitter fastigheten, om fastigheterna i huvudsak används i tillståndsenlig verksamhet eller om aktierna medför rätt att besitta en lägenhet som är i sådan användning. 

Överlåtelseskatt ska inte betalas för aktier som överlåtaren får mot den överlåtna fastigheten eller mot aktier i det bolag som äger eller besitter fastigheten. Förvärv som grundar sig på teckning av aktier är inte en överlåtelse i begreppsmässigt hänseende, och hör därför inte till tillämpningsområdet för lagen om överlåtelseskatt. 

I samband med överlåtelse kan också lån som hänför sig till fastigheten eller byggnaden överföras på mottagaren. Att påta sig ansvaret för överlåtarens skulder anses vara jämförbart med penningvederlag. I sådana fall ska bestämmelsen tolkas så att skattefriheten gäller överlåtelsen också till den del som vederlaget utöver aktier består av åtagande av skuld. Bolagisering jämställs i sak med verksamhetsöverlåtelse, där utgångspunkten är att också de skulder som hänför sig till tillgångarna överförs. 

Det föreslås att den ovan beskrivna tolkningen i riksdagens finansutskotts betänkande FiUB 33/2012 rd om tillämpningen av skattefrihet i situationer där en samkommun håller på att upplösas också ska tillämpas på de bestämmelser som nu föreslås. 

Bestämmelserna om ansökningsförfarande i 4 och 5 mom. motsvarar de tidigare gällande bestämmelserna. Enligt 4 mom. ska ansökan göras inom ett år från det att skatten betalades. Till ansökan ska enligt förslaget fogas en utredning om fastighetens användning före överlåtelsen och därefter samt ett utlåtande av undervisnings- och kulturministeriet om huruvida villkoren för skattefrihet uppfylls.  

Enligt 5 mom. kan Skatteförvaltningen besluta att skatt inte ska betalas, om villkoren för skattefri överlåtelse uppfylls. 

Paragrafens 6 mom. innehåller enligt förslaget en bestämmelse om skyldigheten att betala återburen skatt eller skatt som inte betalats, om fastighetens eller lägenhetens användningsändamål ändras eller om fastigheten eller de aktier som medför rätt att besitta fastigheten eller lägenheten överlåts. Bestämmelsen motsvarar den tidigare gällande bestämmelsen. Ordalydelsen innehåller dock en teknisk justering jämfört med den tidigare 43 c §.