1.1  Bakgrund

Reformen av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik med tillhörande lagstiftningsprocesser för den innevarande finansieringsperioden 2021–2027 inleddes redan flera år före finansieringsperiodens början. Den 1 juni 2018 publicerade kommissionen sitt lagstiftningsförslag till en ny gemensam jordbrukspolitik. Förslaget baserade sig på kommissionens meddelande av den 29 november 2017 om framtiden för livsmedel och jordbruk ((COM (2017) 713 final). I kommissionens lagstiftningsförslag om den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2020 förutsattes det att medlemsstaterna börjar genomföra sina planer från och med den 1 januari 2021, men behandlingen av reformen av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik försenades jämfört med den ursprungliga tidsplanen. För genomförandet av reformen infördes därför en övergångsperiod som omfattade åren 2021 och 2022, vilket gjorde det möjligt att säkerställa att övergången till de nya stödvillkoren sker flexibelt och att stöden fortsätter fram till att genomförandet av den nya perioden inleds.  

Trepartsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen om reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken slutfördes sommaren 2021, då en politisk överenskommelse nåddes om reformen av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. Grundförordningarna ((EU) 2021/2115, (EU) 2021/2116 och (EU) 2021/2117) publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 6 december 2021 och förordningarna trädde i kraft den 7 december 2021. Genomförandet av förordningarna inleddes vid ingången av 2023 i enlighet med de nationella strategiska planerna. 

Reformen av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik för den innevarande finansieringsperioden genomfördes i Europeiska unionens lagstiftning genom flera förordningar av Europaparlamentet och rådet samt genom kommissionens delegerade förordningar och kommissionens genomförandeförordningar. När det gäller areal- och djurbaserade stöd är särskilt två av Europaparlamentets och rådets förordningar av betydelse, det vill säga 1) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer) och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 1305/2013 och (EU) nr 1307/2013, nedan förordningen om strategiska planer , och 2) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013, nedan den horisontella förordningen .  

I enlighet med förordningen om strategiska planer har varje medlemsstat i Europeiska unionen utarbetat en nationell strategisk plan för Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik för åren 2023–2027, nedan den strategiska planen. Planen omfattar direktstöd till jordbruket, åtgärder för utveckling av landsbygden och sektorspecifika program. Den strategiska planen omfattar åtgärder som finansieras ur Europeiska garantifonden för jordbruket, nedan EGFJ , och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), nedan Ejflu . Syftet med åtgärderna i den strategiska planen är att uppnå de särskilda målen för Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. Genomförandet av de nationella strategiska planerna inleddes den 1 januari 2023 och de är i kraft till den 31 december 2027, men deras genomförande fortsätter också efter det i fråga om bland annat avgifter.  

I Finland godkände statsrådet vid sitt allmänna sammanträde den 16 december 2021 Finlands förslag till CAP-plan (den strategiska planen) för perioden 2023–2027 som skulle lämnas till kommissionen. Den strategiska plan som lämnades till kommissionen baserade sig på förordningen om strategiska planer och består av direkta stöd och sektorspecifika åtgärder inom ramen för jordbrukspolitiken samt av åtgärder för utveckling av landsbygden på fastlandet och i landskapet Åland. Ålands landskapsregering har med stöd av självstyrelselagen för Åland (1144/1991) och inom ramen för sin behörighet behandlat och godkänt nämnda förslag till strategisk plan den 7 december 2021. Finland lämnade sitt förslag till Finlands strategiska plan till kommissionen den 22 december 2021. ( https://mmm.fi/sv/eu-gemensamma-jordbrukspolitik/cap-planen )  

Kommissionen godkände den 31 augusti 2022 Finlands strategiska plan genom kommissionens genomförandebeslut om godkännande av Finlands strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2023–2027 i fråga om unionsstöd som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (CCI: 2023FI06AFSP001) ( https://agriculture.ec.europa.eu/cap-my-country/cap-strategic-plans/approved-csp_en ).  

I fråga om förordningarna om den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) lade kommissionen den 14 maj 2025 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2021/2115 vad gäller systemet med grundvillkor, interventionstyper i form av direktstöd, interventionstyper i vissa sektorer och för landsbygdsutveckling och årliga prestationsrapporter samt av förordning (EU) 2021/2116 vad gäller innehållande av utbetalningar, kontroll- och godkännandeförfarandet i anslutning till det årliga prestationsavslutet samt revision och sanktioner (COM (2025) 236 final), nedan förenklingsförordningen. Behandlingen av förenklingsförordningen pågår fortfarande i Europeiska unionen. Enligt nuvarande uppskattning kommer förenklingsförordningen att träda i kraft i slutet av 2025. I förenklingsförordningen ingår bland annat ett förslag till ändring av förordningen om strategiska planer vad gäller skyldigheten att återställa permanent gräsmark, så att perioden för beräkning av referenstiden för permanent gräsmark ändras från fem till sju år och återställningsskyldigheten börjar tillämpas, om arealen för permanent gräsmark minskar med tio procent i stället för nuvarande fem procent jämfört med referensarealen. 

1.2  Beredning

Med hänvisning till vad som anförts ovan inleddes genomförandet av Finlands strategiska plan vid ingången av 2023. Beredningen av Europeiska unionens lagstiftning och Finlands nationella strategiska plan för den innevarande finansieringsperioden har i sin helhet beskrivits i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om vissa areal- och djurbaserade stöd (RP 165/2022 rd). (länk till propositionen: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sidor/RP_165+2022.aspx ).  

Regeringens proposition har beretts som tjänsteuppdrag vid jord- och skogsbruksministeriet. Utöver de ändringar som föreslås i Europeiska unionens lagstiftning baserar sig propositionen också på de behov av ändringar som framkommit vid genomförandet av åtgärder under den nuvarande finansieringsperioden. 

Utlåtanden om utkastet till regeringens proposition har begärts av justitieministeriet, finansministeriet, Livsmedelsverket, Statens ämbetsverk på Åland, närings-, trafik - och miljöcentralerna, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf och Svenska Lantbruksproducenternas Centralförbund SLC rf. 

4.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att lagen om direktstöd till jordbrukare för det första ska ändras till den del den gäller besittningen av en stödberättigande areal. Med stödberättigande areal avses den areal av jordbruksmark som används för jordbruksverksamhet under det år då stödet i fråga söks. Med hänvisning till det som anges ovan föreslås det att den stödberättigande arealen ska vara i en aktiv jordbrukares besittning från den sista inlämningsdagen för den årliga samlade ansökan om Europeiska unionens direktstöd till jordbrukare till den sista möjliga dagen för ändring av ansökan. Dessutom föreslås det att lagen ändras på grund av det i avsnitt 1.1 nämnda kommissionens förslag till förenklingsförordning och det förslag till ändring av förordningen om strategiska planer som ingår i den, så att förfarandet med återställande av permanent gräsmark tas i bruk om arealen för permanent gräsmark minskar med över tio procent i stället för nuvarande fem procent jämfört med referensarealen för permanent gräsmark 2018. Återställningsskyldighet innebär att när förfarandet med återställande av gräsmark tas i bruk, kan jordbrukaren förpliktas att till permanent gräsmark återställa en areal som motsvarar den permanenta gräsmark som omställts till annan användning. Det sistnämnda ändringsförslaget kommer att ses över i samband med den fortsatta beredningen när man har fått närmare information om behandlingen av förslaget till förenklingsförordning i Europeiska unionen.  

Vidare föreslås det att lagen om vissa ersättningar för landsbygdsutveckling ändras i fråga om tidpunkten för när administrativa kontroller i anslutning till vissa miljöavtal (miljöavtal om skötsel av jordbruksnaturens mångfald och landskapet och miljöavtal om skötsel av våtmarker) som ligger till grund för miljöersättning ska utföras. Enligt förslaget ska närings-, miljö- och trafikcentralen (från ingången av 2026 livskraftscentralen) i fortsättningen utföra ett administrativt kontrollbesök där den areal som ligger till grund för miljöavtalet och dess ersättningsberättigande fastställas innan den sista utbetalningen av miljöersättning på basis av miljöavtal görs för det första avtalsåret.  

Det föreslås att verkställighetslagen ändras så att det till kommunens uppgifter för tydlighetens skull också fogas att kommunen ska besluta om sammanslagning av ansökningar om areal- och djurbaserade stöd, bidrag och ersättningar i situationer där den som ansöker om stöd ska anses som en enda stödsökande (gårdsbruksenhet) oberoende av antalet stödansökningar. Bestämmelser om när en stödsökande eller de stödsökande ska anses som en enda sökande, det vill säga en gårdsbruksenhet, finns i förordningen om förordningen om strategiska planer när det gäller stöd som helt eller delvis finansieras av Europeiska unionen och i lagen om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen (1559/2001), nedan lagen om nationella stöd, när det gäller nationella stöd som helt och hållet finansieras nationellt. Förslaget avses förtydliga lagstiftningen, eftersom det i praktiken har förekommit oklarhet i fråga om den behöriga myndigheten när det gäller sammanslagning av stödansökningar.  

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Propositionen har inga direkta konsekvenser för statsfinanserna. Stöd som beviljas enligt lagen om direktstöd till jordbrukare betalas under moment 30.20.41 (EU-inkomststöd och EU-marknadsstöd) i statsbudgeten och ersättningar som beviljas enligt lagen om vissa ersättningar för landsbygdsutveckling betalas under moment 30.20.43 (Miljöersättningar, ekologisk produktion, rådgivning och icke-produktiva investeringar) och moment 30.20.44 (Kompensationsersättningar) i statsbudgeten. De nämnda stöden finansieras inom ramen för anslagen i planen för de offentliga finanserna och i statsbudgetarna. 

Den i verkställighetslagen föreslagna förtydligande bestämmelsen om kommunernas uppgifter när det gäller sammanslagning av ansökningar medför inga extra uppgifter. Den föreslagna ändring av lagen om vissa ersättningar för landsbygdsutveckling som gäller tidpunkten för utförande av den administrativa kontrollen, det vill säga tidigareläggandet av den sista tidpunkten, bedöms inte ha några betydande konsekvenser för närings-, trafik- och miljöcentralernas (från ingången av 2026 livskraftscentralerna) uppgifter, och därmed uppskattas det att uppgiften kan utföras inom ramen för nuvarande resurser. Utförandet av ett administrativt kontrollbesök hör redan nu till närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter och eftersom genomförandet av den nuvarande finansieringsperioden redan pågår, har antalet ovan avsedda kontrollbesök minskat avsevärt jämfört med 2023, då miljöavtalen i praktiken förnyades så att de uppfyller de krav som den nuvarande finansieringsperioden ställer. Den föreslagna ändringen bedöms också minska antalet situationer av återkrav samt ändringsbehoven när det gäller miljöavtal. 

Propositionen bedöms inte ha några betydande konsekvenser för ställningen för dem som ansöker om stöd. Genom den ändring av tidpunkten för utförande av en administrativ kontroll som föreslås i lagen om vissa ersättningar för landsbygdsutveckling försöker man förhindra möjliga situationer av återkrav genom att det administrativa kontrollbesöket utförs innan den sista utbetalningen på basis av miljöavtal om skötsel av jordbruksnaturens mångfald och landskapet och miljöavtal om skötsel av våtmarker görs för det första avtalsåret. Den ändring som gäller besittningen av stödberättigande areal föreslås i sin tur förtydliga kravet på besittning även med tanke på den som ansöker om stöd. 

6.1  Lagen om verkställighet av vissa av Europeiska unionens jordbruksstöd och vissa nationella jordbruksstöd

10 §.Kommunen . Det föreslås att 1 mom. 4 punkten kompletteras och förtydligas så att kommunen utöver beslut om överföring och delning av referenskvantiteter för från produktionen frikopplat stöd för svin- och fjäderfähushållning även ska besluta om sammanslagning av referenskvantiteterna. I 10 f § (Överföring och indragning av referenskvantiteten för från produktionen frikopplat stöd för svin- och fjäderfähushållning) i lagen om nationella stöd till jordbruket och trädgårdsodlingen (1559/2001) föreskrivs om sammanslagning av referenskvantiteter, och i 4 mom. anges att genom förordning av statsrådet föreskrivs närmare om bland annat villkoren för sammanslagning av referenskvantiteter.  

Det föreslås att 2 mom. ändras så att till bestämmelsen för tydlighetens skull fogas att kommunen ska besluta om sammanslagning av ansökningar om stöd, ersättningar och bidrag som avses i 1 mom. 1, 3 och 5 punkten. Uppgiften är inte ny för kommunerna, men i praktiken har det förekommit oklarhet i fråga om den behöriga myndigheten när det gäller sammanslagning av stödansökningar. Nämnda ansökningar gäller stöd och bidrag som beviljas enligt lagen om direktstöd till jordbrukare, stöd som beviljas enligt lagen om nationella stöd samt areal- och djurbaserade ersättningar som beviljas enligt lagen om vissa ersättningar för utveckling av landsbygden. Bestämmelser om när en eller flera sökande ska anses som en enda sökande, med andra ord som en gårdsbruksenhet, finns i artikel 3.2 i förordningen om strategiska planer när det gäller stödsystem som helt eller delvis finansieras av Europeiska unionen (med ”jordbruksföretag” avses samtliga enheter som används för jordbruksverksamhet och drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat) och i 2 a § i lagen om nationella stöd när det gäller nationella stöd som helt finansieras nationellt (gårdsbruksenhet). I högsta förvaltningsdomstolens årsboksbeslut HFD:2007:3 ( https://www.finlex.fi/fi/oikeuskaytanto/korkein-hallinto-oikeus/ennakkopaatokset/2007/3?language=swe ) har det tagits ställning till när sökande inte kunde betraktas som separata sökande som är berättigade till stöd. Om det till exempel i samband med behandlingen eller granskningen av stödansökningar konstateras att trots att stödansökningar lämnats in under flera så kallade lägenhetssignum, men det enligt lagstiftningen är fråga om en enda stödsökande, det vill säga en gårdsbruksenhet, ska stödansökningarna slås samman till en enda stödansökan. I ett egentligt stödbeslut, där en sammanslagning av ansökningar har gjorts, får givetvis i första hand omprövning begäras och efter det ändring sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. En situation där stödansökningarna ska slås samman, det vill säga det enligt lagstiftningen är fråga om en enda stödsökande, med andra ord en gårdsbruksenhet, kan även bli aktuell exempelvis i samband med en kontroll som utförs på platsen.  

6.2  Lagen om Europeiska unionens direktstöd till jordbrukare

6 §.Stödberättigande areal . I 1 mom. anges det i fråga om besittningen av nuvarande stödberättigande areal (jordbruksmark som används för jordbruksverksamhet under det år då stödet i fråga söks) att den stödberättigande arealen ska vara i en aktiv jordbrukares besittning den dag då den årliga ansökan om Europeiska unionens direktstöd till jordbrukare senast ska lämnas in. Enligt det som anförs ovan i avsnitt 3 har bestämmelsen visat sig vara problematisk. Det föreslås därför att momentet ändras i fråga om besittningen av en stödberättigande areal så att den stödberättigande arealen ska vara i en aktiv jordbrukares besittning under perioden mellan den sista inlämningsdagen för den årliga samlade ansökan om Europeiska unionens direktstöd till jordbrukare och den sista möjliga dagen för ändring av ansökan. Under de senaste åren har dagen då nämnda ansökan senast har kunnat lämnas in infallit ungefär i mitten av juni, och enligt 12 § 4 mom. i verkställighetslagen meddelar Livsmedelsverket närmare föreskrifter om tidsfrister för inlämnande av ansökningar om stöd. Enligt 14 § 1 mom. i verkställighetslagen kan en ansökan om stöd på sökandes eget initiativ ändras eller återtas helt eller delvis i situationer som avses i artikel 7 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/1173 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet i den gemensamma jordbrukspolitiken, nedan förordningen om ansökningssystem . Utgångspunkten i förordningen om ansökningssystem är att ansökan kan ändras och återtas under en längre tid av ansökningsåret än under tidigare finansieringsperioder. Enligt förordningen om ansökningssystem har stödsökanden getts tillräckligt med tid att vidta avhjälpande åtgärder i sin ansökan, och på så sätt kan det säkerställas att rapporterings- och utbetalningsuppgifterna är korrekta. Enligt förordningen om ansökningssystem ska medlemsstaten årligen sätta ut en tidsfrist som ska infalla senast 15 kalenderdagar före den dag då förskott betalas ut eller den första delbetalningen görs och fram till vilken ändringar och tillbakadraganden tillåts. Exempelvis kontroll på plats avbryter dock möjligheterna till ändring och återtagande av ansökan ifall att oriktigheter upptäcks vid kontrollen.  

8 §.Skyldighet att återställa permanent gräsmark . Det föreslås att 1 mom. ändras så att om den kontroll av arealen som Livsmedelsverket utför årligen den 30 november visar att den permanenta gräsmarkens andel av jordbruksmarken minskar på nationell nivå med över tio procent jämfört med referensarealen för permanent gräsmark 2018, får den permanenta gräsmarken inte ställas om till annan användning och förfarandet med återställande av permanent gräsmark ska tas i bruk. Förslaget baserar sig på kommissionens i avsnitt 1.1 nämnda förslag till förenklingsförordning och den ändring av förordningen om strategiska planer som ingår i den. Gränsen för att förfarandet med återställande ska tas i bruk är för närvarande att arealen för permanent gräsmark minskar med över fem procent jämfört med referensarealen för 2018. Enligt 8 § 4 mom. i lagen om direktstöd till jordbrukare beslutar statsrådet vid sitt allmänna sammanträde om att ta i bruk förfarandet med återställande och om att frångå det samt om att begränsa omställningen av permanent gräsmark till annan användning. Återställningsskyldighet innebär att när förfarandet med återställande tas i bruk, kan jordbrukaren förpliktas att till permanent gräsmark återställa en areal som motsvarar den permanenta gräsmark som omställts till annan användning. I övrigt föreslås det inga ändringar i momentet. I samband med den fortsatta beredningen av regeringspropositionen granskas den föreslagna ändringen ytterligare med beaktande av den pågående behandlingen av förenklingsförordningen i Europeiska unionen och de eventuella ändringar av innehållet som görs i kommissionens ursprungliga förslag.  

6.3  Lagen om vissa ersättningar för landsbygdsutveckling

5 §. Miljöersättning . I 5 mom. föreskrivs det bland annat att i fråga om miljöavtal om skötsel av jordbruksnaturens mångfald och landskapet och miljöavtal om skötsel av våtmarker ska det utföras en administrativ kontroll, om det inte är uppenbart onödigt. Vidare föreskrivs det att kontrollen ska utföras innan miljöersättning på basis av ett avtal betalas för det andra avtalsåret. Enligt det som anförs ovan i avsnitt 3 har bestämmelsen i praktiken visat sig vara problematisk. Därför föreslås det att momentet ändras när det gäller tidsfristen för utförandet av det administrativa kontrollbesöket så, att det administrativa kontrollbesöket ska utföras innan den sista utbetalningen av miljöersättning på basis av de miljöavtal som avses ovan görs för det första avtalsåret. Den sista utbetalningen av miljöersättning som görs på basis av de nämnda miljöavtalen har betalats i juni det år som följer efter ansökningsåret. Avsikten är att genom förslaget inte bara minska utmaningarna vid kalkyleringen utan också att säkerställa att den stödsökande inte utsätts för till exempel återkrav i och med att kontrollen utförs före den sista utbetalningen av ersättning. I samband med det administrativa kontrollbesöket kan det exempelvis konstateras att en del av den areal som ligger till grund för ett miljöavtal inte är ersättningsberättigande, varvid avtalsområdet minskar från det ursprungliga avtalsområde som sökts. I övrigt föreslås det inga ändringar i momentet.