1  Nuläge

Inledning 

Lagen om stöd för byggande av bredband i glesbygdsområden (1186/2009), nedan lagen om stöd för bredband, trädde i kraft den 1 januari 2010. I glesbygdsområden byggs bredbandsnät delvis med offentligt stöd. I lagen om stöd för bredband finns bestämmelser om hur och under vilka förutsättningar statligt stöd kan beviljas för utbyggnad av bredband i glesbygdsområden. 

Det statliga stödet riktas till områden där det på grund av det ringa antalet abonnenter och de långa avstånden inte lönar sig att på marknadsvillkor investera i utbyggnad av fasta bredbandsnät. Därför är det en utmaning för de teleföretag som genomför bredbandsprojekt att inleda affärsverksamheten, att få den finansiering de behöver så att de kan göra investeringar och att få affärsverksamheten att löna sig så att de kan hantera de finansiella kostnaderna efter investeringarna. De i lagen fastställda kriterierna för vilka kostnader som är stödberättigande gör det dessutom svårare att utnyttja stödet och innebär en onödig administrativ börda för såväl stödmottagarna som Kommunikationsverket. 

Enligt statsminister Sipiläs regerings strategiska program är målet att skapa en gynnsam miljö för digitala tjänster, för applikationer för sakernas internet och för nya affärsmodeller. Digitaliseringen är ett genomgående tema i regeringsprogrammet. Dessutom är målet att avveckla onödig reglering och lätta den administrativa bördan. 

För offentligt stöd till bredbandsprojekt har det reserverats ca 135 miljoner euro, varav 69,5 miljoner euro kommer från staten, ca 25 miljoner euro från Europeiska unionens program för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland (nedan landsbygdsprogrammet), dvs. från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling EJFLU, och ca 40 miljoner euro från kommunerna. Teleföretagen betalar minst en tredjedel av de stödberättigande kostnaderna för projektet. 

Vid utgången av maj 2016 hade statligt stöd till bredbandsprojekt beviljats till ett belopp av sammanlagt 49,2 miljoner euro. Av det beviljade stödet hade 28,2 miljoner euro betalats ut. Ett belopp på 23,7 miljoner euro i statligt stöd som står till förfogande har ännu inte tilldelats. Beloppet av statligt stöd som har beviljats men ännu inte betalats ut är ca 17,5 miljoner euro. Efter 2014 har det inte varit möjligt att bevilja stöd ur EJFLU på grundval av lagen om stöd för bredband. Sedan den 1 januari 2015 har följaktligen för bredband med stöd av denna lag endast beviljats statligt och kommunalt stöd. 

Kommunikationsverket hade före utgången av 2016 beviljat stöd till bredbandsprojekt i de olika landskapen enligt följande: Lappland 13,9 miljoner euro, Kajanaland 8,5 miljoner euro, Norra Österbotten 8,0 miljoner euro, Norra Savolax 5,4 miljoner euro. I övriga landskap hade stöd beviljats till ett belopp av sammanlagt 13,4 miljoner euro. 

Före utgången av 2016 hade stöd betalats ut i landskapen enligt följande: Lappland 9,2 miljoner euro, Kajanaland 7,3 miljoner euro, Norra Österbotten 3,6 miljoner euro och Norra Savolax 2,3 miljoner euro. De stöd som Kommunikationsverket hade betalat ut i övriga landskap uppgick till 6,9 miljoner euro. 

Vid utgången av 2016 fanns anhängiga stödansökningar vid Kommunikationsverket enligt följande: Mellersta Finland 6,3 miljoner euro, Kajanaland 2,7 miljoner euro, Norra Österbotten 1,0 miljoner euro, Södra Savolax 559 000 euro och Norra Savolax 387 000 euro. Det fanns inga anhängiga stödansökningar från andra landskap. 

Inom de understödda projekten har över 70 000 användare fått tillgång till optisk fiber, och över hälften av dem finns inom stödberättigade områden. Vid utgången av 2016 hade 150 projekt fått stöd. En del av projekten omfattade en hel kommun och en del en mindre del av en kommun. Vid utgången av 2015 hade över 17 000 kilometer fiberoptiska nät byggts inom ramen för dessa projekt. 

Kommunens betalningsandel i bredbandsprojekt i glesbygdsområden är 8, 22 eller 33 procent. Bestämmelser om de kommuner vars betalningsandel är 8 procent finns i statsrådets förordning om kommunens betalningsandel i bredbandsprojekt (240/2010) som trädde i kraft den 15 april 2010, medan bestämmelser om kommuner med en betalningsandel på 22 procent finns i statsrådets förordning om ändring av statsrådets förordning om stödjande av projektverksamhet på landsbygden (455/2010), som trädde i kraft den 2 juni 2010. 

Följande 41 kommuner har en betalningsandel på 8 procent: 

Enare, Enontekis, Halsua, Hartola, Hyrynsalmi, Ilomants, Kemijärvi, Kittilä, Kivijärvi, Kolari, Kuhmo, Kuhmoinen, Lavia, Luhanka, Multia, Muonio, Pelkosenniemi, Pello, Pielavesi, Posio, Pudasjärvi, Puolanka, Puumala, Ranua, Rautavaara, Ristijärvi, Salla, Savukoski, Siikainen, Siikalatva, Sodankylä, Sotkamo, Suomanniemi, Suomussalmi, Taivalkoski, Tervola, Utajärvi, Utsjoki, Vaala, Yli-Ii, Övertorneå. 

Följande 59 kommuner har en betalningsandel på 22 procent: 

Etseri, Gustavs, Heinävesi, Hirvensalmi, Honkajoki, Joutsa, Juuka, Juva, Kaavi, Kangasniemi, Karstula, Keitele, Kerimäki, Kesälahti, Kiuruvesi, Kuhmalahti, Kuusamo, Kyyjärvi, Kärsämäki, Lappajärvi, Lestijärvi, Lieksa, Mäntyharju, Nurmes, Padasjoki, Paltamo, Perho, Pertunmaa, Pihtipudas, Punkaharju, Pyhäjärvi, Pyhäntä, Påmark, Rantasalmi, Rautalampi, Ristiina, Rovaniemi, Ruokolahti, Ruovesi, Rääkkylä, Savitaipale, Sievi, Siikajoki, Simo, Soini, Sonkajärvi, Storå, Sulkava, Sysmä, Tervo, Tohmajärvi, Toholampi, Toivakka, Valtimo, Varpaisjärvi, Vesanto, Veteli, Vieremä, Viitasaari. 

Övriga kommuner har en betalningsandel på 33 procent. 

Kommunsammanslagningar påverkar inte kommunernas betalningsandelar. På delarna av en kommun som bildats genom sammanslagning tillämpas de ursprungliga kommunernas betalningsklasser. 

År 2015 lät kommunikationsministeriet göra en utredning om elnätsbolagens investeringar i optisk fiber i Sverige. Enligt utredningen tillhandahålls merparten av fiberanslutningarna i Sverige av kommunala bolag, varav ungefär hälften är dotterbolag till något elbolag. I Sverige har kommunen traditionellt sett spelat en större roll i byggandet av fibernät än i Finland, och i Sverige är det möjligt att inkludera fibernätet i ett elbolags reglerade produktionsbas. På grund av de olika förhållandena kan marknaderna för optiskt fibernät i Sverige och Finland inte jämföras. I Sverige har statligt stöd använts till ett belopp av 775 miljoner svenska kronor, dvs. 88,4 miljoner euro. I Sverige finns dessutom Europeiska jordbruksfondens stödprogram för landsbygds- och glesbygdsområden, inom ramen för vilket kommuners och allmännyttiga samfunds investeringar stöds genom ett samfinansieringssystem. 

Europeiska kommissionen har i ett meddelande 2009 första gången gett riktlinjer för tillämpningen av reglerna för statligt stöd på utbyggnad av bredbandsnät (Europeisk unionens officiella tidning C 235, den 30 september 2009). I meddelandet fastställdes principerna och villkoren för användningen av offentligt stöd för utbyggnad av bredband i medlemsländerna. År 2013 antog kommissionen som ett nytt meddelande EU:s riktlinjer för tillämpning av reglerna för statligt stöd på snabb utbyggnad av bredbandsnät (Europeiska unionens officiella tidning C 25, den 26 januari 2013, nedan 2013 års meddelande). Syftet med 2013 års meddelande har varit att förenhetliga villkoren för bredbandsprojekt som genomförs med offentligt stöd. Huvudprinciperna för offentligt stöd är desamma som år 2009, men riktlinjerna för byggande av bredband förtydligades och preciserades. Kommissionens 2013 års meddelande föranledde ändringar i Finlands lag om stöd för bredband. I sitt beslut (C (2014) 1173 slutlig) godkände kommissionen de föreslagna ändringarna i Finlands program för stöd för bredband och ansåg att de överensstämmer med kraven i artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 

Statens revisionsverk utförde 2014–2016 en effektivitetsrevision av stöd för byggande av bredband. Revisionen fokuserade på hur målen för projektet hade uppnåtts och på hur de hade följts upp. I revisionsberättelsen rekommenderar man att kommunikationsministeriet följer upp om projekten har medfört ekonomiskt orimliga förluster och ansvar för parter som ursprungligen inte borde ha drabbats av sådana förluster och ansvar. Syftet med de föreslagna ändringarna är att underlätta förverkligandet av projekt, bl.a. genom att tillåta att fler gamla bredbandsprojekt får tilläggsstöd från kommunerna och andra offentliga samfund bl.a. i form av borgen och fördelaktiga lånevillkor. 

Stödberättigat område 

Stöd kan beviljas endast för nät som byggs i geografiska områden där befolkningstätheten ligger under en viss gräns, dvs. i områdena utanför de s.k. röda områdena med hög befolkningstäthet. Enligt 3 § i lagen avses med stödberättigat område ett geografiskt område vars befolkningstäthet är sådan att högst 5,4 procent av befolkningen i Finland bor i ett område som är lika glest eller ännu glesare bebott. Cirka 130 000 hushåll ligger inom sådana områden. Över de stödberättigade områdena har det publicerats en karta i kommunikationsministeriets förordning om de stödberättigade områden som avses i lagen om byggande av bredband i glesbygdsområden (246/2010). 

Landskapsförbundens uppgifter 

Processen för beviljande av statligt stöd består av tre faser. Det har ansetts vara nödvändigt att landskapsförbundet deltar i den första och andra fasen, eftersom landskapsförbundet har den bästa sakkunskapen när det gäller de regionala och lokala förhållandena. Det slutliga beslutet om ersättande av stödberättigande kostnader i ett enskilt projekt fattas av Kommunikationsverket. Bestämmelser om landskapsförbundets uppgifter finns i 4–6 och 6 a § i lagen om stöd för bredband. Enligt lagen har ett landskapsförbund till uppgift att i samarbete med kommunala och statliga myndigheter utarbeta ett regionalt projektprogram. I projektprogrammet anges riktlinjerna för alla stödberättigade bredbandsprojekt i landskapet. Det centrala vid utarbetandet av projektprogrammet är, snarare än rent teknisk kunskap om kommunikationsnät, lokalkännedom, nulägesanalys och förmåga att gestalta den framtida demografiska utvecklingen i regionen. Landskapsförbundet har också skyldighet att med lämpliga intervall utlysa det statliga stöd som tilldelats landskapet. Landskapsförbundet bedömer vilka tekniska och ekonomiska förutsättningar sökandena har att genomföra projektet och väljer för varje projekt ut en genomförare som därefter kan ansöka om stöd hos Kommunikationsverket. 

Stödansökan till Kommunikationsverket 

För närvarande begränsar inte lagen om stöd för bredband användningen av olika finansieringsinstrument som innefattar offentliga stöd, men det offentliga stödet måste uppfylla de förutsättningar i fråga om ackumuleringen av stöd som avses i 8 § 4 mom. i lagen. Detta innebär att t.ex. lånegarantier av ett värde på upp till 100 procent av lånebeloppet är tillåtna. Enligt 7 § 2 mom. ska det i stödansökan ingå en utredning om vilka andra offentliga stöd som sökanden har fått för projektet. Med offentligt stöd avses sådan finansiering eller annan motsvarande förmån som beviljats av Europeiska unionen, staten eller ett annat offentligt samfund. 

Bestämmelsen tillämpas emellertid endast på projekt för vilka landskapsförbundet har utlyst stöd efter den 12 november 2012. I stödansökan för projekt som har inletts tidigare ska det ingå en försäkran om att sökanden inte har fått något annat överlappande stöd för projektet av statliga myndigheter. 

I lagen om stöd för bredband finns inga bestämmelser om den tidsfrist inom vilken ansökan ska göras hos Kommunikationsverket. Genom kommissionens beslut C(2015) 9353 av den 14 december 2015, som gällde ändringar i programmet för stöd till utvecklingen av snabb bredbandsstruktur i glesbygdsområden i Finland, godkändes en förlängning av stödprogrammets giltighet till utgången av 2019, då det statliga stödet ska ha betalats. 

Allmänna villkor för beviljande av stöd 

Det offentliga stödets andel av de stödberättigande projektkostnaderna har begränsats. Med offentligt stöd avses i lagen av Europeiska unionen, staten eller ett annat offentligt samfund beviljad finansiering eller annan förmån med ett värde som kan bestämmas i pengar. Enligt 8 § 4 mom. kan stöd inte beviljas till den del det offentliga stödets andel av projektets stödberättigande kostnader överskrider det maximibelopp som kommissionen har godkänt för statligt stöd. Genom kommissionens beslut C(2012) 6182 av den 7 september 2012 antogs en höjning av stödnivån från tidigare 66 procent till nuvarande 90 procent. Enligt den nationella övergångsbestämmelse genom vilken kommissionens beslut om en höjning av stödnivån genomfördes tillämpas höjningen dock endast på de projekt för vilka stöd förklaras lediga att sökas efter lagens ikraftträdande den 12 november 2012. 

Stödberättigande kostnader 

I 11 § i lagen om stöd för bredband fastställs vilka kostnader som är stödberättigande. Enligt 11 § 1 mom. 3 punkten är stödberättigande kostnader sådana som är nödvändiga för att tillhandahålla sådana abonnemang inom ett stödberättigat område som levereras till användaren på den ort där användaren bor eller finns stadigvarande. 

Enligt 11 § 2 mom. 2 punkten i lagen är kostnader som hänför sig till den del av abonnentlinjen som finns på högst två kilometers avstånd från den ort där användaren bor eller finns stadigvarande inte stödberättigande. Enligt en utredning som gjordes 2014 är abonnentlinjens andel av de totala projektkostnaderna uppskattningsvis 120 miljoner euro. Enligt utredningen skulle detta belopp kunna ge ett täckningsområde omfattande ca 60 000 bostäder. Den verkliga täckningen, och därmed också de faktiska kostnaderna, torde emellertid vara mindre än så. 

Särskilda villkor för betalning av stöd 

En del av stödet kan på ansökan av sökanden betalas ut på förhand. Enligt 13 § 1 mom. i lagen får av det statliga stöd som beviljats sökanden på dennes ansökan 50 procent betalas ut efter det att stödbeslutet har fattats. Bestämmelsen tillämpas emellertid inte på de projekt för vilka landskapsförbundet har utlyst stöd före den 12 november 2012. Att en del av stödet kan betalas ut på förhand innan nätet har byggts färdigt gör det lättare för i synnerhet små företag och nystartade företag att finansiera bredbandsprojekt. 

Enligt 13 § 2 mom. får Kommunikationsverket besluta att stödet betalas på en ansökan som gjorts efter den tidpunkt för ansökan om utbetalning av stöd som anges i stödbeslutet, om vissa förutsättningar uppfylls. Sökanden ska lägga fram vägande skäl till att ansökan försenats. Dessutom förutsätts det att ansökan inte har försenats väsentligt, att den omständigheten att utbetalning söks efter utsatt tid inte har inverkat på genomförandet av projektet, att förseningen inte försvårar projektets genomförande och att en utbetalning som sker på en försenad ansökan inte inverkar på kravet på likvärdig behandling av sökandena. 

I den gällande lagen fastställs ingen tidsfrist för ansökan om utbetalning, utan Kommunikationsverket har fastställt den i de enskilda stödbesluten. 

Ramarna för EU:s regler om statligt stöd anges i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I princip är statliga stöd förbjudna, men i fördraget anges ändå undantag med stöd av vilka stödåtgärder kan godkännas. Enligt huvudprincipen ska stöd enligt artikel 107 godkännas av kommissionen före verkställandet. Detta gäller ändå inte små ändringar, och inget nytt beslut av kommissionen behövs för sådana. 

2  Föreslagna ändringar

3  Propositionens konsekvenser

Genom propositionen vill man främja utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur genom att öka andelen offentligt stöd i de totala projektkostnaderna och i fråga om allt fler bredbandsprojekt tillåta användningen av tilläggsstöd från kommunerna och övriga offentliga organ bl.a. i form av borgen och fördelaktiga lånevillkor. 

I fråga om nya projekt kommer ändringarna att klart öka intresset för stöd, eftersom en större andel av investeringskostnaderna kommer att vara stödberättigande. Ändringarna minskar andelen byggkostnader som stödmottagaren själv måste betala och möjliggör lägre anslutningsavgifter, vilket förväntas öka efterfrågan och därmed också bidra till att förbättra projektens lönsamhet. Ändringarna förkortar amorteringstiden för projekt och skapar därmed förutsättningar för lönsam affärsverksamhet på längre sikt.  

Ändringarna minskar såväl stödmottagarnas som Kommunikationsverkets administrativa börda i och med att processen för beviljande av stöd och exempelvis bedömningen av huruvida ett nät är stödberättigat förenklas i samband med ändringen. Ändringen påverkar dock inte Kommunikationsverkets personalresurser eftersom den bl.a. kräver att det görs nya marknadsanalyser. Ändringarna gör det ändå enklare att göra marknadsanalyser och underlättar utarbetandet av beslut om stöd och utbetalningar i och med de enklare reglerna. De föreslagna ändringarna främjar också digitaliseringen eftersom de breddar möjligheterna att utnyttja stödet för bredband och därmed gör det mer attraktivt att bygga bredband. 

Propositionen föranleder inga ändringar i det stödbelopp som betalas ur statsbudgeten inom ramen för programmet för stöd för bredband. Syftet är att säkerställa att en så stor del som möjligt av det statliga stöd som ännu inte har använts kan beviljas och betalas ut före utgången av 2019. De gällande statsandelarna för staten och kommunerna förblir oförändrade. Det statliga och kommunala stödet till enskilda projekt ökar emellertid i takt med att de stödberättigande kostnaderna stiger. Enskilda kommuner kommer att behöva betala mer stödfinansiering än tidigare, vilket kan göra att vissa kommuner blir mindre villiga eller t.o.m. ovilliga att förbinda sig till sin andel. Höjningen av stödnivån tvingar inte kommunerna att bevilja ytterligare finansiering, utan öppnar endast för den möjligheten. 

För landskapsförbunden innebär ändringarna att landskapen kan omdefiniera projektområdena tillsammans med intresserade kommuner. När nya projektområden definieras, påverkas Kommunikationsverkets marknadsanalys för områdena, landskapsförbundens konkurrensutsättning av stödmottagarna och teleföretagens stödansökningar. 

4  Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts vid kommunikationsministeriet som tjänsteuppdrag. Ett diskussionsmöte om propositionen ordnades den 25 november 2016. I mötet deltog företrädare för landskap, teleföretag och organisationer. Utlåtanden om propositionen begärdes av teleföretag och andra viktiga aktörer i branschen. Utlåtanden begärdes också av de centrala myndigheterna och av Ålands landskapsregering. Förslaget fanns under remissbehandlingen tillgängligt även på ministeriets webbplats. Alla intresserade hade därmed möjlighet att yttra sig om propositionen. 

Under remissbehandlingen kom det in 54 yttranden om utkastet till regeringsproposition till Kommunikationsministeriet. Dessutom meddelade 11 instanser att de inte hade några kommentarer eller något att anmärka på i frågan. I nästan alla yttranden understöddes de grundläggande utgångspunkterna i propositionen. 

I flera yttranden uttrycktes önskemål om att bredbandsprojekt skulle kunna förlängas till 2025. I enlighet med kommissionens beslut måste dock betalningen av stöd upphöra 2019. 

I många yttranden föreslogs det att definitionen av svarta punkter skulle ändras. Risken med en sådan ändring är att den skulle kunna snedvrida konkurrensen och störa den utbyggnad som sker på kommersiella grunder. Dessutom skulle ändringen kräva att det stödprogram som kommissionen godkänt för Finland ändras, och den processen skulle i onödan fördröja ikraftträdandet av alla de föreslagna ändringarna. 

Vidare föreslogs det i ett flertal yttranden att främst fritidsbostäder som bebos året om skulle omfattas av stödet. Ändringen skulle öka de stödberättigande kostnaderna och åtgången på offentligt stöd. Ändringen är inte ändamålsenlig av statsfinansiella orsaker, och propositionen har inte ändrats till denna del. 

I några av yttrandena föreslogs det att kommunens borgen på 100 procent och höjningen av stödnivån skulle ändras så att de tillämpas också på projekt för vilka Kommunikationsverket redan har beviljat statligt stöd. Till denna del har propositionen ändrats under den fortsatta beredningen. 

Dessutom önskade man i några yttranden att propositionens motiveringar skulle göras mer omfattande i fråga om de ekonomiska konsekvenserna. Propositionen har kompletterats till denna del. 

I några yttranden föreslogs det att tidsfristen för stödansökan till Kommunikationsverket skulle slopas. Med anledning av den planerade landskapsreformen är det ändamålsenligt att till lagen foga en tidsfrist för stödansökan, men propositionen har ändrats så att den tidpunkt som föreslås är den 31 december 2018. 

5  Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft så snart som möjligt.  

6  Förhållande till grundlagen

I denna proposition föreslås det att det stiftas två ändringslagar som gäller stöd för byggande av bredband i glesbygdsområden. Bredbandsstödets förhållande till grundlagen behandlas ingående i regeringens proposition om lagen om stöd för bredband RP 176/2009 rd. 

Syftet med denna proposition är att förbättra verksamhetsförutsättningarna för både nya och gamla bredbandsprojekt. Enligt förslaget förblir de gällande statsandelarna för staten och kommunerna oförändrade. Det kommunala stödet till enskilda projekt ökar emellertid i takt med att de stödberättigande kostnaderna stiger. Det är skäl att bedöma de föreslagna ändringarna med avseende på den kommunala självstyrelsen som tryggas i 121 § i grundlagen. 

En del av de föreslagna ändringarna ska tillämpas endast på helt nya projekt. Det är skäl att bedöma de föreslagna ändringarna med avseende på jämlikheten som tryggas i 6 § i grundlagen. 

Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Enligt 2 mom. ska bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. 

Liksom i den gällande lagen om stöd för bredband är utgångspunkten i propositionen att också kommunen vid behov deltar i finansieringen av bredbandsprojekt som genomförs i glesbygdsområden i kommunen. Propositionen leder till att kommunens utgifter per projekt stiger. Kommunerna blir dock inte skyldiga att delta i projekt eller bevilja tilläggsstöd, utan det är upp till kommunerna själva att bestämma. De föreslagna ändringarna strider inte mot grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen. 

I 6 § i grundlagen föreskrivs om likhet inför lagen. Lagen om stöd för bredband har ändrats fem gånger sedan den utfärdades. Stödet för bredband grundar sig på kommissionens riktlinjer. Villkoren i riktlinjerna har lindrats sedan 2010, och i sin nuvarande form tillåter de fördelaktigare stödvillkor för bredbandsprojekt. Redan genom de tidigare ändringarna har finansieringen underlättats för bredbandsprojekt som får stöd. De föreslagna ändringarna strider inte mot grundlagens bestämmelser om jämlikhet.