1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Statsminister Sanna Marins regering beslutade år 2020 om omfattande stödåtgärder för den kommunala ekonomin för att kompensera kommunerna för de ekonomiska konsekvenserna av coronaviruskrisen.
På grund av coronavirusepidemin och dess konsekvenser fattades det i den fjärde tilläggsbudgeten för 2020 beslut om ett stödåtgärdspaket på sammanlagt cirka 1,4 miljarder euro för kommunerna och sjukvårdsdistrikten. Statsandelarna för kommunal basservice höjdes med ca 720 miljoner euro för 2020, beloppet av den behovsprövade höjningen av statsandelen höjdes med 50 miljoner euro, kommunernas utdelning av samfundsskatten höjdes temporärt med 10 procentenheter för 2020 (effekten är ca 450 miljoner euro år 2020) och för stöd till sjukvårdsdistrikten allokerades 200 miljoner euro. Dessutom genomfördes särskilda stödåtgärder för kommunerna bl.a. inom undervisnings- och kulturministeriets och kommunikationsministeriets förvaltningsområden. Samtidigt minskades den minskning av statsandelen för basservice som görs på grund av genomförandet av incitamentssystemet för digitalisering i kommunerna från tidigare 7,29 euro till 1,82 euro per invånare, vilket ökade statsandelarna för 2020 med sammanlagt 30 miljoner euro, och statsandelen höjdes med 0,62 euro per invånare på grund av den temporära höjningen av det skyddade beloppet vid jämkning av arbetslöshetsförmåner, vilket ökade statsandelarna för 2020 med sammanlagt 3,4 miljoner euro.
Regeringen beslutade i samband med förhandlingarna om budgetpropositionen för 2021 om nya åtgärder för att stödja kommunerna. I statsandelarna för basservicen görs en engångshöjning på 300 miljoner euro för 2021, varav 20 miljoner euro riktas till den behovsprövade höjningen (se RP 148/2020 rd). Utdelningen av samfundsskatten höjs temporärt med 10 procentenheter år 2021 (total effekt 550 miljoner euro på årsnivå). Dessutom höjs kommunernas utdelning av samfundsskatten permanent med 2 procentenheter. Genom höjningen ersätts kommunerna för den minskning av kommunernas avgiftsintäkter som föranleds av sänkningen av avgifterna för småbarnspedagogik. I detta sammanhang fastställde regeringen att de direkta kostnader som hänför sig till coronaviruset ersätts till fullt belopp så länge epidemiläget och genomförandet av hybridstrategin kräver det. För 2021 har 1,4 miljarder euro reserverats för testning och spårning enligt hybridstrategin och sammanlagt 260 miljoner euro för övriga kostnader. Därtill förbinder sig regeringen att avveckla den eftersatta vården och servicen med en helhet på 450 miljoner euro 2021–2023.
Utöver stödåtgärderna för 2021 beslutade regeringen att kommunerna och sjukvårdsdistrikten i en tilläggsbudgetproposition hösten 2020 dessutom ska anvisas tilläggsfinansiering på sammanlagt 600 miljoner euro för 2020, varav 400 miljoner euro som tillägg av engångsnatur till statsandelarna för basservice och 200 miljoner euro för sjukvårdsdistrikten. För 2020 har 355 miljoner euro reserverats för testning och spårning enligt hybridstrategin. Det har också beslutats att det anslag som reserverats för testning och spårning ska riktas till kommunerna via statsandelssystemet för basservice, eftersom det under 2020 har konstaterats vara tidsmässigt omöjligt att fördela anslaget via statsunderstödsförfarandena. Av anslaget lämnas 5 miljoner euro under social- och hälsovårdsministeriets huvudtitel för ersättningar som eventuellt betalas till landskapet Åland. I denna proposition ingår förslag till utökade statsandelar för kommunal basservice för 2020.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts vid finansministeriet. På grund av ärendets brådskande karaktär har det inte ordnats någon särskild remissbehandling av propositionen.
Propositionen har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
I 36 § i lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009) föreskrivs det om tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna. År 2020 minskas statsandelen för kommunal basservice med 42,56 euro per invånare i anslutning till de besparingar som genomförandet av konkurrenskraftsavtalet medför för kommunerna, med 4,12 euro per invånare på grund av minskningen av utgifterna för pensionsstödet för långtidsarbetslösa, med 4,10 euro per invånare för finansiering av sjukvårdshelikopter- och läkarhelikopterverksamhet och med 1,82 euro per invånare i anslutning till genomförandet av incitamentssystemet för digitalisering i kommunerna.
År 2020 gjordes tillägg på sammanlagt 722,3 miljoner euro i statsandelarna för kommunal basservice för att kompensera kommunerna för kostnadsökningar och minskade skatteinkomster till följd av coronavirusepidemin. År 2020 ökas med anledning av de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusepidemin statsandelen för kommunal basservice med 32,80 euro per invånare, 106,73 euro per invånare som är under 18 år och 50,07 euro per invånare som har fyllt 65 år. Dessutom betalas till kommunerna sammanlagt 370 miljoner euro med anledning av de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusepidemin i proportion till den utdelning av kommunalskatten som tillämpas vid skatteredovisningen för skatteåret 2020.
Utöver de nämnda tilläggen ökas enligt 36 § 8 mom. i lagen om statsandel för kommunal basservice år 2020 statsandelen för kommunal basservice med 9,11 euro per invånare för finansieringen av ett tillägg för höjning av statsandelen enligt prövning. I den fjärde tilläggsbudgeten för 2020 gjordes en höjning av statsandelen enligt prövning med 50 miljoner euro. Enligt lagens 30 § 3 mom. dras det belopp som motsvarar de sammanlagda höjningarna av statsandelen enligt prövning av från statsandelarna till kommunerna. Minskningen är lika stor per invånare i alla kommuner. Ökningen av statsandelen kompenserar till denna del det avdrag som görs med stöd av 30 § 3 mom.
År 2020 ökas statsandelen för kommunal basservice med 0,62 euro per invånare med anledning av den temporära höjningen av det skyddade beloppet vid jämkning av arbetslöshetsförmåner. Tillägget hänför sig till en lagändring, genom vilken det skyddade beloppet vid jämkning av arbetslöshetsförmåner höjs temporärt, vilket medför merkostnader för kommunerna.
Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras enligt 58 § 1 mom. i lagen om statsandel för kommunal basservice de kalkylerade kostnaderna, grundpriserna och finansieringen i enlighet med de faktiska kostnaderna, liksom den i lagens 55 § angivna statsandelsprocenten. Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras enligt 2 mom. på riksnivå som en helhet de grundpriser som ligger till grund för de kalkylerade kostnaderna enligt lagens 6–13 §. Dessutom justeras sådan finansiering som det föreskrivs om i 11 och 29 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009) till de delar som anges i momentet. Staten deltar i de kalkylerade kostnaderna med den procentandel som anges i 55 §. I statsandelsprocenten beaktas den ovan avsedda finansieringen enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet.
Grundpriserna och finansieringen fastställs och bestämmelser om statsandelsprocenten utfärdas för varje finansår. Justeringen av kostnadsfördelningen görs årligen.
När kostnadsfördelningen justeras används enligt 60 § 2 mom. uppgifterna om de faktiska kostnaderna för det tredje året före finansåret. Som exempel kommer kostnaderna för 2020 alltså att beaktas vid justeringen av kostnadsfördelningen för 2023.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I denna proposition föreslås det att lagen om statsandel för kommunal basservice ändras så att statsandelarna för kommunal basservice utökas med 400 miljoner euro för 2020 till följd av ekonomiska konsekvenser av coronavirusepidemin. Ökningen av statsandelen är av engångsnatur och gäller 2020 utöver de höjningar som det beslutats om tidigare. Av tillägget riktas 128,7 miljoner euro till kommunerna enligt invånarantal (23,45 euro per invånare) och 267 miljoner euro i proportion till den utdelning av kommunalskatten som tillämpas vid skatteredovisningarna för skatteåret 2020. Ökningen av statsandelen är avsedd att utöver för de övriga konsekvenserna av coronavirusepidemin ersätta kommunerna för kostnaderna för anskaffning av munskydd till de mest utsatta personerna. Dessutom anvisas 4,3 miljoner euro separat enligt antalet invånare i åldern 13–15 år i kommunen för kostnaderna för anskaffning av munskydd för elever och studerande (0,78 euro per invånare i åldern 13–15 år).
Statsandelarna utökas dessutom år 2020 med sammanlagt 350 miljoner euro för att ersätta kostnaderna för tester som utförts för konstaterande av coronavirussmitta och kostnaderna för spårning av smittkedjor. Tillägget ska riktas till kommunerna genom att det totala beloppet av tillägget först fördelas till samkommunerna för sjukvårdsdistriktet i förhållande till de coronavirustester som de utfört inom sitt område och därefter genom att samkommunens andel av det totala beloppet fördelas till medlemskommunerna i förhållande till deras invånarantal.
Coronavirustester orsakar kostnader direkt för kommunerna och sjukvårdsdistrikten. Sjukvårdsdistrikten fakturerar sina medlemskommuner för de kostnader som testningen medför. Ökningen av statsandelen ersätter också dessa kostnader.
Den ökning av statsandelen för kostnaderna för testning och spårning som görs år 2020 bör beaktas i justeringen av kostnadsfördelningen år 2023, för att den statliga finansieringen inte ska riktas till dessa kostnader två gånger. Detta beaktas separat i förslaget till ändring av lagen om statsandel för kommunal basservice för 2023.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
4.2.1
Ökningar av statsandelen enligt propositionen
I sin helhet ökar förslagen i propositionen statsandelarna för kommunal basservice med 750 miljoner euro år 2020.
Konsekvenserna av den föreslagna ökningen av statsandelen på 400 miljoner euro för olika kommuner varierar beroende på kommunens invånarantal, antalet invånare i åldern 13–15 år, utdelningen av kommunalskatten samt skatteinkomsternas och statsandelarnas andel av kommunens inkomster. I euro kommer en betydande andel av ökningarna av statsandelen att riktas särskilt till de största städerna, och omkring en tredjedel av ökningarna kommer att riktas till kommunerna i Nyland. Om man ser till invånarna kommer emellertid alla kommuner att få en betydande ökning av statsandelen. Den kommunvisa ökningen av statsandelen uppgår till sammanlagt 52–114 euro per invånare. Stödåtgärderna tryggar förutsättningarna för att ordna basservice och minskar behovet av åtgärder för att anpassa ekonomin i kommunerna, såsom permitteringar eller uppsägning av personal.
Den ökning av statsandelen (350 miljoner euro) som görs för att ersätta kostnaderna för testning och spårning i enlighet med hybridstrategin riktas till sjukvårdsdistrikten i förhållande till antalet coronavirustester som gjorts inom sjukvårdsdistriktets område och till sjukvårdsdistriktets medlemskommuner i förhållande till deras invånarantal. Som testantal används uppgifter från Institutet för hälsa och välfärd från slutet av oktober 2020, men ökningen av statsandelen ersätter till denna del också de kostnader som orsakas i november och december. Hittills har omkring 1,5 miljoner tester utförts och testkapaciteten är för närvarande 20 000 tester per dag. På grund av fördröjningar när det gäller uppgifterna om coronavirustester kan de uppgifter om antalet tester som används vid allokeringen av de ökade statsandelarna dock ytterligare komma att preciseras under november 2020 jämfört med vad som anges i denna proposition. Cirka 39 procent av coronavirustesterna har utförts inom Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt. De övriga sjukvårdsdistriktens andel av det totala antalet coronavirustester är klart mindre, men också mellan dem finns det betydande skillnader (från cirka 0,5 procent till cirka 9,5 procent). Betraktat enligt kommunstorleksgrupp koncentreras ökningen av statsandelen särskilt till de största städerna, där också största delen av coronavirusfallen har konstaterats. Cirka 44 procent av ökningen riktas till städer med över 100 000 invånare. Betraktat per invånare riktas ökningen dock rätt jämnt till olika kommunstorleksgrupper (55–71 euro per invånare, se tabellen). Den kommunvisa ökningen av statsandelen uppgår till 39–83 euro per invånare.
Kommunstorlek | Invånarantal | Ökning av statsandelen | €/inv. |
Hela landet | 5 488 130 | 350 000 000 | 64 |
över 100 000 inv. | 2 169 897 | 155 090 601 | 71 |
40 001–100 000 inv. | 1 013 940 | 57 994 167 | 57 |
20 001–40 000 inv. | 819 892 | 52 349 399 | 64 |
10 001–20 000 inv. | 596 663 | 32 822 979 | 55 |
5 001–10 000 inv. | 543 682 | 31 808 584 | 59 |
2 000–5 000 inv. | 295 185 | 17 084 245 | 58 |
Mindre än 2 000 inv. | 48 871 | 2 850 026 | 58 |
Tabell 1. Ökning av statsandelen för testning och spårning enligt kommunstorleksgrupp.
Liksom det konstateras ovan är det tidsmässigt omöjligt att under 2020 fördela det anslag som reserverats för testning och spårning via statsunderstöd 2020, och därför riktas anslaget till kommunerna via statsandelssystemet. För staten och kommunerna är det ett klart och administrativt lätt sätt att genomföra ersättningarna via statsandelssystemet. Å andra sidan kan man genom att lägga till ett anslag till statsandelarna inte försäkra sig om att de ersättningar som betalas på riksnivå eller kommunvis motsvarar de faktiska kostnaderna. Det finns inte heller någon liknande rapportering och uppföljning av faktiska kostnader som för statsunderstödsförfarandet, och eventuell överkompensation kommer inte att återbetalas till staten. De faktiska kostnaderna beaktas dock på riksnivå i den årliga justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. Vid justeringen av kostnadsfördelningen bör man se till att staten inte finansierar samma kostnader två gånger. Eftersom utgångspunkten för ökningen av statsandelen är sjukvårdsdistriktens testvolym, kan det bedömas att tilläggen i huvudsak dock riktas så att de motsvarar kostnaderna. År 2021 övergår man till en kompensation som baserar sig på faktiska kostnader genom statsunderstödsförfarandet.
4.2.2
Ökningar av statsandelen i samband med coronavirusepidemin år 2020
De ökningar av statsandelen som genomfördes med anledning av de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusepidemin och som ingick i det stödpaket som slogs fast i den fjärde tilläggsbudgeten för 2020 uppgick till sammanlagt 722,3 miljoner euro. Beräknat per invånare fick alla kommuner dock en betydande ökning av statsandelen. Den kommunvisa ökningen av statsandelen uppgick till sammanlagt 106–194 euro per invånare. De höjningar av statsandelen som föreslås i denna proposition (sammanlagt 750 miljoner euro) betalas utöver de höjningar som beslutats tidigare. Det sammanlagda beloppet av de nämnda ökningarna av statsandelen enligt den fjärde tilläggsbudgeten och de föreslagna ökningarna av statsandelen i denna proposition är 1,472 miljarder euro. Betraktat per invånare riktas tilläggen rätt jämnt till olika kommunstorleksgrupper (236–282 euro per invånare), men andelen per invånare är störst i städer med över 100 000 invånare. I tabell 2 presenteras de ökningar av statsandelen som görs 2020 med anledning av de ekonomiska konsekvenserna av coronavirusepidemin i sin helhet enligt kommunstorleksgrupp. Den kommunvisa ökningen av statsandelen 2020 uppgår i sin helhet till 209–390 euro per invånare. På grund av fördröjningar när det gäller uppgifterna om coronavirustester kan uppgifterna dock ytterligare komma att preciseras jämfört med vad som anges i denna proposition.
Enligt den utvecklingsprognos för den kommunala ekonomin som ingår i kommunekonomiprogrammet hösten 2020 stärks den kommunala ekonomin avsevärt 2020 till följd av statens stödåtgärder. Räkenskapsperiodens resultat beräknas bli cirka 1,2 miljarder euro (se närmare Kommunekonomiprogrammet 2021, Hösten 2020, Finansministeriets publikationer 2020:64, på finansministeriets webbplats på adressen https://vm.fi/julkaisut).
Kommunstorlek | Invånarantal | Ökning av statsandelen | €/inv. |
Hela landet | 5 488 130 | 1 472 302 973 | 268 |
över 100 000 inv. | 2 169 897 | 612 180 849 | 282 |
40 001–100 000 inv. | 1 013 940 | 265 059 306 | 261 |
20 001–40 000 inv. | 819 892 | 224 564 789 | 274 |
10 001–20 000 inv. | 596 663 | 151 203 995 | 253 |
5 001–10 000 inv. | 543 682 | 137 200 289 | 252 |
2 000–5 000 inv. | 295 185 | 70 544 311 | 239 |
Mindre än 2 000 inv. | 48 871 | 11 549 433 | 236 |
Tabell 2. Ökningar av statsandelen i samband med coronavirusepidemin år 2020.
7
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
I propositionen föreslås temporära tillägg till statsandelen på grund av coronavirusepidemin. Propositionen ingriper inte i kommunens beskattningsrätt och rätt att bestämma om sin egen ekonomi som är skyddad enligt 121 § i grundlagen (731/1999).
Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.