2.1  Bernkonventionen

Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (FördrS 29/86, nedan Bernkonventionen ) är konvention som ingåtts om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Dess primära mål är att skydda de utrotningshotade arterna och deras naturliga miljö. I konventionen riktas särskild uppmärksamhet på skydd av sådana arter och naturområden som förutsätter samarbete mellan flera stater. De avtalsslutande parterna ska vidtaga nödvändiga åtgärder för att bevara beståndet av vilda djur och växter på eller anpassa den till en nivå som motsvarar i synnerhet ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav. Därvid ska hänsyn tas till ekonomiska och rekreativa krav, samt behoven för underarter, varieteter eller former som lokalt är i riskzonen.  

Konventionen ingicks år 1979 och trädde i kraft år 1986 i Finland. Björn och varg finns i bilaga II till Bernkonventionen, det vill säga att de är fullständigt fredade djurarter, men detta gäller inte för Finland, eftersom Finland har ett förbehåll som gäller bilaga II till Bernkonventionen i fråga om björn och varg. Lodjur finns i bilaga III till Bernkonventionen (skyddad djurart). Enligt artikel 12 i Bernkonventionen kan de avtalsslutande parterna vidtaga strängare föreskrifter för att skydda vilda djur och växter samt deras naturliga miljö än de som föreskrivs i denna konvention. EU är en avtalspart i Bernkonventionen. EU har genomfört Bernkonventionen med habitat- och fågeldirektivet. Bilaga II till Bernkonventionen motsvarar bilaga IV till habitatdirektivet och bilaga II bilaga V. 

2.2  EU-rätten

EU-rätten förpliktar de nationella myndigheterna vid lagberedning och tillämpningspraxis. Utöver EU:s fördrag och rättsakter är övriga källor som gäller EU-rätten – principen för EU-rätten, EU:s internationella konventioner och EU-domstolens rättspraxis – en del av den nationella rättsordningen och de är förpliktande för de nationella myndigheterna. EU-rätten är primär i förhållande till den nationella rätten (EU-domstolens etablerade och återkommande rättspraxis, till exempel C-6/64 eller C-573/17), varför en EU-rättsakt åsidosätter en nationell lag vid en konflikt mellan dessa.  

Principen om lojalt samarbete ålägger en medlemsstat att vidta alla åtgärder som säkerställer att de skyldigheter som följer av EU:s fördrag och rättsakter fullgörs. En medlemsstat ska bland annat vidta behövliga åtgärder för att genomföra EU-rättsakterna. Principen förpliktar även till att avhålla sig från alla åtgärder som kan äventyra uppnåendet av EU:s mål. Principen binder alla myndigheter i en medlemsstat. De nationella domstolarna och övriga nationella myndigheter ska bland annat tolka EU-rätten enligt de principer som skapats i EU-domstolens rättspraxis (artikel 4.3 Fördraget om Europeiska unionen, FEU).  

Enligt principen om tolkningseffekten ankommer det på den nationella domstolen att, med fullt utnyttjande av den bedömningsfrihet som den har enligt nationell rätt, tolka och tillämpa den lag som har antagits för att genomföra direktivet i överensstämmelse med gemenskapsrättens krav (till exempel C-14/83 punkt 28). I allmänhet innebär detta att ett direktiv så långt som möjligt ska tolkas enligt dess ordalydelse och syfte, så att det resultat som avses i direktivet uppnås. 

Direktiven är rättsakter som riktats på medlemsstaterna och som ålägger medlemsstaterna att vidta de åtgärder som förutsatts i direktivet och att införa direktivets innehåll i sin nationella lagstiftning. Direktiv används i allmänhet då man vill lämna prövningsrätt i något ärende för medlemsstaterna. Varje medlemsstat kan själv välja hur den genomför de åtgärder som förutsätts i direktivet, men den nationella regleringen ska leda till det resultat som eftersträvas med direktivet. En medlemsstat kan även besluta om den form som används för genomförandet inom medlemsstaten. I allmänhet inkluderas bestämmelserna i ett direktiv i den nationella lagstiftningen genom att utfärda en nationell författning. 

Direktiven är inte direkt tillämpliga. De innebär i allmänhet rättigheter och skyldigheter för en medlemsstats medborgare först efter att de verkställts nationellt. En medborgare i en medlemsstat kan dock åberopa en bestämmelse i ett direktiv gentemot en myndighet i en medlemsstat, om bestämmelsen har en direkt rättsverkan. Detta kan bli aktuellt om en medlemsstat försummat att verkställa ett direktiv inom den utsatta tiden eller om verkställigheten varit bristfällig. En förutsättning för detta är att bestämmelsen i direktivet är tillräckligt tydlig och absolut. 

EU-domstolens avgöranden har en central betydelse vid tolkningen och tillämpningen av EU-rätten. Den som vill klarlägga innehållet i EU-rätten behöver därför i regel också bekanta sig med domstolens rättspraxis. EU-domstolen meddelar bland annat förhandsavgöranden utifrån de nationella domstolarnas begäranden om förhandsavgörande. Domstolens förhandsavgörande kan gälla tolkningen av en bestämmelse i EU:s grundfördrag eller tolkningen eller giltigheten av en EU-rättsakt. Förhandsavgörandet är bindande för den nationella domstolen när denna avgör det aktuella ärendet. Dessutom binder förhandsavgörandet övriga nationella domstolar som behandlar samma problem. Förhandsavgörandena kan också ha ett mer allmänt tolkningsvärde. Ett förhandsavgörande kan också förutsätta att den nationella lagstiftningen ändras, om den nationella lagstiftningen eller tolkningen av den strider mot den tolkning av EU-rätten som ingår i förhandsavgörandet.  

EU-domstolen kan även ge avgöranden med anledning av talan som väckts vid en domstol. Det är möjligt att väcka talan till exempel mot en stat, om det anses att den inte fullföljer sina skyldigheter i EU. Detta är fallet till exempel om en medlemsstat försummat att verkställa en EU-rättsakt eller verkställt den på felaktigt sätt. En överträdelse kan även bero på sådan lagstiftning som inte har någon direkt koppling till EU-rätten, men som har konsekvenser för genomförandet av EU-rätten. Om en domstol konstaterar att en medlemsstat inte fullgjort en skyldighet enligt EU-rätten, ska medlemsstaten vidta de åtgärder som förutsätts av domen. Avgöranden på grund av talan kan även ha en mer allmän betydelse i tolkningen av EU-rätten. Försummelse av att verkställa en dom kan leda till ett vites- eller pliktförfarande. 

2.3  Habitatdirektivet och EU-domstolens rättspraxis

Rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan habitatdirektivet ) gäller vilda djur, växter och naturtyper. Enligt artikel 1 i habitatdirektivet anses en arts bevarandestatus vara gynnsam om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö och artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid och det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.  

Enligt artikel 2.1 i habitatdirektivet är syftet med direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av bland annat arter. Enligt punkt 2 i samma artikel ska åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos arter. Enligt punkt 3 i artikeln ska åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.  

I artiklarna 12–16 i habitatdirektivet finns bestämmelser om skydd av arter. Arterna specificeras i bilagorna till direktivet enligt deras bevarandestatus. Enligt artikel 12 i habitatdirektivet omfattas de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a av ett strikt skyddssystem i deras naturliga utbredningsområde. Medlemsstaterna ska bland annat införa förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen och att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Till noggrant skyddade viltarter enligt bilaga IV a hör i Finland varg utanför renskötselområdet samt björn, lodjur och utter. Dessa arter är enligt 37 § 3 mom. i jaktlagen alltid fridlysta. 

I artikel 14 i habitatdirektivet finns bestämmelser om arter som förtecknas i bilaga V och, som inte är lika noggrant skyddade som arterna i bilaga IV. Habitatdirektivet tillåter i princip jakt på de arter som förtecknas i bilaga V. Artikel 14 i direktivet förutsätter dock att bevarandestatus för arterna i bilaga V aktivt övervakas. Om det mot bakgrund av övervakningen anses vara nödvändigt, ska medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att trygga bevarandestatusen. Sådana åtgärder kan bland annat vara tillståndssystem, fredningstider samt lokal eller tillfällig fredning. Viltarter enligt bilaga V är i Finland varg inom renskötselområdet samt europeisk bäver, gråsäl, knubbsäl, östersjövikare, iller, skogsmård och skogshare. 

Järv är inte en art som avses i bilagorna IV och V. Järv nämns endast i habitatdirektivets bilaga II, som förutsätter att järvens livsmiljöer skyddas som en del av nätverket Natura 2000. 

I artikel 16 i habitatdirektivet finns det bestämmelser om undantag till skyddet enligt artikel 12 och 14. Undantag får göras förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Dessutom förutsätts till exempel ett behov av att undvika allvarliga skador eller en säkerhetsgrund (se underpunkterna a–d i artikel 16.1 i habitatdirektivet).  

Med stöd av underpunkt e i artikel 16.1 i habitatdirektivet är det möjligt att avvika från bevarandet även för att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna. I så fall talar man om så kallad stamvårdande jakt, som nationellt regleras i 41 a § 3 mom. i jaktlagen. Underpunkt e artikel 16.1 i habitatdirektivet avviker från övriga underpunkter (a–d) på så sätt att den lämnar det närmare syftet med undantaget öppet. I EU-domstolens förhandsavgörande om stamvårdande jakt på varg (C‑674/17) konstateras att det syfte som eftersträvas med det undantag som avses i det inte nämns närmare i underpunkten. De syften som åberopas till stöd för ett undantag ska således anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i undantagsbeslutet. Syftet kan i princip inte vara detsamma som i a–d underpunkterna a–d i artikel 16.1 i habitatdirektivet. Dessutom ska exakta och lämpliga motiveringar läggas fram till att ingen annan lämplig lösning finns för att uppnå syftet. EU-domstolen betonade även att försiktighetsprincipen, som fastställts i artikel 191.2 i FEUF (Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt), redogör för att om att en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om huruvida ett sådant undantag försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får medlemsstaten inte bevilja eller tillämpa undantaget. 

I avgörandet av EU-domstolen (mål C-98/03, punkt 60) konstateras i fråga om genomförandet av artikel 16 att av detta följer att medlemsstaterna, inom ramen för direktivet, vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis. I EU-domstolens avgörande (mål 674, punkt 30) konstateras dessutom att artikel 16.1 i livsmiljödirektivet – i vilket det på ett klart och uttömmande sätt anges på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag från artiklarna 12–14 samt artikel 15 a och b i samma direktiv – utgör ett undantag från det skyddssystem som föreskrivs i direktivet, vilket ska tolkas restriktivt.  

Kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet

Europeiska kommissionen har i oktober 2021 gett vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet (C(2021) 7301 final). Kommissionens vägledning är inte juridiskt bindande, men den ger uttryck för kommissionens uppfattning om tolkningen av direktivet. Enligt vägledningen (s. 48) måste medlemsstaterna när de införlivar direktivet respektera innebörden i de villkor och begrepp som används i direktivet, så att det säkert tolkas och tillämpas enhetligt. Detta innebär också att de nationella genomförandeåtgärderna måste garantera en fullständig tillämpning av direktivet utan att dess villkor ändras och utan att ytterligare villkor eller undantag som inte regleras i direktivet införs. Det måste säkerställas i de nationella bestämmelserna att alla de villkor som fastställs i artikel 16 införlivas strikt och noggrant, utan att det bara blir vissa villkor som selektivt tillämpas.  

Det referensvärde som beskriver storleken för en population som har gynnsam bevarandestatus

Gynnsam bevarandestatus är det mest centrala begreppet i habitatdirektivet. I artikel 2.2 i direktivet föreskrivs målet med artskyddet i direktivet. Enligt artikeln syftar åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. Begreppet gynnsam bevarandestatus är också betydelsefullt i prövningen av ett undantag från noggrant skydd enligt artikel 12 i direktivet. 

I artikel 1 i direktivet föreskrivs innehållet i gynnsam bevarandestatus. Enligt habitatdirektivet anses en arts bevarandestatus vara gynnsam om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö och artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid och det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt. 

En gynnsam bevarandestatus för arterna i bilagorna till habitatdirektivet fastställs i ett förfarande enligt artikel 17 i habitatdirektivet i samband med den rapportering som ska göras vart sjätte år. I bedömningen av uppnåendet av en gynnsam bevarandestatus är det möjligt att ta hjälp av det referensvärde för gynnsam bevarandestatus vilket beskriver den populationsstorlek med vilken gynnsam bevarandestatus är tryggad på lång sikt. Detta förutsätter även att övriga villkor som ställts för gynnsam bevarandestatus uppfylls. Det är inte enkelt att fastställa ett referensvärde som beskriver populationsstorleken och det har inte definierats exakt. 

EU-kommissionen har dock upprättat preciserade anvisningar för att definiera referensvärdet för gynnsam bevarandestatus för arterna. (till exempel DG Environment. 2023. Reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Guidelines on concepts and definitions – Article 17 of Directive 92/43/EEC, Reporting period 2019-2024. Brussels. Pp 104). I fråga om stora rovdjur beställde kommissionen därtill en separat rapport av två europeiska forskare av stora rovdjur (Linnell, J. D. C. and Boitani, L. (2025) Developing methodology for setting Favourable Reference Values for large carnivores in Europe).  

Enligt artikel 17 i kommissionens tolkningsanvisning kan referensvärdet för gynnsam bevarandestatus för arterna definieras på två olika sätt som inte utesluter varandra. Dessa är 1) en jämförelsebaserad approach och 2) en modellbaserad approach.  

Enligt tolkningsanvisningen ska man i den jämförelsebaserade approachen jämföra den nuvarande stamstorleken och det nuvarande utbredningsområdet med någon tidigare gynnsam tidsperiod och i förhållande till datum för direktivets ikraftträdande och utifrån detta fastställa ett referensvärde eller till exempel procentuellt bedöma avståndet från det nuvarande värdet till gynnsam status. 

I fråga om den modellbaserade approachen rekommenderas i tolkningsanvisningen att man med hjälp av en analys av populationens livskraft identifierar den minska livskraftiga stammen och utifrån dessa fastställer ett referensvärde. Enligt tolkningsanvisningen ska referensvärdet vara större än den minsta livskraftiga stammen. Den minsta livskraftiga populationen är den minsta populationsstorlek som med en viss sannolikhet kan förmodas bevaras under en viss tidsperiod, med beaktande av den slumpmässighet som hänför sig till exempelvis demografiska och genetiska faktorer. I praktiken är det omöjligt att definiera den minska livskraftiga stammen utifrån observationsmaterialet, varför en så kallad analys av populationens livskraft i allmänhet används som hjälp. I analysen av populationens livskraft byggs en modell av populationen, som simulerar populationens utveckling framöver. För att beskriva populationsdynamiken används information om viktiga demografiska parametrar såsom individernas förmåga att klara sig och förökningseffekt. I modellen är det även möjligt att beakta genetiska faktorer, till exempel i anknytning till inavel. Färdiga programvaror såsom Vortex har utvecklats för analysen av livskraften (Lacy & Pollak 2021) och i dessa kan användaren mata in de behövliga uppgifterna, men analysen kan genomföras även genom att helt på egen hand bygga upp en modell som beskriver populationen. 

2.4  Nationell lagstiftning och rättspraxis

I fråga om de djurarter som avses i 5 § i jaktlagen har habitatdirektivet implementerats nationellt i jaktlagen. I 37 § i jaktlagen finns det bestämmelser om fredning av viltarter. Om det behövs för att bevara ett viltbestånd eller trygga en störningsfri fortplantning inom ett viltbestånd, ska viltarten i fråga fredas för en bestämd tid eller tills vidare. Bestämmelser om vilka viltarter som ska fredas och om fredningstiderna utfärdas genom förordning av statsrådet. Varg, björn, utter, järv, lodjur och knubbsäl är dock alltid fredade direkt med stöd av lag. Under fredningstiden får vilt inte jagas eller skadas, inte heller spel, häckning eller ungar störas.  

I 38 § i jaktlagen föreskrivs det om begränsning av jakt. Om ett viltbestånd försvagas tillfälligt eller permanent inom hela eller en del av det område där den berörda arten förekommer, får bestämmelser om begränsning eller förbud av jakten på viltarten i fråga utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. Jakten på en viltart kan begränsas eller förbjudas också när den spridning av viltarten som eftersträvas eller en ändamålsenlig organisering av jakten kräver det. En begränsning av jakten kan även avse en skyldighet att förse fångsten med identifieringsmärkning. Enligt 50 § 2 mom. i jaktlagen kan genom förordning av statsrådet ett icke fredat djur fredas eller fångst och dödande av ett icke fredat djur begränsas. 

Enligt 41 § i jaktlagen kan Finlands viltcentral bevilja dispens från fredning, förbud eller begränsning enligt 37 och 38 § samt 50 § 2 mom. under de förutsättningar som anges i lagens 41 a–41 c §. Finlands viltcentral kan även vid andra tidpunkter än under sådan fredningstid som avses i 37 §, under de förutsättningar som anges i 41 a § 1 mom., 41 b § 1 mom. och 41 c §, bevilja dispens för att störa, fånga eller döda vilt eller icke fredade djur. 

Finlands viltcentral är en självständig offentligrättslig inrättning, som även omfattas av en myndighets rådgivningsskyldighet. Enligt 8 § i förvaltningslagen (434/2003) ska myndigheterna inom ramen för sin behörighet och enligt behov ge sina kunder råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden. 

Enligt 41 § 5 mom. i jaktlagen kan den årliga bytesmängden vid jakt som sker med stöd av dispens och med stöd av en sådan regional kvot som avses i 41 a § 4 mom. begränsas. Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet får närmare bestämmelser utfärdas om vilka viltarter eller grunder för beviljande av dispens som begränsningen avser, största tillåtna bytesmängder, de jaktbara djurens kön och ålder samt om det område som begränsningen gäller.  

I 41 a § i jaktlagen finns det bestämmelser om förutsättningarna för dispens i fråga om vissa viltarter. Om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och beslutet inte inverkar menligt på möjligheterna att upprätthålla eller uppnå en gynnsam bevarandestatus inom artens naturliga utbredningsområde, kan dispens enligt 41 § beviljas för att fånga eller döda järv, varg, brunbjörn, utter, lodjur, europeisk bäver, gråsäl, knubbsäl, östersjövikare, iller, skogsmård och skogshare 

1) i syfte att bevara vilda djur eller växter, 

2) i syfte att förebygga allvarlig skada på odlingar, boskapsuppfödning, skogsbruk, fiskerinäring, renhushållning, vattendrag eller annan egendom,  

3) på grund av tvingande skäl med hänsyn till folkhälsan, den allmänna säkerheten eller något annat mycket viktigt allmänt intresse, inbegripet ekonomiska och sociala skäl, och om ett tillstånd till undantag medför synnerligen betydande nytta för miljön, eller  

4) i forsknings-, utbildnings-, omplacerings- och utplanteringssyfte eller för att förebygga djursjukdomar när det gäller arterna i fråga. 

Enligt 41 a § 3 mom. i jaktlagen kan dispens i fråga om varg, brunbjörn, utter och lodjur även beviljas för att under strängt övervakade förhållanden, selektivt och begränsat fånga eller döda vissa djur. En förutsättning för beviljande av dispens för sådan stamvårdande jakt som avses i momentet är att det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och att dispensen inte inverkar menligt på möjligheterna att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för de berörda arterna inom deras naturliga utbredningsområde. Momentet motsvarar underpunkt e i artikel 16 i habitatdirektivet. 

Högsta förvaltningsdomstolen har dragit upp riktlinjer för tillämpningen av 41 a § 3 mom. i jaktlagen i förhandsavgörandena HFD 2023:99 (björn), HFD 2023:100 (björn), HFD 2022:48 (lodjur), HFD 2020:28 (varg) och HFD 2020:27 (varg). I förhandsavgörandena hänvisas det till EU-domstolens avgörande om stamvårdande jakt på varg C-674/17 där det bland annat konstateras att det syfte som åberopas till stöd för ett dispensbeslut enligt underpunkt e i artikel 16.1 i habitatdirektivet ska anges på ett klart och tydligt och i beslutet ska med rigorösa vetenskapliga uppgifter styrkas att undantaget är ägnat att uppnå syftet. 

I förhandsavgörandena från år 2020 ansåg HFD att syftet med dispensen, det vill säga bekämpningen av tjuvjakt, inte hade motiverats på ett klart och underbyggt sätt. Det hade inte heller med exakta vetenskapliga rön visats att dispensen skulle leda till det syfte som eftersträvades. I samband med dispensärendet hade inte heller framförts någon sådan utredning av betydelse som skulle ha visat att det inte fanns någon annan tillfredsställande lösning på bekämpningen av tjuvjakt än att bevilja dispens för att döda varg. Vargens bevarandestatus hade inte heller uppgetts vara gynnsam. Ur handlingarna framgick inte heller att dispensen inte hade förvärrat vargstammens ogynnsamma bevarandestatus. Villkoren i dispensbeslutet avseende jaktens begränsning gällande område, tidpunkt och mängd samt organisering av jakten var inte tillräckliga för att säkra att jakten skedde under strikt kontrollerade former, selektivt och begränsat, med beaktande av antalet vargar som var föremål för jakten och osäkerheten om att jakten enligt rekommendationerna riktade sig till individer som var unga eller orsakade skada. Dispens borde därför inte enligt artikel 16.1 e i habitatdirektivet ha kunnat beviljas. Ansökan borde ha avslagits för att den inte var förenlig med 41 a § 1 och 3 mom. i jaktlagen. 

Förhandsbeslutet från år 2022 gällde ett fall där Finlands viltcentral med stöd av 41 a § 3 mom. i jaktlagen hade beviljat dispens för jakt på ett lodjur inom ett omkring 627 kvadratkilometer stort område i Egentliga Finland. Enligt beslutet hade dispens varken beviljats för att förebygga skada eller på grund av tvingande skäl med hänsyn till den allmänna säkerheten, utan i så kallat stamförvaltningssyfte. Högsta förvaltningsdomstolen hade till uppgift att på besvär av en naturskyddsförening avgöra om det hade funnits förutsättningar enligt lagen för Finlands viltcentrals beslut att bevilja dispens. Artikel 16.1 e i habitatdirektivet hade genomförts på nationell nivå med 41 a § 3 mom. i jaktlagen. 

Finlands viltcentral hade i sitt beslut hänvisat till promemorian beträffande jord- och skogsbruksministeriets förordning. Enligt promemorian eftersträvade man att med dispensbesluten under ifrågavarande jaktår bibehålla lodjursstammen på en i stort sett oförändrad nivå. Ytterligare ingick i beslutet hänvisningar till förvaltningsplanen för lodjursstammen i Finland och till att stamvårdande jakt enligt planen fungerar i lodjursförvaltningen. 

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i sitt avgörande att det inte ur Finlands viltcentrals beslut på ett klart och tydligt sätt framgick vilket godtagbart syfte enligt art. 16.1 e i habitatdirektivet, och därmed inte heller förutsättningen för att tillämpa 41 a § 3 mom. i jaktlagen, som eftersträvades med dispensen för stamvårdande jakt av lodjur. Endast ett genomförande av den nationella förvaltningsplanens allmänna mål är inte en tillräcklig grund för dispens. Inte heller stamvårdande jakt i sig kan vara ett ovan avsett godtagbart syfte. Det faktum att jakten i praktiken inte hade haft negativ inverkan på lodjurets bevarandestatus saknade betydelse i detta hänseende. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det syfte som eftersträvades med dispensbeslutet inom det område som ansökan gällde inte var underbyggt på ett klart och tydligt sätt. Därför borde dispensbeslutet inte ha kunnat beviljas enligt artikel 16.1 e i habitatdirektivet.  

I Högsta förvaltningsdomstolens förhandsbeslut från år 2023 konstateras att varken stamvårdande jakt på en i habitatdirektivet noggrant skyddad art i sig eller bevarandet av jaktkulturen, kan utgöra ett sådant godtagbart syfte med dispens från det noggranna skyddet, som är en förutsättning för tillämpningen av 41 a § 3 mom. i jaktlagen, tolkad i ljuset av artikel 16.1 i habitatdirektivet. I avgörandena konstateras även att enbart det att den stamvårdande jakten inte de facto skulle ha någon negativ inverkan på artens bevarandestatus inte har någon betydelse i detta hänseende. Av Finlands viltcentrals beslut framgick inte klart och exakt vilket godkända syften enligt habitatdirektivet man eftersträvade med undantagsbeslutet beträffande den stamvårdande jakten på björn på det ansökta området. Dispensbeslutet var följaktligen lagstridigt. 

I HFD:s avgöranden om björn konstateras att det inte är uteslutet att anse det vara ett godtagbart syfte för dispensgrunden enligt artikel 16.1e i habitatdirektivet att med bibehållen gynnsam bevarandestatus kontrollerat minska på björnarnas antal för att lindra de sociala problem som orsakas av att björnbeståndet blir tätare. I förhandsavgörandena konstateras dessutom att stamvårdande jakt kan vara en potentiell metod för att uppnå ett godtagbart syfte enligt habitatdirektivet. I bedömningen av syftets godtagbarhet är det möjligt att beakta den ifrågavarande artens särdrag. I fråga om till exempel björn ska stamförvaltningen gälla områdesspecifika konkreta konsekvenser och problem på grund av för stor tillväxt i björnstammen. Grunden för en dispens ska vara en tillräcklig utredning över de nämnda konsekvenserna uttryckligen i det område som gäller ansökan om dispens. 

2.5  Förvaltningsplaner för rovdjursstammarna

Syftet med förvaltningsplanerna är att samordna olika instansers synpunkter om förvaltningen och skyddet av viltstammarna. Grunden för förvaltningsplanen utgörs alltid av aktuell och tillförlitlig information om viltets biologi och ekologiska behov. Med hjälp av planerna kan viltstammarna förvaltas på lång sikt och målinriktat. Förvaltningsplaner per art eller artgrupp beaktar varje arts speciella behov med tanke på stamförvaltningen på både regional och nationell nivå. I planerna sammanställs samtliga åtgärder som är viktiga för förvaltningen av respektive art. Syftet med förvaltningsplanerna är att uppfylla de internationella skyldigheterna för skydd av arter. 

I Europeiska kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av gemenskapsintresse enligt habitatdirektivet (C(2021) 7301 final, s.72) konstateras att för att säkerställa att undantagen enligt artikel 16 används på rätt sätt, som en del av ett strikt skyddssystem, kan man upprätta och genomföra omfattande handlingsplaner för arter eller bevarande-/förvaltningsplaner, trots att dessa inte krävs i direktivet. I vägledningen beskrivs även på vad förvaltningsplanerna ska basera sig, vad de ska beskriva och hurudana åtgärder de ska täcka för att gynnsam bevarandestatus uppnås eller bevaras för den aktuella stammen. 

I 2 § i viltförvaltningslagen (2011/158) beskrivs de offentliga förvaltningsuppgifterna och de övriga uppgifterna för Finlands viltcentral. Enligt lagen omfattar viltcentralens övriga uppgifter beredning, utarbetande och uppdatering av förvaltningsplaner som gäller viltarter och deras livsmiljöer. Enligt 4 § i statsrådets förordning om viltförvaltningen (171/2011) är en av riksviltvårdsrådets uppgifter att delta i arbetet med att bereda och uppdatera förvaltningsplaner som gäller viltarter och viltbestånd samt arternas livsmiljöer och att sköta det riksomfattande samrådet med intressentgrupper i anslutning till arbetet med förvaltningsplanerna. I 6 § föreskrivs dessutom att det regionala viltvårdsrådet har till uppgift att på regional nivå delta i arbetet med att bereda och uppdatera förvaltningsplaner som gäller viltarter och viltbestånd samt arternas livsmiljöer och att sköta det regionala samrådet med intressentgrupper i anslutning till arbetet med förvaltningsplanerna. 

Det grundläggande målet för förvaltningen och skyddet av stora rovdjur är att bibehålla gynnsam bevarandestatus för stammen. I förvaltningsplanerna beskrivs och motiveras de behövliga stamförvaltningsåtgärderna, i vilka ekonomiska, sociala och kulturella behov och regionala och lokala särdrag beaktas. Stamvårdande jakt enligt underpunkt e i artikel 16.1 i habitatdirektivet har i förvaltningsplanerna för stora rovdjur identifierats som en åtgärd som främjar de huvudsakliga målen i förvaltningsplanerna. Finland har förbundit sig såväl nationellt som med internationella konventioner att bibehålla gynnsam bevarandestatus för stammarna av stora rovdjur. En förvaltningsplan har upprättats för varje art av stora rovdjur som förekommer i Finland. Den senaste förvaltningsplanen för björnbeståndet fastställdes år 2022. Den uppdaterade förvaltningsplanen för lodjursstammen fastställdes år 2021 och den uppdaterade förvaltningsplanen för vargstammen år 2019. Förvaltningsplanen för Finlands järvbestånd fastställdes år 2014. 

4.1  De viktigaste förslagen

Enligt 41 § 1 mom. i jaktlagen kan Finlands viltcentral bevilja dispens från fredning, förbud eller begränsning enligt 37 och 38 § samt 50 § 2 mom. under de förutsättningar som anges i lagens 41 a–41 c §. Det föreslås att det till 41 § 1 mom. i jaktlagen fogas en bestämmelse enligt vilken det vid dispensprövning kan tas hänsyn även till förvaltningsplaner som gäller viltarter och deras livsmiljöer och genom åtgärderna i planerna tas hänsyn till artikel 2 i habitatdirektivet.  

I artikel 2 i habitatdirektivet föreskrivs att syftet med direktivet är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och att åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. I punkt 3 i artikeln föreskrivs dessutom att åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag. 

Förvaltningsplanerna fastställs av jord- och skogsbruksministeriet. En förvaltningsplan kan beaktas i tillståndsprövningen som en kompletterande faktautredning, om en förvaltningsplan har upprättats. I rättspraxis har en förvaltningsplan getts betydelse till exempel i samband med bedömningen av en annan tillfredsställande lösning (HFD:2020:29). Via förvaltningsplanen beaktas samtidigt de omständigheter som nämns i artikel 2.3 i habitatdirektivet. 

Enligt 41 § 5 mom. i jaktlagen kan den årliga bytesmängden vid jakt som sker med stöd av dispens och med stöd av en sådan regional kvot som avses i 41 a § 4 mom. begränsas. Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet får närmare bestämmelser utfärdas om vilka viltarter eller grunder för beviljande av dispens som begränsningen avser, största tillåtna bytesmängder, de jaktbara djurens kön och ålder samt om det område som begränsningen gäller. Till 41 § 5 mom. i jaktlagen fogas ett nytt bemyndigande att utfärda förordning, enligt vilket det genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet är möjligt att utfärda närmare bestämmelser om syftet med dispens enligt 41 a 3 mom. och det område som syftet gäller samt om referensvärdet för gynnsam bevarandestatus för den aktuella arten. Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet är det möjligt att fastställa ett referensvärde för gynnsam bevarandestatus för arten, med hjälp av vilket det är möjligt att bedöma inverkan av ett undantag för bibehållandet eller uppnåendet av gynnsam bevarandestatus. Definieringen av referensvärdet anknyter till rapportering enligt artikel 17 i habitatdirektivet och kommissionen har upprättat närmare anvisningar om definieringen av referensvärdet (detta har beskrivits i avsnittet Beskrivning av nuläget).  

Eftersom det inte är behövligt att fastställa ett minsta antal för alla arter, föreslås det att bemyndigandet att utfärda förordning är i en sådan form att det vid behov kan användas enligt prövning av jord- och skogsbruksministeriet. 

För närvarande har syftet med de stamvårdande dispenserna för stora rovdjur beskrivits i dispensbeslutet inom ramen för den prövningsrätt som utövas av Finlands viltcentral. Med propositionen möjliggörs det att bestämmelser om ett godtagbart syfte enligt habitatdirektivet enligt art och förvaltningsområde utfärdas genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet. I ministeriets förordning är det möjligt att granska och precisera syftet årligen utifrån den bästa information som är tillgänglig vid den ifrågavarande tidpunkten. Det handlar inte om ett allmänt syfte, utan syftet granskas enligt art och med tanke på stamförvaltningsområdena för arterna. Genom förordning av ministeriet fastställs därtill de förvaltningsområden som föreslagits i förvaltningsplanerna. 

Den fallspecifika dispensprövningen sker fortfarande som en del av de offentliga förvaltningsuppgifterna för Finlands viltcentral. Enligt förslaget har Finlands viltcentral fortfarande till uppgift att bedöma om de faktiska omständigheter som lagts fram i ansökan och som råder i ansökningsområdet främjar att syftet med dispensen uppnås i respektive situation. Finlands viltcentral ska fortfarande påvisa att det inte finns någon annan tillfredsställande lösning än stamvårdande jakt för att uppnå syftet och att undantaget är möjligt även med tanke på den undantagsförutsättning som gäller för gynnsam bevarandestatus. Sålunda ska beslutet av Finlands viltcentral fortfarande basera sig på alla allmänna och särskilda förutsättningar för att bevilja dispens.  

Ändringsförslaget beror inte på brister eller utvecklingsbehov som eventuellt observerats i implementeringen av direktivet. Habitatdirektivet lämnar nationellt handlingsutrymme för bland annat administrativa arrangemang. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna