4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I propositionen föreslås det att lagen om småbarnspedagogik ändras så att bestämmelserna om anmälningsförfarande för privata serviceproducenter i fråga om daghemsverksamhet slopas i lagen om småbarnspedagogik. I propositionen föreslås bestämmelser om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet. Privat familjedagvård ska enligt förslaget fortfarande omfattas av anmälningsförfarandet.
I propositionen föreslås bestämmelser om tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet, ansökan om tillstånd, beviljande av tillstånd, ändring av tillstånd och återkallande av tillstånd. Därtill föreslås det lagtekniska ändringar i lagen om småbarnspedagogik, där hänvisningarna till anmälningsförfarandet korrigeras med hänvisningar till tillståndsplikt i fråga om daghemsverksamhet.
Det gällande anmälningsförfarandet har likheter med tillståndsplikten. De viktigaste ändringarna i tillståndsplikten gäller inledande och ändring av verksamheten samt preciseringar av hur uppgifterna fördelas mellan myndigheterna. Ansökan om tillstånd för att börja ett nytt daghem ska enligt förslaget göras direkt till tillståndsmyndigheten. Enligt förslaget får daghemsverksamhet inte inledas eller någon väsentlig ändring av verksamheten genomföras innan tillståndsmyndigheten gett sitt godkännande. Kommunerna kommer fortfarande att ha till uppgift att på tillståndsmyndighetens begäran utföra behövliga inspektioner. Enligt förslaget kan kommunen inte, såsom i det nuvarande anmälningsförfarandet, bara konstatera att villkoren för inledande av verksamheten uppfylls. I processen som hänför sig till tillståndsplikt som ingår i förslaget behöver anordnare och producenter av privat småbarnspedagogik inte redogöra för huruvida de allmänna villkoren uppfylls i anslutning till tillståndsansökan för varje daghem, utan dessa förutsättningar kontrolleras av tillståndsmyndigheten i samband med behandlingen av det första daghemmets tillstånd. Enligt förslaget ska förutsättningarna dock uppfyllas under hela verksamheten, och det föreslås ännu tydligare bestämmelser om detta i lagen om småbarnspedagogik än förut. Enligt förslaget är serviceproducenten även skyldig att underrätta tillståndsmyndigheterna om förändringar i de allmänna förutsättningarna.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Ekonomiska konsekvenser
Propositionen med förslag om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet bedöms under övergångsperioden 2023—2025 ha ringa ekonomiska konsekvenser med tanke på myndigheternas verksamhet. Genom de föreslagna bestämmelserna om att privat daghemsverksamhet ska vara tillståndspliktig överförs granskningen av de allmänna förutsättningarna för serviceproducenter och av tillståndsansökan i sin helhet från kommunerna till regionförvaltningsverket. Regionförvaltningsverket undersöker dock redan för närvarande i egenskap av registermyndighet att serviceproducenten och dess verksamhetsställen uppfyller villkoren enligt lagen om småbarnspedagogik (46 § 1 mom.). Till denna del skiljer sig behandlingen av tillstånd inte från den nuvarande behandlingen av anmälningar. Inga ändringar föreslås i de allmänna villkoren för serviceproducenter. Vid bedömningen av tillståndsmyndighetens uppgifter bör även beaktas att den föreslagna tillståndsprocessen inte inbegriper ändamålsenlighetsprövning, utan baserar sig på rättslig prövning och således är entydigt med tanke på den myndighet som beviljar tillstånd. Enligt förslaget ska tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet beviljas, om de villkor som anges i lagen uppfylls. Privat familjedagvård ska enligt förslaget fortfarande omfattas av anmälningsförfarandet.
Propositionen bedöms medföra merkostnader för övergångsperioden 2023—2025, till den del tillståndsmyndigheten utöver nya tillståndsansökningar med stöd av gällande lagstiftning även ska behandla tillståndsansökningar från aktörer som registrerats i anmälningsförfarandet och i detta sammanhang på nytt kontrollera de allmänna villkoren för dessa aktörer. Liksom anmälningsförfarandet ska ansökan om tillstånd och sökande av ändring i tillståndet enligt förslaget vara avgiftsbelagda för den som ansöker om tillstånd. Kostnaderna ska enligt förslaget täckas med regionförvaltningsverkens prestationsavgifter. Syftet med avgifterna är att täcka de administrativa kostnaderna för behandlingen av tillståndet. Att registrera anmälan i registret över tillhandahållare av privat service kostar 670 euro. Enligt regionförvaltningsverkets uppskattning till undervisnings- och kulturministeriet skulle behandlingen av ett tillstånd högst ta 7 arbetstimmar mer i anspråk (á 44 euro)Genomsnittlig ordinarie arbetstid för överinspektörer (Statistikcentralen 2020) än registreringen av en anmälan för närvarande gör. Därmed vore behovet av extra årsverken högst 2 årsverken under övergångsperioden, ifall ca 470 serviceproducenter som omfattas av anmälningsförfarandet kommer att ansöka om tillstånd under övergångsperioden. Bestämmelser om de allmänna grunderna för när statliga myndigheters prestationer ska vara avgiftsbelagda och för storleken av de avgifter som uppbärs för prestationerna samt om övriga grunder för avgifterna finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). Bestämmelser om de avgifter som regionförvaltningsverket tar ut utfärdas genom förordning av statsrådet. Den gällande förordningen om avgifter till regionförvaltningsverken (1121/2020) gäller till utgången av 2021. Enligt 41 § i den gällande lagen om privat social service (922/2011) föreskrivs att av årsavgifterna enligt 32 § ska regionförvaltningsverken betala Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården en andel som täcker kostnaderna för registrering av tillhandahållare av privat service.
Antagandet är att antalet tillståndsansökningar till en början är stort, men utjämnas till normal nivå efter övergångsperioden. Till skillnad från anmälningsförfarandet ska serviceproducentens allmänna förutsättningar för bedrivande av privat småbarnspedagogik inte kontrolleras separat för varje verksamhetsställe, vilket i sin tur minskar tillståndsmyndighetens arbetsmängd. Det är också sannolikt att det framöver kommer att komma in färre egentliga nya tillståndsansökningar per år än antalet nuvarande registreringar, eftersom serviceproduktionen inom den privata småbarnspedagogiken under de senaste åren har koncentrerats till kedjeliknande företag, vilket innebär att det i stället för nya tillståndsansökningar blir frågan om ändringar i redan befintliga tillstånd när verksamheten utvidgas.
Propositionen har ett nära samband med det pågående projektet för social- och hälsovårdsregistret Soteri vid Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården. Syftet med social- och hälsovårdsregistret är att det i och med reformen av tillsynen över social- och hälsovården ska ersätta det nuvarande registret över tillhandahållare av privat service inom social- och hälsovården och småbarnspedagogiken, Valveri. Det registret befinner sig tekniskt sett på slutrakan av sin livscykel. Avsikten är att det nya registret i framtiden ska utvecklas så att det bättre motsvarar användarnas behov och möjliggör e-tjänster. I registret Valveri ingår utöver tillhandahållare av privat service inom social- och hälsovården även privata serviceproducenter inom småbarnspedagogiken. Undervisnings- och kulturministeriet deltar i utvecklandet av Soteri-systemet för den privata småbarnspedagogikens del. Ministeriet bidrar också med finansiering av utvecklingsarbetet. De uppskattade kostnaderna för arbetet uppgår till ca 260 000 euro, som i huvudsak riktas till 2022. Uppskattningen preciseras i samband med konkurrensutsättningen av systemet. Utvecklingen bekostas genom en anslagsöverföring från undervisnings- och kulturministeriets moment 29.10.20 till Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovårdens moment 33.02.05. Kostnaderna för administrationen av det nya registret beräknas uppgå till 15 000—30 000 euro per år. Finansieringen av kostnaderna för administreringen av registret genomförs på motsvarande sätt som för närvarande i fråga om registret över tillhandahållare av privat service (Valveri).
Konsekvenser för myndigheterna
Enligt förslaget måste privata serviceproducenter som ordnar eller tillhandahåller småbarnspedagogik ha tillstånd att bedriva daghemsverksamhet innan verksamheten inleds. Enligt förslaget beviljas tillståndet på ansökan av regionförvaltningsverket. Tillståndsmyndighetens uppgifter ska koncentreras till ett enda regionförvaltningsverk. Under remissbehandlingen föreslog regionförvaltningsverken att tillståndsmyndighetens uppgifter endast ska koncentreras till ett enda regionförvaltningsverk i fråga om serviceanordnare och serviceproducenter som är verksamma inom flera regionförvaltningsverks områden. Beslutet om centralisering fattas av finansministeriet. Centraliseringen kan anses effektivera den offentliga förvaltningens verksamhet och förenhetliga tillståndsmyndighetens beslutspraxis. En centralisering innebär ett avsteg från subsidiaritetsprincipen, enligt vilken det allmännas beslut bör fattas så nära människorna som möjligt och behandlas av en instans på så låg nivå som möjligt. Avvikelsen kan dock anses vara motiverad med tanke på att en effektiv tillståndsprocess samt det rättsskydd en enhetlig beslutspraxis ger upphov till. För att kunna undersöka serviceproducenternas allmänna förutsättningar för verksamheten krävs särskild kompetens, och det är motiverat att samla den kompetensen hos en enda myndighet. Det föreslås dock inte att den regionala planeringen, styrningen och tillsynen över småbarnspedagogiken centraliseras, utan dessa uppgifter förblir oförändrade.
Under övergångsperioden kan man anta att nästan alla serviceproducenter som nu bedriver verksamhet ansöker om nytt tillstånd. För dessa aktörers del har tillståndsprocessen dock förenklats så att regionförvaltningsverket endast kontrollerar de allmänna förutsättningarna innan tillstånd beviljas. En serviceproducents lokaler behöver inte inspekteras om det inte föreligger särskilda skäl. Således medför inspektionsuppgiften inga merkostnader för kommunerna. Dessutom kan man anta att det under övergångsperioden även kommer in lika många, eller till följd av befolkningsutvecklingen färre, nya tillståndsansökningar än tidigare år. I tillståndet fattas enligt den föreslagna 44 § beslut om de kommuner inom vars område daghemsverksamheten bedrivs, de verksamhetsställen där daghemsverksamheten bedrivs, antalet platser inom småbarnspedagogiken vid varje verksamhetsställe samt anordnandet av småbarnspedagogik enligt 13 § i lagen om småbarnspedagogik. Efter övergångsperioden kan man anta att det utöver nya ansökningar också söks ändring i redan beviljade tillstånd.
Enligt den föreslagna 44 c § ska tillståndsinnehavaren söka ändring i tillståndet, om det sker förändringar i de omständigheter som avses i 44 § 2 mom. eller om tillståndshavaren på annat sätt väsentligt ändrar arten eller omfattningen av sin verksamhet så att det beviljade tillståndet inte längre täcker den ändrade verksamheten. När ett tillstånd utökas med fler verksamhetsställen, kontrolleras inte serviceproducentens allmänna förutsättningar för bedrivande av privat småbarnspedagogik på nytt för varje verksamhetsställe, vilket gör förfarandet effektivare jämfört med det gällande anmälningsförfarandet. Antagandet är att tillståndsplikten inte påverkar antalet ansökningar om ändring av tillstånd.
Beviljandet av tillstånd grundar sig på bunden rättslig prövning, och tillståndsmyndigheten har ingen prövningsrätt när det gäller beviljande av tillstånd, om de förutsättningar som föreskrivs i lagen uppfylls. Regionförvaltningsverket undersöker redan nu i egenskap av registermyndighet de allmänna förutsättningarna för serviceproducenter. Med stöd av 46 § i den gällande lagen om småbarnspedagogik ska regionförvaltningsverket registrera en serviceproducent och dennes verksamhetsställen, om dessa uppfyller de villkor som föreskrivs i den lagen. Regionförvaltningsverket beslutar om registreringen ska antas eller avslås. En serviceproducent kan avlägsnas ur registret, om serviceproducenten inte längre uppfyller registreringsvillkoren i 43 § 2 mom. I och med tillståndsplikten föreslås att det till lagen om småbarnspedagogik fogas en ny 44 d § med bestämmelser om återkallande av tillstånd. De föreslagna bestämmelserna om återkallande av tillstånd är mer noggrant avgränsade än den gällande bestämmelsen om avlägsnande ur registret. Det föreslås att tillståndsmyndigheten med stöd av 44 § 1 mom. efter att ha hört serviceproducenten kan återkalla ett tillstånd helt eller delvis, om serviceproducenten inte uppfyller de allmänna villkor för bedrivande av verksamhet som anges i 43 a § 1 mom. eller om småbarnspedagogiken annars ordnas väsentligen i strid med lagen om småbarnspedagogik eller med bestämmelser eller förelägganden som utfärdats med stöd av den. Enligt den föreslagna paragrafens 2 mom. ska tillståndsmyndigheten innan ett tillstånd ändras eller återkallas ge serviceproducenten tillfälle att inom en skälig tid avhjälpa de brister som avses i 1 mom. För att ett tillstånd ska kunna återkallas krävs det alltså alltid att tillståndsmyndigheten hör serviceproducenten innan beslut fattas om återkallande av tillståndet, och som en del av hörandeförfarandet ger denne tillfälle att avhjälpa bristerna i verksamheten. Återkallande av tillstånd är inte till sin karaktär en administrativ sanktion, utan en slags administrativ säkringsåtgärd. Syftet med ett återkallande är att återställa det rättsläge då tillstånd inte skulle ha beviljats. I förfarandet för återkallande bedöms inte de enskilda gärningarnas klandervärdhet i sig, utan huruvida verksamheten också efter dessa gärningar uppfyller villkoren för tillståndet och om verksamheten i övrigt är lagenlig.
Det föreslås att kommunens uppgifter ändras i och med tillståndsplikten. I den gällande lagen tar kommunen emot en anmälan om inledande av verksamheten. I anmälningsförfarandet ska det kommunala organet, när det fått en sådan anmälan som avses i 44 § 1 mom. omedelbart utföra en inspektion av verksamhetsstället för småbarnspedagogiken för att säkerställa att verksamhetsmiljön lämpar sig för det planerade anordnandet av småbarnspedagogik och uppfyller föreskrivna krav. Kommunen har kunnat konstatera att kraven uppfylls, varefter verksamheten har kunnat inledas. Enligt förslaget ändras kommunens roll i och med tillståndsplikten, eftersom tillståndsansökan lämnas in till regionförvaltningsverket. Regionförvaltningsverket ska utreda om serviceproducenten uppfyller de allmänna villkoren för verksamheten, och innan tillstånd beviljas kontrollera att innehållet i tillståndsansökan motsvarar de krav som ställs i lagen. I det föreslagna tillståndsförfarandet har kommunen dock fortfarande rollen som den instans som förrättar inspektion av lokalerna, men begäran om inspektion kommer från regionförvaltningsverket. För utförandet av inspektionen ska det kommunala organet av tillståndsmyndigheten få en kopia av serviceproducentens tillståndsansökan. Den föreslagna ändringen bedöms inte ha några betydande konsekvenser för kommunernas verksamhet, eftersom kommunen har skött inspektionsuppgiften redan i det gällande anmälningsförfarandet. I anmälningsförfarandet har kommunen utan dröjsmål förpliktigats at lämna de uppgifter om daghemmen det fått till regionförvaltningsverket. I tillståndsförfarandet ska kommunen sammanställa ett utlåtande till tillståndsmyndigheten över sin inspektion. Kommunen ska också handleda och råda serviceproducenten vid ansökan om tillstånd. Kommunens lagstadgade uppgift i fråga om handledning och rådgivning av privata serviceproducenter i fråga om småbarnspedagogisk verksamhet förblir alltså oförändrad även om anmälningsförfarandet blir tillståndsförfarande. Kommunens roll i anmälningsförfarandet för privata familjedagvårdare förblir enligt förslaget oförändrad.
Det ovannämnda nya registret Soteri tas i bruk uppskattningsvis under 2023. Avsikten är att tillstånd ska sökas direkt i systemet efter att registret har tagits i bruk. Då kan åtminstone en del av de kontroller som för närvarande görs manuellt utföras mellan olika informationssystem. Arbetet med att utveckla registret har betydelse också vid bedömningen av konsekvenserna av tillståndsplikten, eftersom syftet med det nya systemet är att göra tillståndsprocessen smidigare och effektivare såväl ur serviceproducentens som den tillståndsbeviljande myndighetens perspektiv. Genomförandet av registret beror på den lag om tillsynen över social- och hälsovården som beretts av social- och hälsovårdsministeriet. Frågan behandlas i avsnitt 11.1 i denna proposition i fråga om sambandet mellan propositionerna. I framtiden kommer skötseln av ärenden på elektronisk väg att bero på hur social- och hälsovårdsministeriet och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården utvecklar registret Soteri.
Vid bedömningen av myndigheternas arbetsbörda bör även bedömningar som hänför sig till befolkningsutvecklingen beaktas. Statistikcentralen publicerade en ny befolkningsprognos i september 2019 (Statistikcentralen 2019). Enligt den kommer det om 15 år inte längre att finnas ett enda landskap i Finland där det föds fler människor än det dör, om nativiteten stannar på den nivå som nu observerats. Med den nuvarande trenden börjar folkmängden minska år 2031. Enligt prognosen kommer folkmängden år 2035 att öka ytterligare endast i landskapen Nyland och Birkaland samt på Åland. År 2040 kommer folkmängden i Fastlandsfinland endast att öka i landskapet Nyland, och även där tack vare inflyttningsöverskottet.
År 2018 fanns det 60 kommuner i Finland där antalet födda översteg antalet döda. Enligt Statistikcentralens prognos kommer det år 2030 att finnas 35 kommuner där antalet födda överstiger antalet döda, och år 2040 endast 12 sådana kommuner. Om denna demografiska förändring blir verklighet, kommer den att ha genomgripande konsekvenser för efterfrågan på och ordnandet av basservice runt om i Finland. Enligt Statistikcentralen kommer åldersklassen 7—15 år fram till 2030 att minska med 17,5 % jämfört med 2020. Enligt befolkningsprognosen kommer även antalet barn i åldern 0—6 år att minska med ca 12 procent fram till 2030. Den negativa befolkningsutvecklingen kommer att medföra många utmaningar för anordnandet av småbarnspedagogiken, även om förändringen relativt sett är mindre än för dem som är i åldern för grundläggande utbildning. Den största nedgången drabbar tätorter och landsbygdskommuner. Enligt prognosen kommer antalet barn att öka i områden med flyttningsöverskott. Även om minskningen av åldersklasserna enligt befolkningsprognosen kommer att innebära att behovet av basservice minskar också inom småbarnspedagogiken, bedöms deltagandet i småbarnspedagogiken öka, vilket jämnar ut förändringen. (Statistikcentralen 2019) Förändringarna i befolkningsutvecklingen har samband med antalet verksamhetsställen som ska inrättas, och därmed kommer konsekvenserna också indirekt att visa sig i antalet tillståndsansökningar och ansökningar om ändringstillstånd, och därmed även i tillståndsmyndighetens arbetsbörda.
Konsekvenser för räddningsmyndigheterna
I den gällande lagen om småbarnspedagogik föreskrivs det att anmälan ska innehålla myndigheternas godkännande av de lokaler och redskap som enligt planerna ska användas för servicen. Med godkännande av myndigheter avses enligt förarbetena till lagen (RP 40/2018 rd) information om att räddningsmyndigheten, hälsoskyddsmyndigheten och byggnadstillsynsmyndigheten har godkänt att lokalerna används för ändamålet i fråga. Därtill ska serviceproducenten inlämna besluten om godkännande. Ett sådant beslut är till exempel en av räddningsväsendet upprättad beslutshandling över att serviceproducenten har gjort upp sådana räddningsplaner och utredningar om utrymningssäkerheten för de lokaler och objekt som serviceproducenten disponerar över, enligt bestämmelserna i räddningslagen (15 och 19 § i lag 379/2011) och i statsrådets förordning om räddningsväsendet (407/2011) innan verksamheten inleds. I den gällande lagen föreskrivs vidare att kommunen vid behov ska få utlåtanden av räddningsmyndigheterna och hälsoskyddsmyndigheterna. Ordalydelsen i bestämmelsen kan tolkas så att det kommunala organet har rätt att få utlåtande av räddningsmyndigheten, medan räddningsmyndigheten ålagts en skyldighet att lämna utlåtande till det kommunala organet. Enligt ordalydelsen i lagen ska begäran om utlåtande göras efter myndighetsprövning. I praktiken finns det dock ingen myndighetsprövning vid lämnandet av utlåtanden, eftersom det i 1 § i undervisnings- och kulturministeriets förordning om anmälningsförfarandet för privata serviceproducenter inom småbarnspedagogiken (772/2018) förutsätts att den som bedriver verksamheten till anmälan bifogar handlingar ur vilka det framgår att räddningsmyndigheten har inspekterat lokalerna. Det föreslås att förfarandet ändras så att myndighetsgodkännanden inte ska ingå i ansökan om tillstånd, utan det samarbete som krävs för förrättande av inspektion samt eventuella förfaranden gällande utlåtanden sköts mellan kommunen och övriga myndigheter.
Nödvändiga ändringar i undervisnings- och kulturministeriets förordning 772/2018 företas efter att propositionen lämnats till riksdagen.
Konsekvenser för barn och familjer
Med stöd av 4 § i lagen om småbarnspedagogik ska man vid planering, anordnande och tillhandahållande av samt beslutsfattande om småbarnspedagogik i första hand se till barnets bästa. Att den privata daghemsverksamheten övergår från en anmälningspliktig näring till en tillståndspliktig näring kan anses tillgodose barnets bästa, eftersom ett barn i åldern för småbarnspedagogik på grund av sin ålder och utvecklingsnivå inte ännu har möjlighet att bevaka sina egna intressen. Det är därför motiverat att regleringen av en näring som riktar in sig på barn i hög grad ska stödja sig på förhandskontroll. Detta bidrar till att säkerställa att familjerna erbjuds mångsidiga tjänster inom småbarnspedagogiken. Med tanke på barnet och vårdnadshavarna är det också viktigt att man kan lita på att privata serviceproducenter inom småbarnspedagogiken har förutsättningar att tillhandahålla ändamålsenlig småbarnspedagogik av hög kvalitet. Den nuvarande situationen, där verksamheten kan ha inletts utan att de allmänna villkor som ställs på en serviceproducent noggrant kontrollerats, och verksamheten därpå upphör då regionförvaltningsverket avslagit registrering, tvingar familjerna att eventuellt mycket snabbt leta reda på en ny plats inom småbarnspedagogiken för sitt barn. Då kan familjerna inte fatta beslut utifrån sina önskemål eller behov, utan blir tvungna att ta emot en plats inom småbarnspedagogiken där det finns plats. Det är också betungande för barnet att flytta till en ny plats inom småbarnspedagogiken. Det föreslagna tillståndsförfarandet förenhetligar och preciserar de krav som ställs på privat daghemsverksamhet för anordnande av högklassig småbarnspedagogik. Detta stärker familjernas och barnens jämlikhet och rätt till högklassig småbarnspedagogik.
Konsekvenser i fråga om dataskydd
Dataskyddslagstiftningen har ändrats sedan lagen om småbarnspedagogik (540/2018) stiftades. På behandlingen av personuppgifter inom småbarnspedagogiken tillämpas Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) samt dataskyddslagen (1050/2018). I och med den föreslagna tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet uppstår inga nya informationsbehov, utan de uppgifter som behandlas är desamma som inom det gällande anmälningsförfarandet. Den föreslagna ändringen av lagen om småbarnspedagogik gäller inte direkta uppgifter om barn som deltar i småbarnspedagogik. Allmänt taget är det dock skäl att beakta att det inom småbarnspedagogiken behandlas sådana uppgifter om barn som hör till särskilda kategorier av personuppgifter som avses i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen (se även artikel 4.15) och dessutom sekretessbelagda uppgifter (40 § i lagen om småbarnspedagogik och 24 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet). Grundlagsutskottet har konstaterat att inom småbarnspedagogiken behandlas sådana uppgifter som kan innefatta så stora risker att de i första hand måste bedömas som känslig information (GrUU 17/2018 rd s. 6). Grundlagsutskottet har även ansett att ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser(se GrUU 14/2018 rd.) Uppgifternas karaktär påverkar enligt skäl 75 i ingressen till dataskyddsförordningen bedömningen av risken för fysiska personers rättigheter och friheter vid behandling av personuppgifter. Därtill förtjänar enligt skäl 38 i ingressen till dataskyddsförordningen barns personuppgifter särskilt skydd, eftersom barn kan vara mindre medvetna om berörda risker, följder och skyddsåtgärder samt om sina rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter. Tillståndsplikten för verksamheten kan således anses vara värd att understöda med tanke på dataskyddet för barn som deltar i småbarnspedagogik. I propositionen föreslås inga ändringar i rätten att söka ändring.
Den föreslagna regleringens konsekvenser för det grundlagstryggade skyddet för privatlivet, den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter, användningen av det nationella handlingsutrymmet och de föreslagna paragrafernas förenlighet med dataskyddsförordningen har bedömts närmare i motiveringen till lagstiftningsordningen (12 kap.).
Konsekvenser för företagen
Propositionen har konsekvenser för verksamheten för privata serviceproducenter som bedriver daghemsverksamhet. I det gällande anmälningsförfarandet registreras varje nytt verksamhetsställe separat i anmälningsförfarandet. I det föreslagna tillståndsförfarandet söks endast ett tillstånd per serviceproducent, och ändring i tillståndet söks vid behov t.ex. när ett nytt verksamhetsställe inrättas.
Den största konsekvensen för företagen uppstår i fråga om serviceproducenter som genomgått det nuvarande anmälningsförfarandet, i och med att en privat serviceproducent som bedriver daghemsverksamheten är tvungen att ansöka om tillstånd inom ramen för övergångstiden. Verksamheten behöver dock inte avbrytas för den tid tillståndsprocessen tar, utan i praktiken handlar det om att omvandla registreringen till ett tillstånd. I propositionen föreslås ett förenklat förfarande för de verksamhetsställen som redan är registrerade för övergångsperioden 2023—2025. En förutsättning för att verksamheten ska fortgå är att de allmänna förutsättningarna för verksamheten är i sin ordning. Enligt förslaget behöver verksamhetsställena inte inspekteras på nytt när tillstånd söks, om det inte har skett några förändringar i dem.
En central konsekvens för företag är ur nya serviceproducenters synpunkt sett att daghemsverksamhet inte får inledas förrän tillstånd för verksamheten har beviljats. Samma förutsättning gäller väsentliga förändringar av verksamheten. I praktiken förutsätter detta att serviceproducenten är särskilt omsorgsfull när det gäller att uppfylla de allmänna villkoren för verksamheten och att tillståndsansökan har gjorts på det sätt som förutsätts i lagen om småbarnspedagogik. Behandlingen av en tillståndsansökan bedöms inte ha några betydande konsekvenser för inledande av verksamheten, eftersom förvaltningslagen förutsätter att tillståndsmyndigheten ska behandla tillståndsansökan utan ogrundat dröjsmål (23 § 1 mom., 434/2003). Inga ändringar föreslås gällande de allmänna villkoren.
Med avseende på serviceproducenterna är det föreslagna tillståndsförfarandet smidigare än det gällande anmälningsförfarandet. Enligt förslaget behöver serviceproducenten inte lämna in tillståndsansökan jämte bilagor till kommunen, utan ansökan sänds direkt till regionförvaltningsverket. Det föreslås tydligare bestämmelser om villkoren för erhållande och i synnerhet återkallande av tillstånd. Därtill innebär ett riksomfattande centraliserat och enhetligt tillståndsförfarande och en enhetlig tolkning av villkoren för bedrivande av verksamheten en förbättring av verksamhetsmiljön och tillväxtförutsättningarna för regionala och riksomfattande aktörer inom småbarnspedagogiken.
Liksom i anmälningsförfarandet har tillståndsmyndigheten enligt förslaget inte heller i tillståndsförfarandet tillgång till behovs- eller ändamålsenlighetsprövning, utan regleringen grundar sig på rättslig prövning. Tillstånd ska beviljas när de villkor som anges i lagen uppfylls. Liksom registrering av anmälan, ska också ansökan om tillstånd vara avgiftsbelagd för serviceproducenten. Tillståndsavgiften bedöms bli större än den nuvarande registreringsavgiften. Den föreslagna tillståndsplikten bedöms inte ha några konsekvenser för antalet privata serviceproducenter eller nya verksamhetsställen som inrättas. Propositionen har inga konsekvenser för privata familjedagvårdare, eftersom den privata familjedagvården enligt förslaget fortfarande omfattas av anmälningsförfarandet.
6
Remissvar
Utkastet till regeringsproposition var på remiss från den 31 maj till den 5 juli 2021. Begäran om utlåtande skickades till de centrala intressentgrupperna, och dessutom har också andra aktörer kunnat lämna sitt utlåtande via portalen Utlåtande.fi.
Det gavs sammanlagt 35 utlåtanden om utkastet. Remissvar lämnades av Akava rf, Fackorganisationen för högskoleutbildade inom socialbranschen Talentia rf, social- och hälsovårdsministeriet, Företagarna i Finland rf, Finlands Föräldraförbund rf, Finlands Kommunförbund rf, Undervisningssektorns fackorganisation OAJ rf, Justitiekanslersämbetet, Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland, Åbo stad, Esbo stad, finansministeriet, inrikesministeriet, Mannerheims Barnskyddsförbund rf, Barnombudsmannens byrå, Tehy rf, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården Valvira, Helsingfors stad, Nationella centret för utbildningsutvärdering, Bildningsarbetsgivarna rf, Finlands närvårdar- och primärskötarförbund SuPer rf, Dataombudsmannens byrå, STTK rf, Uleåborgs stad, Förbundet för Baravård i Finland rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdet JHL rf, Päijänne-Tavastlands räddningsverk-, Småbarnspedagogikens lärarförbund SLF rf, Finlands näringsliv EK rf, Välmåendebranschen HALI rf, Centralförbundet för Barnskydd rf, Institutet för hälsa och välfärd THL, Pilke päiväkodit Oy samt justitieministeriet. Riksdagens justitieombudsmans kansli meddelade att den inte avger något utlåtande i ärendet. Också en enskild yttrade sig.
Remissinstansernas åsikter om tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet gick isär. Cirka en femtedel av remissinstanserna understödde förslaget om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet och föreslog just inga ändringar i utkastet till regeringsproposition. Något under hälften av remissinstanserna understödde i princip tillståndsplikten på det sätt som föreslås i propositionen, men lade dock fram vissa preciseringsförslag eller reservationer till propositionsutkastet. Cirka en femtedel av remissinstanserna förhöll sig kritiskt till de föreslagna ändringarna. Övriga remissinstanser hade ingen klar ståndpunkt, eller så kan responsen från dem anses vara neutral.
Majoriteten av remissinstanserna understödde propositionens allmänna mål, eller understödde dem till övervägande del. En del remissinstanser ansåg att de ändringar som föreslås i utkastet till proposition tryggar uppnåendet av de uppställda målen. De remissinstanser som förhöll sig kritiskt till propositionen ansåg däremot att målen med propositionen inte kan uppnås genom bestämmelser om tillståndsplikt, utan skulle kunna uppnås på något annat sätt. Som ett alternativ föreslogs att man skulle hålla sig till anmälningsförfarandet och ändra lagen om småbarnspedagogik så att privat daghemsverksamhet kan inledas först när serviceproducenten och verksamhetsstället på grund av anmälan har registrerats hos regionförvaltningsverket.
Största delen av de remissinstanser som ställde sig negativt till propositionen ansåg att tillståndsplikten inte skulle medföra någon större förändring i det nuvarande anmälningsförfarandet. Dessutom oroade remissinstanserna sig bl.a. över en ökad administrativ börda, att familjedagvården inte omfattas av tillståndsförfarandet, att uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna är oklar och huruvida övergångsperioden är tillräcklig lång. I flera yttranden lyfte man dessutom fram behovet av att ytterligare utreda möjligheterna att begränsa vinstintresset inom småbarnspedagogiken.
Remissvaren ansåg att konsekvensbedömningen delvis var bristfällig. Med anledning av remissvaren har konsekvensbedömningen preciserats i fråga om de ekonomiska konsekvenserna, konsekvenserna för myndigheterna och konsekvenserna för företagen. I konsekvenserna för myndigheterna beaktades konsekvenserna för räddningsmyndigheternas uppgifter. Räddningsmyndigheternas roll har förtydligats med avseende på de uppgifter som föreskrivs för räddningsmyndigheten i den gällande lagen om småbarnspedagogik och i räddningslagen (379/2011).
I remissvaren framfördes också några förslag till ändringar och preciseringar av de föreslagna bestämmelserna samt anmärkningar av lagteknisk karaktär. Med anledning av remissvaren har det företagits ändringar och preciseringar i de föreslagna paragraferna och motiveringen. Exempelvis preciserades 43 a § om de allmänna villkoren och 44 a § om ansökan om tillstånd. Till 44 a § om ansökan om tillstånd fogades kommunens rätt att av tillståndsmyndigheten få en kopia av serviceproducentens tillståndsansökan. Bestämmelserna om beviljande av tillstånd i 44 b § preciserades. Till bestämmelsen om tillståndsmyndigheten fogades en skyldighet att delge anmälan om att verksamheten upphört (44 c § 3 mom.) och beslut om återkallande av tillstånd i den kommun där daghemmet finns (44 d § 4 mom.). Till paragrafen om återkallande av tillstånd (44 d §) fogades det förfarande som nämns i motiveringen till remissversionen, nämligen att tillståndsmyndigheten ska ge utbildningsanordnaren möjlighet att avhjälpa bristerna inom en skälig tid innan tillståndet återkallas. Till 45 § fogades med anledning av remissvaren ett 3 mom. där det preciseras vilka uppgifter som ska uppges när den daghemsföreståndare eller ansvariga person för familjedagvård som uppgetts i anmälan byts ut. Den bevaringstid för personuppgifter som föreskrivs i 46 § förkortades från fem till ett år. I de föreslagna 43 a och 63 § ströks sådan reglering som redan ingår i de allmänna förvaltningslagarna; förvaltningslagen (434/2003) och lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). I den föreslagna 46 § om införande av uppgifter i register ströks överlappande bestämmelser som finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). Efter remissbehandlingen gjordes därtill andra preciseringar av lagteknisk natur i motiveringen och i paragraferna.
Motiveringen till lagstiftningsordningen har preciserats i synnerhet gällande dataskydd och skyddet för privatlivet.
7
Specialmotivering
43 §.Privat småbarnspedagogik. I den föreslagna paragrafen definieras privat småbarnspedagogik. Det föreslås inga ändringar i definitionen av privat småbarnspedagogik. Enligt förslaget flyttas för tydlighetens skull 2 och 4 mom., som gäller de allmänna villkoren, och blir en separat ny 43 a §.
43 a § Allmänna villkor för bedrivande av privat småbarnspedagogik. Enligt förslaget förtydligas bestämmelserna om de allmänna villkoren. De allmänna förutsättningarna för verksamhet som bedrivs av privata serviceproducenter inom småbarnspedagogiken tas in i en ny 43 a § som är separat från 43 § i lagen om småbarnspedagogik. De allmänna villkoren motsvarar i sak de allmänna villkor som anges i 43 § i den gällande lagen, och i och med tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet föreslås inga ändringar i de krav som ställs på serviceproducenter. Ett villkor för att tillstånd ska beviljas föreslås vara, att regionförvaltningsverket har kontrollerat att de allmänna villkoren uppfylls. Den som bedriver privat familjedagvård ska enligt förslaget fortfarande på motsvarande sätt uppfylla de allmänna villkoren för verksamheten som anges i paragrafen. Enligt förslaget preciseras ordalydelsen dock så att det till bestämmelsen fogas ett omnämnande av att de allmänna villkoren ska uppfyllas under hela verksamheten. Rättsläget ändras inte till denna del, eftersom också den gällande lagstiftningen förutsätter att dessa villkor uppfylls under hela verksamheten. Tidigare ingick detta krav i motiveringen till lagen om småbarnspedagogik (RP 40/2018 rd).
I 43 § 3 mom. i den gällande lagen föreskrivs att serviceproducenten angående de villkor som avses i 2 mom. 2—4 punkterna ska ges tillfälle att visa att villkoren uppfylls. Motsvarande bestämmelse föreslås inte tas in i den nya 43 a §, eftersom bestämmelsen överlappar förvaltningslagen. I förvaltningslagen (434/2003) finns bestämmelser om myndigheternas utredningsskyldighet (31 §) och hörande av parter (34 §).
I 2 mom. föreskrivs enlig förslaget om serviceproducentens skyldighet att anmäla förändringar i de omständigheter som avses i 1 mom. 1 och 3 punkten. Om det sker förändringar, ska ändringarna i fråga om daghemsverksamheten utan dröjsmål anmälas skriftligen till tillståndsmyndigheten och i fråga om familjedagvården till det kollegiala kommunala organet i den kommun där servicen tillhandahålls. Anmälan kan inleda ett sådant förfarande som avses i 44 d §, enligt vilket tillståndsmyndigheten återkallar ett beviljat tillstånd, om serviceproducenten inte uppfyller de allmänna villkor som ställs på verksamheten.
I den föreslagna paragrafens 3 mom. föreskrivs i enlighet med bestämmelsen i den gällande 43 § 4 mom. att vad som föreskrivs om serviceproducenten i 43 och 1 mom. även gäller den som på grundval av ägande, avtal eller andra arrangemang utövar bestämmande inflytande för serviceproducentens räkning. Till det föreslagna momentet fogas en skyldighet att anmäla förändringar i bestämmanderätten. Om tillstånd har beviljats en juridisk person och dennes på äganderätt, avtal eller andra arrangemang grundade beslutanderätt överförs på någon annan, ska tillståndshavaren enligt förslaget inom två veckor från överförandet underrätta tillståndsmyndigheten om saken. Enligt förslaget innebär en anmälan som ska göras om förändringar i ägarförhållandena inte en tillståndsansökan, utan det tillstånd som beviljats den juridiska personen fortsätter att vara i kraft. Anmälan kan å andra sidan inleda t.ex. ett sådant förfarande som avses i den föreslagna 44 d §, som gäller tillståndsmyndighetens återkallelse av ett beviljat tillstånd. Skyldigheten att anmäla förändringar i de omständigheter som avses i 1 och 3 punkten samt skyldigheten att anmäla förändringar i bestämmanderätten är viktiga med tanke på säkerställandet av kvaliteten på småbarnspedagogiken.
44 §.Tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet. Det föreslås att 44 § om anmälningsförfarandet för privata serviceproducenter i lagen om småbarnspedagogik ändras så att det i stället för anmälningsförfarande föreskrivs om tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet. Enligt det föreslagna 1 mom. ska en privata serviceproducenter som ordnar eller tillhandahåller småbarnspedagogik innan verksamheten inleds ha tillstånd att bedriva daghemsverksamhet. Enligt förslaget beviljas tillstånd på ansökan av regionförvaltningsverket.
Bestämmelser om villkoren för att tillstånd ska beviljas föreslås i 2 mom. Enligt 2 mom. bestäms i tillståndet enligt förslaget innan verksamheten inleds om de kommuner inom vars område daghemsverksamheten bedrivs, de verksamhetsställen där daghemsverksamheten bedrivs, antalet platser inom småbarnspedagogiken vid varje verksamhetsställe samt om anordnandet av småbarnspedagogik enligt 13 §, det vill säga om anordnande av skiftomsorg.
I 3 mom. föreslås bestämmelser om förbud mot överlåtelse av tillståndet. I samband med behandlingen av en tillståndsansökan enligt lagen om småbarnspedagogik, kontrolleras enligt förslaget att den som ansöker om tillstånd och sökandens verksamhet uppfyller de villkor som anges i lagen. Enligt förslaget får ett tillstånd enligt lagen om småbarnspedagogik, samt de rättigheter som ingår i tillståndet, inte säljas eller på något annat sätt överlåtas helt eller delvis till någon annan. Det kan dock ske förändringar i ägande- och besittningsförhållanden för juridiska personer. Sådana förändringar innebär inte i sig en försäljning eller överlåtelse av tillståndet. I praktiken kan försäljning eller överlåtelse av ett tillstånd bli aktuellt, om tillståndshavaren inte på egen företagsrisk bedriver sådan verksamhet som avses i tillståndet för egen räkning, utan genom avtal eller på något annat sätt helt eller delvis eller t.ex. för viss tid har överlåtit näringsverksamheten till någon annan.
44 a §Ansökan om tillstånd. I lagen föreslås det en ny 44 a § med bestämmelser om ansökan om tillstånd. I 1 mom. föreslås bestämmelser om innehållet i ansökan. Innehållet i ansökan om tillstånd är enligt förslaget i huvudsak detsamma som innehållet i anmälan enligt 44 § 1 mom. i den gällande lagen. Ordalydelsen i 1 mom. 5, 6 och 11 punkten preciseras enligt förslaget jämfört med 44 § 2 mom. 5, 6 och 11 punkten i den gällande lagen.
I 2 mom. föreskrivs enligt förslaget om det i denna lag avsedda kommunala organets skyldighet att ge handledning och rådgivning. Det kollegiala kommunala organet eller en tjänsteinnehavare som utsetts av det ska ge serviceproducenten handledning och rådgivning för ansökan om tillstånd. Enligt förslaget förblir kommunens lagstadgade uppgift inom styrningen av och rådgivningen till privata serviceproducenter när det gäller tillhandahållande av småbarnspedagogik således oförändrad, trots att anmälningsförfarandet ändras till ett tillståndsförfarande. Enligt 53 § 1 mom. i lagen om småbarnspedagogik ska de i 52 § avsedda tillsynsmyndigheterna utöva tillsyn i första hand genom att tillhandahålla anordnaren av verksamheten den styrning och rådgivning som behövs och genom att i samråd med anordnaren följa hur verksamheten utvecklas. Syftet med det föreslagna momentet är att säkerställa att en dialog mellan kommunen och den privata serviceproducenten förs i ett så tidigt skede som möjligt. Serviceproducenten föreslås dock inte vara skyldig att kontakta kommunen när tillstånd söks, eftersom det ur näringsfrihetens perspektiv inte krävs kommunens samtycke för att tillstånd ska kunna sökas. Det är dock ändamålsenligt att serviceproducenten innan tillstånd söks utreder omständigheter som väsentligt inverkar på de ekonomiska förutsättningarna för verksamheten, såsom ifall kommunen beviljar servicesedlar för privat småbarnspedagogik eller om kommunen använder kommuntillägg för privat vård av barn. Genom att stå i kontakt med kommunen får serviceproducenten också information av kommunen om huruvida det finns potentiella klienter för den privata verksamheten och vilken uppfattning kommunen har om behovet av platser inom småbarnspedagogiken inom sitt område.
I 3 mom. föreslås bestämmelser om inspektioner av verksamhetsställen inom småbarnspedagogiken. En inspektion är enligt förslaget en förutsättning för inrättande av ett nytt verksamhetsställe när tillstånd söks eller ändras. Regionförvaltningsverket ska i egenskap av tillståndsmyndighet kontrollera att tillståndsansökan har gjorts på det sätt som lagen förutsätter. Enligt förslaget preciseras ordalydelsen jämfört med 44 § 3 mom. i den gällande lagen om småbarnspedagogik. Liksom i det gällande anmälningsförfarandet ska inspektionen enligt förslaget också i tillståndsförfarandet utföras av det kollegiala kommunala organet. Initiativet till inspektionen ska dock komma från tillståndsmyndigheten. För utförandet av inspektionen ska det kommunala organet av tillståndsmyndigheten få en kopia av serviceproducentens tillståndsansökan jämte bilagor. Enligt förslaget ska det kollegiala kommunala organet i samarbete med andra myndigheter säkerställa att lokalerna lämpar sig för anordnande av småbarnspedagogik och sammanställa ett utlåtande till tillståndsmyndigheten. Det kollegiala kommunala organet föreslås kunna begära utlåtande av andra myndigheter, såsom t.ex. hälsoskydds-, byggnadstillsyns- och räddningsmyndigheterna, för förrättande av inspektionen. Inspektionen skiljer sig till denna del från det som föreskrivs i 44 § 1 och 3 mom. i den gällande lagen, eftersom det i det föreslagna 1 mom. inte längre krävs godkännande av myndigheterna i fråga om lokaler och utrustning. Enligt förarbetena till den gällande lagen är syftet med godkännande av en myndighet att få information om att räddningsmyndigheten, hälsoskyddsmyndigheten och byggnadstillsynsmyndigheten har godkänt utrymmena för att användas för ändamålet i fråga samt beslut om godkännande. I räddningslagen har det dock inte föreskrivits att räddningsmyndigheterna ska göra tillsynsbesök av ibruktagningskaraktär, och räddningsmyndigheten har inte behörighet att godkänna lokaler för användning, utan räddningsmyndigheten utövar tillsyn på basis av riskerna. Det är också ändamålsenligt att remissförfarandena mellan myndigheterna sköts direkt mellan dem. Syftet är inte att i lagen om småbarnspedagogik till denna del utvidga myndigheternas uppgifter i förhållande till vad som föreskrivs någon annanstans i lagstiftningen.
I 4 mom. föreslås bestämmelser om undervisnings- och kulturministeriets rätt att utfärda förordning. Närmare bestämmelser om ansökan om tillstånd, dess innehåll och de handlingar som ska fogas till den får enligt förslaget utfärdas genom förordning av undervisnings- och kulturministeriet. Det föreslagna bemyndigandet motsvarar 44 § 6 mom. i den gällande lagen.
44 b § Beviljande av tillstånd. I lagen om småbarnspedagogik föreslås en ny 44 b § med bestämmelser om beviljande av tillstånd. Tillståndsprövningen föreslås vara bunden till lagen. Enligt förslaget ska tillstånd för privat daghemsverksamhet beviljas tills vidare, om de villkor för bedrivande av daghemsverksamhet som anges i lagen om småbarnspedagogik uppfylls. Tillståndsmyndigheten föreslås inte ha någon fri prövningsrätt när det gäller att bevilja tillstånd. På behandlingen av tillstånd tillämpas de allmänna förvaltningslagarna. En ansökan om tillstånd ska således med stöd av 23 § 1 mom. i förvaltningslagen (434/2003) behandlas utan ogrundat dröjsmål.
I 33 § i lagen om småbarnspedagogik föreskrivs om tillfälliga avvikelser från behörighetsvillkoren för personalen. Enligt den gällande lagen är det möjligt att för viss tid registrera en anmälan i en situation där uppgiften som daghemsföreståndare sköts av en icke behörig person. I det föreslagna 2 mom. föreskrivs det att tillstånd kan beviljas en serviceproducent helt eller delvis för viss tid, högst ett år, om serviceproducenten vid ett eller flera verksamhetsställen med stöd av 33 § tillfälligt avviker från behörighetsvillkoren för daghemsföreståndare
44 c §.Ändring av tillstånd eller avslutande av verksamhet. Det föreslås att det till lagen om småbarnspedagogik fogas en ny 44 c § med bestämmelser om ändring av tillstånd och anmälan om att verksamheten upphör. Enligt det föreslagna 1 mom. ska tillståndsinnehavaren söka om ändring av tillståndet, om det sker förändringar i de omständigheter som anges i 44 § 2 mom. eller om tillståndsinnehavaren på annat sätt väsentligt ändrar arten eller omfattningen av sin verksamhet så att det beviljade tillståndet inte längre täcker den ändrade verksamheten. En väsentlig ändring ska således anses vara åtminstone ändringar i verksamhetens omfattning samt ordnandet av skiftomsorg. Även andra väsentliga förändringar förutsätter att ändringstillstånd söks. Också det gällande anmälningsförfarandet förutsätter att väsentliga förändringar anmäls. Enligt förarbetena till lagen om småbarnspedagogik ska en väsentlig förändring anses vara förändringar i verksamhetssättet eller i verksamhetens omfattning när dessa förutsätter en avsevärd personalökning eller personalminskning eller förändringar i personalens sammansättning. (RP 40/2018 rd, s. 112) Enligt den föreslagna lagändringen är tillståndet per serviceproducent till skillnad från den nuvarande anmälan per verksamhetsenhet. Om tillstånd söks på grund av en ändring som gäller en enskild verksamhetsenhet är det inte meningen att tillståndsmyndigheten samtidigt ska se över verksamhetsförutsättningarna för alla andra verksamhetsenheter. I sådana fall kan tillståndsmyndigheten i princip utgå från antagandet att de övriga verksamhetsenheterna fortfarande uppfyller de villkor som gällde beviljande av tillståndet, om det inte framgått något annat, till exempel i samband med tillsyn av verksamheten.
Enligt det föreslagna 2 mom. ska en ansökan om ändring av ett tillstånd innehålla de uppgifter som anges i det föreslagna 44 a § 1 mom. till den del de behövs för att avgöra ändringsansökan. På förrättande av inspektion av ett nytt verksamhetsställe tillämpas enligt förslaget vad som i den föreslagna 44 a § 3 mom. föreskrivs om inspektion av ett verksamhetsställe i anslutning till en tillståndsansökan. Enligt förslaget får en ändring inte genomföras förrän tillståndsmyndigheten har godkänt ändringen av tillståndet.
I det föreslagna 3 mom. föreskrivs om anmälan om att verksamheten upphör. En serviceproducent ska enligt förslaget utan dröjsmål göra en skriftlig anmälan till tillståndsmyndigheten om verksamhetens upphörande. Tillståndsmyndigheten ska enligt förslaget sända anmälan om verksamhetens upphörande för kännedom till det kollegiala kommunala organet eller till en av organet förordnad tjänsteinnehavare i den kommun där daghemmet finns.
44 d §Återkallelse av tillstånd. Det föreslås att det till lagen om småbarnspedagogik fogas en ny 44 d § med bestämmelser om återkallande av tillstånd. Enligt förslaget kan tillståndsmyndigheten med stöd av 1 mom. efter att ha hört serviceproducenten återkalla ett tillstånd helt eller delvis, om serviceproducenten inte uppfyller de allmänna villkor för bedrivande av verksamhet som anges i 43 a § 1 mom. eller om småbarnspedagogiken annars ordnas väsentligen i strid med lagen om småbarnspedagogik eller med bestämmelser eller förelägganden som utfärdats med stöd av den. För att villkoren för återkallande av tillstånd ska uppfyllas måste det handla om överträdelserna av väsentlig och allvarlig karaktär. Utgångspunkten är alltså att tillståndet kan återkallas först när de tillsynsåtgärder som föreskrivs i lagen om småbarnspedagogik inte har varit tillräckliga. Initiativet till återkallande av tillstånd kan således komma från tillsynsmyndigheten. Enligt den föreslagna paragrafens 2 mom. ska tillståndsmyndigheten innan ett tillstånd ändras eller återkallas ge serviceproducenten tillfälle att inom en skälig tid avhjälpa de brister som avses i 1 mom. För att ett tillstånd ska kunna återkallas krävs det alltså alltid att tillståndsmyndigheten hör serviceproducenten innan beslut fattas om återkallande av tillståndet och som en del av hörandeförfarandet ger denne tillfälle att avhjälpa bristerna i verksamheten. Återkallande av tillstånd är inte till sin karaktär en administrativ sanktion, utan en slags administrativ säkringsåtgärd. I förfarandet för återkallande bedöms inte de enskilda gärningarnas klandervärdhet i sig, utan huruvida verksamheten också efter dessa gärningar uppfyller villkoren för tillståndet och om verksamheten i övrigt är lagenlig. Det kan bli frågan om att delvis återkalla tillståndet till exempel då det är nödvändigt att återkalla tillståndet för en serviceproducent ifråga om ett av dennes verksamhetsställen.
I det föreslagna 3 mom. föreskrivs att tillståndsmyndigheten på tjänstens vägnar kan återkalla ett tillstånd för en serviceproducent, om daghemsverksamheten inte har bedrivits på två år och serviceproducenten inte i enlighet med 44 c § 3 mom. har anmält att verksamheten har upphört. Både ur familjernas och tillståndsmyndigheternas synvinkel är det tydligare om sådana privata serviceproducenter som de facto inte ordnar privat daghemsverksamhet inte har tillstånd att bedriva verksamheten. Det är också sannolikt att det på två års tid skulle ske sådana förändringar i verksamhetsförutsättningarna för vilka det krävs ansökan om tillstånd. Tillståndsmyndigheten ska enligt den föreslagna paragrafens 4 mom. sända anmälan om verksamhetens upphörande för kännedom till det kollegiala kommunala organet eller till en av organet förordnad tjänsteinnehavare i den kommun där daghemmet finns.
44 e §. Anmälan om bedrivande av privat familjedagvård. Det föreslås att det till lagen om småbarnspedagogik fogas en ny 44 e § med särskilda bestämmelser om anmälningsförfarandet för privat familjedagvård. Det föreslagna tillståndsförfarandet gäller inte privat familjedagvård, utan den privata familjedagvården ska enligt förslaget fortfarande omfattas av anmälningsförfarandet. I 2 mom. föreslås ett bemyndigande för undervisnings- och kulturministeriet att genom förordning av undervisnings- och kulturministeriet utfärda närmare bestämmelser om hur anmälningarna ska göras och innehållet i dem samt om de handlingar som ska fogas till anmälan. Det föreslagna anmälningsförfarandet för privat familjedagvård har i huvudsak samma innehåll som anmälningsförfarandet för privat familjedagvård i den gällande lagen om småbarnspedagogik. Dock preciseras bestämmelserna om inspektioner som utförs av det kollegiala kommunala organet enligt förslaget på motsvarande sätt som i fråga om tillståndsförfarandet (se motiveringen till 44 a § 3 mom.). Innehållet i anmälan motsvarar enligt förslaget i tillämpliga delar innehållet i en sådan tillståndsansökan som avses i 44 a §. Anmälan ska innehålla namn, personbeteckning, kontaktuppgifter, utbildning, arbetserfarenhet och uppgift vid verksamhetsstället för den som ansvarar för verksamheten. Dessutom ska anmälan innehålla samma uppgifter som anges i 44 a § 1—4 och 6—12 punkten. Enligt den föreslagna paragrafens 4 mom. ska det kollegiala kommunala organet föra en förteckning över dem som bedriver privat familjedagvård på det sätt som förutsätts i den gällande lagen om småbarnspedagogik. En serviceproducent ska enligt förslaget med stöd av 5 mom. utan dröjsmål göra en skriftlig anmälan om verksamhetens upphörande till det kommunala organ som mottagit anmälan som avses i 1 mom.
45 §.Utseende av daghemsföreståndare och ansvarig person för familjedagvård. Det föreslås att paragrafens rubrik ändras så att den bättre motsvarar paragrafens innehåll. Det föreslås att paragrafens rubrik ”ansvarig person” ersätts med den nya rubriken ”Utseende av daghemsföreståndare och ansvarig person för familjedagvård”.
Det föreslås en lagteknisk ändring i 2 mom. så att det i paragrafen i fråga om privat daghemsverksamhet hänvisas till det nya tillståndsförfarandet (44 §) och i fråga om privat familjedagvård till anmälningsförfarandet (44 e §). Serviceproducenten ska enligt förslaget utan dröjsmål lämna in en skriftlig anmälan om byte av daghemsföreståndare eller ändring av kontaktuppgifterna till det regionförvaltningsverk som beviljat det i 44 § avsedda tillståndet. Vidare föreslås att serviceproducenten utan dröjsmål till det i 44 e § avsedda kollegiala kommunala organ som mottagit anmälan ska lämna in en skriftlig anmälan om byte av ansvarig person för familjedagvård eller ändring av kontaktuppgifterna.
Till paragrafen fogas enligt förslaget ett nytt 3 mom. enligt vilket anmälan ska innehålla daghemsföreståndarens eller den för familjedagvården ansvariga personens namn, personbeteckning, kontaktuppgifter, utbildning, arbetserfarenhet samt uppgift på verksamhetsstället. I fråga om privat daghemsverksamhet föreslås tillståndsmyndigheten liksom enligt det gällande anmälningsförfarandet fatta beslut om byte av daghemsföreståndare. Ändringarna införs enligt förslaget med stöd av 46 § i registret över tillhandahållare av privat service.
46 §.Införande av uppgifter i registret. Det föreslås en lagteknisk ändring av 1 mom. så att det i stället för till anmälningsförfarandet innehåller hänvisningar till det föreslagna tillståndsförfarandet. Registrets användningsändamål preciseras så att det i paragrafen hänvisas till privat daghemsverksamhet i stället för privat småbarnspedagogik, eftersom anmälningspliktiga aktörer inte registreras i nämnda register. Enligt den föreslagna paragrafens 1 mom. ska Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården och regionförvaltningsverken för handläggningen av de anmälningsärenden som avses i 44 § samt för tillsyn och statistikföring som gäller privat småbarnspedagogik driva ett riksomfattande informationssystem (register över tillhandahållare av privat service). Enligt förslaget fattas inget separat beslut om registrering eller avslag gällande registrering, utan tillståndsmyndigheten registrerar serviceproducenten och dess verksamhetsställen, om den beviljar tillstånd för daghemsverksamhet. Avförandet ur registret binds vid beslutet om återkallande av tillstånd. Avförandet ur registret formuleras enligt förslaget tydligare än tidigare, eftersom paragrafens gällande ordalydelse ”kan” föreslås uttryckas så att serviceproducenten ”ska” avföras ur registret om serviceproducentens tillstånd återkallas i en situation som avses i 44 d §.
En serviceproducent ska avföras ur registret också när serviceproducenten själv anmäler att verksamheten har upphört. Enligt artikel 5.1.c i EU:s allmänna dataskyddsförordning som handlar om principer för behandling av personuppgifter ska personuppgifter vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Enligt artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen får personuppgifter inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Enligt skäl 39 i ingressen till dataskyddsförordningen kräver detta i synnerhet att den period under vilken personuppgifterna lagras är begränsad till ett strikt minimum. Med beaktande av registrets användningsändamål är det ändamålsenligt att det i registret endast finns aktörer som har tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet. Om en tjänsteproducent har upphört med sin verksamhet, ska tillståndsmyndigheten överföra uppgifterna om tjänsteproducenten eller dess verksamhetsställe från registret till tillsynsmyndighetens arkiv.
Det föreslås en lagteknisk ändring av 2 mom. 1 punkten genom en hänvisning till paragraferna i tillståndsförfarandet. Det föreslås att 4 punkten ändras genom en hänvisning till tillstånd i stället för till anmälan.
Eftersom det föreslås att tillståndsmyndighetens uppgifter koncentreras till endast ett regionförvaltningsverk, ändras 3 mom. genom en hänvisning till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten ansvarar enligt förslaget för de uppgifter som den fört in i registret och för att utlämnandet av dem är förenligt med lag. I 3 mom. föreslås att bevaringstiden för personuppgifter förkortas från fem år till ett år. I propositionen föreslås det att serviceproducenten genast ska avföras ur registret när verksamheten har upphört. I artikel 17 i dataskyddsförordningen föreskrivs det om rätten till radering av personuppgifter. Enligt punkt 1 och punkt 1 a i artikeln ska den registrerade ha rätt att av den personuppgiftsansvarige utan onödigt dröjsmål få sina personuppgifter raderade och den personuppgiftsansvarige ska vara skyldig att utan onödigt dröjsmål radera personuppgifter, under förutsättning att personuppgifterna inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de har samlats in eller på annat sätt behandlats. Eftersom en serviceproducent avförs ur registret genast efter att verksamheten har upphört, är förvaringstiden på fem år för personuppgifter således onödigt lång.
Enligt förslaget upphävs gällande 4 mom. om en avgift för anmälan. För undvikande av överflödiga bestämmelser föreslås inte något motsvarande moment om en avgift för ansökan om tillstånd i lagen om småbarnspedagogik. Lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) är en allmän lag om avgifter för statliga myndigheters prestationer.
49 §. Förseelse inom småbarnspedagogiken. I den gällande lagen om småbarnspedagogik föreskrivs det inte om något förfarande för återkallande av tillstånd, utan endast om avförande av en serviceproducent ur registret. I den nu föreslagna ändringen motsvarar återkallandet av tillstånd i sak avregistrering. När en serviceproducent eller ett av dennes verksamhetsställen har avförts ur registret till följd av en anmälan om att verksamheten upphör eller till följd av återkallande av tillståndet, får daghemsverksamhet inte längre bedrivas. Det föreslås att paragrafen ändras så att det till paragrafen fogas hänvisningar till tillståndsförfarandet och i fråga om privat familjedagvård en hänvisning till anmälan enligt 44 e §. Enligt förslaget ska den som ordnar eller tillhandahåller privat småbarnspedagogik och som uppsåtligen underlåter att ansöka om tillstånd enligt 44 § eller göra en ansökan enligt 44 e §, ordnar eller tillhandahåller småbarnspedagogik trots avslag på tillståndsansökan eller trots att tillståndet återkallats med stöd av 44 d §, eller ordnar eller tillhandahåller småbarnspedagogik eller förskoleundervisning i strid med ett sådant föreläggande eller förbud som avses i 58 §, om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag, för förseelse som gäller småbarnspedagogisk verksamhet dömas till böter. Innan åtal väcks ska åklagaren ge det kollegiala kommunala organet tillfälle att yttra sig.
51 §.Statligt styrsystem. Det föreslås att det till 2 mom. fogas att den riksomfattande tillståndsmyndighetens uppgifter ankommer på regionförvaltningsverket.
58 §. Föreläggande. Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras så att det till paragrafen fogas en hänvisning till försummelse av tillståndsförfarandet Enligt förslaget utgör försummelse att ansöka om tillstånd en grund för att meddela ett sådant föreläggande om att ett verksamhetsställe för småbarnspedagogik ska stängas som avses i 58 § i lagen om småbarnspedagogik.
63 §.Sökande av ändring i tillstånds- och tillsynsmyndigheternas beslut. Det föreslås att paragrafens rubrik förtydligas så att den nya rubriken lyder ”sökande av ändring i tillstånds- och tillsynsmyndigheternas beslut”. Enligt förslaget får ett beslut som en tillstånds- eller tillsynsmyndighet har fattat med stöd av lagen om småbarnspedagogik överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Det föreslås en lagteknisk korrigering i 1 mom. genom att den föråldrade laghänvisningen till förvaltningsprocesslagen (586/1998) stryks och ersätts med en hänvisning till den nya lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). I 1 mom. stryks enligt förslaget meningen om fortsatt besvärstillstånd, eftersom förvaltningsdomstolens beslut med stöd av 107 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Eftersom bestämmelserna för närvarande finns i den gällande allmänna lagen är det inte nödvändigt att i speciallagen upprepa den reglering som överlappar den allmänna lagen.
12
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Viktiga grundläggande fri- och rättigheter med tanke på småbarnspedagogiken är de kulturella rättigheterna enligt 16 § och rätten till social trygghet enligt 19 § i grundlagen. Barnets rätt till småbarnspedagogik har erkänts också i internationella avtal som är bindande för Finland. Med stöd av 4 § i lagen om småbarnspedagogik ska man vid planering, anordnande och tillhandahållande av samt beslutsfattande om småbarnspedagogik i första hand se till barnets bästa. Genom den föreslagna lagen stärks barnets rätt till småbarnspedagogik som tillgodoser barnets intresse i enlighet med normerna i lagen om småbarnspedagogik. För att säkerställa barnets bästa och kvaliteten på småbarnspedagogiken är det motiverat att föreskriva strängare än i den gällande lagstiftningen om det förfarande som krävs för inledande av privat daghemsverksamhet. Frågan om att göra privat daghemsverksamhet tillståndspliktig bedöms särskilt med tanke på begränsning av den näringsfrihet som avses i 18 § i grundlagen.
Tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet och näringsfriheten som tryggas i 18 § i grundlagen
Med privat småbarnspedagogik avses enligt 43 § 1 mom. sådan småbarnspedagogik som en enskild person, en sammanslutning eller en stiftelse eller ett av ett offentligt samfund grundat affärsföretag tillhandahåller mot ersättning genom drivande av rörelse eller yrkesutövning. Med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna placerar sig småbarnspedagogiken mellan de kulturella rättigheterna enligt 16 § i grundlagen och rätten till tillräckliga socialtjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Privat socialservice har granskats som verksamhet som omfattas av sådan näringsfrihet som tryggas i 18 § i grundlagen (se t.ex. GrUU 26/2017 rd). Privat småbarnspedagogik är en näring som enligt den gällande lagstiftningen är tillåten för privata juridiska personer och lagen tillåter också vinstsyfte. Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Kravet på koncession som beviljas av en myndighet för utövande av ett arbete, yrke eller en näring innebär en inskränkning i näringsfriheten. Således bör en begränsning av sådan daghemsverksamhet som ordnas av privata tjänsteleverantörer av småbarnspedagogik bedömas med tanke på näringsfriheten som tryggas i 18 § 1 mom. i grundlagen. Näringsfriheten som en grundlagsenlig rättighet gäller endast privata juridiska personer. Uttryckligen offentliga juridiska personer, såsom staten och dess inrättningar, kommuner, kommunförbund och andra offentligrättsliga aktörer, lämnas utanför tillämpningsområdet för 18 § i grundlagen. (Hallberg P., Karapuu H. Ojanen T., Scheinin M., Tuori K. & Viljanen V., 2011, s. 99 och 566).
Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att näringsfrihet är grundregeln enligt grundlagen. Utskottet har å andra sidan ansett att till exempel näringsverksamhet i undantagsfall kan vara tillståndspliktig, om det föreskrivs om tillståndsplikten i en lag som uppfyller de allmänna villkoren för en lag som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna (se t.ex. GrUU 32/2010 rd, s. 7-8). Ur hela komplexet av grundläggande fri- och rättigheter och rättigheternas karaktär av grundlagsfästa rättigheter har grundlagsutskottet härlett vissa allmänna krav på inskränkning av dem. Till dessa hör kraven på att bestämmelser utfärdas genom lag, att lagen är exakt och noga avgränsad, att inskränkningarna är acceptabla och proportionella, att kärnan i en grundläggande fri- eller rättighet inte inskränks, att rättsskyddet är adekvat och att de förpliktelser som gäller de mänskliga rättigheterna iakttas (GrUB 25/1994 rd, s. 4—5). Alla krav ska uppfyllas samtidigt för att lagen ska kunna stiftas i vanlig lagstiftningsordning. De föreskrivna begränsningarna av näringsfriheten ska vara exakta och noga avgränsade, och dessutom ska deras omfattning och villkoren för dem framgå av lagen. När det gäller innehållet har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna om tillståndsvillkor och tillståndets giltighet garanterar en tillräcklig förutsebarhet i myndigheternas verksamhet. Betydelsefullt i detta avseende är bland annat i vilken omfattning myndigheternas befogenheter bygger på bunden prövning eller ändamålsenlighetsprövning. (GrUU 69/2014 rd, s. 2, GrUU 65/2014 rd, s. 2/II, GrUU 22/2014 rd, s. 4—5, GrUU 13/2014 rd, s. 2, GrUU 34/2012 rd, s. 2, GrUU 17/2012 rd, s. 2, GrUU 10/2012 rd, s. 4—5, GrUU 8/2012 rd, s. 3—4, GrUU 56/2010 rd, s. 2—3, GrUU 32/2010 rd, s. 7—8, GrUU 22/2010 rd, s. 2, GrUU 31/2006 rd, s. 2—4, GrUU 8/2006 rd, s. 3, GrUU 49/2005 rd, s. 3, GrUU 33/2005 rd, s. 2, GrUU 14/2004 rd, s. 2—3, GrUU 16/2003 rd, s. 2, GrUU 67/2002 rd, s. 2, GrUU 66/2002 rd, s. 2, GrUU 62/2002 rd, s. 2—3, GrUU 61/2002 rd, s. 2—3, GrUU 40/2002 rd, s. 4, GrUU 24/2002 rd, s. 2, GrUU 19/2002 rd, s. 2, GrUU 53/2001 rd, s. 3—4, GrUU 28/2001 rd, s. 6—7, GrUU 28/2000 rd, s. 1—2, GrUU 23/2000 rd, s. 2—4, GrUU 4/2000 rd, s. 3, GrUU 35/1998 rd, s. 1—2, GrUU 35/1997 rd, GrUU 47/1996 rd, GrUU 40/1996 rd, GrUU 15/1996 rd).
De föreslagna bestämmelserna om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet kan anses uppfylla de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelser om tillståndsplikten föreskrivs i lag. Regleringen är exakt och noggrant avgränsad, eftersom tillståndsmyndighetens beslutsfattande grundar sig på bunden rättslig prövning. Enligt förslaget ska tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet beviljas, om de villkor för att bevilja tillstånd som anges i lagen uppfylls. I lagen föreslås tydliga bestämmelser om tillståndets innehåll, ansökan om tillstånd, beviljande av tillstånd, ändring av tillstånd samt om när ett tillstånd kan återkallas. Om förutsättningarna för återkallande av tillstånd föreskrivs tydligare än om avförande ur registret (46 § 1 mom.) i den gällande lagen om småbarnspedagogik. Regleringen kan således också anses vara förutsägbar, eftersom grunderna för tillståndsmyndighetens beslut kan härledas direkt ur lagen. Begränsning av näringsverksamheten kan i fråga om privat småbarnspedagogik allmänt anses godtagbart, eftersom klienterna inom småbarnspedagogiken är små barn. Syftet med tillståndsplikten är att på förhand säkerställa den privata daghemsverksamhetens kvalitet och lagenlighet. Regleringen tillgodoser således barnets bästa. De föreslagna bestämmelserna tryggar säkerställandet av kvaliteten på den privata daghemsverksamheten bättre än det gällande anmälningsförfarandet, eftersom verksamheten inte får inledas eller väsentliga ändringar i verksamheten genomföras innan tillståndsmyndigheten har godkänt verksamheten. I propositionen föreslås det dock att den privata familjedagvården fortfarande ska omfattas av anmälningsförfarandet, eftersom verksamheten sker i mindre skala. Tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet kan således anses vara en proportionerlig åtgärd med tanke på det eftersträvade målet.
När det har föreskrivits om tillståndsplikt för näringsverksamhet med grundlagsutskottets medverkan, har grundlagsutskottet ansett att bl.a. säkerhets- och konsumentskyddsrelaterade grunder är godtagbara med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. (GrUU 31/2006 rd, GrUU 40/2002 rd, s. 4/II, och GrUU 66/2002 rd, s. 2/I, se även GrUU 46/2016). Även t.ex. en minskning av de sanitära olägenheterna har ansetts vara en godtagbar grund för tillståndsplikt för näringsverksamhet (GrUU 48/2017 rd, s. 3). Redan nu tillämpas inom den privata småbarnspedagogiken ett anmälningsförfarande enligt 44 § i lagen om småbarnspedagogik, som i konstitutionellt hänseende har ansetts kunna jämställas med tillståndsplikt. Det är också fråga om en form av förhandstillsyn (se t.ex. Määttä K., 2011, s. 39). Vasa förvaltningsdomstol har ansett att registreringen av en tjänsteproducent i sak handlar om reglering som är jämförbar med tillståndsplikt för en näring eller ett yrke. Tillståndsplikten ska regleras genom lag och de omständigheter som definierats som hinder för registrering ska i enlighet med de allmänna grunderna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna vara noggrant avgränsade och exakta. (se Vasa förvaltningsdomstol, beslut 165/2021). I förarbetena till lagen om småbarnspedagogik (RP 40/2018 rd) motiveras tillämpningen av anmälnings- och inspektionsförfarandet med säkerställandet av barnens säkerhet. Barn är ofta i behov av särskilt skydd och är inte nödvändigtvis själva förmögna att tillräckligt bra uttrycka sin vilja och sina behov. I synnerhet i fråga om de allra minsta barnen är detta förhållande är ännu mer uppenbart. Därför är det viktigt med förhandskontroll av verksamhetsförutsättningarna för privata serviceproducenter redan innan verksamheten inleds, så att servicen genomförs med beaktande av klientens önskemål, behov och åsikter, även om klienterna inte alltid själva till fullo förmår uttrycka dessa. Enligt förarbetena är det i den inspektion som företas på grundval av en anmälan frågan om att säkerställa klientsäkerheten och att verksamheten som bedrivs vid verksamhetsstället är tillbörlig, och därmed handlar det om laglighetsprövning. I förarbetena till lagen om småbarnspedagogik konstateras vidare att det kommunala organet inte har behörighet att bedöma verksamhetens ändamålsenlighet eller servicebehovet i kommunen (RP 40/2018 rd, s. 112—113). På motsvarande sätt kan införandet av tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet motiveras med att barnens säkerhet och verksamhetens lagenlighet säkerställs på förhand. Tillståndsmyndigheten eller kommunen har vid inspektion av ett verksamhetsställe inte behovs- eller ändamålsenlighetsprövning i tillståndsprocessen.
Inom småbarnspedagogiken gäller redan nu ett anmälningsförfarande som i konstitutionellt hänseende närmar sig tillståndsplikt. Ur denna synvinkel är tillståndsplikten således inte en lika stor ändring för näringsidkaren som i en situation där det inte tidigare har föreskrivits om motsvarande villkor för bedrivande av verksamheten. Inga innehållsmässiga ändringar föreslås i de allmänna villkoren för verksamheten. Genom bestämmelserna om tillståndsplikt ingriper man inte i kärnan i utövandet av näringsverksamhet, eftersom näringsverksamheten inte förbjuds. Enligt förslaget ska tillstånd att bedriva näringsverksamheten beviljas, om de villkor som anges i lagen uppfylls. Övergången från anmälningsförfarandet till tillståndsplikt innebär dock en slags skärpning i inledandet av näringsverksamhet. Anmälningsförfarandet har setts som en lättare form av förhandstillsyn, och övergången till ett tyngre förfarande bör vara motiverad. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 26/2017 rd) om förslaget till tjänsteproducentlag, som sedermera föll, framfört om registreringsskyldigheten för producenter av social- och hälsotjänster att syftet med förslaget till tjänsteproducentlag är att trygga social- och hälsotjänsternas tillräcklighet, kvalitet och tillförlitlighet. Avsikten med regleringen är också att fullgöra det allmännas skyldighet att tillförsäkra tillräckliga tjänster i enlighet med 19 § 3 mom. Bestämmelsen har enligt grundlagsutskottet ett godtagbart syfte. Grundlagsutskottet har i ifrågavarande utlåtande ansett att sådan reglering är problematisk som grundar sig på att man kan lita på att de uppgifter som lämnas av tjänsteproducenterna är korrekta. På motsvarande sätt kan man i fråga om privat daghemsverksamhet anse att syftet med införandet av tillståndsplikt är att garantera de småbarnspedagogiska tjänsternas tillräcklighet, kvalitet och tillförlitlighet samt att fullgöra det allmännas skyldighet att tillförsäkra tillräckliga tjänster som föreskrivs i 19 § 3 mom. och 16 § 2 mom. i grundlagen. Med stöd av 4 § i lagen om småbarnspedagogik ska man vid planering, anordnande och tillhandahållande av samt beslutsfattande om småbarnspedagogik i första hand se till barnets bästa. Med tanke på den samhälleliga acceptansen för verksamheten, trovärdigheten och ett likvärdigt bemötande är det ändamålsenligt att de ekonomiska och yrkesmässiga verksamhetsförutsättningarna för alla serviceproducenter utreds innan verksamheten inleds. (jfr. RP 40/2018 rd). Genom tillståndsplikten kan man effektivare än genom anmälningsförfarandet på förhand säkerställa att verksamhetsförutsättningarna verkligen uppfylls. Tillståndsplikten kan således anses uppfylla kravet på att grunden för inskränkningen ska vara godtagbar samt kravet på att inskränkningen ska vara nödvändig och proportionerlig.
När det gäller bestämmelser om näringsverksamhet har grundlagsutskottet brukat anse att återkallande av tillstånd är en myndighetsåtgärd, som ingriper i individens rättsliga ställning och som får mer kännbara följder än avslag på tillståndsansökan. Därför har utskottet för att lagstiftningen ska vara rätt proportionerad ansett det nödvändigt att möjligheten att återkalla tillstånd binds vid allvarliga eller väsentliga förseelser eller försummelser och vid att eventuella anmärkningar och varningar till tillståndshavaren inte har lett till att bristerna i verksamheten har korrigerats (GrUU 16/2003 rd, s. 2/II, GrUU 44/2004 rd, s. 2-3 och GrUU 7/2005 rd, s. 9). Enligt förslaget kan tillståndsmyndigheten efter att ha hört serviceproducenten återkalla ett tillstånd helt eller delvis, om serviceproducenten inte uppfyller de allmänna villkor för bedrivande av verksamhet som anges i 43 a § 1 mom. eller om småbarnspedagogiken annars ordnas väsentligen i strid med lagen om småbarnspedagogik eller med bestämmelser eller förelägganden som utfärdats med stöd av den. Enligt 2 mom. i paragrafen ska tillståndsmyndigheten innan ett tillstånd återkallas ge serviceproducenten tillfälle att inom en skälig tid avhjälpa de brister som avses i 1 mom. Motsvarande villkor för återkallande av tillstånd ingår till exempel i gymnasielagen som godkänts i vanlig lagstiftningsordning (5 §, 714/2018). Tillståndsmyndigheten kan utöver det som nämns ovan återkalla ett tillstånd för en serviceproducent, om daghemsverksamheten inte har bedrivits på två år och serviceproducenten inte har meddelat tillståndsmyndigheten att verksamheten har upphört. Även om återkallande av tillståndet ingriper i individens rättsliga ställning, bör det vid bedömningen av om ett ingripande är godtagbart beaktas att återkallande av ett tillstånd inte är en administrativ sanktion. I förfarandet för återkallande bedöms inte de enskilda gärningarnas klandervärdhet i sig, utan huruvida verksamheten också efter dessa gärningar uppfyller villkoren för tillståndet och om verksamheten i övrigt är lagenlig. Det är alltså fråga om en slags administrativ säkringsåtgärd.
Övergångstid och ändringssökande
Med tanke på godtagbarheten för inskränkning av en grundläggande rättighet kan det också fästas vikt vid att det i propositionen föreslås en övergångstid i fråga om ansökan om tillstånd för de serviceproducenter som redan är registrerade. I propositionen föreslås att lagen träder i kraft den 1 januari 2023. I propositionen föreslås att om en privat serviceproducent med stöd av de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet av denna lag har införts i registret över privata serviceproducenter, får serviceproducenten med stöd av denna registeranteckning ordna eller tillhandahålla daghemsverksamhet till och med den 31 december 2025. Det föreslås också att förfarandet lättas upp i fråga om redan registrerade serviceproducenter. Om en privat serviceproducents verksamhetsställe har inspekterats och godkänts med stöd av de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet av den föreslagna lagen och det inte har skett några förändringar på verksamhetsstället, ska verksamhetsstället enligt förslaget inte inspekteras på nytt i samband med behandlingen av tillståndsansökan. En övergångsperiod på tre år kan anses vara tillräcklig för dessa aktörer för att ansöka om tillstånd för verksamheten. Med tanke på jämlikheten och lagens syfte är det motiverat att också redan registrerade aktörer ansöker om tillstånd för sin verksamhet och att de allmänna förutsättningarna för verksamheten i samband med detta ses över på nytt. Enligt förslaget ska tillståndsmyndigheten lägga till de verksamhetsställen som redan registrerats i serviceproducentens tillstånd.
I samband med granskningen av inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna har grundlagsutskottet också fäst uppmärksamhet vid rättsskyddsarrangemangen. En part ska ha möjlighet att söka ändring i ett beslut som inskränker en grundläggande fri- eller rättighet (bl.a. GrUU 58/2014 rd). För närvarande finns bestämmelser om sökande av ändring i tillsynsmyndigheternas beslut i samband med tillsynen och i egenskap av registermyndighet i 63 § i lagen om småbarnspedagogik, med stöd av vilken ändring i ett registreringsbeslut får sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen och vidare hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. I propositionen föreslås det att förfarandet för sökande av ändring i ett beslut som regionförvaltningsverket fattat i egenskap av tillståndsmyndighet ska vara detsamma som i det gällande anmälningsförfarandet.
Småbarnspedagogikens ställning vid gränsdragningen mellan 16 § 2 mom. och 19 § 3 mom. i grundlagen
Den föreslagna tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet tryggar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 16 § 2 mom. och 19 § 3 mom. i grundlagen. När det år 1973 föreskrevs om barndagvård genom en särskild lag (36/1973), ansågs dagvården vara socialservice vars ledning och övervakning på riksnivå ankom på socialstyrelsen (8 §) och i fråga om vilken socialnämnden (11 § 2 mom.) svarade för åligganden på kommunal nivå. På motsvarande sätt nämndes barndagvård i 17 § 2 mom. i socialvårdslagen (710/1982) som socialservice som kommunen skulle ordna. I början av 2013 överfördes småbarnspedagogiken från social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Trots överföringen av förvaltningen av småbarnspedagogiken granskade grundlagsutskottet i sitt utlåtande 12/2015 rd barndagvården som en sådan social service som omfattas av 19 § 3 mom. i grundlagen och ansåg att dagvårdstjänsterna är en del av det servicesystem som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen. Till stöd för sitt ställningstagande hänvisade grundlagsutskottet till båda meningarna i momentet. Enligt den första meningen ska det allmänna, ”enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster”. Enligt den andra meningen ska det allmänna ”stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt”. Grundlagsutskottet konstaterade dock att man i lagstiftningen hade övergått till att använda termen ”småbarnspedagogik” och att småbarnspedagogiken samtidigt administrativt överfördes från social- och hälsovårdsministeriet till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Grundlagsutskottet ansåg dock att detta inte innebar någon ändring i ståndpunkten att småbarnspedagogiken i konstitutionellt hänseende i första hand ska bedömas som en sådan social service som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen, som omfattas tillräcklighetskravet och som utgör ett medel att fullgöra det allmännas skyldighet att stödja dem som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Grundlagsutskottet betonade att grundlagens terminologi är autonom i förhållande till de klassificeringar som görs i vanlig lagstiftning. Samtidigt konstaterade utskottet att till följd av ändringarna av den vanliga lagstiftningen har även de kulturella rättigheterna enligt 16 § 2 mom. i grundlagen betydelse för den konstitutionella bedömningen av småbarnspedagogiken. Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna omfattar barnets välfärd enligt 19 § 3 mom. i grundlagen både materiell och psykisk välfärd, vilket innebär att bestämmelserna ska granskas med hänsyn till andra grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen, såsom de kulturella rättigheterna enligt 16 § i grundlagen (RP 309/1993 rd, s. 76). I 16 § 2 mom. i grundlagen föreskrivs att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, ska säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv.
Grundlagsutskottet upprepade sina utgångspunkter från utlåtandet GrUU 12/2015 rd även i sitt utlåtande (GrUU 17/2018 rd) om den nya lagen om småbarnspedagogik (540/2018). Förvaltningen och lagstiftningen i fråga om småbarnspedagogiken har efter grundlagsutskottets utlåtande GrUU 12/2015 rd knutits ännu närmare till utbildningstjänsterna. I och med att den nya lagen om småbarnspedagogik stiftades, tillämpas inte längre sociallagstiftningen på småbarnspedagogiken (RP 40/2018 rd, s. 135). På småbarnspedagogik tillämpas inte längre bestämmelserna i socialvårdslagen, lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000), lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (272/2005) samt lagen om privat socialservice (922/2011). På småbarnspedagogik tillämpas inte heller lagen om elektronisk behandling av klientuppgifter inom social- och hälsovården (159/2007) eller lagen om klienthandlingar inom socialvården (254/2015). På servicesedlar som kommunen enligt 5 § 3 mom. i lagen om småbarnspedagogik kan ge för att fullgöra sin skyldighet att ordna småbarnspedagogik tillämpas däremot fortfarande lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009).
Genom 2018 års lag om småbarnspedagogik slutfördes överföringen av småbarnspedagogiken från social- och hälsovårdsministeriet till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. I och med den nya lagen om småbarnspedagogik ankommer den allmänna planeringen, styrningen och uppföljningen av småbarnspedagogiken på undervisnings- och kulturministeriet (51 § 1 mom.). Den regionala planeringen, styrningen och tillsynen hör till regionförvaltningsverken (51 § 2 mom.), vars verksamhet styrs av Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) (51 § 4 mom.). Därtill har det föreskrivits att Utbildningsstyrelsen som sakkunnigt ämbetsverk ska sköta uppgifter som gäller småbarnspedagogik. I lagen om småbarnspedagogik betonas utbildningsmässiga och pedagogiska aspekter. Småbarnspedagogiken definieras som ”en systematisk och målinriktad helhet som består av fostran, undervisning och vård av barn och i vilken i synnerhet pedagogiken betonas” (2 §). Enligt 3 § i lagen hör till syftet med småbarnspedagogiken bl.a. att ”stödja barnets förutsättningar för lärande och främja livslångt lärande och uppfyllandet av utbildningsmässig jämställdhet” (3 § 1 mom. 2 punkten). Utbildningsstyrelsen, som är sakkunnigt ämbetsverk inom småbarnspedagogiken, har till uppgift att bestämma grunderna för planen för småbarnspedagogik (21 § 1 mom.). Enligt grunderna för planen för småbarnspedagogik som godkändes 2018 är småbarnspedagogiken ”en del av det finländska utbildningssystemet och en viktig del av barnets uppväxt och lärstig”. Dessutom konstateras det i grunderna att ”småbarnspedagogiken, förskoleundervisningen, som är en del av småbarnspedagogiken, och den grundläggande utbildningen ska med tanke på barnets utveckling och lärande bilda en konsekvent och kontinuerlig helhet som lägger grunden för ett livslångt lärande.” (Grunderna för planen för småbarnspedagogik 2018, Utbildningsstyrelsens föreskrifter och anvisningar 2018:3b, s. 7 och 20).
Grundlagsutskottet hänvisade i sitt utlåtande GrUU 12/2015 rd till den utgångspunkt som iakttas vid tolkningen av grundlagen enligt vilken ”grundlagens terminologi är autonom i förhållande till klassificeringar som görs i vanlig lagstiftning”. Enligt Kaarlo Tuori kan man vid bedömningen av småbarnspedagogikens kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna dock inte förbigå de ändringar som genomförts genom vanlig lagstiftning i den inbördes viktningen mellan vård och omsorg som hänvisar till social service och pedagogiska aspekter som motsvarar utbildningstjänster inom småbarnspedagogiken. Vid bedömningen av småbarnspedagogikens ställning vid gränsdragningen mellan sådan social service som avses i 19 § 3 mom. i grundlagen och utbildningstjänster som avses i 16 § 2 mom. har enligt Tuori också de frågor betydelse som man försöker få svar på med hjälp av gränsdragningen. Grundlagsutskottet ansåg i sina utlåtanden GrUU 12/2015 rd och GrUU 17/2018 rd att det inom småbarnspedagogiken måste det allmännas skyldighet att tillförsäkra service granskas i ljuset av kravet på tillräcklighet i 19 § 3 mom. i grundlagen. Grundlagens 19 § 3 mom. förutsätter att det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkrar var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster. I 16 § 2 mom. i grundlagen uttrycks det allmännas skyldighet att säkerställa tjänster på ett annat sätt, även om det enligt Tuori är oklart om denna skyldighet avviker från kravet på tillräcklighet i 19 § 3 mom. Enligt 16 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna, ”enligt vad som närmare bestäms genom lag, säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv”. Med införandet av tillståndsplikt för privat småbarnspedagogik kan man sträva efter att garantera de småbarnspedagogiska tjänsternas tillräcklighet, kvalitet och tillförlitlighet samt att fullgöra det allmännas skyldighet att tillförsäkra tillräckliga tjänster som föreskrivs i 19 § 3 mom. och 16 § 2 mom. (se Tuori, 2021, s. 10 & 22.)
Internationella fördrag
Förslaget om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet ligger också i linje med de internationella förpliktelser avseende grundläggande och mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (FördrS 59—60/1991, nedan barnkonventionen) har i Finland varit i kraft på lagnivå sedan 1991. Barnkonventionen förpliktar konventionsstaterna att för barn tillförsäkra rätt till skydd och omvårdnad, till en andel av samhällets resurser samt rätt att delta i fattande av beslut som gäller barnet självt och i samhällslivet. De rättigheter som antagits i konventionen om barnets rättigheter ska tillgodoses för hela barnbefolkningen och i varje barns liv. Enligt konventionen avses med barn varje människa under 18 år. Enligt konventionen ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. Enligt artikel 3 i konventionen ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet sådant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet. För detta ändamål ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftnings- och administrativa åtgärder. Enligt artikel 28 i konventionen erkänner konventionsstaterna barnets rätt till utbildning. Denna rätt inbegriper också rätten till småbarnspedagogik. Den föreslagna tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet kan anses stärka barnets rätt att få sådan småbarnspedagogik som normerna i lagen om småbarnspedagogik förutsätter och på så sätt tillgodose och trygga barnets bästa.
Utläggningen av tjänster samt privatiseringen och tjänsternas allt större beroende av marknadens villkor har ökat den privata tjänsteproduktionens volym och andel av tjänsterna för barn, unga och familjer. Förenta nationernas kommitté för barnets rättigheter har betonat att det hör till konventionsstaternas skyldigheter att säkerställa att även icke-statliga serviceleverantörer handlar i enlighet med bestämmelserna i barnkonventionen. Detta skapar skyldigheter för aktörerna i fråga. Enligt kommittén minskar inte statens skyldighet att garantera att alla rättigheter enligt konventionen förverkligas för alla barn under dess jurisdiktion av att staten låter den privata sektorn tillhandahålla tjänster eller ansvara för tjänsternas funktion. Barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga eller privata organ. Konventionen i sig ålägger institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn att uppfylla av behöriga myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn (Barnkonventionen, artikel 3.3). (Iivonen-Pollari, Den rättsliga grunden i den nationella barnstrategin, social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2020:20) Propositionen om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet kan anses säkerställa att barnets bästa och rätt till högklassig småbarnspedagogik enligt lagen om småbarnspedagogik tillgodoses också i den privata daghemsverksamheten. FN:s kommitté för barnets rättigheter har rekommenderat för Finland att näringslivet ska följa internationella och nationella normer om företagens sociala ansvar, särskilt när det gäller barns rättigheter. Ett viktigt internationellt dokument är bl.a. FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter (UN Business and Human Rights Framework), som har antagits av FN:s råd för mänskliga rättigheter. I den definieras i huvuddrag staternas skyldighet att skydda befolkningen mot människorättskränkningar som begås av företag, företagens skyldighet att respektera de mänskliga rättigheterna samt ett effektivare rättsskydd vid kränkningar av de mänskliga rättigheterna. (Iivonen-Pollari, Den rättsliga grunden i den nationella barnstrategin, social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2020:20).
Förslaget om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet tryggar också rättigheterna för barn med funktionsnedsättning. Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 27/2016) förpliktar till att särskilt beakta barn med funktionsnedsättning. Enligt artikel 7 i konventionen ska konventionsstaterna säkerställa att barn med funktionsnedsättning i alla rådande situationer fullt åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn. I alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet. För att tillgodose intressena för barn i en särskilt sårbar ställning är det synnerligen viktigt att privat daghemsverksamhet inte får inledas eller att en väsentlig förändring i verksamheten inte genomförs innan tillståndsmyndigheten har godkänt verksamheten.
Tillståndsbestämmelser annanstans i lagstiftningen om utbildning och 123 § i grundlagen
Bestämmelser om tillståndsplikt har föreskrivits på andra håll i utbildningslagstiftningen med grundlagsutskottets medverkan. Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna om tillstånd för utbildning med avseende på 123 § 2 mom. i grundlagen i samband med propositionerna om yrkeshögskolelagen (GrUU 9/2013 rd och GrUU 74/2002 rd) samt i samband med en proposition om gymnasielagen, lagen om yrkesutbildning och lagen om fritt bildningsarbete som förföll (GrUU 74/2014 rd). I 123 § 2 mom. i grundlagen anges att bestämmelser om grunderna för annan undervisning som staten och kommunerna ordnar samt om rätten att ordna motsvarande undervisning i privata läroanstalter utfärdas genom lag. Enligt utskottet ger bestämmelsen i 123 § 2 mom. i grundlagen lagstiftaren prövningsrätt när det gäller sådan reglering av tillståndsplikt för utbildning, och tillståndsplikten för anordnande av undervisning har inte ansetts problematisk med tanke på grundlagen (t.ex. GrUU 9/2013 rd, s. 2 och GrUU 74/2002 rd, s. 3).
Grundlagsutskottet har i sin tidigare praxis ansett att trots 123 § 2 mom. i grundlagen har bestämmelser om ett koncessionssystem kunnat utfärdas genom vanlig lag också när tillståndsprövningen har varit fri (se GrUU 9/2013 rd, s. 2/I, GrUU 74/2002 rd). I grundlagsutskottets nyare praxis har man dock understrukit lämpligheten av bunden tillståndsprövning och preciserade bestämmelser om återkallelse av tillstånd och ansett att tryggandet av en jämlik tillgång till utbildning förutsätter att tillståndsprövningen binds rättsligt (GrUU 74/2014 rd, s. 3/I—5/I). Denna prövningsrätt har i fråga om vissa tillstånd ansetts vara en förutsättning för att lagstiftningen ska vara förenlig med grundlagen (GrUU 74/2014 rd, s. 5/I). Enligt utskottet måste regeringspropositionen därför kompletteras med en tydlig bestämmelse som är förpliktande för beslutsfattandet vid undervisnings- och kulturministeriet och som tryggar ett täckande nätverk av utbildningsanordnare och tillgången till utbildning och på detta tillgodoser de kulturella rättigheterna enligt 16 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 74/2014 rd, s. 4/I—4/II). Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande GrUU 22/2017 rd att bestämmelserna i den regeringsproposition (RP 39/2017 rd) som är under bedömning om att bevilja, ändra, återkalla och avsluta anordnartillstånd av lagfästa skäl i propositionen om yrkesutbildning står i samklang med grundlagsutskottets ovannämnda praxis.
Propositionens förhållande till dataskyddsförordningen och 10 § i grundlagen
Lagförslaget är av betydelse i konstitutionellt hänseende också med tanke på det i 10 § i grundlagen tryggade skyddet för privatlivet och personuppgifter. Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är ”vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade. Närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag.”Utskottet har ansett att viktiga regleringsobjekt med tanke på skyddet av personuppgifter är åtminstone syftet med registreringen, innehållet i de personuppgifter som registreras, uppgifternas tillåtna användningsändamål, inbegripet uppgifternas tillförlitlighet och deras förvaringstider i personregistret samt den registrerades rättssäkerhet liksom även hur heltäckande och detaljerat dessa omständigheter ska regleras på lagnivå (se GrUU 14/1998 rd, s. 2, GrUU 1/2018 rd, s. 2 och GrUU 14/2018 rd, s. 2—3).
I utkastet till regeringsproposition föreslås särskilda bestämmelser om skydd för personuppgifter i 46 § i lagen om småbarnspedagogik. Med stöd av paragrafens 1 mom. används registret för registrering av anmälningar samt tillsyn och statistikföring som gäller privat småbarnspedagogik. Enligt den ändring som föreslås i 46 § i lagen om småbarnspedagogik är registrets användningsändamål handläggning av de tillståndsärenden som avses i 44 § samt tillsyn och statistikföring som gäller privat daghemsverksamhet. Dessutom föreslås det att bestämmelsen om avlägsnande ur registret i 1 mom. i paragrafen ändras. Det föreslås att 46 § 1 mom. ändras så att avlägsnandet av uppgifter ur registret över tillhandahållare av privat service binds till återkallandet av tillstånd. Avförandet formuleras tydligare än tidigare, eftersom paragrafens gällande ordalydelse ”kan” föreslås uttryckas så att serviceproducenten ”ska” avföras ur registret om serviceproducentens tillstånd återkallas i en situation som avses i 44 d §. En serviceproducent ska avföras ur registret också när serviceproducenten själv anmäler att verksamheten har upphört. Enligt artikel 5.1.c i EU:s allmänna dataskyddsförordning som handlar om principer för behandling av personuppgifter ska personuppgifter vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Enligt artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen får personuppgifter inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Enligt skäl 39 i ingressen till dataskyddsförordningen kräver detta i synnerhet att den period under vilken personuppgifterna lagras är begränsad till ett strikt minimum. Den föreslagna preciseringen som gäller avförandet av uppgifter är i linje med dataskyddsförordningen och preciserar i förhållande till vad som föreskrivs i dataskyddsförordningen när behandlingen av uppgifter inte längre är nödvändig. Myndighetens uppgift att avföra en registrering konstateras tydligt i lagen. Registreringen ska avföras när serviceproducentens tillstånd återkallas eller serviceproducenten själv anmäler att verksamheten upphör. Det är inte motiverat att i registret bevara uppgifter om sådana aktörer som inte har tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet. Med beaktande av registrets användningsändamål är det ändamålsenligt att det i registret endast finns aktörer som har tillstånd att bedriva privat daghemsverksamhet. De föreslagna ändringarna har ringa betydelse med tanke på dataskyddet.
Det föreslås att bevaringstiden för personuppgifter i 46 § 3 mom. i lagen om småbarnspedagogik förkortas från fem år till ett år. I propositionen föreslås det att serviceproducenten genast ska avföras ur registret när verksamheten har upphört. I artikel 17 i dataskyddsförordningen föreskrivs det om rätten till radering av personuppgifter. Enligt punkt 1 och punkt 1 a i artikeln ska den registrerade ha rätt att av den personuppgiftsansvarige utan onödigt dröjsmål få sina personuppgifter raderade och den personuppgiftsansvarige ska vara skyldig att utan onödigt dröjsmål radera personuppgifter, under förutsättning att personuppgifterna inte längre är nödvändiga för de ändamål för vilka de har samlats in eller på annat sätt behandlats. Eftersom en serviceproducent avförs ur registret genast efter att verksamheten har upphört, är förvaringstiden på fem år för personuppgifter således onödigt lång.
De föreslagna bestämmelserna hör till den allmänna dataskyddsförordningens tillämpningsområde. Grundlagsutskottet har konstaterat att dataskyddsförordningen är en EU-rättsakt som till alla delar är förpliktande och direkt tillämplig lagstiftning i samtliga medlemsstater. I EU-domstolens rättspraxis har unionslagstiftningen företräde framför nationell rätt i överensstämmelse med de villkor som lagts fast i denna rättspraxis (GrUU 1/2018 rd, s. 3). Inom ramen för förordningen är det dock möjligt att utfärda eller behålla nationell lagstiftning som gör bestämmelserna i förordningen mer exakta och preciserar dem. Grundlagsutskottet anser att dataskyddsförordningens detaljerade bestämmelser, som tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, över lag utgör en tillräcklig rättslig grund även med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § i grundlagen (se GrUU 14/2018 rd). Tillgodoseendet av skyddet för personuppgifter ska enligt grundlagsutskottet i första hand garanteras med stöd av den allmänna dataskyddsförordningen och den nationella allmänna lagen. I det sammanhanget bör man undvika nationell speciallagstiftning, som bör reserveras för situationer då den dels är tillåten enligt dataskyddsförordningen, dels nödvändig för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Utskottet lyfter särskilt fram behovet av reglering i de fall där personuppgifterna behandlas av en myndighet. Utskottet har inte något att anmärka på utgångspunkten enligt vilken myndighetens uppgift och befogenheter bör beskrivas på så sätt i lagstiftningen att den rättsliga grunden och syftet med behandlingen av personuppgifter med fog kan härledas ur lagstiftningen med hänsyn till syftet med verksamheten (se GrUU 14/2018 rd och även skäl 45 i dataskyddsförordningen). Enligt den ändring som föreslås i 46 § i lagen om småbarnspedagogik är registrets användningsändamål handläggning av de tillståndsärenden som avses i 44 § samt tillsyn och statistikföring som gäller privat daghemsverksamhet. Tillståndsmyndigheten ska registrera serviceproducenten om den beviljar tillstånd för daghemsverksamhet.
Grundlagsutskottet har också konstaterat att det inte ingår i dess konstitutionella uppdrag att bedöma den nationella genomförandelagstiftningen med avseende på den materiella EU-rätten (se t.ex. GrUU 31/2017 rd, s. 4). Utskottet har emellertid kommenterat förhållandet mellan unionslagstiftningen och den nationella lagstiftningen. Utskottet har ansett det viktigt att det, i den mån som EU-lagstiftningen kräver reglering på det nationella planet eller möjliggör sådan, tas hänsyn till de krav som de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ställer när det nationella handlingsutrymmet utnyttjas och att det finns anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet (se t.ex. GrUU 1/2018 rd, s. 3). När det gäller sådan behandling av personuppgifter som omfattas av dataskyddsförordningen är nationell speciallagstiftning möjlig i de fall då förordningen uttryckligen ger medlemsstaterna nationellt handlingsutrymme. Flera artiklar i dataskyddsförordningen medger ett nationellt handlingsutrymme. För det första kan handlingsutrymmet användas när lagligheten i behandlingen av personuppgifter grundar sig på artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen, det vill säga när behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en lagstadgad skyldighet. Vid användningen av det nationella handlingsutrymmet kan den rättsliga grunden för behandling innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i förordningen, bland annat de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling. I detta förslag grundar sig behandlingen av personuppgifter på artikel 6.1 c, eftersom registreringen gäller fullgörandet av en rättslig förpliktelse. För att tillståndsförfarandet för privat daghemsverksamhet ska kunna genomföras krävs det att uppgifterna förs in i registret. Registrets användningsändamål är handläggning av de tillståndsärenden som avses i 44 § samt tillsyn och statistikföring som gäller privat daghemsverksamhet. Tillståndsmyndigheten ska registrera serviceproducenten om den beviljar tillstånd för daghemsverksamhet.
Vid användning av det nationella handlingsutrymmet är ett grundläggande krav för sådan lagstiftning enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen att den ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Den nationella speciallagstiftningen ska också vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar. Behandlingen av personuppgifter kan anses vara av allmänt intresse, eftersom syftet med behandlingen är att kontrollera att förutsättningarna för privat daghemsverksamhet uppfylls och att föra ett tillståndsregister. Behandlingen är proportionell, eftersom endast uppgifter som behövs för tillståndsprocessen behandlas i samband med registreringen. Grundlagsutskottet har i sin nyare utlåtandepraxis tagit ställning till behovet av nationell speciallagstiftning i fråga om behandling av personuppgifter. Enligt utskottet bör skyddet för personuppgifter i fortsättningen i första hand tillgodoses med stöd av dataskyddsförordningen och den nya nationella allmänna lagstiftningen. Således bör lagstiftaren vara restriktiv när det gäller att införa nationell speciallagstiftning. Sådan lagstiftning bör vara avgränsad till nödvändiga bestämmelser inom ramen för det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen medger (GrUU 2/2018 rd, s. 5, GrUU 14/2018 rd, s. 4—5 och GrUU 17/2018 rd, s. 5—6). Utskottet ser det dock som klart att behovet av speciallagstiftning i enlighet med det riskbaserade synsätt som också krävs i dataskyddsförordningen måste bedömas utifrån de hot och risker som behandlingen av personuppgifter orsakar. Ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser. Denna omständighet är av särskild betydelse när det gäller behandling av känsliga uppgifter (GrUU 14/2018 rd, s. 4—5, GrUU 26/2018 rd, s. 2—3). Den föreslagna ändringen av lagen om småbarnspedagogik gäller inte direkta uppgifter om barn som deltar i småbarnspedagogik. Allmänt taget är det dock skäl att beakta att det inom småbarnspedagogiken behandlas sådana uppgifter om barn som hör till särskilda kategorier av personuppgifter enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen (se även artikel 4.15) och dessutom sekretessbelagda uppgifter. (40 § i lagen om småbarnspedagogik och 24 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet). Grundlagsutskottet har konstaterat att inom småbarnspedagogiken behandlas sådana uppgifter som kan innefatta så stora risker att de i första hand måste bedömas som känslig information(GrUU 17/2018 rd s. 6). Grundlagsutskottet har även ansett att ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser(se GrUU 14/2018 rd.) Uppgifternas karaktär påverkar enligt skäl 75 i ingressen till dataskyddsförordningen bedömningen av risken för fysiska personers rättigheter och friheter vid behandling av personuppgifter. Därtill förtjänar enligt skäl 38 i ingressen till dataskyddsförordningen barns personuppgifter särskilt skydd, eftersom barn kan vara mindre medvetna om berörda risker, följder och skyddsåtgärder samt om sina rättigheter när det gäller behandling av personuppgifter. Tillståndsplikten för privat daghemsverksamhet kan anses motiverad också med tanke på skyddet av barns personuppgifter.
Lagstiftningsordning
På ovan anförda grunder kan de föreslagna bestämmelserna om tillståndsplikt för privat daghemsverksamhet anses uppfylla de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna.
Enligt 120 § i grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Lagen om småbarnspedagogik tillämpas inte på Åland, eftersom Åland enligt 18 § 13 punkten i självstyrelselagen för Åland har lagstiftningsbehörighet i fråga om socialvård. I förarbetena till självstyrelselagen (RP 73/1990 rd, s. 66) har begreppet socialvård ansetts innefatta även barndagvård. Småbarnspedagogiken har tidigare hört till socialvården, men är nu en del av undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Lagen om småbarnspedagogik och de förordningar som utfärdas med stöd av den gäller alltså inte Åland.
Med stöd av vad som anförts ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.