Senast publicerat 30-10-2023 12:03

Regeringens proposition RP 252/2018 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av 37 § i lagen om försvarsmakten, 16 § i lagen om Försvarshögskolan och 10 och 26 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om försvarsmakten ska ändras så att till en militär tjänst vid Försvarsmakten ska kunna utnämnas endast en person som inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten.

Lagen om Försvarshögskolan ska ändras så att för studier som leder till en officerstjänst ska förutsättas att den person som antas inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet.

Motsvarande ändringar ska även göras i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning i fråga om de studerande som ska antas för studier som leder till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet och till grundkursen för gränsbevakare.

Lagarna avses träda i kraft under 2019. I övergångsbestämmelser ska det föreskrivas om dem som har utnämnts till en militär tjänst eller antagits för studier som leder till en officerstjänst eller som antagits till grundkursen för gränsbevakare, om dem som bedriver eller har slutfört studier. På dem ska tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet av denna lag.

ALLMÄN MOTIVERING

1 Inledning

Inom försvarsförvaltningen har man uppmärksammat betydelsen av sådana personers utländska bindningar, såsom ett eller flera medborgarskap, som i sina arbetsuppgifter får tillgång till information som är kritisk för den nationella säkerheten, och som kan vidta åtgärder som skadar den nationella säkerheten. Betydelsen accentueras i militära tjänster, eftersom de som tjänstgör i dessa tjänster får tillgång till eller har möjlighet att få tillgång till material som är kritiskt med tanke på den nationella säkerheten. I dessa tjänster finns det också möjligheter att agera så att statens yttre säkerhet äventyras allvarligt.

Av de uppgifter som i lagen föreskrivits för Försvarsmakten, vilka framför allt gäller det militära försvaret av Finland, följer att det ska ställas särdeles höga krav på att den som utnämns till en militär tjänst vid Försvarsmakten känner ovillkorlig lojalitet gentemot finska staten. I Försvarsmaktens militära tjänster ska den ovillkorliga lojaliteten gentemot finska staten granskas utifrån uppgifterna och placeringen under undantagsförhållanden (krigstid) och inte enbart utifrån uppgifterna under normala förhållanden (fredstid). Tjänsterna vid Försvarsmakten är ämbetsverkets gemensamma tjänster, och därför ändras en stor del av personalens uppgifter utan att någon utnämns till en ny tjänst. Arbetsbeskrivningen för den som tjänstgör i en militär tjänst vid Försvarsmakten kan med tiden förändras till och med mycket jämfört med vad den var när personen i fråga utnämndes till tjänsten. När någon utnämns till en tjänst går det inte att utesluta att personen i fråga för att personalresurserna och kompetensen ska säkerställas måste klara av att under den tid tjänsteförhållandet pågår även under normala förhållanden arbeta i uppgifter där särskilt aspekter som gäller den nationella säkerheten ska beaktas. Detta gäller såväl ledningsuppgifter som praktiska tjänsteuppdrag. Den som tjänstgör i en militär tjänst vid Försvarsmakten är dessutom placerad i en sådan uppgift som krävs vid undantagsförhållanden och där ett ovillkorligt krav på lojalitet gentemot finska staten är en förutsättning utan undantag.

Samma förutsättningar gäller också för Gränsbevakningsväsendets militära tjänster.

I programmet för statsminister Juha Sipiläs regering (punkt 11) konstateras att regeringen kommer att precisera lagstiftningen i fråga om dubbelt medborgarskap. Vid beredningen ska de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna beaktas.

Också enligt statsrådets försvarsredogörelse (statsrådets kanslis publikationsserie 5/2017) kommer den lagstiftning som gäller ställningen för personer med dubbelt medborgarskap att revideras.

2 Nuläge

2.1 Lagstiftning och praxis

2.1.1 Allmänna behörighetsvillkor och utnämningsgrunder för tjänster

Enligt grundlagens 125 § 1 mom. kan genom lag bestämmas att endast finska medborgare får utnämnas till bestämda offentliga tjänster eller uppdrag. Bestämmelsen hänför sig till det faktum att sådana tjänster och uppdrag till vilka endast finska medborgare kan utnämnas eller väljas inte längre räknas upp särskilt på grundlagsnivå. I förarbetet konstateras att 125 § innehåller en bestämmelse om bemyndigande, med stöd av vilken finskt medborgarskap ska kunna föreskrivas som behörighetsvillkor för offentliga tjänster eller uppdrag. Om kravet på medborgarskap ska föreskrivas i lag. Attributet ”bestämda" framför offentliga tjänster eller uppdrag anger principen att medborgarskapskrav ska ställas endast i begränsad utsträckning och av grundad anledning (RP 1/1998 rd). Då grundlagen stiftades fanns det inget föreskrivet om dubbelt medborgarskap i den finska lagstiftningen, dvs. 125 § 1 mom. avsåg enbart finskt medborgarskap.

Enligt 125 § 2 mom. i grundlagen är de allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd. Med skicklighet avses närmast genom utbildning eller arbetserfarenhet förvärvade kunskaper och färdigheter. Begreppet förmåga avser över huvud taget sådana personliga egenskaper som förutsätts för goda arbetsresultat, t.ex. naturlig begåvning, organisationsförmåga, initiativkraft och andra liknande egenskaper som är nödvändiga för en framgångsrik skötsel av uppgifterna. Med beprövad medborgerlig dygd avses i samband med allmänna medborgerliga aktiviteter förvärvade meriter som har relevans för skötseln av tjänsten samt ett gott uppförande. Uttrycket medborgerlig dygd har i detta sammanhang ingenting att göra med finskt medborgarskap. De allmänna utnämningsgrunderna ska tolkas i sammanhang med de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för respektive tjänst, och då ska också beaktas tjänstebenämningen och uppgiftsområdet samt de konkreta arbetsuppgifter som hör till tjänsten (RP 1/1998 rd).

2.1.2 Statstjänstemannalagstiftningen och dess tillämpningspraxis

Det har i Finland alltid på grundlagsnivå föreskrivits om grunderna för utnämning till tjänsteman, först i regeringsformen från 1919 och efter att den upphävdes i Finlands grundlag.

Statstjänstemannalagen (750/1994) ändrades i samband med grundlagens ikraftträdande så att det i statstjänstemannalagen togs in en bestämmelse som motsvarar bestämmelsen om behörighetsvillkor i regeringsformen. Tjänster i fråga om vilka det krävs finskt medborgarskap av innehavaren är tjänsterna som justitiekansler och biträdande justitiekansler, domartjänster och tjänsten som kommendör för försvarsmakten. Utöver detta togs i statstjänstemannalagen på framställning av de myndigheter som saken gäller in de tjänster för vilka krävs finskt medborgarskap och som det tidigare föreskrivits om genom beslut av statsrådet (RP 189/1999 rd). Omfattningen av tjänster som kräver finskt medborgarskap utvidgades samtidigt med några tjänster.

Enligt 7 § 1 mom. 7 och 8 punkten i statstjänstemannalagen kan endast finska medborgare utnämnas till tjänster vid försvarsministeriet, Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet. Denna bestämmelse hindrar inte att en person kan ha medborgarskap också i någon annan stat.

Behörighetsvillkoren för statstjänstemän behandlades inte särskilt vid beredningen av den gällande medborgarskapslagen (359/2003). I motiveringen till regeringens proposition (RP 235/2002 rd) nämns saken dock några gånger. I motiveringen till propositionen framhålls att "ur säkerhetssynpunkt kan flerfaldigt medborgarskap anses problematiskt för staten, eftersom flerfaldigt medborgarskap kan tänkas leda till lojalitet till flera än en stat" (RP 235/2002 rd, s. 10).

Enligt regeringspropositionen har det i samband med remissbehandlingen framförts följande åsikter: Godkänns flerfaldigt medborgarskap skall det enligt de avgivna utlåtandena ha en negativ inverkan på samhällets säkerhet. Kontroll av organiserad internationell brottslighet och bekämpning av illegal underrättelseverksamhet mot Finland försvåras, möjligheter till extern inverkan på Finlands angelägenheter via minoriteter ökar. Med avseende på uppgifter som förutsätter lojalitet är det negativt att godkänna flerfaldigt medborgarskap, eftersom det möjliggör tillträde till uppgifter som är viktiga för samhällets säkerhet. Godkännandet av flerfaldigt medborgarskap uppskattades öka trycket för att ändra tjänstemannalagstiftningen (RP 235/2002 rd, s. 26–27).

I statstjänstemannalagen togs dock in en ny 8 c § (735/2014) i samband med stiftandet av säkerhetsutredningslagen (726/2014), som trädde i kraft vid ingången av 2015. Enligt denna bestämmelse är en förutsättning för utnämning till en tjänst, om så föreskrivs genom förordning av statsrådet, att den som utnämns till tjänsten har ett sådant gällande intyg över säkerhetsutredning som avses i säkerhetsutredningslagen. Enligt 2 mom. i samma paragraf får det föreskrivas genom förordning av statsrådet om kravet på intyg över säkerhetsutredning av person, om den som utnämns till en tjänst annat än tillfälligt får rätt att hantera klassificerade handlingar på skyddsnivå I eller II eller om han eller hon annars kommer att arbeta i en uppgift vars karaktär är sådan att där krävs särskild tillförlitlighet. I motiveringen till regeringens proposition (RP 57/2013 rd) konstateras att bestämmelsen hänför sig till behovet att stegvis effektivisera personalsäkerheten inom statsförvaltningen.

Från ingången av år 2018 breddades kravet på medborgarskap genom en ändring av statstjänstemannalagen så att det också gäller sådana i lagen definierade tjänster i vilka ingår beredskaps- eller förberedelseuppgifter eller i vilkas uppgifter annat än tillfälligt ingår att hantera klassificerade handlingar på skyddsnivå I eller II.

Vidare ska myndigheten från ingången av år 2018 vid utnämningsprövningen beakta oförvitligheten hos den som ska utnämnas till en tjänst eller förordnas till ett uppdrag. Myndigheten ska även säkerställa att den som utnämns inte har bindningar som äventyrar en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna, och att personen också i övrigt har förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett oberoende och också annars tillförlitligt sätt. På omfattningen av myndighetens skyldigheter inverkar karaktären av den tjänst eller det uppdrag som ska tillsättas, de statsanställningar som den som avses bli utnämnd tidigare haft och huruvida denne har skött dem på behörigt sätt samt myndighetens möjligheter att utreda dennes bakgrund.

2.1.3 Utnämning av tjänsteman

Grundläggande bestämmelser om utnämning av statstjänstemän finns i grundlagen, statstjänstemannalagen och statstjänstemannaförordningen (971/1994).

De allmänna utnämningsgrunderna skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd i grundlagen styr utnämningsprövningen. De utgör minimikravet vid utnämning till alla tjänster. Dessutom tillämpas utnämningsgrunderna när det ska prövas vem av de sökande som uppfyller behörighetsvillkoren som är den mest meriterade och lämpligaste att utnämnas till tjänsten, om det finns fler sökande än en. Vid prövningen bedöms särskilt vem som uppskattas ha de bästa förutsättningarna för att sköta tjänsteåliggandena med framgång och vem som är den lämpligaste för uppgiften.

Vid valet av tjänstemän ska den utnämnande myndigheten påvisa att den med stöd av den information som samlats in har valt den mest meriterade sökanden för den vakanta uppgiften i enlighet med de utnämningsgrunder som finns i grundlagen. Intervjuer, personbedömningar och säkerhetsutredningar är centrala med tanke på insamlingen av information. Myndigheten ska ha tillräcklig och väsentlig information för att kunna bedöma vem av sökandena som är mest kompetent och lämpligast för uppgiften. Medborgarskapskravet är en fråga som ska utredas vid utnämningsförfarandet när det är möjligt att endast utnämna en finsk medborgare till tjänsten. Om tjänsteåliggandena ställer särskilda krav t.ex. med avseende på den nationella säkerheten eller landets försvar, bedöms det som en del av det normala urvalsförfarandet och utnämningsprövningen huruvida dessa krav uppfylls.

2.1.4 Säkerhetsutredningslagen

Syftet med säkerhetsutredningslagen är enligt dess 1 § att främja möjligheterna att förebygga verksamhet som kan medföra skada för statens säkerhet, försvaret, Finlands internationella förbindelser, den allmänna säkerheten eller något annat med dessa jämförbart allmänt intresse eller enskilda ekonomiska intressen av synnerligen stor betydelse eller säkerhetsarrangemang för skyddet av dessa intressen.

Ett säkerhetsutredningsförfarande kan gälla både personer (säkerhetsutredning av person) och företag (säkerhetsutredning av företag). En säkerhetsutredning görs av Skyddspolisen och i fråga om dem som söker uppdrag inom Försvarsmakten av Huvudstaben.

I vanliga fall ansöker en myndighet eller ett företag, som står i begrepp att anställa en person, om att en säkerhetsutredning av person ska göras över personen. Formellt binder säkerhetsutredningen varken den sökande eller den som överväger en utnämning.

En säkerhetsutredning av person får göras också över en person som redan är anställd eller en som ska väljas till en uppgift på uppdrag av en myndighet eller en person som är anställd av ett sådant företag som en myndighet har för avsikt att ge ett uppdrag. Utöver dessa kan en säkerhetsutredning av person göras över en ansvarig person inom ett företag som en del av en säkerhetsutredning av företaget.

En allmän förutsättning för att en säkerhetsutredning av person ska göras är att den som an-söker om utredningen genom tekniska eller andra åtgärder har begränsat tillgången till upp-gifter som ska skyddas och har sett till att lokaler och informationssystem är skyddade samt har vidtagit andra behövliga åtgärder för att genomföra informationssäkerhet och andra säkerhetsarrangemang.

I och med en ändring av säkerhetsutredningslagen, som trädde i kraft den 1 januari 2018, kan en utredning av en persons utländska bindningar göras som en del av en säkerhetsutredning av person över en person som man står i begrepp att välja till en tjänst eller uppgift som är central med tanke på skyddet av statens säkerhet och andra nationella intressen. Utländska bindningar kan också redas ut i fråga om personer som ska antas för utbildning som siktar till i lagen definierade uppgifter inom statsförvaltningens säkerhetssektor eller för utbildning där syftet är att utbilda personer för uppgifter inom utrikesförvaltningen.

Den som är föremål för utredningen ska enligt säkerhetsutredningslagen meddela sina utländska bindningar och ändringar i dem till den behöriga myndigheten. Den behöriga myndigheten kan granska uppgifterna i de register som den enligt lagen har tillgång till, och dessutom kan uppgifter också inhämtas från myndigheter utomlands eller internationella organ under de förutsättningar som anges i lagen.

Den behöriga myndigheten ska vid bedömningen av utredningens resultat i fråga om betydelsen av de utländska bindningarna till den som utredningen gäller särskilt fästa vikt vid

1) betydelsen av den personens utländska bindningar med tanke på det uppdrag som föranleder utredningen,

2) de utländska bindningarnas karaktär, varaktighet och kontinuitet,

3) sannolikheten för att bindningarna utsätter den personen för risk att bli utnyttjad eller ut-satt för påtryckningar, mutförsök eller annan osaklig påverkan,

4) sannolikheten för att de utländska bindningarna på något annat sätt än vad som avses i 3 punkten är ägnade att äventyra den personens möjligheter och förmåga att på ett oberoende och också annars tillförlitligt sätt sköta sina förpliktelser i det uppdrag som föranleder utre-ningen.

2.1.5 Medborgarskap och bestämmelserna om det

Med flerfaldigt medborgarskap (nedan ”dubbelt medborgarskap”) avses en situation där en person samtidigt är medborgare i flera stater. En person kan följaktligen ha två eller flera medborgarskap.

Finland har godkänt dubbelt medborgarskap utan begränsningar i den nuvarande medborgar-skapslagen (359/2003) som trädde i kraft år 2003. Ett dubbelt medborgarskap kan uppkomma oberoende av personens vilja, t.ex. om ett barn vid födelsen får båda föräldrarnas medborgar-skap eller utgående från det land där barnet föds eller genom äktenskap. Finskt medborgarskap kan man också få på ansökan eller anmälan (ett exempel på det senare är en tidigare finsk medborgare som är medborgare i ett annat nordiskt land). Den europeiska konventionen om medborgarskap, som binder Finland, förutsätter att dubbelt medborgarskap tillåts när ett barn får flera medborgarskap vid födelsen eller när medborgarskap fås genom äktenskap. En konventionsstat får inte som villkor för att erhålla medborgarskap i staten eller bevara det ställa att personen ska avstå från sitt medborgarskap eller förlora det i den andra staten, om dylikt avstående eller dylik förlust inte är möjlig eller rimligen kan förutsättas.

Den som inte är finsk medborgare av födelsen kan beviljas finskt medborgarskap i ett förfarande enligt medborgarskapslagen. Beviljandet av medborgarskap ställer flera olika krav på den sökande och hans eller hennes omständigheter. Dessa är knutna till hur länge personen har bott i Finland, att personen är oförvitlig (hinder utgör andra straff än ordningsbot), försörjning och krav som gäller språkkunskaper. Enligt lagen beviljas en person inte finskt medborgarskap, fastän han eller hon uppfyller ovan beskrivna förutsättningar, om det finns ett befogat skäl att misstänka att det att personen får medborgarskap äventyrar statens säkerhet eller den allmänna ordningen, eller om det huvudsakliga syftet med att erhålla medborgarskap är att utnyttja den fördel som anknyter till finskt medborgarskap utan syfte att bosätta sig i Finland eller om erhållandet av medborgarskap av ett annat vägande skäl står i strid med statens intresse utgående från en övergripande granskning av den sökandes situation. För avgörande av ett medborgarskapsärende kan utlåtande begäras hos skyddspolisen, centralkriminalpolisen, huvudstaben och socialmyndigheten i fråga (46 § 2 mom.).

2.1.6 Den speciallagstiftning som gäller Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet

Statstjänstemannalagen är en allmän lag som gäller tjänstemän, deras ställning, rättigheter och skyldigheter. I fråga om militära tjänster har det funnits ett behov att föreskriva om de särskilda villkor som en militärperson vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet ska uppfylla. Detta behov följer av en ställning som avviker från en normal tjänstemans rättigheter och skyldigheter, vilken anknyter till skötseln av en militär tjänst.

Tjänstemän som innehar militära tjänster är underställda militärdisciplinförfarandet för att militär disciplin och ordning ska kunna upprätthållas. På dem tillämpas också de särskilda bestämmelserna om militära brott i 45 kap. i strafflagen. I de särskilda bestämmelserna ingår bl.a. kriminalisering av deltagande i olovlig politisk verksamhet. I kriminaliseringen är det fråga om att militärpersoner ska vara obundna och opartiska och detta har behandlats t.ex. i en regeringsproposition från 1999 (RP 17/1999 rd). Enligt den förutsätter rikets säkerhetsaspekter samt den särskilda arten av Försvarsmaktens uppgifter och verksamhet att politiskt deltagande och politisk verksamhet måste kunna begränsas i fråga om dem som hör till Försvarsmaktens stampersonal.

Det är skäl att också i fortsättningen föreskriva om de särskilda skyldigheter och krav som gäller militärpersoner i de särskilda bestämmelser som gäller Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet i stället för i statstjänstemannalagen.

2.1.7 Behörighetsvillkoren för en militär tjänst

Enligt 37 § i lagen om försvarsmakten (551/2007) ska den som utnämns till en tjänst vid Försvarsmakten, utöver det som någon annanstans i lag föreskrivs om allmän behörighet för statstjänst, ha den tillförlitlighet som uppgifterna förutsätter. På detta sätt har man velat betona det särskilda kravet på lojalitet. Av dem som utnämns till en militär tjänst vid Försvarsmakten krävs dessutom att de har fullgjort värnplikt i vapentjänst eller frivillig militärtjänst för kvinnor vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet i Finland och att de till sin hälsa och fysiska kondition är lämpliga för tjänsten. Genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om särskilda behörighetsvillkor för tjänster och uppgifter vid Försvarsmakten, såsom utbildningskrav, krav på erfarenhet samt krav på ledarförmåga i förmansuppgifter.

Enligt 16 § i lagen om Försvarshögskolan (1121/2008) krävs av den som antas för studier som leder till en officerstjänst utöver annat att personen är finsk medborgare och till sitt hälsotillstånd och annars lämplig när det gäller att på behörigt sätt fullgöra uppgifter vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet. Försvarshögskolan begär en säkerhetsutredning enligt säkerhetsutredningslagen (19 § 2 mom.) om dem som ansöker om att bli antagna som studerande.

Enligt 10 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) krävs av den som ska utnämnas till en tjänst vid Gränsbevakningsväsendet att han eller hon är finsk medborgare och uppfyller de allmänna behörighetsvillkoren för statstjänster som anges i 6 och 8 § i statstjänstemannalagen. Dessutom skall han eller hon ha oklanderliga levnadsvanor och vara pålitlig. Av dem som utnämns till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet krävs att de vid Finlands försvarsmakt eller vid Gränsbevakningsväsendet har fullgjort sin värnplikt i vapentjänst eller frivillig militärtjänst för kvinnor samt att de till sin hälsa och fysiska kondition är lämpliga för tjänsten.

2.1.8 De bestämmelser som gäller utnämning till en militär tjänst

I grundlagen ingår en bestämmelse om utnämning av officerare i 128 § 2 mom., enligt vilket presidenten utnämner officerarna. Bestämmelsen gäller alla officerare, således också dem som tjänstgör vid Gränsbevakningsväsendet.

Enligt 7 § 3 mom. i statsrådets förordning om försvarsmakten (1319/2007) är officerstjänster tjänsten som kommendör för försvarsmakten och som chef för huvudstaben, tjänster som general, amiral, överste och kommodor, tjänster som officer, visstidstjänster som yngre officer, militärprofessor och biträdande militärprofessor.

Kommendören för försvarsmakten, chefen för huvudstaben, generalerna, amiralerna, försvarsmaktens chefsingenjör, försvarsmaktens överläkare och fältbiskopen utnämns till sina tjänster och förordnas till sina uppgifter av republikens president enligt 38 § i lagen om försvarsmakten. Beslutet om utnämning till en tjänst och förordnande till en uppgift fattas av presidenten i statsrådet utifrån statsrådets förslag till avgörande. Presidenten beslutar som militärt utnämningsärende om utnämning av andra än ovan avsedda officerare och av militärprofessorer och biträdande militärprofessorer och om förordnande av en officer till uppgiften som adjutant för republikens president. Presidenten fattar beslut i militära utnämningsärenden på föredragning av kommendören för försvarsmakten. Besluten kontrasigneras av kommendören för försvarsmakten. När ett sådant ärende föredras för presidenten har försvarsministern rätt att vara närvarande och uttala sin uppfattning om saken.

Enligt 15 § 2 mom. i statsrådets förordning om försvarsmakten utnämner kommendören för försvarsmakten till tjänsterna som militäröveringenjör, militäröverläkare, specialofficer, innehavare av visstidstjänst för specialofficer, militärpräst och biträdande professor. Till innehavare av visstidstjänst för reservofficer och för institutofficer utnämner huvudstaben eller arméstaben, marinstaben, flygstaben eller staben för Försvarsmaktens logistikverk. Till övriga tjänster utnämner kommendören för ett truppförband eller chefen för en annan motsvarande administrativ enhet.

Beslut om utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år fattas av kommendören för ett truppförband eller chefen för en annan motsvarande administrativ enhet. Beslutet om utnämning till tjänsteman i ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år fattas av statsrådet, när republikens president utnämner till motsvarande tjänst och i övriga fall av den myndighet som utnämner till motsvarande tjänst.

2.1.9 Militära tjänster kan i huvudsak tillsättas utan att de har ledigförklarats.

Republikens president utnämner chefen för Gränsbevakningsväsendet, biträdande chefen för Gränsbevakningsväsendet samt generalerna och amiralerna. Presidenten fattar utnämningsbesluten i statsrådet utifrån statsrådets förslag till avgörande. Övriga officerare vid Gränsbevakningsväsendet utnämner presidenten till tjänst på föredragning från inrikesministeriet i det beslutsförfarande i militära kommandomål om vilket föreskrivs i 7 § 2 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning. Bestämmelser om utnämning till andra tjänster vid Gränsbevakningsväsendet än de som nämns ovan utfärdas genom förordning av statsrådet.

De militära tjänsterna vid Gränsbevakningsväsendet kan besättas utan att de förklaras lediga.

Chefen för Gränsbevakningsväsendet, biträdande chefen för Gränsbevakningsväsendet samt generalerna och amiralerna förordnas till sina uppgifter av republikens president i statsrådet utifrån statsrådets förslag till avgörande.

Bestämmelser om förordnande till en uppgift i fråga om andra tjänstemän vid Gränsbevakningsväsendet utfärdas genom förordning av statsrådet.

2.2 Praxis

I Finlands närområden fortgår den kraftiga omvälvningen i den utrikes- och säkerhetspolitiska omvärlden. Stater och andra aktörer är allt närmare knutna till varandra och beroende av varandra. Förändringarna i vår omvärld har också skapat nya hot och instabilitet. Det internationella säkerhetsläget har ur ett europeiskt perspektiv försämrats under de senaste åren.

Inom Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet och även mera allmänt har det vid skyddandet av nationella intressen tagits upp vilken betydelse utländska bindningar har hos sådana personer som i sina uppgifter har tillgång till information som är kritisk med tanke på skyddandet av nationella intressen och vilka genom sitt agerande kan skada dessa intressen.

De risker som sammanhänger med utländska bindningar kan t.ex. bero på att personen kan utsättas för påtryckning att utföra handlingar som tjänar en annan stats intressen. Så kan vara fallet t.ex. när en person påverkas genom hot om påföljder för hans eller hennes närstående som är bosatta i den andra staten. Det finns också stater vilkas medborgare oberoende av dubbelt medborgarskap enligt lagarna i den staten är skyldiga att bistå säkerhetsmyndigheterna i staten i fråga. Då är det oftast fråga om stater där det råder instabila förhållanden och vilka inte är demokratiska rättsstater.

Skyddspolisen har i sitt utlåtande till förvaltningsutskottet hösten 2016 (SRR 6/2016 och SRR 5/2016 dnr 343/2016, 27.9.2016) konstaterat att omfattande traditionell personbaserad underrättelseinhämtning, som till sin art är långvarig och kontinuerlig, riktas mot Finland. I relation till landets folkmängd är antalet permanent stationerade underrättelseofficerare i Finland ett av de största i västländerna. Till de centralaste målen för den utländska underrättelseinhämtningen hör att förutse den finska politiken och påverka besluten. Regelbundet har man också upptäckt strävanden att påverka den allmänna opinionen. Informationsinhämtningen och försöken att påverka inriktas framför allt på de parter som bereder beslut och verkställer dem. Andra aktuella underrättelseprioriteter är bl.a. hur Finlands politiska ledning och befolkning förhåller sig till en anslutning till Nato, Finlands EU-politik, Finlands kommande ordförandeskap i Arktiska rådet samt frågor som anknyter till hur de mänskliga rättigheterna tillgodoses i Finland.

Enligt skyddspolisens utlåtande är frågan om dubbelt medborgarskap av betydelse också med tanke på underrättelsebekämpningen.

I fråga om de studier som leder till en officerstjänst vid Försvarshögskolan ställer utländska bindningar, såsom medborgarskap i en annan stat, utmaningar med tanke på säkerheten redan under studietiden, eftersom de studerande eventuellt redan i mycket omfattande skala har tillgång till säkerhetsklassificerad information. Således kan en person som utöver finskt medborgarskap också har medborgarskap i någon annan stat eller andra bindningar till en annan stat utgöra en riskfaktor med tanke på den nationella säkerheten och landets försvar bl.a. till följd av de omständigheter som nämns ovan och som sammanhänger med lojalitet och risk för påtryckning.

När en person med utländska bindningar redan innehar en militär tjänst, är det särskilt av betydelse med tanke på bedömningen av säkerhetsriskerna, i en hurdan uppgift personen i fråga tjänstgör. Allmänt taget kan det konstateras att när en person avancerar i sin militära karriär får han eller hon kännedom om och behandlar allt mera sådan säkerhetsklassificerad information som är av central betydelse med tanke på den nationella säkerheten och landets försvar.

Nämnden för bedömningskriterier, som finns i samband med justitieministeriet, har den 2 februari 2018 offentliggjort en tolkningsrekommendation om tillämpningen av säkerhetsutredningslagen, vilken gäller grunderna för bedömning av utländska bindningar i säkerhetsutredningsförfarandet (Bedömning av utländska bindningar i säkerhetsutredningar av person, tolkningsrekommendation av nämnden för bedömningskriterier 2/2017). Efter en ändring av säkerhetsutredningslagen, som trädde i kraft den 1 januari 2018, kan utländska bindningar redas ut som en del av en säkerhetsutredning av person av personer som man står i begrepp att välja till sådana uppgifter som är viktiga med tanke på skyddandet av säkerhetsintressen. Med utländska bindningar avses uppgifter om bindningar till en annan stat, dess medborgare eller sammanslutningar som den har som är föremål för utredningen. I säkerhetsutredningsförfarandet reds det ut och bedöms om en person har sådana utländska bindningar som kan påverka personens möjligheter och förmåga att sköta sitt uppdrag oberoende och även annars tillförlitligt. Vid bedömningen ska enligt lagen särskilt beaktas de arbetsuppgifter som utredningen gjorts för samt de utländska bindningarnas karaktär, varaktighet och kontinuitet. Utgående från uppgifterna bedöms sannolikheten för om bindningen kan utgöra en säkerhetsrisk t.ex. genom att personen utsätts för osaklig påverkan eller personens förmåga att agera på ett tillförlitligt sätt annars äventyras. I nämndens rekommendation bedöms betydelsen av olika utländska bindningar i olika situationer samt betonas specifikationen av de utländska bindningarna och att det ska göras en helhetsbedömning av dem från fall till fall i säkerhetsutredningen. Utöver nämndens tolkningsrekommendationer har det i publikationen tagits in allmän information för att åskådliggöra de risker som anknyter till de utländska bindningarna och göra dem förståeliga samt för att ställa dem i relation till personens omständigheter och bakgrund för att tillförlitligheten ska kunna bedömas.

2.3 Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i utlandet och i EU

I detta kapitel behandlas den internationella utvecklingen och lagstiftningen i utlandet och i EU i relation i synnerhet till beaktandet av medborgarskap i ett annat land vid tjänsteutnämningar.

Enligt artikel 20 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) införs ett unionsmedborgarskap. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmed-borgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

På medborgare i Europeiska unionen tillämpas förordningen om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (EU) Nr 492/2011.

Enligt artikel 45.4 i FEUF tillämpas inte den fria rörligheten på anställning i offentlig tjänst. Detta undantag har dock tolkats restriktivt av EU-domstolen. Enligt domstolen är det enbart tjänster som innebär att man deltar i myndighetsutövning och har ansvar för att skydda statens allmänna intressen som kan begränsas till de egna medborgarna, till exempel statens inre eller yttre säkerhet. Huruvida en befattning uppfyller dessa kriterier ska bedömas från fall till fall, med hänsyn till vilken typ av uppgifter och ansvar som befattningen medför.

Enligt artikel 25 c i FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (nedan MP-konventionen, FördrS 8/1976) ska varje medborgare äga rätt och möjlighet att utan någon av de åtskillnader som angetts i artikel 2 och utan oskäliga inskränkningar, på grundval av principiell likställdhet, få tillträde till offentlig tjänst i sitt land.

I den allmänna kommentar nr 25 som gäller det ovan sagda och som godkänts av FN:s människorättskommitté (MP-kommittén), som övervakar genomförandet av MP-konventionen, konstateras att principen om likabehandling förutsätter att de kriterier och förfaranden som hänför sig till utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande ska vara öppna och rimliga. I den allmänna kommentaren konstateras vidare att en utnämningspraxis som grundar sig på likabehandling och personliga meriter samt en säker och stabil tjänsteperiod garanterar tjänsteinnehavarnas självständighet och frihet från politiska trakasserier och påtryckning.

MP-konventionens artikel 2 stycke 1 förpliktar varje konventionsstat att respektera och att tillförsäkra envar, som befinner sig inom dess område och är underkastad dess jurisdiktion, de i konventionen inskrivna rättigheterna utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.

Enligt artikel 14 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen garanteras utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Enligt ingressen till den europeiska konventionen om medborgarskap (93/2008) ska i ärenden som gäller medborgarskap beaktas både staternas och individernas berättigade intressen. Enligt konventionen styrs varje konventionsstat av principen om förbud mot diskriminering av dess medborgare, oberoende av om dessa är medborgare i staten utgående från födelse eller om de har fått medborgarskap i staten senare.

I skenet av de internationella konventionsförpliktelserna verkar förbudet mot dubbelt medborgarskap något problematiskt. Det bör dock noteras att det också finns EU-stater där man för att få medborgarskap i dem måste avstå från medborgarskap i en annan stat. Således förhåller man sig inte helt avvisande till ett förbud.

2.3.1 Lagstiftning i vissa länder

Sverige

I Sverige har flerfaldigt medborgarskap varit möjligt sedan 2001. I vissa offentliga tjänster såsom militära tjänster krävs svenskt medborgarskap. Andra medborgarskap hindrar inte utnämning till en tjänst, om den berörda personen även är svensk medborgare.

Norge

Utgångspunkten för den norska medborgarskapslagen är att dubbelt medborgarskap ska undvikas. Enligt norska medborgarskapslagen ska en person som ansöker om norskt medborgarskap avstå från medborgarskap i ett annat land innan ansökan godkänns. Om man inte kan avstå från medborgarskap i ett annat land innan norskt medborgarskap har beviljats, ska bevis på att man avstått från medborgarskapet i det andra landet lämnas in inom ett år från den tidpunkt då norskt medborgarskap beviljades. Undantag kan dock göras från huvudregeln, om det av juridiska eller praktiska skäl är omöjligt att avstå från medborgarskapet i det andra landet eller om kravet på att avstå från medborgarskapet av andra skäl anses orimligt. Det är således möjligt att en norsk medborgare har dubbelt medborgarskap, även om principen enligt huvudregeln är endast ett medborgarskap.

I Norge utfärdades år 2016 en ny försvarslag, som trädde i kraft den 1 juli 2017. I den nya la-gen finns ett eget kapitel om förutsättningarna för utnämning av militärpersonal. Militärpersonalen bör vara norska medborgare, men från detta kan undantag dock göras genom en ministerieförordning. Den norska försvarslagen möjliggör att medborgare från andra länder deltar i internationella insatser inom ramen för de begränsningar som internationell rätt och lagstiftningen i personens hemland ställer. I fråga om militärpersonalen föreskrivs inte särskilt om dubbelt medborgarskap.

Danmark

Den danska medborgarskapslagstiftningen ändrades från 1 september 2015 så att dubbelt medborgarskap godkänns i Danmark. Danskt medborgarskap behöver man inte längre avstå från när man ansöker om medborgarskap i ett annat land. Likaså kan en medborgare i ett annat land ansöka om danskt medborgarskap utan att avstå från sitt tidigare medborgarskap. Det är dock möjligt att lagstiftningen i det andra landet hindrar dubbelt medborgarskap.

Enligt den danska grundlagen bör en tjänsteman vara dansk medborgare. Enligt den danska tjänstemannalagen kan avvikelse göras från kravet på medborgarskap i fråga om tjänsteförhållanden för viss tid. Mera exakta bestämmelser om försvarspersonalen finns i en egen lag. Några särskilda medborgarskapskrav innehåller den lagen inte.

Estland

Lagstiftningen i Estland godkänner inte flerfaldigt medborgarskap. Endast den som kan visa att han eller hon har fått befrielse från sina tidigare medborgarskap, kan få estniskt medborgarskap. Det är likväl möjligt att en person även har andra medborgarskap än estniskt. Sådana fall anknyter till situationer där ett nyfött barn får estniskt medborgarskap på basis av Estlands lagstiftning och samtidigt medborgarskap i något annat land på basis av lagstiftningen i det landet. Om en person efter att ha blivit myndig inte avstår från sina övriga medborgarskap, får han eller hon automatiskt flera medborgarskap, eftersom den estniska lagstiftningen förhindrar att estniskt medborgarskap återkallas i en dylik situation. Däremot möjliggör den estniska lagstiftningen återkallande av medborgarskap i sådana situationer där en person på ansökan har fått estniskt medborgarskap och han eller hon senare får medborgarskap i något annat land.

För vissa offentliga tjänster förutsätts i Estland estniskt medborgarskap. Det har inte särskilt föreskrivits om flerfaldigt medborgarskap.

Tyskland

I Tyskland är flerfaldigt medborgarskap möjligt, men villkoren är noggrant reglerade. En tjänsteman ska vara tysk medborgare. En medborgare i Europeiska unionen har i princip samma rättigheter att bli utnämnd till en offentlig tjänst som en tysk medborgare. Det finns dock ett undantag till denna grundregel. Till vissa tjänster kan endast tyska medborgare utnämnas, om tjänstens art förutsätter detta. Det att en person har andra medborgarskap än tyskt utgör inte något hinder för utnämning.

2.4 Bedömning av nuläget

Att vara verksam i militära uppgifter kan orsaka allvarliga problem med lojaliteten och intressekonflikter för en sådan person som samtidigt har starka band till två olika stater t.ex. till följd av sina medborgarskap eller annars. I en del stater kan lagstiftningen ålägga medborgarna att agera på ett visst sätt med tanke på nationellt intresse när de vistas utomlands oberoende av att de har medborgarskap också i en annan stat. En person med dubbelt medborgarskap kan råka i en situation där dubbelt medborgarskap inte godkänns i hans eller hennes andra hemland och ingen betydelse ges de skyldigheter och rättigheter som finskt medborgarskap medför, utan mot personen kan riktas till och med hot om straff, om han eller hon inte handlar i enlighet med de skyldigheter som det andra medborgarskapet medför. En situation av det slag som beskrivs ovan skapar redan i sig en sådan säkerhetsrisk i en militärpersons yrke som staten inte kan låta bli att reagera på. Således är det sist och slutligen fråga om en konflikt mellan stater och inte en fråga som sammanhänger med en enskild persons tillförlitlighet eller ifrågasättandet av den.

I Finland har reformer av lagstiftningen beretts, vilka delvis tillgodoser samma behov som denna proposition. Genom den säkerhetsutredningslag som trädde i kraft vid ingången av 2015 är syftet att förebygga verksamhet som kan medföra skada för den nationella säkerheten, försvaret, Finlands internationella förbindelser, den allmänna säkerheten eller något annat med dessa jämförbart allmänt intresse eller enskilda ekonomiska intressen av synnerligen stor betydelse eller säkerhetsarrangemang för skyddet av dessa intressen.

År 2016 sändes en proposition med förslag till lag om ändring av statstjänstemannalagen på remiss. Enligt den propositionen förutsattes för vissa tjänster inom statsförvaltningen att den person som skulle utnämnas är endast finsk medborgare. I förslaget ingick en bestämmelse om dispens. Den propositionen framskred inte med det innehåll som beskrivits här, utan i beredningen stannade man för att i stället föreslå preciseringar i säkerhetsutredningslagstiftningen i fråga om utländska bindningar och därigenom också i statstjänstemannalagstiftningen. Samtidigt föreslogs det preciseringar bl.a. i Försvarshögskolans urvalskriterier i fråga om de studier som siktar till en officerstjänst. Ändringarna beskrivs närmare i kapitel 2.1 ovan.

Det har varit motiverat att utveckla säkerhetsutredningslagstiftningen och detta har för sin del främjat samma mål som man strävar efter i denna proposition. Skyddandet av nationella intressen förutsätter olika slag av åtgärder, som kan komplettera varandra. De ändringar som föreslås i denna proposition ska ingå i lagarna om Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet och Försvarshögskolan och utgör en del av helheten. På grund av särdraget i militära tjänsters tjänstestruktur, arten av de uppgifter som de som tjänstgör i en militär tjänst sköter, karriärcirkulationen och andra särdrag för militära tjänster som beskrivs mera exakt i denna proposition, förutsätts att om militära tjänster ännu särskilt föreskrivs att personer som ska utnämnas till militära tjänster vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet samt personer som ska antas för studier som leder till en officerstjänst eller till grundkursen för gränsbevakare inte ska ha sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen (726/2014), vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten i en tjänst vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet.

3 Målsättning och de viktigaste förslagen

3.1 Målsättning

Syftet med propositionen är att förebygga hot som kan uppkomma när till militära tjänster vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet, vilka är viktiga med tanke på statens allmänna intresse, utnämns personer som har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i säkerhetsutredningslagen som kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten i en tjänst vid Försvarsmakten. Målet är att förbättra den nationella säkerheten och landets försvar.

3.2 De viktigaste förslagen

Lagen om försvarsmakten ska ändras så att till en militär tjänst vid Försvarsmakten ska kunna utnämnas endast en person som inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten.

Lagen om Försvarshögskolan ska ändras så att för studier som leder till en officerstjänst ska förutsättas att den person som antas inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten i en tjänst vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet.

Genom ändringarna ska det föreskrivas om förbud mot utländska bindningar som äventyrar skötseln av en tjänst som en del av behörighetsvillkoren för dem som ska antas för studier som leder till en militär tjänst och en officerstjänst och för dem som ska antas till grundkursen för gränsbevakare. Vid bedömningen ska t.ex. beaktas den uppgift som utgör grund för utredningen och karaktären, varaktigheten och kontinuiteten hos de utländska bindningar utgående från vilka det bedöms att de utländska bindningarna kan medföra en säkerhetsrisk. Det ska vara fråga om en helhetsprövning i varje enskilt fall.

4 Propositionens konsekvenser

4.1 Ekonomiska konsekvenser

Förslaget om att utländska bindningar, såsom dubbelt medborgarskap, ska redas ut som en del av tillsättningen av en tjänst, när man står i begrepp att välja en person till en militär tjänst, innebär ett steg till i den nuvarande rekryteringsprocessen. Detsamma gäller i fråga om valet av studerande som antas för studier som leder till en officerstjänst och val till grundkursen för gränsbevakare. Lagen kommer emellertid att gälla endast sådana utnämningar och val av studerande som görs sedan lagen har trätt i kraft. Utredningen ska dock i huvudsak fås via säkerhetsutredningsförfarandet, som redan nu används vid tjänstetillsättningar och vid valet av studerande. Förfarandet ökar sannolikt inte arbetsvolymen i betydande grad. Det kan bedömas att propositionens ekonomiska verkningar är små. Ändringarna kan genomföras inom ramen för de nuvarande statsanslagen.

4.2 Konsekvenser för myndigheterna

Reformen kan i någon mån påverka beredningen av utnämningarna och den arbetsinsats och tid som går åt till dem. Detsamma gäller förberedelserna av antagningen av studerande.

5 Beredningen av propositionen

5.1 Beredningsskeden och beredningsmaterial

Försvarsministeriet tillsatte den 1 februari 2017 ett projekt med uppdraget att bereda de förslag till ändringar av lagstiftningen som behövs för att Finlands nationella säkerhet ska förbättras när utnämningar till Försvarsmaktens militära tjänster görs och studerande antas för studier som leder till officerstjänster. Projektet genomfördes som tjänsteuppdrag och det hade mandattid från 6 februari till 31 augusti 2017. I enlighet med beslutet om tillsättande fördes de förhandlingar som behövdes med centrala ministerier och andra centrala parter under projekttiden.

Ärendet har behandlats och Försvarsmaktens personalorganisationer har hörts om lagförslagen i Försvarsförvaltningens personalpolitiska samarbetsorgan den 23 maj 2017.

Inrikesministeriet tillsatte ett eget lagstiftningsprojekt i saken samtidigt med försvarsministeriet den 1 februari 2017. Syftet var att tillsammans med försvarsministeriet bereda regeringspropositioner med motsvarande innehåll och överlämna dem till riksdagen. Beredningen genomfördes i enlighet med detta och regeringspropositionerna sändes samtidigt på remiss. De utarbetade regeringspropositionerna motsvarade varandra till innehållet.

5.2 Remissyttranden och hur de har beaktats samt formen på den slutliga regeringspropositionen

Ursprungligen utarbetades utkastet till regeringsproposition på så sätt att enligt det kunde endast en finsk medborgare, som inte har något annat medborgarskap, väljas till en militär tjänst vid Försvarsmakten. I bestämmelsen skulle ingå möjligheten att bevilja en sökande dispens.

Det föreslogs samtidigt att lagen om Försvarshögskolan skulle ändras så att en person som antas för studier som leder till en officerstjänst ska förutsättas vara finsk medborgare och inte ha medborgarskap i någon annan stat. Också i denna bestämmelse skulle det ha ingått en möjlighet att bevilja dispens.

Utkastet till regeringsproposition sändes på remiss till följande instanser: republikens presidents kansli, statsrådets kansli, utrikesministeriet, justitieministeriet, inrikesministeriet, finansministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, justitiekanslersämbetet, riksdagens justitieombudsman, diskrimineringsombudsmannen, Människorättscentret, Högsta förvaltningsdomstolen, Helsingfors förvaltningsdomstol, Polisstyrelsen, Skyddspolisen, Centralkriminalpolisen, Migrationsverket, Befolkningsregistercentralen, Huvudstaben, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Maanpuolustuksen henkilökuntaliitto MPHL ry, Maanpuolustuksen teknisten toimihenkilöiden liitto MTTL ry, Puolustusvoimien Diplomi-insinöörit ry, Maanpuolustuksen insinöörit ry, Elbranschernas fackförbund rf, Metallarbetarförbundet rf, Löntagarorganisationen Pardia rf, Befälsförbundet rf, Finlands Maskinbefälsförbund rf, Upseeriliitto ry, Underofficersförbundet rf och Suomiseura. Begäran om utlåtande offentliggjordes också på försvarsministeriets webbsidor www.defmin.fi.

Följande parter avgav utlåtanden: utrikesministeriet, justitieministeriet, inrikesministeriet, finansministeriet, justitiekanslersämbetet, riksdagens justitieombudsman, diskrimineringsombudsmannen, Människorättscentret, Högsta förvaltningsdomstolen, Polisstyrelsen, Skyddspolisen, Centralkriminalpolisen, Migrationsverket, Befolkningsregistercentralen, Huvudstaben, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Maanpuolustuksen teknisten toimihenkilöiden liitto MTTL ry, Puolustusvoimien Diplomi-insinöörit ry, Maanpuolustuksen insinöörit ry, Befälsförbundet rf, Upseeriliitto ry och Underofficersförbundet rf.

Riksdagens justitieombudsman föreslog att av de militära tjänsterna skulle de tjänster, där uppgifterna kräver att innehavaren har endast finskt medborgarskap, specificeras per tjänst. När man beaktar de militära tjänsternas tjänsteuppbyggnad och flyttningsskyldigheten enligt lagen om försvarsmakten är en sådan specificering i praktiken omöjlig. Den speciella karaktären hos en militär tjänst som garant för den nationella säkerheten förutsätter att personen som innehar den är tillförlitlig, fri från påtryckning, oberoende och ovillkorligt lojal gentemot finska staten. De som innehar militära tjänster har i sina uppgifter tillgång till information som är kritisk med tanke på den nationella säkerheten och kan genom sitt agerande skada den nationella säkerheten. Till en militär tjänst kan en sådan person inte väljas som på grund av sitt dubbla medborgarskap redan från början har en hög risk att bli utsatt för påtryckning utifrån, t.ex. genom sina familjerelationer.

Finansministeriet konstaterade i sitt utlåtande att det inte ännu finns någon utredning att tillgå i fråga om hur reformen har påverkat utredningen av de utländska bindningarna och rekryteringen av personer som har sådana bindningar. Enligt finansministeriet vore det bra om man kunde utvärdera de faktiska konsekvenserna av revideringen av säkerhetsutredningslagstiftningen innan bestämmelser av nya slag föreslås.

Enligt justitieministeriets remissrespons är det skäl att i regeringspropositionen mera exakt än för närvarande motivera varför förslagen behövs och att de står i rätt proportion i synnerhet till andra till buds stående metoder, såsom lagstadgade redogörelser för bindningar och säkerhetsutredningar. Det kan anföras befogade misstankar om att förslagen inte är godtagbara med tanke på de inhemska och de europeiska bestämmelserna om jämlikhet och förbud mot diskriminering.

Enligt remissresponsen från justitiekanslersämbetet vore det skäl att i propositionen anföra varför de metoder som tagits i bruk genom dessa lagändringar [säkerhetsutredningslagen] inte anses tillräckliga med tanke på de mål som eftersträvas i propositionen.

Det har varit motiverat att utveckla säkerhetsutredningslagstiftningen och detta har för sin del främjat samma mål som man strävat efter vid beredningen av detta propositionsutkast. Skyddandet av nationella intressen förutsätter olika slag av åtgärder, som kan komplettera varandra.

Enligt justitieministeriet är det skäl att i den fortsatta beredningen mera exakt än för närvarande bedöma de föreslagna bestämmelserna med tanke på Finlands folkrättsliga skyldigheter.

Justitiekanslersämbetet har konstaterat att i propositionen refereras bl.a. bestämmelserna om rätt att få tillträde till offentliga tjänster i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (s. 10). I propositionen saknas dock en bedömning av om kravet på medborgarskap enligt förslaget står i samklang med bestämmelserna i konventionen. Vid beredningen av bestämmelserna om medborgarskap i statstjänstemannalagen, vilka trädde i kraft den 1 januari 2018, ansågs det att med tanke på FN-konventionen är ett sådant lösningsalternativ problematiskt enligt vilket en finsk medborgares rätt att generellt få tillträde till offentliga tjänster begränsas enbart utgående från att personen också är medborgare i en annan stat (finansministeriets publikation 26/2015 s. 31).

Vid beredningen av bestämmelserna om medborgarskap i statstjänstemannalagen togs också ett sådant alternativ upp, enligt vilket till i lagen specificerade statliga tjänster skulle kunna utnämnas endast finska medborgare som inte har något annat medborgarskap. Detta alternativ ansågs stå i strid med europeiska konventionen om medborgarskap (finansministeriets publikationer 26/2015, s. 37–38). Enligt artikel 17 i den europeiska konventionen ska medborgare i en konventionsstat som har ett annat medborgarskap inom den konventionsstats territorium där de har hemvist ha samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i den konventionsstaten (FördrS 93/2008). Med anledning av detta är det nödvändigt att i propositionen också bedöma förslagets förhållande till den europeiska konventionen.

Enligt remissresponsen från riksdagens biträdande justitieombudsman finns det med beaktande av grundlagsutskottets tolkningspraxis i fråga om 6 § i grundlagen godtagbara grunder för att finskt medborgarskap ska kunna krävas i försvarsförvaltningens militära tjänster. Däremot har det i propositionen inte anförts sådana grunder som är godtagbara med tanke på systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna för att finska medborgare ska kunna särbehandlas på det sätt som nu föreslås.

Efter remissbehandlingen togs det in motiveringar om den speciella karaktären hos militära tjänster.

Enligt justitiekanslersämbetets utlåtande är det befogat att precisera de bestämmelser som gäller dispens för tjänster och studier genom att de särskilda skäl som ligger till grund för dispensen specificeras.

Underofficersförbundet rf anförde att samma part borde besluta om godkännandet av dispens för en tjänst och om antagandet av studerande.

Inrikesministeriet sände sin proposition på remiss med en remissbegäran daterad den 12 mars 2018 till 35 myndigheter, organisationer och föreningar och bad dem lämna in ett skriftligt remissyttrande över utkastet till regeringsproposition. Remissyttranden gavs av utrikesministeriet, justitieministeriet, försvarsministeriet, finansministeriet, justitiekanslersämbetet, riksdagens justitieombudsman, diskrimineringsombudsmannen, inrikesministeriets migrationsavdelning, högsta förvaltningsdomstolen, Polisstyrelsen, Skyddspolisen, centralkriminalpolisen, Migrationsverket, Befolkningsregistercentralen, Befälsförbundet rf, Gränssäkerhetsunionen rf, Reserviläisliitto – Reservistförbundet ry, Suomen Reserviupseeriliitto – Finlands Reservofficersförbund ry, Beväringsförbundet rf och Kajanalands gränsbevakningsstation. I remissyttrandena påtalades samma omständigheter som i de remissyttranden som gällde försvarsministeriets proposition. Remissyttrandena kan läsas i oförkortad form på webbplatsen till statsrådets projektinformation.

Ändringsförslagen behandlades den 26 oktober 2018 i ministerarbetsgruppen för den inre säkerheten och rättsvården. Det beslöts att beredningen skulle fortgå så att i stället för förbud mot dubbelt medborgarskap och möjlighet till dispens skulle om behörighetsvillkoren för en militär tjänst föreskrivas uttryckligen att personen i fråga inte får ha ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten. Denna förutsättning ska gälla militära tjänster vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet. Samma krav ska ställas på antagandet av studerande till Försvarshögskolan och till grundkursen för gränsbevakare. Samtidigt beslutades det att det föreslås att ändringarna görs genom samma regeringsproposition.

DETALJMOTIVERING

1 Lagförslag

1.1 Lag om ändring av lagen om försvarsmakten

37 §.Behörighetsvillkor för tjänsterna och uppgifterna vid Försvarsmakten. Till 37 § 2 mom. i lagen om försvarsmakten ska fogas ett omnämnande om att av den som ska utnämnas till en militär tjänst vid Försvarsmakten krävs att personen inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen (726/2014), vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten.

Enligt 3 § 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen avses med utländska bindningar i fråga om den som utredningen gäller medborgarskap vid tidpunkten för utredningen och tidigare medborgarskap, verksamhet i en annan stats tjänst, deltagande i näringsverksamhet i en annan stat, förmögenhet i en annan stat, närstående personer som är medborgare i en annan stat, andra kontinuerliga och fasta kontakter med en annan stats medborgare samt andra bindningar till en annan stat eller dess medborgare och sammanslutningar.

Genom ändringen ska det föreskrivas om förbud mot sådana utländska bindningar som även-tyrar skötseln av en tjänst som en del av behörighetsvillkoren för en militär tjänst vid Försvarsmakten.

Vid bedömningen av utländska bindningar ska samma omständigheter beaktas som de som beskrivs i förarbetet till den ändring av säkerhetsutredningslagen som trädde i kraft den 1 januari 2018 (RP 70/2017 rd). Vid bedömningen ska det tas hänsyn till t.ex. den uppgift som ligger till grund för utredningen, de utländska bindningarnas karaktär, varaktighet och kontinuitet, och utgående från dessa ska det bedömas vilken säkerhetsrisk de utländska bindningarna medför. Det är fråga om en helhetsprövning i varje enskilt fall.

I bestämmelsen ska av de utländska bindningarna särskilt nämnas medborgarskap i en annan stat. En person kan ha medborgarskap i en eller flera andra stater, vilka har uppkommit utgående från lagstiftningen i den ena förälderns hemland eller genom äktenskap eller födelsestat. Medborgarskap kan också fås genom ett förfarande med godkännande.

De uppgifter som gäller medborgarskap väger inte alltid lika när utnämning till en militär tjänst övervägs. Vid bedömningen av tillförlitligheten är det väsentligt huruvida det är sannolikt att en utländsk bindning utsätter den som är föremål för utredning för osaklig påverkan. Detta i sin tur innebär att verkan av ett dubbelt medborgarskap kan variera enligt det vilken stats medborgarskap det är fråga om.

Europeiska unionens regelverk förutsätter att utredningen av utländska bindningar inte ska

omfatta EU-medborgarskap, dvs. situationer där en person är medborgare i en annan medlemsstat. Denna princip ska i regel också beaktas när behörighet för en militär tjänst övervägs. Det är också annars klart att ett dubbelt medborgarskap enligt en stark huvudregel i allmänhet inte i sig har någon betydelse i situationer där en person har sitt andra medborgarskap i en demokratisk rättsstat. Det kan också ha betydelse om den andra staten godkänner dubbelt medborgarskap eller inte samt vilka förpliktelser medborgarskapet i den andra staten innebär, dvs. förpliktelser av ett slag som eventuellt står i konflikt med utredningsobjektets arbetsuppgifter i Finland.

Utländska bindningar kan uppkomma också då en närstående är medborgare i en annan stat eller då utredningsobjektet har kontinuerliga och fasta kontakter med medborgare i en annan stat. Den omständigheten att en närstående är medborgare i en annan stat kan ha betydelse för bedömningen, i synnerhet då den närstående kan vara oskyddad mot aktörer vilkas avsikter kan utgöra en risk för finska säkerhetsintressen och vilka kan utsätta utredningsobjektet t.ex. för utpressning, hot eller annan osaklig påverkan.

Oberoendet har inte i alla situationer samband med utredningsobjektets personliga egenskaper och vid bedömningen är det sålunda inte fråga om egenskaperna eller personen i sig, utan snarare om personens förhållanden och situation. De utländska bindningarna bör beaktas också med tanke på personens egen ställning och skyddandet av personen. Denna aspekt har samband med tanken att en person oberoende av sitt eget agerande kan hamna i en intressekonflikt som innebär att en närstående hotas med våld eller att personen på något annat sätt utsätts för påtryckningar för att förmå honom eller henne att i sitt arbete handla i strid med sina förpliktelser.

Det föreslås inte att ett omnämnande av påföljder ska inbegripas i bestämmelsen, om en per-son under urvalsförfarandet medvetet ger Försvarsmakten ofullständiga eller felaktiga upp-gifter om sina utländska bindningar, såsom medborgarskap eller hemlighåller sitt andra eller flera andra medborgarskap än det finska. Om en person har utnämnts till en tjänst eller ett tjänsteförhållande och det senare visar sig att han eller hon har vilselett myndigheten, ska ärendet avgöras med stöd av tjänstemannarättsliga bestämmelser på samma sätt som för närvarande. En påföljd kan t.ex. vara hävning av tjänsteförhållandet under prövotiden eller uppsägning.

I samband med detta ska också paragrafen om bemyndigande att utfärda förordning ändras. Enligt den nuvarande bestämmelsen utfärdas genom förordning av statsrådet närmare bestämmelser om särskilda behörighetsvillkor för tjänster och uppgifter vid Försvarsmakten, såsom utbildningskrav, krav på erfarenhet samt krav på ledarförmåga i förmansuppgifter. Förteckningar med exempel används inte i författningar. Bemyndigandet är tillräckligt klart och exakt avgränsat också utan exempelförteckningen.

1.2 Lag om ändring av lagen om Försvarshögskolan

16 §.Behörighet för studier som leder till högskoleexamen samt de tilläggskrav som ska ställas på studier som leder till officerstjänst. Enligt vad som föreslås ska 16 § 3 mom. i lagen om Försvarshögskolan ändras så att av den som antas för studier som leder till en officerstjänst ska krävas att han eller hon på det sätt som förutsätts i Försvarsmaktens eller Gränsbevakningsväsendets uppgifter är oförvitlig och också annars tillförlitlig, inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet. Genom detta säkerställs att till studerande vid Försvarshögskolan inte tas personer, vilkas utländska bindningar senare kan hindra att de utnämns till de uppgifter som utbildningen siktar till. Betydelsen och bedömningen av de utländska bindningarna beskrivs ovan i detaljmotiveringen till den föreslagna ändringen av 37 § i lagen om försvarsmakten.

Det föreslås inte att i bestämmelsen ska inbegripas ett omnämnande av påföljder, om en per-son under det förfarande som gäller antagande till studier som leder till en officerstjänst medvetet ger Försvarsmakten ofullständiga eller felaktiga uppgifter om sitt medborgarskap eller hemlighåller sitt andra eller flera andra medborgarskap än det finska. Om en person har antagits till utbildning, tillämpas bestämmelserna om förlust av studierätt i 27 § 1 mom. 1 punkten i lagen om Försvarshögskolan.

Numreringen av punkterna i paragrafens 3 mom. ska samtidigt ändras så att 3 a punkten blir 4 punkt och samtidigt ska den nuvarande 4 punkten bli 5 punkt.

I 4 mom. ska det göras en teknisk korrigering till följd av att numreringen i 3 mom. ändras, på så sätt att det ska hänvisas till 5 punkten i stället för till 4 punkten.

1.3 Lag om ändring av lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

10 §.Allmänna behörighetsvillkor för tjänster vid Gränsbevakningsväsendet. Det föreslås att till 2 mom. ska fogas motsvarande behörighetsvillkor som för en militär tjänst vid Försvars-makten. Av den som ska utnämnas till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet ska krävas att personen inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Gränsbevakningsväsendet.

Det föreslås inte att i bestämmelsen ska inbegripas ett omnämnande av påföljder, om en per-son under urvalsförfarandet medvetet ger Gränsbevakningsväsendet ofullständiga eller felaktiga uppgifter om sina utländska bindningar, såsom medborgarskap eller hemlighåller sitt andra eller flera andra medborgarskap än det finska. Om en person har utnämnts till en tjänst eller ett tjänsteförhållande och det senare visar sig att han eller hon har vilselett myndigheten, ska ärendet avgöras med stöd av tjänstemannarättsliga bestämmelser på samma sätt som för närvarande. En påföljd kan vara t.ex. hävning av tjänsteförhållandet under prövotiden eller uppsägning.

26 §.Antagning till grundkursen för gränsbevakare. Det föreslås att till 1 mom. 3 a punkten ska fogas motsvarande förutsättning som i fråga om den som ska antas för studier till en officerstjänst vid Försvarshögskolan. Av den som ska antas till grundkursen för gränsbevakare ska krävas att personen inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Gränsbevakningsväsendet. Detta motsvarar det som ska krävas av dem som ska utnämnas till militära tjänster vid Gränsbevakningsväsendet. Dessutom ska i formuleringen i 3 a punkten göras en teknisk korrigering, genom vilken den sista satsen i punkten, som gäller tillförlitlighet, ska flyttas upp till första satsen i punkten.

Samtidigt ska lagens rubrik i 5 mom. uppdateras, dvs. lagen om säkerhetsutredningar har upphävts av säkerhetsutredningslagen. Samtidigt ska också det föråldrade författningssamlingsnumret strykas. Det korrekta författningssamlingsnumret ska finnas i 10 § 2 mom.

2 Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft under 2019.

Den som har utnämnts till en militär tjänst vid Försvarsmakten när ändringen av lagen om försvarsmakten träder i kraft är fortfarande behörig för sin tjänst. Den som har antagits för studier som leder till en officerstjänst, den som bedriver studier eller redan är klar med sina studier är behörig för en officerstjänst.

På dem som redan bedriver studier som leder till en officerstjänst när ändringen av lagen om Försvarshögskolan träder i kraft ska de bestämmelser tillämpas som gäller när lagen träder i kraft. Lagen ska tillämpas på antagning av studerande som görs sedan lagen har trätt i kraft.

Den som har utnämnts till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet när ändringen av lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning träder i kraft är fortfarande behörig för sin tjänst. Vidare är den som har antagits för studier som leder till en officerstjänst eller den som har antagits till grundkursen för gränsbevakare, den som bedriver studier eller som redan är klar med studierna när lagen träder i kraft behörig för en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet.

3 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

I 6 § 1 mom. i Finlands grundlag föreskrivs att alla är lika inför lagen. Genom denna allmänna bestämmelse om likabehandling uttrycks huvudprincipen för likabehandling och jämställdhet. I den ingår ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall (RP 309/1993 rd, s. 46).

Jämlikhetsbestämmelsen omfattar också lagstiftaren. Medborgare eller grupper av medborgare kan inte godtyckligt särbehandlas vare sig positivt eller negativt genom lag. Jämlikhetsbestämmelsen kräver ändå inte att alla medborgare behandlas lika, om inte de förhållanden som inverkar på saken är likadana. Å andra sidan är det typiskt för lagstiftningen att den på grund av ett visst acceptabelt samhälleligt intresse behandlar människor olika bl.a. för att främja faktisk jämlikhet (GrUU 38/2006, s. 2). Grundlagsutskottet brukar i sin praxis understryka att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning kan härledas ur jämlikhetsprincipen då reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (GrUU 2/2011 rd och GrUU 64/2010 rd).

Enligt 6 § 2 mom. i grundlagen får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Som det framgår av uttrycket "av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person", är listan över förbjudna grunder för åtskillnad inte uttömmande. Medborgarskap är enligt grundlagsutskottets vedertagna tolkning en sådan grund för åtskillnad som avses i punkten (GrUU 26/2010, s. 2, GrUU 13/2009 rd, s. 2 och GrUU 11/2009 rd, s. 7).

Genom bestämmelsen om förbud mot diskriminering förbjuds inte all särbehandling av människor, inte ens när den beror på någon av de orsaker som nämns explicit i bestämmelsen. Det väsentliga är huruvida åtskillnaden kan motiveras på ett godtagbart sätt med avseende på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet har i sin praxis utöver att bedöma om grunden kan godtas också fäst avseende vid om den valda lösningen står i rätt proportion till det eftersträvade målet (GrUU 23/2012 rd, s. 2 och GrUU 60/2010 rd, s. 3).

Begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna bör vara nödvändiga för att ett godtagbart mål ska kunna nås och i övrigt stämma överens med proportionalitetskravet. Det är tillåtet att begränsa en grundläggande fri- och rättighet endast, om målet inte kan nås med metoder som gör ett mindre ingrepp i rättigheten. En begränsning får inte heller vara mer genomgripande än vad som är motiverat med hänsyn till hur tungt vägande det bakomliggande intresset är i relation till det rättsobjekt som ska begränsas (GrUU 5/2009 rd, GrUU 8/2006 rd)).

Enligt grundlagens 125 § 1 mom. kan genom lag bestämmas att endast finska medborgare får utnämnas till bestämda offentliga tjänster eller uppdrag. Uttrycket ”bestämda offentliga tjänster eller uppdrag” ger uttryck för principen att krav på medborgarskap bör ställas endast i begränsad utsträckning och av motiverade skäl. (RP 1/1998 rd, s. 180). Då grundlagen stiftades fanns det inget föreskrivet om dubbelt medborgarskap i den finska lagstiftningen, dvs. 125 § 1 mom. avsåg enbart finskt medborgarskap. Förutsättningen var således förenlig med grundlagen.

I grundlagsutskottets praxis har det ansetts att kravet på medborgarskap kan föreskrivas som behörighetsvillkor för en sådan tjänst till vilken hör betydande utövning av offentlig makt (bl.a. GrUU 38/2013 rd, GrUU 19/2005 rd och GrUU 28/2004 rd). Den innersta kärnan av utövandet av offentlig makt omfattar t.ex. polisväsendet, domstolsväsendets rättskipningsverksamhet, utsökningsväsendet och beskattningen samt myndighetens rätt att påföra utomstående officiella påföljder (t.ex.vite). Området för offentlig makt kan emellertid inte fastställas uttömmande (RP 1/1998 rd, s. 74).

I grundlagsutskottets praxis har betydande utövning av offentlig makt ansetts ingå bl.a. i följande tjänster: domartjänster (GrUU 13/1999 rd), polismäns tjänster (GrUU 28/2004 rd, GrUU 38/2013 rd) och i gränsbevakningsväsendets tjänster (GrUU 19/2005 rd). Grundlagsutskottet har ansett att nationalitetskravet är acceptabelt när det gäller antagning till utbildning för polismäns tjänster och utbildning för tjänster vid gränsbevakningsväsendet (GrUU 28/2004 rd, GrUU 10/2005 rd). Grundlagsutskottet motiverade det acceptabla med det före-slagna nationalitetskravet för dem som ska utbildas för ett officersuppdrag vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet uttryckligen med att dessa uppdrag är betydelsefulla för nationens allmänna säkerhet (GrUU 31/2008 rd).

Det är klart att enhetlighet bör eftersträvas i de allmänna behörighetsvillkoren för statstjänster. Undantagen bör begränsas till det nödvändigaste och de bör vara harmoniserade mellan de olika förvaltningsområdena. Försvarsmaktens militära tjänster utgör en relativt liten andel av alla statstjänster, av de cirka 73 000 anställda vid ämbetsverk som omfattas av statens budgetekonomi är 8000 anställda i militära tjänster vid Försvarsmakten. I militära tjänster vid Gränsbevakningsväsendet tjänstgör cirka 2 500 personer.

I kapitel 2.1 i de allmänna motiveringarna beskrivs annan lagstiftning som hänför sig till frågan, såsom de färska ändringar som gjorts i säkerhetsutredningslagen och statstjänstemannalagen och som gäller beaktandet av utländska bindningar. Dessa ändringar är nödvändiga men inte tillräckliga för de militära tjänsterna.

Den speciella karaktären hos en militär tjänst som garant för den nationella säkerheten förutsätter att personen som innehar den är tillförlitlig, fri från påtryckning, oberoende och ovillkorligt lojal gentemot finska staten. De som innehar militära tjänster har i sina uppgifter tillgång till information som är kritisk med tanke på den nationella säkerheten och kan genom sitt agerande skada den nationella säkerheten. Till en militär tjänst kan en sådan person inte väljas som t.ex. på grund av sina utländska bindningar redan från början har en hög risk att bli utsatt för påtryckning utifrån, såsom genom sina familjerelationer. Detta kräver utöver den nationella säkerheten också personens eget rättsskydd.

Med tanke på proportionalitetsprincipen är det värt att notera att enligt propositionen ska det i fråga om utländska bindningar göras en helhetsprövning i varje enskilt fall med beaktande av varje tjänsts särdrag och krav. Till exempel de uppgifter som gäller medborgarskap i en annan stat, vilka uttryckligen nämns i det föreslagna regelverket, väger inte alltid lika när utnämning till en militär tjänst eller antagande som studerande till en läroinrättning som förbereder studerande för dessa uppgifter övervägs. Vid bedömningen av tillförlitligheten är det väsentligt huruvida det är sannolikt att en utländsk bindning utsätter den som är föremål för utredning för osaklig påverkan. De utländska bindningarna bör beaktas också med tanke på personens egen ställning och skyddandet av personen. På det sätt som beskrivs närmare i detaljmotiveringen till den föreslagna ändringen av 37 § i lagen om försvarsmakten kan en person oberoende av sitt eget agerande hamna i en intressekonflikt, som innebär att personen utsätts för påtryckningar att handla i strid med sina förpliktelser som anknyter till arbetsuppgifterna.

Detta behörighetsvillkor ska begränsas så att det endast gäller militära tjänster och studerande vid de läroinrättningar som förbereder för dessa uppgifter på grund av de militära tjänsternas särdrag, vilka beskrivs ovan. Det föremål som behörighetsvillkoret ska tillämpas på har därmed definierats noggrant och exakt avgränsat på det sätt som grundlagen förutsätter.

Således anses det att i fråga om militära tjänster är det med tanke på systemet för de grund-läggande fri- och rättigheterna godtagbart också med beaktande av proportionalitetsprincipen att förutsätta att den som utnämns till en militär tjänst eller antas för studier som leder till en militär tjänst inte har sådana utländska bindningar, såsom medborgarskap i en annan stat, som äventyrar skötseln av tjänsten.

Enligt regeringens uppfattning kan de lagförslag som ingår i propositionen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det bör uppmärksammas att den ändring av säkerhetsutredningslagen som gäller utländska bindningar och som trädde i kraft den 1 januari 2018 har stiftats med grundlagsutskottets medverkan. Då konstaterade grundlagsutskottet i sitt utlåtande att adekvata och godtagbara grunder hade anförts för regelverket, och att de föreslagna nya bestämmelserna i säkerhetsutredningslagen, vilka gäller utländska bindningar, inte är problematiska i konstitutionellt hänseende och inte heller i övrigt (GrUU 33/2017 rd). Utskottet har särskilt påpekat att en persons utländska bindningar bör bedömas individuellt och övergripande med beaktande av varje tjänsts särdrag och krav. Med stöd av det som anförs ovan kan det anses att alla militära tjänsters särdrag och krav förutsätter att personen inte har utländska bindningar som äventyrar skötseln av tjänsten. Eftersom propositionen dock innehåller bestämmelser som har betydelse för förverkligandet av de grundläggande fri- och rättigheterna anser regeringen det vara ändamålsenligt att riksdagen inhämtar grundlagsutskottets utlåtande om propositionen.

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag:

Lagförslag

1. Lag om ändring av 37 § i lagen om försvarsmakten

I enlighet med riksdagens beslut

ändras i lagen om försvarsmakten (551/2007) 37 §, sådan den lyder delvis ändrad i lag 262/2014, som följer:

37 § Behörighetsvillkor för tjänsterna och uppgifterna vid Försvarsmakten

De som utnämns till en tjänst vid Försvarsmakten ska, utöver det som någon annanstans i lag föreskrivs om allmän behörighet för statstjänst, ha den tillförlitlighet som uppgifterna förutsätter.

Av dem som utnämns till en militär tjänst vid Försvarsmakten krävs dessutom att de har fullgjort värnplikt i vapentjänst eller frivillig militärtjänst för kvinnor vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet i Finland och att de till sin hälsa och fysiska kondition är lämpliga för tjänsten. Av dem som utnämns till en militär tjänst vid Försvarsmakten krävs vidare att de inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten.

Närmare bestämmelser om särskilda behörighetsvillkor för tjänster och uppgifter vid För-svarsmakten får utfärdas genom förordning av statsrådet.

Denna lag träder i kraft den 20 .

Den som innehar en militär tjänst vid Försvarsmakten när denna lag träder i kraft fortsätter att vara behörig för tjänsten.

Den som vid ikraftträdandet av denna lag har antagits för studier som leder till en officers-tjänst eller som bedriver eller redan har slutfört sådana studier är behörig för en officerstjänst.

2. Lag om ändring av 16 § i lagen om Försvarshögskolan

I enlighet med riksdagens beslut

ändras i lagen om Försvarshögskolan (1121/2008) 16 §, sådan den lyder delvis ändrad i lag 950/2017, som följer:

16 § Behörighet för studier som leder till högskoleexamen samt de tilläggskrav som ska ställas på studier som leder till officerstjänst

Behörig som studerande för militärvetenskapliga studier som leder till enbart lägre eller både lägre och högre högskoleexamen, är den som har avlagt examen enligt lagen om anordnande av studentexamen (672/2005) eller som fått en utländsk utbildning som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier eller som Försvarshögskolan konstaterar annars ha motsvarande kunskaper och färdigheter för studier.

Behörig som studerande för militärvetenskapliga studier som leder till enbart högre högskoleexamen är den som har avlagt lämplig lägre högskoleexamen eller lämplig yrkeshögskoleexamen eller lämplig utländsk examen som i landet i fråga ger behörighet för motsvarande högskolestudier eller som Försvarshögskolan konstaterar annars ha tillräckliga kunskaper och färdigheter för studier.

Av den som antas för studier som leder till en officerstjänst krävs dessutom att personen

1) är finsk medborgare,

2) har fått reservofficersutbildning innan studierna inleds,

3) till sitt hälsotillstånd och annars är lämplig när det gäller att på behörigt sätt fullgöra uppgifter inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet,

4) på det sätt som Försvarsmaktens eller Gränsbevakningsväsendets arbetsuppgifter förutsätter är oförvitlig och också annars tillförlitlig och inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet och inte heller har andra bindningar som kan äventyra en behörig och oberoende skötsel av arbetsuppgifterna,

5) är högst 26 år, i fråga om den som ska utbildas till flygare dock högst 23 år.

Försvarshögskolans rektor kan på grund av någon annanstans tidigare avlagd examen eller andra studier eller av andra motsvarande särskilda skäl bevilja undantag från kravet i 3 mom. 5 punkten.

Denna lag träder i kraft den 20 .

På den som vid ikraftträdandet av denna lag redan bedriver studier som leder till en officerstjänst tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. Lagen tillämpas på antagning av studerande som görs sedan lagen har trätt i kraft.

3. Lag om ändring av 10 och 26 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

I enlighet med riksdagens beslut

ändras i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) 10 § 2 mom. och 26 § 1 mom. 3 a punkten och 5 mom., av dem 26 § 1 mom. 3 punkten sådan den lyder i lag 951/2017, som följer:

10 § Allmänna behörighetsvillkor för tjänster vid gränsbevakningsväsendet

Av dem som utnämns till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet krävs att de vid Finlands försvarsmakt eller vid Gränsbevakningsväsendet har fullgjort sin värnplikt i vapentjänst eller frivillig militärtjänst för kvinnor samt att de till sin hälsa och fysiska kondition är lämpliga för tjänsten. Vidare krävs av dem som utnämns till en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet att de inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen (726/2014), vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Gränsbevakningsväsendet.

26 § Antagning till grundkursen för gränsbevakare

Gräns- och sjöbevakningsskolan antar studerande till grundkursen för gränsbevakare. Till grundkursen kan antas en person som har blivit godkänd i urvalsprovet och

3 a) på det sätt som Gränsbevakningsväsendets arbetsuppgifter förutsätter är oförvitlig och också annars tillförlitlig och inte har ett sådant medborgarskap i en annan stat eller andra utländska bindningar som avses i 3 § 1 mom. 9 a punkten i säkerhetsutredningslagen, vilka kan äventyra statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets försvar eller Finlands internationella relationer eller tjänstgöringssäkerheten vid Gränsbevakningsväsendet och inte heller har andra bindningar som kan äventyra en behörig och oberoende skötsel av arbetsuppgifterna,

Gräns- och sjöbevakningsskolan begär om dem som ansöker om att bli antagna till grundkursen för gränsbevakare en sådan säkerhetsutredning som avses i säkerhetsutredningslagen.

Denna lag träder i kraft den 20 .

Den som innehar en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet när denna lag träder i kraft fortsätter att vara behörig för tjänsten.

Vidare är den som vid ikraftträdandet av denna lag har antagits för studier som leder till en officerstjänst eller som antagits till grundkursen för gränsbevakare eller som bedriver eller redan har slutfört sådana studier behörig för en militär tjänst vid Gränsbevakningsväsendet.

Helsingfors den 29 november 2018

Statsminister Juha Sipilä

Försvarsminister Jussi Niinistö

Kakinställningar

RP 252/2018 rd // <![CDATA[ _spBodyOnLoadFunctionNames.push("setupPageDescriptionCallout"); // ]]>

Regeringens proposition RP 252/2018 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av 37 § i lagen om försvarsmakten, 16 § i lagen om Försvarshögskolan och 10 och 26 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

ALLMÄN MOTIVERING

1 Inledning

2 Nuläge

2.1 Lagstiftning och praxis

2.1.1 Allmänna behörighetsvillkor och utnämningsgrunder för tjänster

2.1.2 Statstjänstemannalagstiftningen och dess tillämpningspraxis

2.1.3 Utnämning av tjänsteman

2.1.4 Säkerhetsutredningslagen

2.1.5 Medborgarskap och bestämmelserna om det

2.1.6 Den speciallagstiftning som gäller Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet

2.1.7 Behörighetsvillkoren för en militär tjänst

2.1.8 De bestämmelser som gäller utnämning till en militär tjänst

2.1.9 Militära tjänster kan i huvudsak tillsättas utan att de har ledigförklarats.

2.2 Praxis

2.3 Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i utlandet och i EU

2.3.1 Lagstiftning i vissa länder

2.4 Bedömning av nuläget

3 Målsättning och de viktigaste förslagen

3.1 Målsättning

3.2 De viktigaste förslagen

4 Propositionens konsekvenser

4.1 Ekonomiska konsekvenser

4.2 Konsekvenser för myndigheterna

5 Beredningen av propositionen

5.1 Beredningsskeden och beredningsmaterial

5.2 Remissyttranden och hur de har beaktats samt formen på den slutliga regeringspropositionen

DETALJMOTIVERING

1 Lagförslag

1.1 Lag om ändring av lagen om försvarsmakten

1.2 Lag om ändring av lagen om Försvarshögskolan

1.3 Lag om ändring av lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

2 Ikraftträdande

3 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

1. Lag om ändring av 37 § i lagen om försvarsmakten

37 § Behörighetsvillkor för tjänsterna och uppgifterna vid Försvarsmakten

2. Lag om ändring av 16 § i lagen om Försvarshögskolan

16 § Behörighet för studier som leder till högskoleexamen samt de tilläggskrav som ska ställas på studier som leder till officerstjänst

3. Lag om ändring av 10 och 26 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning

10 § Allmänna behörighetsvillkor för tjänster vid gränsbevakningsväsendet

26 § Antagning till grundkursen för gränsbevakare

RP 252/2018 rd