MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
Riksdagen godkände den 23 juni 2021 reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. De centrala lagarna, såsom lagen om välfärdsområden (611/2021) och lagen om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen (616/2021, nedan införandelagen), stadfästes den 29 juni 2021 och trädde i huvudsak i kraft den 1 juli 2021. Välfärdsområdena har inlett sin verksamhet stegvis från och med den 1 juli 2021 och fullmäktige, som utsetts genom valet den 23 januari 2022, inleder sin verksamhet från och med den 1 mars 2022. Ansvaret för ordnandet av social- och hälsovårdstjänsterna och räddningstjänsterna överförs i sin helhet från kommunerna till välfärdsområdena från och med den 1 januari 2023.
I samband med riksdagens behandling av regeringens proposition om reformen (RP 241/2020 rd) noterade arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att det inte fanns något förslag om att utvidga bestämmelsen om löneuppgifternas offentlighet i 7 § i matrikellagen till att gälla välfärdsområdena. I sitt utlåtande (AjUU 5/2021 rd) till social- och hälsovårdsutskottet anser arbetslivs- och jämställdhetsutskottet det vara viktigt att offentligheten i fråga om löner utvidgas till att gälla även lönen för personalen i välfärdsområdena.
Bestämmelsen om löneuppgifternas offentlighet finns i 7 § i matrikellagen (1010/1989). Enligt lagens 7 § 1 mom. är uppgifter om den del av en tjänstemans, en tjänsteinnehavares eller en arbetstagares lön som bestäms på grundval av hans individuella arbetsinsats eller annars bestäms personligt, om löneklassen eller lönen enligt kvalifikationsgrupp eller om någon eventuell annan del av lönen samt om den totala avlöningen offentliga.
Bestämmelsen om löneuppgifternas offentlighet i lagens 7 § tillämpas på utlämnande av uppgifter som gäller riksdagens tjänstemän, Finlands Banks tjänsteinnehavare och övriga anställda samt kommunernas och samkommunernas tjänsteinnehavare och arbetstagare, liksom även på den evangelisk-lutherska kyrkans personal på det sätt som föreskrivs i kyrkolagen (1054/1993).
Avsikten är att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna ska iaktta motsvarande praxis som kommunerna och samkommunerna har följt i fråga om vad som i 7 § i matrikellagen föreskrivs om offentlighet när det gäller uppgifter om löner och lönedelar. Till övriga delar avses matrikellagens tillämpningsområde inte omfatta välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna. Målet är att ändringen av matrikellagen ska träda i kraft från och med den 1 mars 2022 eller så snart som möjligt efter det.
Regeringspropositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid finansministeriet. Remissyttranden om den har begärts av ministerierna, de 21 välfärdsområdena, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Fackförbundet Jyty rf, Finlands närvårdar- och primärskötarförbund SuPer rf, Tehy rf, Statens revisionsverk, riksdagens justitieombudsmans kansli, dataombudsmannens byrå samt jämställdhetsombudsmannen under perioden 10.12.2021–23.1.2022.
Utlåtanden om utkastet till regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 1 § i matrikellagen lämnades av ministerierna, Försvarsmaktens huvudstab, Södra Karelens och Norra Karelens välfärdsområden, Borgå stad, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, FOSU rf, JHL rf och jämställdhetsombudsmannen. Uppgifterna om utlåtandena finns sparade på projektets sida VM013:00/2021.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Lagstiftning
Enligt 5 § i införandelagen som gäller reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet ska välfärdsområdena bildas som offentligrättsliga samfund den dag då införandelagen träder i kraft. Enligt 69 § i den lagen trädde lagen i kraft den 1 juli 2021.
Enligt 7 § 1 mom. i matrikellagen är uppgifter om den del av en tjänstemans, en tjänsteinnehavares eller en arbetstagares lön som bestäms på grundval av hans individuella arbetsinsats eller annars bestäms personligt, om löneklassen eller lönen enligt kvalifikationsgrupp eller om någon eventuell annan del av lönen samt om den totala avlöningen offentliga.
Enligt lagens 1 § ska, utöver vad som stadgas i andra lagar, matrikellagen iakttas då personuppgifter om statens tjänstemän och arbetstagare inhämtas, registreras, används och lämnas ut. Enligt 2 mom. i den paragrafen tillämpas vad som bestäms i lagens 6–9 § även på utlämnande av uppgifter om riksdagens tjänstemän, Finlands Banks tjänstemän och övriga anställda samt tjänsteinnehavare och arbetstagare vid kommuner och samkommuner. I 6 § i lagen föreskrivs det att offentlighetslagen tillämpas på utlämnande av uppgifter, i 8 § föreskrivs om avförande av uppgifter om straff ur matrikeln och i 9 § föreskrivs om hur matrikeluppgifter lämnas ut.
Bestämmelsen i 7 § i matrikellagen om löneuppgifternas offentlighet innebär i fråga om löner som betalas av vissa aktörer inom den offentliga sektorn ett undantag från den skyldighet att iaktta sekretess som avses i 24 § 23 punkten i offentlighetslagen.
Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen) ändrades (638/2021) från och med den 1 juli 2021 i samband med social- och hälsovårdsreformen så att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna hör till de myndigheter som avses i lagens 4 §. Sålunda omfattas välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna också av de bestämmelser om sekretessbelagda handlingar som finns i 24 § i offentlighetslagen.
Enligt 24 § i offentlighetslagen är bland annat följande myndighetshandlingar sekretessbelagda, om inte något annat föreskrivs särskilt handlingar som innehåller uppgifter om en persons årsinkomster eller totala förmögenhet eller inkomster och förmögenhet som ligger till grund för stöd eller förmåner eller som annars beskriver hans ekonomiska ställning, utsökningsmyndigheternas handlingar till den del de innehåller uppgifter som införda i utsökningsregistret skulle vara sekretessbelagda enligt utsökningsbalken samt uppgifter om fysiska personer som utsökningsgäldenärer och utsökningsutredningar, samt handlingar som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov som gäller en person eller resultatet av dem eller bedömning för placering av en värnpliktig, val av en anställd eller fastställande av avlöningsgrund.
2.2
Bedömning av nuläget
Enligt 2 § i lagen om välfärdsområden är ett välfärdsområde ett offentligrättsligt samfund som har självstyrelse inom sitt område. Välfärdsområdets högsta beslutande organ är välfärdsområdesfullmäktige, som utses genom direkta val och som väljer välfärdsområdesstyrelsen och vissa andra organ. I 26 § i införandelagen föreskrivs om en sammanställning över egendom, avtal och ansvar som överförs från kommunen samt över lokaler som hyrs av kommunen. Kommunen ska senast den 28 februari 2022 ge välfärdsområdet en sammanställning över lokaler som används av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt över lös egendom, avtal och ansvar som överförs. Dessutom ska kommunen inom samma utsatta tid ge välfärdsområdet en uppskattning av antalet anställda, lönekostnaderna och semesterlöneskulden som överförs. I lagens 28 § föreskrivs det om välfärdsområdets beslut. Enligt bestämmelsen ska välfärdsområdesfullmäktige behandla den sammanställning som avses i 26 § senast den 31 mars 2022 och utifrån den fatta beslut om överföring av lös egendom, semesterlöneskuld, avtal och ansvar till välfärdsområdet och på välfärdsområdets ansvar. Då fås en första uppskattning av den personal som överförs från kommunerna till välfärdsområdena.
Inom välfärdsområdena finns det sammanlagt cirka 200 000 löntagare. Merparten av dem är anställda i arbetsavtalsförhållande och ca 20 procent är tjänsteinnehavare. Varje välfärdsområde har till uppgift att fastställa personal- och lönepolitiken inom ramen för lagstiftningen samt arbets- och tjänstekollektivavtalen. På lagnivå föreskrivs det bland annat om offentlighet respektive sekretess i fråga om uppgifter som gäller personalen.
Utan ändringen av matrikellagens tillämpningsområde är de uppgifter som välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna innehar om löner som de betalar till sin personal inte offentliga enligt 24 § 23 punkten i offentlighetslagen. Avsikten är dock att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna ska iaktta motsvarande praxis som kommunerna och samkommunerna har följt i fråga om 7 § i matrikellagen. Välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna är självständiga offentligrättsliga samfund och fristående i förhållande till kommunernas och statens förvaltning, vilket innebär att bestämmelser som gäller kommuner och statliga ämbetsverk och inrättningar inte automatiskt gäller dem.
I 7 § 1 mom. i matrikellagen finns bestämmelser om uppgifter som gäller löner och lönedelar. Med detta menas uppgifter om den del av en tjänstemans, en tjänsteinnehavares eller en arbetstagares lön som bestäms på grundval av individuell arbetsinsats eller annars bestäms personligt, om löneklassen eller lönen enligt kvalifikationsgrupp eller om någon eventuell annan del av lönen samt om den totala avlöningen.
Enligt 24 § 29 punkten i offentlighetslagen är handlingar som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov som gäller en person eller resultatet av dem eller bedömning för placering av en värnpliktig, val av en anställd eller fastställande av avlöningsgrund sekretessbelagda. Detta ska i fortsättningen också gälla välfärdsområden och välfärdssammanslutningar.
3
Målsättning
Syftet med propositionen är att utvidga bestämmelsen om offentlighet i fråga om löneuppgifter i 7 § 1 mom. i matrikellagen så att den även gäller välfärdsområden och välfärdssammanslutningar.
Till övriga delar avses matrikellagens tillämpningsområde inte omfatta välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna.
4
Förslaget och dess konsekvenser
4.1
Förslaget
I propositionen föreslås det att 1 § i matrikellagen ändras så att den i lagens 7 § 1 mom. föreskrivna offentligheten med avseende på uppgifter om lönen för tjänstemän, tjänsteinnehavare och arbetstagare omfattar även motsvarande uppgifter som välfärdsområdena eller välfärdssammanslutningarna innehar om sina tjänsteinnehavare och arbetstagare.
Matrikellagen är en speciallag vars bestämmelser avviker från 24 § 23 punkten i offentlighetslagen. Genom ändringen av bestämmelsen säkerställs att nuvarande praxis inom stats- och kommunförvaltningen i fråga om offentlighet med avseende på löneuppgifter iakttas enhetligt också inom välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna.
Det är inte nödvändigt att utsträcka de bestämmelser i matrikellagen som gäller förande av matrikel och upprättande av matrikelutdrag till att omfatta välfärdsområden och välfärdssammanslutningar. På dessa tillämpas gällande bestämmelser om registrering, behandling och utlämnande av uppgifter om arbetstagare, exempelvis EU:s allmänna dataskyddsförordning, lagen om integritetsskydd i arbetslivet (759/2004), dataskyddslagen (1050/2018) och offentlighetslagen.
Vad som avses med total avlöning och del av lön i 7 § 1 mom. i matrikellagen sammanfaller i huvudsak med Statistikcentralens definition av begreppet totallön. Med totallön avses enligt Statistikcentralens definition lön som betalas för ordinarie arbetstid samt för annan arbetstid, såsom övertid och mertid. Till den totala avlöningen ska således räknas den lön som betalas för uppgiften per lönebetalningsperiod samt tillägg som betalas på basis av yrkesskicklighet och tjänsteår med mera, tillägg som betalas på basis av arbetsplatsens läge och förhållandena på arbetsplatsen, arbetstidsersättningar, resultat- och prestationsbaserad lön, beskattningsvärdet av naturaförmåner, lön för mer- och övertidsarbete, delvis även eventuella beredskaps-, jour- och utryckningsersättningar, och andra tillägg som betalas oregelbundet. Vad som avses med tilläggen i definitionen gäller också ersättningar. Med total avlöning avses dessutom lönedelar av engångsnatur samt andra lönedelar i euro och procentuella lönedelar.
Enligt 24 § 29 punkten i offentlighetslagen är handlingar som innehåller uppgifter om psykologiska test eller lämplighetsprov som gäller en person eller resultatet av dem eller bedömning för placering av en värnpliktig, val av en anställd eller fastställande av avlöningsgrund sekretessbelagda.
På utlämnande av uppgifter tillämpas 16 § 3 mom. i offentlighetslagen, enligt vilket personuppgifter ur en myndighets personregister får lämnas ut i form av en kopia eller en utskrift eller i elektronisk form, om mottagaren enligt bestämmelserna om skydd för personuppgifter har rätt att registrera och använda sådana personuppgifter och om inte något annat särskilt bestäms i lag. För direktmarknadsföring och för opinions- eller marknadsundersökningar får personuppgifter dock lämnas ut endast om det särskilt föreskrivs eller om den registrerade har samtyckt till detta.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Ansvaret för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster och räddningstjänster överförs den 1 januari 2023 från kommunerna och samkommunerna till välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna. Välfärdsområdesfullmäktige, som utsetts genom valet den 23 januari 2022, inleder sin verksamhet i välfärdsområdena från och med den 1 mars 2022. Avsikten är att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna snarast möjligt ska iaktta motsvarande praxis som kommunerna och samkommunerna har följt i fråga om offentlighet med avseende på löneuppgifter enligt 7 § i matrikellagen.
Lagförslaget har inga ekonomiska konsekvenser eller andra sådana konsekvenser som inte skulle ha varit kända redan när regeringens reform av social- och hälsovården och räddningsväsendet (RP 241/2020 rd) bereddes och förslaget behandlades i riksdagen. Dessutom kan det förslag som nu läggs fram antas öka öppenheten och därigenom stärka det allmänna förtroendet för myndigheternas verksamhet.
Offentligheten i fråga om uppgifter som gäller löner och delar av löner har betydelse bland annat när man inom de nya organisationerna bereder förfaranden för behandling av personuppgifter, inklusive utlämnande av uppgifter. Enligt 16 § 3 mom. i offentlighetslagen får uppgifter om tjänsteinnehavare och arbetstagare lämnas ut ur persondatasystem endast till den som enligt lag har rätt att behandla personuppgifter. Genom ändringen av matrikellagens tillämpningsområde föreskrivs, i överensstämmelse med vad som gäller för kommuner och samkommuner, om en möjlighet för utomstående att få uppgifter som ett välfärdsområde eller en välfärdssammanslutning innehar om löner eller delar av löner som området eller sammanslutningen betalar till sina tjänsteinnehavare eller arbetstagare.
5
Remissvar
Utlåtanden om utkastet till regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 1 § i matrikellagen lämnades av ministerierna, Försvarsmaktens huvudstab, Södra Karelens och Norra Karelens välfärdsområden, Borgå stad, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, FOSU rf, JHL rf och jämställdhetsombudsmannen. I utlåtandena ansågs ändringsförslaget vara nödvändigt. Justitieministeriet föreslog ändringar i lagförslaget, och utifrån ministeriets förslag ändrades ordalydelsen i det nya 3 mom., som föreslås bli infört i 1 § i matrikellagen, och motiveringen sågs över. Finansministeriet påpekade i sitt utlåtande att det i samband med utlämnande av löneuppgifter inte nödvändigtvis automatiskt lämnas ut sådana sekretessbelagda uppgifter som hör till en särskild kategori av personuppgifter, exempelvis uppgifter om medlemskap i en fackförening. Därför har motiveringen ändrats så att ersättningen till förtroendemän anses höra till de uppgifter som omfattas av bestämmelsen om löneuppgifters offentlighet.
6
Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt.
7
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Matrikellagen trädde i kraft den 1 januari 1990. 7 § 1 mom. i matrikellagen grundar sig på en bestämmelse som ändrats genom lag 627/1999. I den regeringsproposition som gällde lagändringen (RP 30/1998 rd) föreslogs det att uppgifterna om den del av lönen för en anställd inom den offentliga förvaltningen som hade fastställts på basis av den personliga prestationen eller annars hade bestämts personligt skulle hållas hemliga, liksom med vissa enstaka undantag också uppgifterna om den totala avlöningen. Förslaget motiverades med behovet att skydda privatlivet hos personalen inom den offentliga förvaltningen. Lönebeloppet ansågs kunna avslöja hur tjänstemannen hade bedömts personligen i varje enskilt fall. Grundlagsutskottet instämde inte i denna åsikt i sitt utlåtande till förvaltningsutskottet om lagförslaget (GrUU 43/1998 rd, s. 7/II–8/I). Utskottet ansåg att löneuppgifterna inte är så starkt förankrade i intresset att skydda den personliga integriteten att detta med hänsyn till 10 § 2 mom. i regeringsformen skulle berättiga till en så här omfattande sekretess. Förvaltningsutskottet föreslog i sitt betänkande (FvUB 31/1998 rd) att uppgifterna om den del av en tjänstemans, en tjänsteinnehavares eller en arbetstagares lön som bestäms på grundval av hans individuella arbetsinsats eller annars bestäms personligt, om löneklassen eller lönen enligt kvalifikationsgrupp eller om någon eventuell annan del av lönen samt om den totala avlöningen skulle vara offentliga. Utskottet ansåg det vara ändamålsenligt att löneuppgifterna i sin helhet är offentliga för alla som omfattas av matrikellagens tillämpningsområde. I enlighet med förvaltningsutskottets förslag ändrades 7 § 1 mom. i matrikellagen.
I ett senare utlåtande (GrUU 7/2019 rd) ansåg grundlagsutskottet att löneuppgifterna inom den offentliga förvaltningen inte är förankrade i ett så starkt intresse att skydda den personliga integriteten att det i ljuset av den grundläggande rättigheten gällande handlingars offentlighet berättigar till omfattande sekretess för uppgifterna. Utskottet ansåg att en ändring i bestämmelsen var ett villkor för att lagförslaget i fråga skulle kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Bestämmelsen om löneuppgifternas offentlighet i 7 § i matrikellagen tillämpas på utlämnande av uppgifter som gäller riksdagens tjänstemän, Finlands Banks tjänsteinnehavare och övriga anställda samt kommunernas och samkommunernas tjänsteinnehavare och arbetstagare, liksom även på den evangelisk-lutherska kyrkans personal på det sätt som föreskrivs i kyrkolagen.
Grundlagsutskottet har ansett det vara möjligt att offentliggöra personuppgifter inom ramen för grundlagen, om grunderna för det är godtagbara med avseende på garantierna för rättsskydd och syftet med de grundläggande fri- och rättigheterna. När det gäller skyddet för privatlivet och för personuppgifter är det enligt grundlagsutskottet väsentligt att det i personregister som ansluts till ett datanät inte går att söka uppgifter i form olika massökningar, utan till exempel bara genom enskild sökning (bl.a. (GrUU 2/2017 rd, GrUU 32/2008 rd, s. 2/I–3/II). I 6 § i matrikellagen, som gäller utlämnande av uppgifter, hänvisas det till bestämmelserna om utlämnande av uppgifter i offentlighetslagen. I fråga om personuppgifter innehåller 16 § 3 mom. i offentlighetslagen en allmän begränsning av utlämnandet, som gäller personregister och som utgår från prövning från fall till fall utifrån enskilda begäranden.
Högsta förvaltningsdomstolen ansåg i sitt avgörande (HFD 2012:56), som handlade om ett fall där en dagstidning, före ikraftträdandet av den nya universitetslagen den 1 januari 2010, i redaktionellt syfte bland annat hade begärt specificerade uppgifter om den totala avlöningen för professorerna i ett universitets tjänst men inte hade fått uppgifterna, att det universitet som saken gällde inte borde ha förkastat dagstidningens begäran. Löneuppgifterna ingick i matrikeln och var offentliga uppgifter enligt 7 § i matrikellagen. Tidningen hade i första hand begärt uppgifterna i elektronisk form och i andra hand i pappersform. På behandlingen av personuppgifter för redaktionella ändamål tillämpades i tillämpliga delar endast de bestämmelser i personuppgiftslagen som räknas upp i 2 § 5 mom. i den lagen. HFD konstaterade att trots att förutsättningarna för utlämnande av personuppgifter enligt lagen i sig uppfylldes, var universitetet skyldigt att utreda om behandlingen av personuppgifterna skett i enlighet med 32 § 1 mom. i personuppgiftslagen. I detta syfte skulle tidningen enligt 32 § 2 mom. i personuppgiftslagen ge den registeransvarige tillbörliga utredningar och förbindelser samt i övrigt tillräckliga garantier för att personuppgifterna skyddades på det sätt som avses i 32 § 1 mom. i personuppgiftslagen.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.