1.1  Lagstiftning och praxis

I barnbidragslagen (796/1992) föreskrivs det om det barnbidrag som ska betalas för underhåll av barn som inte har fyllt 17 år. Barnbidraget har en inkomstutjämnande effekt mellan barnfamiljer och barnlösa hushåll. Barnbidraget betalas till familjer för att ersätta kostnaderna för barn, och det är en förmån som betalas för varje barn, till alla barnfamiljer. 

Rätt att lyfta barnbidraget har enligt 6 § i barnbidragslagen den som mottagare meddelade förälder till eller vårdnadshavare för barnet i vars vård barnet är. Om det uppstår oklarhet om vem som har rätt att lyfta barnbidraget, har den person rätt att lyfta bidraget som huvudsakligen har hand om barnets vård och fostran. Om någon annan person har hand om barnets vård och fostran, har han eller hon rätt att lyfta barnbidraget.  

I 7 § i barnbidragslagen bestäms om barnbidragets storlek. Enligt 7 § 1 mom. i barnbidragslagen är barnbidraget 95,75 euro per barn och kalendermånad. Om en person har rätt att lyfta barnbidrag för flera än ett barn, är barnbidragets belopp för det andra barnet 105,80 euro, för det tredje barnet 135,01 euro, för det fjärde barnet 154,64 euro och för varje påföljande barn 174,27 euro per kalendermånad. 

Enligt 7 § 3 mom. i barnbidragslagen förhöjs det barnbidrag som betalas för en ensamförsörjares barn med 48,55 euro per barn och kalendermånad. Enligt 7 § 4 mom. är barnbidraget 95,75 euro per kalendermånad om barnet så som avses i 11 § 1 mom. är i anstalts- eller familjevård och barnbidraget betalas till kommunen eller om bidraget med stöd av 12 § 1 mom. betalas till barnet självt. För en ensamförsörjares barn betalas barnbidraget dock förhöjt med 48,55 euro per kalendermånad.  

I lagen om ändring av 21 § i barnbidragslagen (1144/2010) bands barnbidraget från och med den 1 mars 2011 till det folkpensionsindex som motsvarar förändringen i konsumentpriserna. Samtidigt gjordes även den första indexhöjningen i enlighet med lagens ikraftträdandebestämmelse. Enligt 21 § 1 mom. ska de belopp som nämns i 7 § justeras enligt bestämmelserna i lagen om folkpensionsindex (456/2001). Den första indexhöjningen, som gällde barnbidraget år 2011, uppgick till 0,4 procent. Följande indexhöjning gjordes den 1 januari 2012, och då var den 3,8 procent.  

I samband med rambeslutet för statsfinanserna 2013—2016 bestämdes det att indexjusteringarna av barnbidragen inte ska genomföras under åren 2013—2015 på grund av utgiftsbesparingar i statsfinanserna. Genom lagen om ändring av barnbidragslagen (713/2012) ändrades 21 § om indexbindningen temporärt i enlighet med rambeslutet så att följande indexjustering sker först vid ingången av 2016. Man avsåg att genomföra indexhöjningen så att indexjusteringen av barnbidragen för 2016 görs i proportion till ändringen av poängtalet för folkpensionsindexet för 2015 respektive 2016. På grund av indexfrysningen blir således de årliga utgifterna för barnbidrag lägre under 2013—2015 även efter år 2015.  

I samband med rambeslutet för statsfinanserna 2015—2018 bestämdes det som en del av utgiftsbesparingarna i statsfinanserna att man ska göra en inbesparing i barnbidraget som ska minska statens utgifter med 110 miljoner euro. Genom lagen om ändring av barnbidragslagen (1111/2014) ändrades 7 § i lagen så att samtliga barnbidragsnivåer sänktes med 8,1 procent. Sänkningen gällde inte barnbidragets tillägg för ensamförsörjare. Samtidigt tog man i bruk barnavdraget vid beskattningen av låg- och medelinkomsttagare för skatteåren 2015—2017.  

Enligt den utvärderingsrapport om grundtrygghetens tillräcklighet 2011—2015 som har getts ut av expertgrupp II för grundtrygghetens utvärdering (Institutet för hälsa och välfärd, arbetspapper 1/2015) har den nedskärning i barnbidraget som trädde i kraft 2015 inte nämnvärt inverkat på inkomstnivån, eftersom förändringen kompenseras genom barnavdraget vid beskattningen. I utvärderingsrapporten granskade man dock inte flerbarnsfamiljer separat. När det gäller dem kan inkomstnivån ha sjunkit mera trots barnavdraget. Av de hushåll som är beroende av grundtrygghetsstöd gagnar barnavdraget vid beskattningen å andra sidan endast de som har tillräckligt stora beskattningsbara inkomster. Därför kan t.ex. de som endast får studiestöd eller garantipension inte utnyttja barnavdraget.  

Sänkningen av nivån på barnbidragen påverkade inte den ekonomiska situationen i de familjer som får utkomststöd, eftersom man i kalkylen över utkomststödet beaktar barnbidraget som inkomst som påverkar beloppet av utkomststöd.  

Av de familjer som fick barnbidrag i december 2014 var 44,1 procent enbarnsfamiljer. Andelen familjer med tre eller flera barn av de familjer som fick barnbidrag uppgick till 17,8 procent i hela landet. Antalet familjer som fick tillägg för ensamförsörjare var 99 656, vilket var 17,9 procent av alla de familjer som fick barnbidrag. Antalet barn för vilka det betalades tillägg för ensamförsörjare var 157 740. År 2014 betalades det barnbidrag till sammanlagt 1 495 miljoner euro.  

Verkställigheten av barnbidragslagen är enligt 3 § i barnbidragslagen Folkpensionsanstaltens uppgift. Enligt 4 § i barnbidragslagen betalar staten Folkpensionsanstalten ersättning för kostnaderna för förmånerna. Enligt 4 § 2 mom. i barnbidragslagen ska Folkpensionsanstalten fyra vardagar före den i 10 § angivna betalningsdagen för barnbidrag meddela staten beloppet av de barnbidrag som ska betalas under betalningsmånaden. Enligt 4 § 3 mom. i barnbidragslagen ska staten på basis av det meddelande som anges i 2 mom. till folkpensionsanstalten betala det belopp som anges i meddelandet senast en bankdag före betalningsdagen för barnbidrag.  

På basis av 3 § i lagen om underhållsstöd (580/2008) har Folkpensionsanstalten även till uppgift att verkställa underhållsstödet. I 4 § i lagen om underhållsstöd bestäms om underhållsstödets storlek. Staten ersätter Folkpensionsanstalten för kostnaderna för underhållsstöd som betalas med stöd av den paragrafen. Enligt 4 § 2 mom. i lagen om underhållsstöd ska staten fyra vardagar före den i 16 § angivna betalningsdagen för underhållsstöd meddela staten det belopp som enligt Folkpensionsanstaltens uppskattning behövs för utbetalningen av de underhållsstöd som ska betalas under betalningsmånaden. Skillnaden mellan det sammanlagda beloppet av de underhållsstöd som betalats under en kalendermånad och de förskott som betalats denna månad beaktas när förskottet på statens andel bestäms för den andra månaden efter betalningsmånaden.  

Kostnaderna till Folkpensionsanstalten betalas i praktiken av social- och hälsovårdsministeriet. Med tanke på godkännandeförfarandet i fråga om räkningarna medför den i gällande barnbidragslagen och i 4 § i lagen om underhållsstöd avsedda, relativt korta förseningstiden en risk för att godkännandet av en räkning som gäller de förmåner som betalas av Folkpensionsanstalten kan försenas i vissa fall. Detta kan å andra sidan leda till att utbetalningen av barnbidrag och underhållstöd försenas i hela landet.  

3.1  Ekonomiska konsekvenser

Folkpensionsanstalten fastställer folkpensionsindexets poängtal för det följande kalenderåret före utgången av oktober. För år 2016 väntas folkpensionsindexets poängtal sjunka. Detta innebär att slopandet av barnbidragets indexbindning undantagsvis kommer att öka barnbidragsutgifterna med uppskattningsvis 5,9 miljoner euro år 2016. Inbesparingen på grund av slopandet av indexbindningen skulle vara cirka 10,1 miljoner euro 2017, cirka 24,4 miljoner euro 2018 och cirka 35,8 miljoner euro 2019. Slopandet av indexbindningen bedöms samla in inbesparingar för sammanlagt 64,4 miljoner euro under åren 2016—2019. Uppskattningen av inbesparingarna under 2017—2019 baserar sig således på presumtionen att barnbidragen annars skulle justeras i enlighet med beräkningen av hur folkpensionsindex enligt den nuvarande lagstiftningen utvecklas. Enligt regeringens plan för de offentliga finanserna 2016—2019 ska de höjningar som baserar sig på folkpensionsindex inte genomföras under åren 2017—2019.  

De slutliga inbesparingsverkningarna av slopandet av indexbindningen beror dock på den framtida utvecklingen av inflationen och av förändringar i barnantalen. Därför är de uppskattade talen endast riktgivande.  

I och med att priserna stiger kommer slopandet av indexbindningen i normala fall att öka utgifterna för utkomststödet, eftersom nivån på utkomststödet fortfarande binds till folkpensionsindex. De barnfamiljer som redan får utkomststöd kommer att få lite mera i utkomststöd. Dessutom kommer slopandet av indexbindningen i viss mån att medföra nya mottagare av utkomststöd i andra barnfamiljer med låga inkomster.  

Som en följd av den uppskattade sjunkningen av folkpensionsindexets poängtal skulle nivån av utkomststöd sjunka år 2016. Efter detta väntas slopandet av barnbidragets indexbindning öka utgifterna för utkomststöd. År 2017 de utgifter för utskomststöd som slopandet av indexbindning orsakar bedöms öka med cirka 1,3 miljoner euro, med cirka 2,6 miljoner euro 2018 och med cirka 4,2 miljoner euro. Enligt den gällande lagstiftningen finansierar staten och kommunerna utgifterna for det grundläggande utskomstödet med lika stora andelar. 

3.2  Konsekvenser för barn och barnfamiljer

Det beräknas att det betalas i genomsnitt 1 010 000 euro per barn i barnbidrag år 2016. Av dem är ca 159 600 barn till ensamförsörjare.  

Som en följd av den föreslagna ändringen kommer barnbidragens köpkraft småningom att minska då priserna stiger. Hur stor den uppskattade effekten blir beror på antagandena om den kommande inflationsutvecklingen samt på längden på den period som granskas.  

Enligt de antaganden som använts i kalkyler då budgetpropositionen för 2016 utarbetades blir barnbidragen 2019 på grund av slopandet av indexbindningen cirka 4,1 procent mindre än i ett läge där indexjusteringarna hade gjorts till fullt belopp enligt den nuvarande lagstiftningen.  

Proportionellt sett minskar barnbidragen lika mycket i de olika familjekategorierna. Detta innebär att ju större familjen är, desto större blir skillnaden i euro. I tabell 1 anges de uppskattade beloppen för hur mycket barnbidragen minskar i euro i de olika familjekategorierna år 2019.  

Tabell 1.  

Den förminskande effekt som slopandet av indexbindningen får på barnbidraget i de olika familjekategorierna på 2019 års nivå, €/mån./hushåll. Uppskattningar med de antaganden som använts i kalkylerna för budgetpropositionen för 2015. 

Skillnaderna har avrundats till närmaste hela tio cent. Som poängtal för folkpensionsindexet enligt den gällande lagstiftningen har det för 2019 använts 1706.  

Det barnavdrag vid beskattningen som avses i inkomstskattelagen (1535/1992) gäller för bestämd tid under skatteåren 2015—2017. Ett av syftena med barnavdraget är att under övergångsperioden kompensera för de nedskärningar i barnbidraget som görs 2015. I den regeringsproposition som föranledde ibruktagandet av barnavdraget (RP 122/2014) bedömdes det att barnavdraget kommer att omfatta cirka 770 000 skattskyldiga. Barnavdraget bedömdes minska skatteinkomsterna med cirka 70 miljoner euro år 2015.  

Barnavdraget görs i regel av från den inkomstskatt som betalas till staten. Till den del avdraget överskrider beloppet av inkomstskatten till staten, görs avdraget från kommunalskatten, sjukförsäkringens sjukvårdspremie och kyrkoskatten i proportion till dessa skatter. Barnavdragets belopp är 50 euro för varje barn under 18 år som ska försörjas. Om de bestämmelser i inkomstskattelagen som gäller makar inte tillämpas på den skattskyldige och denna inte har en make utomlands, beviljas det dubbelt avdrag för de barn som har honom eller henne som enda vårdnadshavare. Då den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst och nettokapitalinkomst sammanlagt överstiger 36 000 euro minskas avdragsbeloppet med 1 procent av det belopp som överstigit det sammanlagda beloppet på 36 000 av nettoförvärvsinkomsten och nettokapitalinkomsten. 

I och med att barnavdraget vid beskattningen slopas efter år 2017 kommer många familjers nettoinkomster att minska. I en familj som har minst fyra barn som är berättigade till barnavdrag minskar nettoinkomsterna med högst 33 euro per månad. I en tvåbarnsfamilj minskar nettoinkomsterna med högst 17 euro per månad. Inkomstförlusten i en enbarnsfamilj är högst drygt 8 euro per månad. De inkomstförluster som föranleds av slopandet av barnavdraget medför ytterligare förluster vid sidan av de i tabell 1 angivna förlusterna som föranleds av slopandet av barnbidragets indexbindning. 

På lång sikt och som en följd av att inflationen utvecklas snabbare kommer effekten av slopandet av indexbindningen naturligt nog att bli större. I stället för de egentliga indexjusteringarna kommer den slutliga effekten också att bero på de nivåhöjningar som görs på basis av separata beslut samt på deras storlek.  

Barnbidragens andel av barnfamiljernas inkomstbildning är i genomsnitt rätt liten. Enligt Statistikcentralens servicefil med statistik om inkomstfördelningen 2013 var barnbidragens andel av de disponibla inkomsterna ("nettoinkomsterna") i de hushåll som fick barnbidrag i genomsnitt 4 procent. På grund av detta inverkar slopandet av indexbindningen såsom enskild åtgärd rätt lite på de disponibla inkomsterna i genomsnitt i de hushåll som får barnbidrag. Barnbidragens andel av inkomstbildningen är dock större i de hushåll som har flera barn, låga inkomster och endast en vårdnadshavare. I de hushåll där det fanns minst fyra barn var barnbidragens andel av de disponibla inkomsterna cirka 12 procent i genomsnitt. Även barnbidragens andel av de inkomster i sådana hushåll som fick barnbidrag och som hörde till den tiondedel som hade de lägsta inkomsterna uppgick till cirka 12 procent. Barnbidragens andel av inkomsterna i de ensamförsörjarfamiljer som fick barnbidrag uppgick till cirka 9 procent.  

Om indexjusteringarna av utkomststödet görs till fulla belopp, inverkar slopandet av indexbindningen inte på inkomstnivån i sådana hushåll som får utkomststöd vid sidan av barnbidraget och som har de lägsta inkomsterna. I de hushåll som redan får utkomststöd kompenseras det mindre barnbidraget genom ett lite större utkomststöd.  

Då barnbidragets indexbindning slopas kommer det i viss mån att medföra nya behov av utkomststöd, t.ex. i barnfamiljer med lägsta inkomster, flerbarnsfamiljer, arbetslösa och ensamförsörjarfamiljer. Utkomststödet är ungefär tre gånger vanligare än genomsnittet i sådana familjer. I och med att barnfamiljers beroende av utkomststöd växer minskar de ekonomiska incitamenten för att arbeta. Utkomststödet höjer sysselsättningströskeln, eftersom det i motsats till barnbidraget inte betalas något utkomststöd vid extra inkomster, med undantag av det lilla skyddade beloppet. I genomsnitt betalas barnfamiljer utkomststöd i 6,6 månader per år. Det är även vanligt att barnfamiljer är långvariga klienter (10—12 mån./år).  

Enligt Statistikcentralens statistik över inkomstfördelningen 2013 var barnfamiljernas låginkomstandel 10,9 procent. Hur slopandet av indexbindningen inverkar på låginkomstandelen bedömdes genom en jämförelsekalkyl som baserar sig på mikrosimuleringsmodellen och som till övriga delar gjordes på 2015 års nivå och beräkningsgrunder. I jämförelsekalkylen sänktes eurobeloppen för grunderna för barnbidragen med 4,1 procent, vilket motsvarar den föreslagna ändringens uppskattade effekt på 2019 års nivå. I jämförelsekalkylen medförde nedskärningen på 4,1 procent i barnbidragen en ökning på 0,2 procentenheter av barnfamiljernas låginkomstandel.  

Även de relativa inkomstförändringarna var små enligt jämförelsekalkylen, vilket motsvarade de bedömningar som gjordes på basis av inkomststrukturen. I genomsnitt sjönk de disponibla inkomsterna (nettoinkomsterna) i de hushåll som fick barnbidrag med 0,2 procent enligt jämförelsekalkylen. I de hushåll som hade minst fyra barn sjönk de disponibla inkomsterna med cirka 0,4 procent. Ensamförsörjarhushållens inkomster sjönk med cirka 0,3 procent. Inkomsterna i de barnfamiljer som hörde till den tiondel av hushållen som hade de lägsta inkomsterna sjönk med 0,2 procent. 

Den effekt som slopandet av barnbidragets indexbindning och av barnavdraget vid beskattningen får sammanlagt bedömdes genom en annan jämförelsekalkyl. I den jämförelsekalkylen minskade man barnbidragen med 4,1 procent och slopade barnavdraget. I övrigt motsvarade jämförelsekalkylen den första kalkylen. I den andra jämförelsekalkylen ökade barnfamiljernas låginkomstandel med 0,3 procentenheter. I genomsnitt minskade nettoinkomsterna i de hushåll som får barnbidrag med 0,3 procent i den andra jämförelsekalkylen. I de hushåll där det fanns minst fyra barn minskade de disponibla inkomsterna med 0,8 procent. I enföräldersfamilj minskade inkomsterna med 0,5 procent. Inkomsterna i de barnfamiljer som hörde till den tiondedel som har de lägsta inkomsterna minskade inkomsterna med 0,4 procent.  

Ju mindre inkomsterna i familjen är, desto större betydelse har inkomstöverföringarna för familjens ekonomi. Särskilt då barnen är små har socialskyddet en betydande roll när det gäller att täcka familjens utgifter. Då familjens disponibla inkomster är låga, blir barnet lätt utanför på grund av vänkretsens konsumtions- och hobbyvanor. Familjer med låga inkomster upplever oftare än familjer med normala inkomster att det är svårt att skaffa nya kläder och ny utrustning för friluftsliv. Barnen i familjer med låga inkomster deltar också mera sällan än andra barn i regelbunden hobbyverksamhet. Barnet kanske inte kan delta i en skolutflykt eller familjen kan ha svårigheter att betala avgifterna för barnets eftermiddagsverksamhet. Att barnbidraget kompenseras med utkomststödet är inte heller enbart en kalkylmässig fråga som gäller inkomststrukturen. Ansökandet om utkomststöd förutsätter utöver den egentliga ansökan om utkomststöd även klienthandlingar om inkomster och andra omständigheter. En del familjer kan även uppleva att det är stigmatiserande att ansöka om utkomststöd. Det bör dock uppmärksammas att det folkpensionsindex till vilket barnbidraget binds för närvarande höjer förmånerna långsammare än vad förvärvsinkomsterna utvecklas. Enbart indexbindningen räcker därför inte på lång sikt för att trygga nivån på barnbidraget i förhållande till den allmänna inkomstnivån.  

3.3  Konsekvenser för jämställdheten mellan könen

Enligt Statistikcentralens tidskrift Hyvinvointikatsaus (1/2014) är utkomsten i hushåll med ensamförsörjare mer beroende av inkomstöverföringarna till dem än hushåll med två vårdnadshavare. Inkomstöverföringarna omfattar ungefär en fjärdedel av bruttoinkomsterna i hushållen med ensamförsörjare, medan andelen är cirka 12 procent i hushållen med två vårdnadshavare. Löneinkomstandelen av bruttoinkomsterna i hushållen med ensamförsörjare har varierat under 2000-talet, och från och med år 2004 har den ökat. Största delen av ensamförsörjarna är kvinnor. Betalningen av barnbidrag kan också inverka på familjens interna användning av inkomsterna i de hushåll med två vårdnadshavare där barnbidraget oftast betalas till mamman. I och med att de inkomstförändringar som den föreslagna lagändringen medför är små blir dock konsekvenserna för jämställdheten sannolikt inte betydande.