7.1
Lagen om den nationella exporttillståndsmyndigheten
1 §. Lagens syfte. I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. I den föreslagna lagen utfärdas de nationella bestämmelser som EU:s genomförandeförordningar förutsätter.
Enligt artikel 4 i EU:s förordning om exportregler kan kommissionen för att bedöma den ekonomiska och handelsmässiga situationen för en viss vara begära att medlemsstaterna lämnar statistik över marknadsutvecklingen avseende denna vara, och för detta ändamål i överensstämmelse med sin nationella lagstiftning och enligt det förfarande som anges av kommissionen övervaka exporten av varan. Dessutom föreskrivs det i den nämnda artikeln att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att utföra kommissionens begäran och de ska till kommissionen lämna de begärda uppgifterna.
Enligt artikel 5.1 i EU:s förordning om exportregler kan kommissionen i avsikt att hindra att en kritisk situation uppstår av en brist på väsentliga varor eller för att avhjälpa en sådan situation och när unionens intresse påkallar ett omedelbart ingripande på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ kräva exporttillstånd för export av varan.
EU:s förordning om exportregler förutsätter inte uttryckligen att medlemsstaterna utser en behörig myndighet, utan exporttillståndsansökningarna behandlas och exporttillstånden beviljas i medlemsstaterna enligt deras detaljerade bestämmelser och med sådana restriktioner som kommissionen föreskriver i separata genomförandeförordningar i enlighet med de bemyndiganden som ingår i artikel 3 i EU:s förordning om exportregler.
2 §. Behörig myndighet.
I paragrafens 1 mom. föreskrivs det att den behöriga myndighet som avses i EU:s förordning om exportregler är utrikesministeriet. Uppgiften lämpar sig på grund av den handelspolitiska dimensionen i förordningen (artikel 207.2 i fördraget om Europeiska unionen) för utrikesministeriets verksamhetsområde och dessutom har utrikesministeriet de myndighetsbefogenheter som behövs för uppgiften. Vid utrikesministeriet hör uppgiften till enheten för exportkontroll vid avdelningen för internationell handel.
Enheten för exportkontroll vid utrikesministeriets avdelning för internationell handel verkar som enda exporttillståndsmyndighet i Finland för produkter med dubbel användning som lämpar sig för såväl civil som militär användning. Lagstiftningsmässigt grundar sig uppgifterna och avgränsningen av befogenheterna på lagen om kontroll av export av produkter med dubbel användning 562/1996 och Europeiska unionens och parlamentets reviderade förordning om kontroll av export av produkter med dubbla användningsområden 821/2021 (tidigare 428/2009), utöver vilka statsrådet i Finland har utfärdat en förordning om exportkontrolldelegationen.
Uppgifterna för enheten för exportkontroll vid utrikesministeriets avdelning för internationell handel, som den nationella exporttillståndsmyndighet som avses i Europeiska unionens lagstiftning om exportregler, aktualiseras sällan och vanligtvis i oförutsedda s.k. samhälleliga undantagssituationer.
Den nationella exporttillståndsmyndighetens uppgifter, som bland annat är att ta kontakt med andra substansmyndigheter om frågor som gäller innehållet i exporttillståndskraven och med exportföretag, allmän rådgivning, behandling av exporttillståndsansökningar, underrättelser, rapportering osv. Om t.ex. detaljerna i grunderna för att bevilja exporttillstånd, synpunkter som ska beaktas i behandlingen och eventuella restriktioner föreskrivs separat i EU:s genomförandeförordning, som kommissionen vid behov kan precisera med mer detaljerade anvisningar, som det t.ex. gjordes för vacciner den 12 mars 2021 (Frequently Asked Questions). Substansministerierna bestäms utifrån expertis beroende på vilken exceptionell restriktion av exporten, t.ex. jordbruksprodukter, energi, läkemedel, det handlar om i det aktuella fallet.
I paragrafens 2 mom. hänvisas det till de uppgifter som enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/479 ankommer på utrikesministeriet. Utrikesministeriets behörighet är kopplad till förvaltningsförfarandena enligt förvaltningslagen (434/2003).
Enligt paragrafens tredje moment är utrikesministeriets enhet för exportkontroll vid avdelningen för internationell handel personuppgiftsansvarig i fråga om behandlingen av personuppgifter. Det kan anses särskilt motiverat att föreskriva om den personuppgiftsansvarige när den personuppgiftsansvarige är en myndighet eller det annars kan råda oklarhet om den personuppgiftsansvarige. Med tanke på tillgodoseendet av den registrerades rättigheter är det viktigt att lagstiftningen har tydliga bestämmelser om vem som ansvarar för att de krav som ställs på behandling av personuppgifter iakttas. När man överväger behovet att föreskriva om den personuppgiftsansvarige bör avseende likaså fästas vid kravet i 2 § 3 mom. i grundlagen på att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag. För lagstiftning gäller det allmänna kravet att en lag ska vara exakt och noga avgränsad.
3 §. Övervakning. I paragrafen föreskrivs det att Tullen ansvarar för övervakningen i anslutning till EU:s förordning om exportregler och med stöd av den antagna genomförandeförordningar. Övervakningen innebär kontroll av export till länder utanför unionen av specificerade produkter som ingår i exporttillståndssystemet och där Tullen övervakar att villkor och bestämmelser som föreskrivs i olika exporttillståndssystem efterlevs.
Paragrafen behövs för att tullagen (304/2016) inte innehåller bestämmelser om alla Tullens enskilda uppgifter, utan närmast om de befogenheter med vilka Tullen utför dessa övervakningsuppgifter. En bestämmelse med motsvarande innehåll ingår i t.ex. 8 § i lagen om kontroll av export av produkter med dubbel användning (562/1996).
4 §. Utlämnande av sekretessbelagd information.
Utrikesministeriet och Tullen är centrala aktörer i genomförandet och övervakningen i Finland av det exporttillståndssystem som avses i lagen. Enligt 4 § 1 och 2 mom. har utrikesministeriets enhet för exportkontroll och Tullen trots sekretessbestämmelserna rätt att avgiftsfritt få nödvändig information av andra myndigheter för att säkerställa efterlevnaden av EU:s förordning om exportregler och EU:s genomförandeförordningar och förpliktelserna i denna lag. Med nödvändig information avses uttryckligen uppgifter som är nödvändiga för behandlingen av ett exporttillståndsärende och uppgifter med hjälp av vilka man kan nå fram till de exportaktörer som är skyldiga att ansöka om exporttillstånd. Dessa typer av uppgifter kan betraktas som basinformation och det kan röra sig t.ex. om ett företags namn, namn och identifikationsuppgifter för företagets representant och dennes position i företaget, personens för- och efternamn, kontaktuppgifter (postadress, e-postadress, telefonnummer, språk, produktens, tjänstens, teknikens eller programvarans namn). Det är alltså inte fråga om känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om en persons hälsa eller t.ex. e-postdiskussioner eller uppgifter som hänför sig till ett konfidentiellt kundförhållande. När basuppgifterna har fåtts från substansmyndigheten kan exporttillståndsmyndigheten därefter vända sig till de potentiella exportörer som måste förstå att ansöka om exporttillstånd före exporten kan bli av. Tillståndsmyndigheten ger anvisningar och ber dessa aktörer lämna in en ansökan om exporttillstånd i ett slutet elektroniskt system (för detta ändamål finns det en elektronisk blankett) till vilken sökanden kan foga behövliga uppgifter om sin export. Uppgifter från substansmyndigheten behövs särskilt för att dessa exportörer snabbt ska kunna nås, eftersom exportören när begränsningarna träder i kraft inte nödvändigtvis själv känner till att dess produkt omfattas av restriktioner som kräver exporttillstånd före exporten.
För Tullens vidkommande ska informationen gälla dess tillsynsuppgift i samband med export som avses i denna lag. Myndigheter som avses här är t.ex. social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet, försvarsministeriet, kommunikationsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, arbets- och näringsministeriet, Försörjningsberedskapscentralen, ansvarsområdena för arbetarskydd vid regionförvaltningsverken och Arbetshälsoinstitutet. Informationen som begärs kan innehålla sekretessbelagd information som anknyter till för medlemsstaterna förpliktande innehåll i EU:s förordning om exportkontroll och EU:s med stöd av den antagna genomförandeförordningar.
Rätten att få denna information hör alltid ihop med en exceptionell och tidsmässigt avgränsad situation vars längd finns angiven i någon av EU:s genomförandeförordningar och som kommissionen senare kan förlänga eller eventuellt även förkorta. Informationen kan gälla själva produkten, dess tillgänglighet eller dess egenskaper. Kommissionen kan enligt EU:s förordning om exportregler kräva exporttillstånd för vissa produkter om det handlar om att hindra att en kritisk situation uppstår av en brist på väsentliga produkter eller för att avhjälpa en sådan situation och när unionens intresse påkallar ett omedelbart ingripande. Dessa vissa produkter kan eventuellt vara t.ex. vacciner, skyddsutrustning, läkemedel, jordbruksprodukter, energi, råvaror eller nästan vad som helst man nödvändigtvis inte i förväg kan bereda sig på att begränsa exporten för. Rätten att få information av s.k. substansmyndigheter bestäms utifrån myndighetens expertis beroende på vilken exportprodukt den exceptionella restriktionen gäller i den aktuella situationen. Nödvändig information anknyter ofta till frågor som att kräva exporttillstånd för produkter som vanligtvis inte behöver exporttillstånd, information om exporttillståndkrav till rätta exportföretag, prövning av exporttillstånd, dvs. ska exporttillstånd beviljas och på vilka grunder i ett enskilt fall eller inte, och Tullens övervakning för att Tullen i de nämnda fallen ska kunna kräva exporttillstånd. Eftersom utrikesministeriet inte nödvändigtvis har sakkunskap om olika produkter, deras innehåll, tillgänglighet eller eventuella exportörer, behöver det få nödvändig information av andra substansmyndigheter för att snabbt kunna avgöra ansökningar om exporttillstånd.
I t.ex. EU:s genomförandeförordning om vacciner (EU) 2021/111 ska beslut i ett exporttillståndsärende fattas inom två arbetsdagar efter det att exporttillståndsmyndigheten har fått nödvändig information. I bilaga 1 till den ovan nämnda genomförandeförordningen finns en mall till formulär för exporttillstånd. I ärendehanteringssystemet kan exportören informationssäkert, snabbt och lätt kan göra ansökan om exporttillstånd och bifoga den information och de handlingar som krävs. Rätten att få information av andra myndigheter och av exportören som behöver exporttillstånd gäller även de nödvändiga uppgifter som behövs i mallen till formulär för exporttillstånd.
I genomförandeförordningen om vacciner har de länder angetts till vilka export av vacciner undantagsvis kräver exporttillstånd. Sålunda har utrikesministeriets och Tullens behov av nödvändig information i det här fallet gällt i synnerhet frågor om export av vacciner till länder för vilka det undantagsvis krävs exporttillstånd. Den information substansmyndigheten, dvs. social- och hälsovårdsministeriet eller Fimea, lämnat i vaccinationsärenden har gällt bland annat vaccintillverkare eller exportföretag i branschen, produktbeskrivningar av vacciner, tillgången till vacciner och deras beståndsdelar osv. Dessa uppgifter är vanligtvis offentliga uppgifter. Den nationella exporttillståndsmyndigheten behöver dessa uppgifter när exporttillstånd prövas.
För jämförelse kan det nämnas att det i 7 § i lagen om kontroll av produkter med dubbel användning (562/1996) samt i artikel 23 i Europaparlamentets och rådets förordning om produkter med dubbla användningsområden 821/2021 finns bestämmelser om den rätt utrikesministeriets enhet för exportkontroll har till informationsutbyte i fråga om produkter med dubbel användning. I förordningen behandlas tillämpningsområdet för medlemsstaternas och kommissionens ömsesidiga förhandlingar och informationsutbyte för att kontrollen ska vara konsekvent och effektiv i hela unionens område. I regel anknyter informationsutbytet till exportföretag, men till den del det handlar om personuppgifter iakttas vid behandling och utbyte av uppgifter bestämmelserna om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, som fastställs i Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/679 (7) allmän dataskyddsförordning och (EU) 2018/1725. I europeisk jämförelse baserar sig exporten av produkter med dubbel användning i Finland på en omfattande öppenhet. I exporttillstånd i Finland är uppgifterna om exportören, destinationslandet och beskrivningen av produkten offentliga uppgifter. Frågor som omfattas av företagets yrkes- och affärshemligheter är enligt 24 § 1 mom. 20 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet inte offentlig information vid behandlingen av exporttillståndsärenden.
De uppgifter som är nödvändiga för att säkerställa iakttagandet av skyldigheterna enligt EU:s förordning om exportregler och dess genomförandeförordningar samt denna lag gäller i allmänhet inte personuppgifter, men de utesluts inte heller från rätten att få information, eftersom det är svårt att förutse framtida krissituationer och exportbegränsningar i anslutning till dem. Behandlingen av personuppgifter begränsar sig till de uppgifter som krävs i ansökan om exporttillstånd, dvs. den exporterande fysiska personens namn, personbeteckning och kontaktuppgifter eller namnet, kontaktuppgifterna och ställningen i företaget i fråga om den person som handlat för ett företags räkning. Ovan nämnda information får inte användas för något annat ändamål än det för vilket den har begärts. Eftersom innehållet i informationen inte på ett uttömmande sätt på förhand kan förtecknas i lagen som behövlig information, ska begäran om information från fall till fall och på det sätt som nämns ovan ange för vilket ändamål informationen behövs och på vilket sätt den är nödvändig (GrUU 12/2014 rd).
De myndigheter som i 4 § 3 mom. ges rätt att få information, alltså utrikesministeriets enhet för exportkontroll och Tullen, har rätt att lämna ut nödvändiga uppgifter som avses i 1 och 2 mom. även till andra myndigheter. En undantagssituation kan även kräva ett sömlöst samarbete och informationsutbyte mellan den nationella exporttillståndsmyndigheten och flera substansmyndigheter i brådskande ordning i enlighet med EU:s genomförandeförordning. Substansministeriet eller substansministerierna ska samordna sitt eget förvaltningsområdes ståndpunkt i frågan och lämna handlingar eller information till utrikesministeriet som utifrån dessa utformar Finlands nationella ståndpunkt till exporttillståndsansökan. Eftersom utrikesministeriets enhet för exportkontroll inte har något gemensamt system eller gränssnitt med andra myndigheter, ska myndigheterna lämna informationen och handlingarna på det sätt som informationssäkerhetsklassificeringen förutsätter.
Nödvändigheten av att få information kan anknyta även till den information som kommissionen i undantagssituationer kräver av medlemsstaterna enligt artikel 4 i EU:s förordning om exportregler eller i en genomförandeförordning med stöd av den. De som lämnar information är i praktiken utrikesministeriet eller Tullen och de kan lämna ut de uppgifter som nämns i 1 och 2 mom. till kommissionen för att säkerställa att EU:s förordning om exportregler och EU:s genomförandeförordningar eller denna lag har iakttagits.
I t.ex. artikel 2 i genomförandeförordningen om vacciner (EU) 2021/111 förutsätts att medlemsstaterna underrättar kommissionen om ansökningar om exporttillstånd för vacciner, och vaccintillverkarna ska underrätta kommissionen om uppgifter i eventuellt ingångna avtal om förhandsbeställningar. Dessa uppgifter är bl.a. exportvolym, slutdestination, slutmottagare och en exakt beskrivning av produkterna. Dessa uppgifter kan innehålla sekretessbelagda uppgifter som affärs- och yrkeshemligheter. I artikel 3 i genomförandeförordning (EU) 2021/111 åläggs medlemsstaterna skyldigheten att som exporttillståndsmyndighet underrätta kommissionen om beviljade och avslagna exporttillstånd för vacciner. Dessa underrättelser ska innehålla obligatoriska uppgifter som exportörens identitet, bestämmelseland, slutmottagare, kvantitet uttryckt i antal vaccindoser, beskrivning av produkterna. Kommissionen gör information om beviljade och avslagna tillstånd offentligt tillgänglig med vederbörlig hänsyn tagen till de lämnade uppgifternas konfidentiella natur. Enheten för exportkontroll vid utrikesministeriets avdelning för internationell handel svarar för lämnandet av informationen. I avsnitt 10 beskrivs närmare behandlingen av personuppgifter.
5 §. Hänvisning till strafflagen. Den straffrättsliga legalitetsprincipen förutsätter att det föreskrivs om gärningars och försummelser straffbarhet i lag. I 46 kap. i strafflagen föreskrivs om brott som har samband med import och export. I 5 § i den föreslagna lagen hänvisas det till gällande straff för regleringsbrott enligt 46 kap. 1–3 § i strafflagen. Enligt 46 kap. 1 § 1 mom. 7 punkten i strafflagen ska den som bryter mot eller försöker bryta mot en i Europeiska unionens förordningar om import och export föreskriven eller med stöd av nämnda författningar eller rättsakter meddelad regleringsföreskrift dömas för regleringsbrott till böter eller fängelse i högst två år. I 46 kap. 2 § i strafflagen föreskrivs det om grovt regleringsbrott och i 46 kap. 3 § i samma lag om lindrigt regleringsbrott.
Det kan finnas två slag av regleringsbestämmelser med vilka det i exceptionella fall hänvisas dels till bestämmelser i regleringslagar, dels till bestämmelser som utfärdats med stöd av dem. Den ena kategorin gäller lagarnas substantiella syfte, medan den andra kategorin reglerar förfaringssätt. I fråga om syftet kan de centrala normerna gälla det som är godtagbart med avseende på själva saken. Bestämmelserna om förfaringssätten har främst den funktionen att de främjar tillsynen och de kan gälla t.ex. lämnande av anmälningar eller lämnande av information. I praktiken kan det vara svårt att skilja åt dessa kategorier.
Brottsrekvisiten för regleringsbrott innehåller inga beskrivningar av gärningssätten. Det här beror på att det inte är möjligt att tillräckligt detaljerat beskriva alla upptänkliga sätt för att begå regleringsbrott. Syftet med straffbestämmelserna om regleringsbrott är i första hand att säkerställa att målen med regleringslagarna uppfylls och bland dessa gärningar har man genom 46 kap. 15 § haft för avsikt att exkludera sådana ringa försummelser av anmälnings- eller informationsskyldigheten och andra smärre överträdelser av bestämmelserna om förfaringssätt som inte kan betraktas som regleringsbrott. Regleringsbrott är ofta förknippade med att oriktiga uppgifter lämnas till tillsynsmyndigheten, underlåtelse att lämna in föreskriven anmälan, olovlig tillverkning, lagring, saluföring, import och export av varor (RP 66/1988, s.171).
Regleringsbrott är t.ex. enligt 9 § i lagen om kontroll av export av produkter med dubbel användning (562/1996) en påföljd för vilken i enlighet med 46 kap. 1–3 § i strafflagen (39/1889) den döms som uppsåtligen bryter mot eller försöker bryta mot 3 eller 4 § i lagen om produkter med dubbel användning eller mot en föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av dem. Det är i allmänhet fråga om uppsåtlig export utan exporttillstånd av en tillståndspliktig produkt. Detsamma kan också i denna lag förutsättas av en exportör som i egenskap av exportör av en väsentlig vara i kritiska och känsliga samhällssituationer uppsåtligen och med vetskap bryter mot myndighetsföreskrifter till exempel för att skaffa sig själv ekonomisk nytta. Det kan vara fråga om att avsiktligt underlåta att ansöka om exporttillstånd och samtidigt medveten export till ett land för vilket exporttillstånd undantagsvis krävs. Uppsåtligt lämnande av felaktig och vilseledande information till myndigheterna vid ansökan om elektroniskt exporttillstånd eller på något annat sätt, t.ex. om slutanvändningen av en exportprodukt, är straffbart som uppsåtligt regleringsbrott enligt 46 kap. 1–3 § i strafflagen (39/1889).
Straffbarheten ska endast gälla ovan nämnda uppsåtliga gärningar där exportören trots att han eller hon har tillgång till all tillgänglig information eftersträvar ekonomisk vinning till exempel på bekostnad av andra som har det sämre ställt i samhället. Avsikten är att straffbelägga de grövsta gärningarna och försummelserna som visar uppsåt, vilket förhoppningsvis också skulle ha en brottsförebyggande effekt. Dessutom ligger straffbestämmelsen i linje med t.ex. straffbestämmelserna i lagen om export av produkter med dubbel användning (562/1996) och straffbestämmelserna i fråga om reglering enligt lagen om förvaltningen av utrikeshandeln samt om kontroll- och skyddsåtgärder i vissa fall (1521/1994).
Det är värt att notera att exportörens gärningar enligt denna lag kräver uppsåt, inte enbart oaktsamhet. På så sätt faller bevisbördan för uppsåt på myndigheterna. I rättspraxis har det visat sig mycket svårt att påvisa uppsåt vid regleringsbrott, såsom vid export av produkter med dubbel användning, och det finns inte särskilt många rättsfall om detta. Export som avses i EU:s förordning om exportregler, EU:s genomförandeförordningar och denna lag kräver i normala fall inte exporttillstånd. Ett exceptionellt krav på exporttillstånd kan därför komma till exportörernas kännedom som en överraskning, samtidigt som det krävs sådana snabba åtgärder av exportörerna som de inte tidigare har behövt sätta sig in i. I en sådan situation förväntas exportörerna inte känna till begränsningarna i samband med ansökan om exporttillstånd eller export i den omfattning som exempelvis kan förväntas av dem som yrkesmässigt exporterar produkter med dubbel användning. Begränsningsbestämmelsen i 46 kap. 15 § i strafflagen skyddar enligt detta lagförslag exportören i de fall där denne har försummat en ringa deklarations- eller uppgiftsskyldighet eller annars gjort sig skyldig till en mindre överträdelse av förfarandebestämmelsen. Denna tolkning ska tillämpas extensivt till förmån för exportören och gärningarna ska inte betraktas som brott eftersom smärre försummelser av deklarationsskyldigheten eller uppgiftsskyldigheten inte enligt 46 kap. 15 § i strafflagen inte ska betraktas som regleringsbrott.
Ett ovan nämnt regleringsbrott ska däremot anses vara för handen om en exportör uppsåtligen ger vilseledande information om slutanvändaren eller slutanvändningen till myndigheten och därmed uppsåtligen, med tanke på sitt eget ekonomiska intresse, genomför exporten fullt medveten om att exportprodukten, exempelvis programvara, inte kommer att vara i civil användning utan i militär användning i ett land till vilket förbud mot vapenexport råder. Regleringsbrottet och skillnaderna mellan dess lindriga och grova form i fråga om bland annat storleken på ekonomisk vinning, orsakande av fara och andra omständigheter som har samband med brottet bedöms från fall till fall av den myndighet som väcker åtal och i sista hand av domstolen.
6 §. Sökande av ändring.
Ändring i ett exporttillståndsbeslut av utrikesministeriet kan sökas enligt 10 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) hos behörig förvaltningsdomstol, som i ett sådant ärende är Helsingfors förvaltningsdomstol. Utrikesministeriets enhet för exportkontroll är den enda tillståndsmyndigheten i Finland i ärenden som gäller produkter med dubbel användning och export enligt denna lag.
I Helsingfors hovrätt ska besvären behandlas skyndsamt, eftersom det är fråga om en exceptionell situation där väsentliga varor såsom munskydd eller vaccin enligt EU:s förordning om exportregler och EU:s genomförandeförordningar kräver ett snabbt agerande av exporttillsynsmyndigheten och som kan ha betydande konsekvenser för exempelvis folkhälsan. Dessutom kan ett avslag på en exporttillståndsansökan ha betydande konsekvenser för exportörer, vars export inte i normala fall begränsas. Det föreslås inga bestämmelser om omprövning i dessa brådskande undantagsfall.
7 §. Ikraftträdande. I ikraftträdandeparagrafen ingår en sedvanlig bestämmelse om lagens ikraftträdande. Lagen avses träda i kraft den 1 september 2022.