MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1542 om batterier och förbrukade batterier, om ändring av direktiv 2008/98/EG och förordning (EU) 2019/1020 och om upphävande av direktiv 2006/66/EG (nedan batteriförordningen) antogs den 12 juli 2023 och trädde i kraft den 17 augusti 2023.
I enlighet med artikel 96 i batteriförordningen börjar batteriförordningen tillämpas i medlemsstaterna huvudsakligen från och med den 18 februari 2024, med undantag för de särskilda övergångsperioder som föreskrivs för flera olika författningar. Kapitel V i batteriförordningen om anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse tillämpas från och med den 18 februari 2024.
Batteriförordningen är direkt tillämplig lagstiftning i medlemsstaterna, men som stöd för förordningen behövs också nationella, kompletterande bestämmelser bland annat när det gäller behöriga nationella myndigheter. I det första skedet av det nationella genomförandet av batteriförordningen föreskrivs det om godkännande som och utseende till anmälda organ när det gäller organ för bedömning av produkters överensstämmelse. Det är fråga om en ny myndighetsuppgift i fråga om batterier. I det andra skedet av genomförandet görs de återstående behövliga ändringarna i den nationella lagstiftningen.
1.2
Beredning
Beredningen av batteriförordningen
Europeiska kommissionen lämnade den 10 december 2020 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om batterier och förbrukade batterier, om upphävande av direktiv 2006/66/EG och om ändring av förordning (EU) 2019/1020 (COM(2020) 798 final)https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0798&from=EN.
Förslaget är en del av EU:s gröna giv (COM(2019) 640 final), det vill säga EU:s nya tillväxtstrategiEU:s gröna giv (europa.eu). Det bygger på kommissionens strategiska handlingsplan för batterier Bilaga till COM(2018) 293 final: EUR-Lex - 52018DC0293 - SV - EUR-Lex (europa.eu), den nya handlingsplanen för den cirkulära ekonomin (COM(2020) 98 final)EUR-Lex - 52020DC0098 - SV - EUR-Lex (europa.eu), den nya industristrategin för EU (COM(2020) 102 final)EUR-Lex - 52020DC0102 - SV - EUR-Lex (europa.eu) och strategin för hållbar och smart mobilitet (COM(2020) 789 final)EUR-Lex - 52020DC0789 - SV - EUR-Lex (europa.eu).
Statsrådets U-skrivelse om förslaget till förordning lämnades till riksdagen den 4 februari 2021 (U 7/2021 rd (riksdagen.fi)). Statsrådet ansåg att förslaget till förordning allmänt taget är bra och kan understödas. Miljöutskottet, ekonomiutskottet och stora utskottet yttrade sig om skrivelsen , , MiUU 4/2021 rd (riksdagen.fi) och delade statsrådets ståndpunkt men hade vissa anmärkningar.
Vid förhandlingarna om batteriförordningen eftersträvade Finland en bindande batterilagstiftning, eftersom en sådan anses ligga i den finländska batteriindustrins intresse. Vid förhandlingarna om batteriförordningen ansåg Finland också att det är viktigt att trygga verksamhetsbetingelserna för ett välfungerande insamlings- och återvinningssystem som grundar sig på producentansvar för batterier. När det gäller genomförandet av förordningen understödde Finland ambitiösa tidsplaner. Den slutliga förordningen överensstämmer som helhet betraktad med Finlands ståndpunkt i U-skrivelsen. Under förhandlingarna och beredningen av batteriförordningen hölls de viktigaste intressentgrupperna inom batteri- och elektronikbranschen så informerade som möjligt om hur förhandlingarna framskred.
Beredningen av regeringspropositionen
Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid miljöministeriet. Som stöd för beredningen inrättades en tjänstemannaarbetsgrupp med företrädare för arbets- och näringsministeriet, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland, Säkerhets- och kemikalieverket samt Transport- och kommunikationsverket. Under beredningen hördes dessutom viktiga intressentgrupper.
Beredningsunderlaget till regeringspropositionen finns tillgängligt i Statsrådets tjänst för projektinformation under Batteriförordningens genomförande – Miljöministeriet (YM005:00/2023).
2
Målsättning för och huvudsakligt innehåll i bestämmelserna om anmälda organ i batteriförordningen
Batteriförordningen innehåller harmoniserade bestämmelser om hela livscykeln för batterier som släpps ut på unionens marknad. Genom förordningen föreskrivs det om krav på batteriers hållbarhet och säkerhet, om märknings- och informationskrav, om överensstämmelse med kraven, om anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse till kommissionen, om ekonomiska aktörers skyldigheter, om strategi för tillbörlig aktsamhet, om avfallshantering för förbrukade batterier, om digitalt batteripass, om marknadskontroll samt om miljöanpassad offentlig upphandling.
Genom batteriförordningen fastställs harmoniserade produkt- och marknadsföringskrav för batterier, inklusive förfaranden för bedömning av överensstämmelse med kraven, samt de krav som behövs för att batteriernas slutskede i livscykeln ska kunna beaktas på ett heltäckande sätt.
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 339/93 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 765/2008, nedan förordningen om krav för ackreditering, fastställs regler om ackreditering av organ för bedömning av överensstämmelse, föreskrivs det om ramen för tillsynen över marknadskontroll av produkter och över produkter som införs från tredjeland samt fastställs de allmänna principerna för CE-märkning. För att säkerställa att de produkter som drar nytta av den fria rörligheten för varor inom unionen uppfyller de krav som garanterar att det som är av allmänt intresse, det vill säga människornas hälsa, säkerheten och miljöskyddet, är på en hög nivå tillämpas förordningen om krav för ackreditering på batterier som omfattas av batteriförordningens tillämpningsområde. På tillsynen över CE-märkta batterier tillämpas artiklarna 16–29 i förordningen om krav för ackreditering. I dessa artiklar finns det bestämmelser om de centrala begrepp och principer som den produktsektorspecifika regleringen stöder sig på och enligt vilka regleringen bör utvecklas. Enligt artikel 22 i batteriförordningen får medlemsstaterna bestämma att bedömningen och övervakningen ska utföras av ett nationellt ackrediteringsorgan enligt definitionen i förordningen om krav för ackreditering och i enlighet med bestämmelserna i den förordningen.
Det har funnits behov av att i batteriförordningen föreskriva om förfaranden för godkännande och utseende av organ för bedömning av överensstämmelse för att ekonomiska aktörer ska kunna visa och de behöriga myndigheterna ska kunna kontrollera att de batterier som tillhandahålls på marknaden överensstämmer med kraven i batteriförordningen. Robusta förfaranden för bedömning av överensstämmelse behövs särskilt för att säkerställa att batterier uppfyller de nya och komplexa krav avseende koldioxidavtryck och återvunnet innehåll samt krav avseende tillbörlig aktsamhet som fastställs i batteriförordningen. För batterier som släpps ut på marknaden ska det upprättas en EU-försäkran om överensstämmelse. Bestämmelser om batteriers överensstämmelse med kraven finns i kapitel IV i batteriförordningen och bestämmelser om anmälningsförfarandet för organ för bedömning av överensstämmelse finns i kapitel V i den förordningen.
De förfaranden för bedömning av överensstämmelse som föreskrivs i batteriförordningen förutsätter att en oberoende tredje part, det vill säga ett organ för bedömning av överensstämmelse, bedriver verksamhet. Medlemsstaterna ska till kommissionen och övriga medlemsstater anmäla de organ för bedömning av överensstämmelse som fått i uppdrag att utföra bedömningar av överensstämmelse i enlighet med batteriförordningen. De organ för bedömning av överensstämmelse som anmälts till kommissionen är anmälda organ. Medlemsstaterna ska utse en anmälande myndighet med ansvar för att fastställa och genomföra de förfaranden som krävs för bedömning och anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse och för övervakning av anmälda organ.
I batteriförordningen fastställs krav avseende de anmälande myndigheter som är involverade i bedömning, anmälan och övervakning av de organ som ska anmälas till kommissionen. Det bör särskilt säkerställas att den anmälande myndigheten är objektiv och opartisk i sin verksamhet och har tillräckligt med tekniskt kompetent personal för att kunna utföra sina uppgifter. De anmälande myndigheterna bör se till att de uppgifter som de erhåller behandlas konfidentiellt, men de bör kunna utbyta information om anmälda organ med nationella myndigheter, de anmälande myndigheterna i andra medlemsstater och med kommissionen, för att säkerställa enhetlighet i bedömningen av överensstämmelse.
Det är av största vikt att alla anmälda organ utför sina uppgifter på samma nivå, på rättvisa konkurrensvillkor och autonomt. Därför fastställs det i batteriförordningen krav för de organ för bedömning av överensstämmelse som ansöker om att bli anmälda för att utföra bedömningar av överensstämmelse. Kraven ska fortsätta att gälla som en förutsättning för att det anmälda organets kompetens hålls uppdaterad. För att säkra sitt oberoende ska det anmälda organet och den personal som det anställer vara oberoende av ekonomiska aktörer i batterivärdekedjan och gentemot andra företag, inbegripet näringslivsorganisationer, moderbolag och dotterbolag. Det anmälda organet ska tillhandahålla styrkande handlingar om sitt oberoende till den anmälande myndigheten. De anmälda organen ska se till att den personal som utför olika bedömningar av överensstämmelse roterar.
Organ för bedömning av överensstämmelse lägger ofta ut verksamhet kopplad till bedömningen av överensstämmelse på underentreprenad eller anlitar ett dotterbolag. Viss verksamhet och vissa beslutsprocesser, både vad gäller bedömning av batteriers överensstämmelse och annan verksamhet inom det anmälda organet, bör dock uteslutande utföras av det anmälda organet självt, för att säkerställa dess oberoende och autonomi. I syfte att säkerställa den skyddsnivå som krävs när det gäller batterier som är avsedda att släppas ut på unionens marknad är det viktigt vid bedömning av överensstämmelse i enlighet med batteriförordningen att de underentreprenörer och dotterbolag som utför bedömningarna uppfyller samma krav som de anmälda organen.
Dessutom ska medlemsstaterna säkerställa att ett förfarande för sökande av ändring i beslut av anmälda organ finns tillgängligt.
3
Nuläge och bedömning av nuläget
Batteriers överensstämmelse enligt batteriförordningen samt förfarandet för anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse är ny reglering och det finns inga bestämmelser på EU-nivå eller nationell nivå om batteriers överensstämmelse eller om organ för bedömning av överensstämmelse. Statsrådets gällande förordning om batterier och ackumulatorer (520/2014) innehåller bland annat bestämmelser om producentansvar för batterier och om marknadskontroll. De föreslagna bestämmelserna om den behöriga myndigheten när det gäller anmälda organ förutsätter reglering på lagnivå.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
Det föreslås att det till avfallslagen fogas bestämmelser som batteriförordningen förutsätter och som gäller godkännande som och utseende till anmält organ när det gäller organ för bedömning av överensstämmelse.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
I lagförslaget föreslås det att miljöministeriet ska vara den nationella anmälande myndighet som avses i batteriförordningen. Den bedömning av ansökan och därtill hörande handlingar, det anmälningsförfarande och den tillsyn som krävs enligt batteriförordningen ökar i viss mån miljöministeriets administrativa skyldigheter och kostnader. Uppgifterna bedöms dock inte leda till ett behov av mer personal vid miljöministeriet.
Föremål för de huvudsakliga konsekvenserna är utöver den nationella myndigheten även aktörer vars mål är att ansöka om att ett sådant organ för bedömning av överensstämmelse som avses i batteriförordningen blir ett anmält organ. Efter det att batteriförordningen har trätt i kraft ska överensstämmelse med kraven för batterier som släpps ut på medlemsstaternas marknader påvisas genom förfaranden enligt batteriförordningen, varvid de anmälda organen har en viktig roll.
Ett organ för bedömning av överensstämmelse ska ha ett ackrediteringsintyg från ackrediteringsenheten (FINAS) vid Säkerhets- och kemikalieverket för att kunna ansöka om att bli utsett till anmält organ. I arbets- och näringsministeriets förordning om Säkerhets- och kemikalieverkets avgiftsbelagda prestationer (1283/2021) finns det bestämmelser om Säkerhets- och kemikalieverkets avgiftsbelagda prestationer. Förordningen är i kraft till utgången av 2024. Den fasta ansökningsavgiften tas ut när ett bedömningsorgan första gången ansöker om ackreditering eller därmed jämförbar bedömning av behörigheten. Grundavgiften och årsavgiften för bedömningen bestäms enligt bedömningsorganets prisklass, vilken fastställs av FINAS. Timavgifterna för bedömning och beslutsfattande bestäms enligt den arbetstid som använts. Avgiften för teknisk bedömning samt avgiften för utomstående bedömare eller experter bestäms från fall till fall. En bedömning som gjorts av en utomstående bedömare eller expert faktureras enligt de faktiska kostnaderna. På övriga tjänster för bedömning tillämpas med utgångspunkt i vilken typ av organ som bedöms prislistan för ackrediteringstjänster.
Det anmälda organet föranleds ovannämnda kostnader för ackreditering. Det anmälda organet fakturerar batteritillverkaren för sin behandling av ansökan om bedömning av överensstämmelse och för den faktiska kontrollen vid själva anläggningen, för bedömning och godkännande av anläggningen samt för de årliga kontrollerna.
5
Alternativa handlingsvägar
Medlemsstaten ansvarar för de anmälda organens verksamhet i förhållande till de övriga medlemsstaterna och Europeiska kommissionen. Flera andra produktgrupper omfattas redan av EU:s harmoniserade bestämmelser om anmälda organ i fråga om nationellt godkännande som anmält organ när det gäller organ för bedömning av överensstämmelse och om anmälan av de anmälda organen till Europeiska kommissionen och de övriga medlemsstaterna. Produktreglering finns inom flera olika ministeriers förvaltningsområden. Enligt etablerad praxis är den behöriga myndigheten för anmälda organ antingen det ministerium som ansvarar för produktgruppen i fråga eller ett ämbetsverk som hör till ministeriets förvaltningsområde.
Det är ändamålsenligt att anvisa miljöministeriet den myndighetsuppgift enligt batteriförordningen som inbegriper anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse, eftersom batteriförordningen är en författning som hör till miljöministeriets förvaltningsområde och som omfattar batteriernas hela livscykel. Inom miljöministeriets förvaltningsområde finns det för närvarande inget sådant ämbetsverk eller någon sådan myndighet som uppgiften att godkänna som och utse till anmält organ kan anvisas. I enlighet med den gällande avfallslagen är Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland med stöd av 25 § i avfallslagen den myndighet som utövar tillsyn över producentansvaret för batterier och Säkerhets- och kemikalieverket med stöd av 24 a § i den lagen den myndighet som utövar marknadskontroll. Batteriförordningen innehåller också flera andra helt nya myndighetsuppgifter. De nationella bestämmelserna om dem utfärdas i ett senare skede av lagstiftningsprojektet. Senare kan man separat utreda och överväga möjligheten att de anmälda organens myndighetsuppgifter som inbegriper befogenheter anförtros ett nytt sektorsövergripande ämbetsverk som ska sköta tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter och vars inrättande är under beredning.
6
Remissvar
Utkastet till regeringsproposition har varit på remiss på webbplatsen utlåtande.fi mellan den 18 september och den 6 oktober 2023.
Det kom in sammanlagt åtta utlåtanden. Ett sammandrag av utlåtandena finns på webbplatsen utlåtande.fi.
Remissinstanserna förhöll sig allmänt taget positivt till batteriförordningen och understödde de föreslagna bestämmelserna, enligt vilka miljöministeriet ska vara den i artikel 22 i batteriförordningen avsedda myndighet som svarar för att godkänna och anmäla organ för bedömning av överensstämmelse.
Justitieministeriet lyfte fram flera preciseringsbehov både i paragraferna och i motiveringen. Justitieministeriet ansåg i sitt utlåtande att det i lagförslaget bör göras en noggrannare bedömning av anförtroende av offentliga förvaltningsuppgifter till andra än myndigheter med hänsyn till 124 § i grundlagen. Justitieministeriet fäste också uppmärksamhet vid rätten att få uppgifter, bestämmelserna om sökande av ändring, hänvisningarna till allmänna förvaltningslagar, straffrättsligt tjänsteansvar och tillsyn. Med utgångspunkt i utlåtandet har propositionens motivering utvidgats och preciserats i fråga om anförtroendet av offentliga förvaltningsuppgifter. Dessutom har de förslag till paragrafer som gäller tjänsteansvar, sökande av ändring och rätt att få uppgifter samt de delar av specialmotiveringen som gäller anmälande myndigheters tjänsteansvar samt rätten att få uppgifter preciserats.
7
Specialmotivering
2 §. Tillämpningsområde. I propositionen föreslås det att till paragrafen fogas ett nytt 5 mom., enligt vilket lagen ska tillämpas på sådana organ för bedömning av batteriers överensstämmelse som omfattas av tillämpningsområdet för batteriförordningen och som godkänts som och utnämnts till anmälda organ.
11 a kap.Organ för bedömning av batteriers överensstämmelse. Till lagen fogas ett nytt kapitel med bestämmelser om anmälande myndighet, om ansökan om godkännande som anmält organ, om godkännande som anmält organ samt begränsning eller återkallelse av godkännande, tjänsteansvar samt om ändringssökande.
107 a §. Anmälande myndighet. I propositionen föreslås det att miljöministeriet ska vara behörig anmälande myndighet. Miljöministeriet ska ta emot ansökan om godkännande som anmält organ, godkänna och utse ett organ för bedömning av överensstämmelse till anmält organ och svara för att organet anmäls till kommissionen.
Miljöministeriet ska utöva tillsyn över de anmälda organ som det har godkänt. I artikel 27 i batteriförordningen föreskrivs det om anmälda dotterbolag och underentreprenörer till anmälda organ. Om ett anmält organ lägger ut specifika uppgifter med anknytning till bedömningen av överensstämmelse på underentreprenad eller anlitar ett dotterbolag ska det säkerställa att underentreprenören eller dotterbolaget uppfyller kraven i artikel 25 och informera den anmälande myndigheten om detta. Enligt artikeln ska det anmälda organet ta det fulla ansvaret för underentreprenörernas eller dotterbolagens uppgifter, oavsett var dessa är etablerade. Enligt artikel 27.4 i batteriförordningen ska anmälda organ hålla de relevanta handlingarna om bedömningen av underentreprenörens eller dotterbolagets kvalifikationer och själva bedömningen av överensstämmelse tillgängliga för den anmälande myndigheten, det vill säga miljöministeriet. Bedömningen av kvalifikationerna hos de organ som ska anmälas och av deras prestationer samt övervakningen av organen omfattar sålunda också underentreprenörernas och dotterbolagens verksamhet. I praktiken övervakar miljöministeriet det tillstånd som beviljats ett anmält organ samt uppfyllandet av kraven enligt lagen och batteriförordningen och därigenom också de dotterbolag eller underentreprenörskedjor som det anmälda organet eventuellt anlitar.
107 b §.Ansökan om godkännande som anmält organ. I artikel 25 i batteriförordningen finns det bestämmelser om krav som gäller organ för bedömning av överensstämmelse som ansöker om att bli ett anmält organ i Finland. Ansökan om godkännande som anmält organ ska lämnas till miljöministeriet.
Enligt artikel 22 i batteriförordningen får medlemsstaterna bestämma att bedömningen och övervakningen ska utföras av ett nationellt ackrediteringsorgan enligt definitionen i förordningen om krav för ackreditering och i enlighet med bestämmelserna i den förordningen. I Finland är ackrediteringstjänsten FINAS det nationella ackrediteringsorganet. Om ett nationellt ackrediteringsorgan inte anlitas för att kontrollera överensstämmelse med kraven, ska myndigheten kunna göra en bedömning utifrån andra behövliga styrkande handlingar. Till ansökan ska det fogas ett av ackrediteringstjänsten FINAS vid Säkerhets- och kemikalieverkets ackrediteringsenhet utfärdat ackrediteringsintyg som visar att organet för bedömning av överensstämmelse uppfyller kraven i batteriförordningen. Om organet för bedömning av överensstämmelse inte kan uppvisa något ackrediteringsintyg, ska det ge miljöministeriet alla de styrkande handlingar som krävs för att miljöministeriet ska kunna bedöma huruvida sökanden uppfyller kraven i batteriförordningen.
107 c §.Godkännande som anmält organ samt begränsning eller återkallelse av godkännande. I paragrafen föreskrivs närmare om det nationella förfarandet för godkännande, genom vilket ett organ för bedömning av överensstämmelse godkänns som och utses till anmält organ och att som sådant utföra bedömningar av överensstämmelse.
För att ett organ för bedömning av överensstämmelse ska kunna bli ett anmält organ ska miljöministeriet anmäla organet till kommissionen med iakttagande av det anmälningsförfarande som avses i artikel 29 i batteriförordningen och med hjälp av kommissionens elektroniska anmälningsverktyg. Ett organ för bedömning av överensstämmelse får bedriva verksamhet som anmält organ endast om kommissionen eller en annan medlemsstat inte har gjort några invändningar.
Godkännandet kan begränsas eller återkallas av den anmälande myndigheten, om förutsättningarna i artikel 31 i batteriförordningen uppfylls.
107 d §. Tjänsteansvar. I artiklarna 33 och 35 i batteriförordningen föreskrivs det om de anmälda organens operativa skyldigheter. I paragrafen finns det bestämmelser om att ett anmält organ för bedömning av överensstämmelse eller ett sådant dotterbolag eller en sådan underentreprenör som organet anlitar vid utförandet av offentliga förvaltningsuppgifter enligt batteriförordningen ska iaktta bestämmelser om straffrättsligt tjänsteansvar. Den person som sköter offentliga förvaltningsuppgifter omfattas av straffrättsligt tjänsteansvar. Bestämmelser om skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (412/1974). Dessutom finns det i förvaltningslagen (434/2003), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003), språklagen (423/2003), lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019) och lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019) bestämmelser om de principer för god förvaltning som ska följas när sådana offentliga förvaltningsuppgifter som avses i detta kapitel utförs.
Enligt artikel 27 i batteriförordningen ska ett anmält organ för bedömning av överensstämmelse säkerställa att underentreprenören och dotterbolaget uppfyller samma krav i artikel 25 som gäller för anmälda organ och informera den anmälande myndigheten, det vill säga miljöministeriet, om detta. Organet tar det fulla ansvaret för underentreprenörernas eller dotterbolagens uppgifter, oavsett var underentreprenörerna eller dotterbolagen är etablerade. Dessutom får ett anmält organ lägga ut verksamhet på underentreprenad eller låta den utföras av ett dotterbolag endast om kunden samtycker till det.
107 e §.Sökande av ändring i ett anmält organs beslut. I artikel 34 i batteriförordningen förutsätts det att medlemsstaterna säkerställer att ändring kan sökas i de beslut som det anmälda organet för bedömning av överensstämmelse fattar. Det första steget i sökande av ändring ska vara ett omprövningsförfarande på det sätt som föreskrivs i förvaltningslagen (434/2003). Ett beslut som fattats med anledning av en begäran om omprövning får även i fortsättningen överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019).
122 §.Rätt att få uppgifter. I propositionen föreslås det att till paragrafen fogas ett nytt 5 mom. där det föreskrivs om den anmälande myndighetens, det vill säga miljöministeriets, rätt att få uppgifter. Miljöministeriet har trots sekretessbestämmelserna rätt att av ett sådant organ för bedömning av överensstämmelse som anmälts av ministeriet och som omfattas av skyldigheterna i batteriförordningen få de i artikel 35.1 i batteriförordningen avsedda uppgifter som är nödvändiga för utförande av tillsynen.
8
Bestämmelser på lägre nivå än lag
Den föreslagna ändringen av avfallslagen förutsätter en ändring av miljöministeriets förordning om miljöministeriets arbetsordning (972/2022).
9
Ikraftträdande
Det föreslås att lagen träder i kraft den 18 februari 2024, vilket är samtidigt som tillämpningen av bestämmelserna om organ för bedömning av överensstämmelse i batteriförordningen inleds.
10
Verkställighet och uppföljning
Kommissionen har till uppgift att säkerställa att det mellan de organ som anmälts med stöd av batteriförordningen införs en ändamålsenlig samordning och ett lämpligt samarbete. Miljöministeriet kommer att tillsammans med andra myndigheter inom batteribranschen delta i kommissionens samordning och samarbete. Dessutom ska det av de nationella batterimyndigheterna bildas en nationell samarbetsgrupp.
11
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
11.1
Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter till andra än myndigheter
Lagförslaget ska bedömas med hänsyn till 124 § i grundlagen, eftersom det i lagförslaget föreslås att de anmälda organen ska anförtros uppgifter som hör till myndigheter. Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och anförtroendet av uppgifter inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. Enligt grundlagsutskottets tolkningspraxis förutsätter överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter att det i lag åtminstone i stora drag fastställs vilken kompetens eller behörighet den som sköter uppgiften ska ha (bland annat GrUU 28/2001 rd och GrUU 48/2001 rd).
Grundlagsutskottet har konstaterat att kravet på ändamålsenlighet är en rättslig förutsättning som ska bedömas från fall till fall (GrUU 11/2006 rd). Då måste man bland annat beakta vilken typ av förvaltningsuppgift det handlar om (GrUU 48/2010 rd, lagen om Finlands skogscentral). Med stöd av grundlagsutskottets ställningstaganden förutsätter tryggandet av att kraven på god förvaltning uppfylls att det när offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter säkerställs att de som sköter förvaltningsuppgifter är kompetenta och lämpliga, att skötseln av förvaltningsuppgifter övervakas och styrs och att bestämmelserna är exakta och i övrigt ändamålsenliga. Det ska på lagnivå utfärdas tillräckligt detaljerade, noggrant avgränsade och heltäckande bestämmelser om skötseln av uppgifter som anförtros andra än myndigheter och om det förfarande som ska iakttas vid skötseln av uppgifterna. Uppgifterna och eventuella självständiga befogenheter ska vara exakt definierade.
Vid det anmälda organets bedömning av överensstämmelse med kraven när det gäller batterier ska batteriförordningen iakttas. I den är det anmälda organets uppgifter och kraven för verksamheten noggrant specificerade. I kapitel V i batteriförordningen finns det noggranna bestämmelser om anmälda organs uppgifter och behörighetskrav. I artikel 25 i batteriförordningen finns det bestämmelser om krav avseende anmälda organ och i artikel 33 i batteriförordningen om de operativa skyldigheterna. Kraven för de allmänna verksamhetsvillkoren, tillsynen över skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter, aktörens behörighet och bedömning av dennes tillförlitlighet samt skötseln av uppgifter under tjänsteansvar ska grunda sig på batteriförordningen och de bestämmelser som föreslås genom lag och som kompletterar batteriförordningen. Enligt lagförslaget ska miljöministeriet övervaka ett anmält organs verksamhet. Det anmälda organets uppgifter och kraven för organets verksamhet är sålunda noggrant specificerade. De anmälda organen svarar för bedömningen av produkternas överensstämmelse med kraven. Ett anmält organs offentliga förvaltningsuppgifter hänför sig till uppgifter som gäller bedömning av batteriers överensstämmelse med kraven och som föranleds av batteriförordningen, såsom avslag, begränsning, tillfälligt upphävande eller återkallelse av intyg om överensstämmelse eller beslut om godkännande. De uppgifter i anslutning till bedömning av batteriers överensstämmelse med krav som föreskrivs för anmälda organ kan inte betraktas som betydande utövning av offentlig makt.
De hållbarhets-, säkerhets-, märknings- och informationskrav för batterier som föreskrivs i batteriförordningen är delvis helt nya och mycket komplexa. Den bedömning av överensstämmelse med krav som de anmälda organen gör är krävande och förutsätter djup specialisering på batterier samt på de krav som gäller dem. Därför är det ändamålsenligt att uppgiften anförtros någon annan än myndigheter. I grundlagsutskottets avgörandepraxis har det ansetts ändamålsenligt att bland annat ge kontrollörens uppgifter till en enskild, eftersom uppgifterna till sin natur förutsätter djup insikt i elproduktionsfrågor (GrUU 37/2010 rd, s. 4).
I artikel 27 i batteriförordningen föreskrivs det om anmälda dotterbolag och underentreprenörer till anmälda organ. Om det anmälda organet lägger ut specifika uppgifter med anknytning till bedömningen av överensstämmelse på underentreprenad eller anlitar ett dotterbolag ska det säkerställa att underentreprenören eller dotterbolaget uppfyller kraven i artikel 25 och informera den anmälande myndigheten om detta. Enligt artikeln ska ett anmält organ ta det fulla ansvaret för underentreprenörernas eller dotterbolagens uppgifter, oavsett var dessa är etablerade. Ett anmält organ får lägga ut verksamhet på underentreprenad eller låta den utföras av ett dotterbolag endast om kunden samtycker till det. Enligt artikel 25.6 i batteriförordningen får ett organ för bedömning av överensstämmelse inte delegera beslut om bedömning av överensstämmelse till en underentreprenör eller ett dotterbolag. Enligt batteriförordningen har organ för bedömning av överensstämmelse rätt att anlita underentreprenörer och dotterbolag och om denna rätt kan det inte föreskrivas något annat nationellt. Enligt kommissionens blåbok om genomförandet av EU:s produktreglerBlåboken om genomförandet av EU:s produktbestämmelser, som grundar sig på förordningen om krav för ackreditering, kan ett anmält organ endast lägga ut sådana uppgifter på underentreprenad som det har behörighet för. Organet ska kunna kontrollera alla skeden i underentreprenörens verksamhet. I praktiken kan endast olika delåtgärder läggas ut på underentreprenad, såsom uppgifter av typen osjälvständig medhjälpare till exempel vid testning.
Även på ett anmält organs dotterbolag eller på verksamhet som lagts ut på underentreprenad tillämpas de allmänna förvaltningslagarna, och på anställda vid dotterbolaget eller inom utlagd verksamhet tillämpas straffrättsligt tjänsteansvar när de utför uppgifter som avses i den föreslagna lagen. Det anmälda organet har alltid helhetsansvar gentemot kunden och kan inte överföra helhetsbedömningen på underleverantören. Det anmälda organet kan anlita ett dotterbolag eller lägga ut verksamhet på underentreprenad endast till den del det är fråga om delåtgärder. Enligt artikel 27 i batteriförordningen ska ett anmält organ hålla de relevanta dokumenten rörande bedömningen av underentreprenörens eller dotterbolagets kvalifikationer och det arbete som utförts av dem enligt artiklarna 48.2 och 51 och enligt bilaga VIII tillgängliga för den anmälande myndigheten. Enligt grundlagsutskottets avgörandepraxis ska man i princip förhålla sig negativt till en vidareöverföring, det vill säga subdelegering, av en offentlig förvaltningsuppgift till en enskild. I uppgifter som överförs till ett dotterbolag eller en underentreprenör är det dock endast fråga om osjälvständig verksamhet som kompletterar det anmälda organets uppgifter. De uppgifter som överförs till en underentreprenör eller ett dotterbolag är av teknisk natur, det anmälda organet svarar för skötseln av uppgifterna och de handlingar som gäller skötseln av uppgifterna ska hållas tillgängliga för den anmälande myndigheten. Överföringen av uppgifter är motiverad också med tanke på ändamålsenlighet. I grundlagsutskottets avgörandepraxis ansågs subdelegeringsbestämmelserna inte vara problematiska med hänsyn till 124 § i grundlagen i ett fall där uppgiften kunde betraktas som tämligen teknisk till sin natur och på underentreprenören ställdes samma krav på kvalitet och andra egenskaper som på den primära serviceproducenten (GrUU 6/2013 rd, s .4).
I 118 § i grundlagen föreskrivs det om ansvar för ämbetsåtgärder. I tjänsteansvaret ingår både skadeståndsrättsligt och straffrättsligt ansvar. När en offentlig förvaltningsuppgift genom lag anförtros någon annan än en myndighet ska det enligt grundlagsutskottets etablerade praxis författningsmässigt ses till att det på den som sköter en uppgift utan tjänsteansvar tillämpas samma bestämmelser som på den som sköter samma uppgift med tjänsteansvar (GrUU 5/2010 rd, GrUU 3/2009 rd, GrUU 1/2008 rd). Den föreslagna lagen innehåller den bestämmelse om tjänsteansvar som grundlagsutskottet förutsätter i sin tolkningspraxis.
I grundlagsutskottets praxis har det ansetts att tryggande av kraven på rättssäkerhet och god förvaltning i den bemärkelse som avses i 124 § i grundlagen innebär att de allmänna förvaltningslagarna iakttas när ärenden behandlas och att de som handlägger ärenden handlar under tjänsteansvar (GrUU 33/2004 rd, s. 7/II, GrUU 46/2002 rd, s. 9). De allmänna förvaltningslagarna tillämpas med stöd av de i dem närmare angivna bestämmelserna också på enskilda när de utför ett offentligt förvaltningsuppdrag (GrUU 42/2005 rd, s. 3/II). Enligt grundlagsutskottet är det inte längre nödvändigt att hänvisa till de allmänna förvaltningslagarna i lag (GrUU 13/2010 rd, GrUU 46/2002 rd, s. 9, GrUU 33/2004 rd, s. 7/II, GrUU 11/2006 rd, s. 3).
Bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar tillämpas på en person när den utför offentliga förvaltningsuppgifter (GrUU 26/2017 rd, s. 50, GrUU 16/2016 rd, s. 3, GrUU 8/2014 rd, s. 5/I). I grundlagsutskottets praxis (till exempel GrUU 93/2022 rd) konstateras som exempel på formulering att straffrättsligt tjänsteansvar riktar sig till den som sköter en offentlig förvaltningsuppgift. Grundlagsutskottet anser att det straffrättsliga tjänsteansvaret också ska gälla bolagets styrelseledamöter och verkställande direktör när de sköter offentliga förvaltningsuppgifter (GrUU 93/2022 rd, s.4). Enligt 107 d § i den föreslagna lagen tillämpas på en person som vid ett anmält organ eller ett sådant dotterbolag eller en sådan underentreprenör som organet anlitar sköter en offentlig förvaltningsuppgift bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar.
11.2
Rätt att få uppgifter
I lagen föreslås det också bestämmelser om den behöriga myndighetens rätt att trots sekretessbestämmelserna av ett sådant organ för bedömning av överensstämmelse som anmälts av myndigheten och som omfattas av skyldigheterna i batteriförordningen få de uppgifter som är nödvändiga för utförande av tillsynen. Rätten att få uppgifter begränsas till de uppgifter som nämns i artikel 35.1 i batteriförordningen. Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna om myndigheternas rätt att få och skyldighet att lämna ut uppgifter trots sekretessbestämmelserna i förhållande till skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid bland annat vad och vem rätten att få uppgifter gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få uppgifter och möjlighet att lämna ut uppgifter kan till exempel gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i bestämmelserna ingå ett krav på att ”uppgifterna är nödvändiga” för ett visst syfte (se till exempel GrUU 17/2016 rd, s. 2–3, och de utlåtanden som nämns där). I propositionen kopplas rätten att få uppgifter till nödvändighetskriteriet.
Lagförslaget kan enligt regeringens uppfattning behandlas i vanlig lagstiftningsordning.