MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
EU och dess medlemsländer har förbundit sig till en ambitiös klimatpolitik. På EU-nivå är målen klimatneutralitet senast 2050 och en minskning av EU:s nettoutsläpp av växthusgaser med minst 55 procent jämfört med 1990 års nivå senast 2030. För att uppnå dessa mål antog Europeiska kommissionen den 14 juli 2021 det så kallande 55 %-paketet, som innehåller ett flertal lagstiftningsförslag. Ett av lagstiftningsförslagen i 55 %-paketet gäller en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, och det trädde i kraft den 16 maj 2023.
Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen är ett verktyg som ersätter gratis tilldelning av utsläppsrätter i syfte att motverka risken för koldioxidläckage. Mekanismen kommer gradvis att ersätta utsläppshandelns gratis tilldelning av utsläppsrätter vid produktion inom EU av sådana produkter för vilka en skyldighet att köpa ett antal CBAM-certifikat som motsvarar produktens utsläpp kommer att påföras vid import till EU-området från tredjeländer. CBAM-certifikat köps på en gemensam plattform, och priset fastställs utifrån priset på utsläppsrätter inom utsläppshandeln. Målet är att både en produkt som producerats i EU och en produkt som importerats från ett tredjeland på basis av produktionens utsläppsintensitet ska påföras samma kostnad, som återspeglar priset på en utsläppsrätt inom EU. Enligt den europeiska gröna given (COM (2019) 640 final) eftersträvas med mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen också att priserna på importerade produkter inom EU bättre än för närvarande ska återspegla produkternas koldioxidinnehåll samtidigt som utländska tillverkare och importörer inom EU uppmuntras att minska sina utsläpp.
Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen införs inom EU i två faser: I den första fasen sker det i form av en rapporteringsskyldighet och i den andra fasen genom att skyldigheten att köpa certifikat införs, på så sätt att den kostnad som påförs vid import baseras på produktionens utsläppsintensitet. Mekanismens rapporteringsfas började den 1 oktober 2023 och slutar den 31 december 2025, så att den andra fasen och de egentliga köpen av certifikat inleds stegvis från den 1 januari 2026.
För att fasen med rapporteringsskyldighet ska kunna genomföras innan den egentliga avgiften enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen börjar tas ut har förordningen förutsatt nationell lagstiftning som kompletterar förordningen. I Finland har det stiftats en lag om förutsättningarna för det nationella genomförandet när det gäller övergångsperioden, nämligen lagen om genomförande av Europeiska unionens förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen (1288/2023), nedan
lagen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen
. Dessutom har man i fråga om den behöriga myndighetens uppgifter gjort relevanta ändringar i lagen om Tullens organisation. Både lagen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen och ändringarna i lagen om Tullens organisation trädde i kraft den 1 januari 2024. I motiveringen i regeringens proposition RP 52/2023 rd om detta redogörs det närmare för bakgrunden till mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen. Det egentliga uttaget av en avgift enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen inleds den 1 januari 2026 och förutsätter vissa ändringar i den nationella lagstiftningen när det gäller den behöriga myndighetens uppgifter.
1.2
Beredning
Beredningen av EU-rättsakten
Europeiska kommissionen lade den 14 juli 2021 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränserna COM (2021) 564 final. Till förslaget till förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränserna anknöt också kommissionens konsekvensbedömning (SWD(2021) 643 final) och en sammanfattning av konsekvensbedömningen (SWD(2021) 644 final).
Behandlingen av kommissionens förslag till en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen inleddes i september 2021 i en särskild ad hoc-arbetsgrupp under rådet för ekonomiska och finansiella frågor (Ekofin). Europeiska unionens råd och parlamentet nådde en preliminär överenskommelse om en förordning om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen i december 2022 och förordningen trädde i kraft den 16 maj 2023.
Statsrådets skrivelse U 57/2021 rd om förslaget till förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränserna lämnades till riksdagen i oktober 2021, och statsrådets ståndpunkter har under förhandlingarnas gång preciserats genom kompletterande U-skrivelser till riksdagen, UK 4/2022 rd och UK 34/2022 rd. I U-skrivelserna och på sidorna 4–9 i regeringens proposition RP 52/2023 rd om genomförandet av mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen redogörs det närmare för Finlands ståndpunkter i fråga om EU-lagstiftningen.
Kommissionens genomförandeförordning COM (2023) 5512 final om påföljdsavgifter under rapporteringsperioden antogs den 17 augusti 2023. Under sommaren 2024 kommer kommissionen, med stöd av artikel 17.10 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, att anta ett förslag till genomförandeförordning (nedan genomförandeförordningen) i vilken den, enligt förhandsuppgifterna, kommer att föreskriva om kriterierna för beviljande av status som godkänd CBAM-deklarant samt om den garanti som krävs för att statusen ska beviljas när vissa villkor uppfylls.
Beredningen av propositionen
Regeringens proposition bereddes som tjänsteuppdrag vid arbets- och näringsministeriet i samarbete med finansministeriet och Tullen.
Arbets- och näringsministeriet tillsatte i januari 2023 en arbetsgrupp för det nationella genomförandet av mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen. I arbetsgruppen deltar arbets- och näringsministeriet, miljöministeriet, finansministeriet, utrikesministeriet, Tullen, Energimyndigheten, Finsk energiindustri rf, Kemiindustrin KI rf, Skogsindustrin rf, Teknologiateollisuus ry, Finlands Speditions- och Logistikförbund rf, Företagarna i Finland rf, Finlands näringsliv rf, Centralhandelskammaren och Tekniska Handelsförbundet rf.
Ett utkast till regeringens proposition var ute på remiss från den 7 juni och den 19 juli. Utlåtande begärdes av följande remissinstanser: Ålands landskapsregering, Akava ry, Bioenergi rf, Finlands näringsliv rf, Näringslivets forskningsinstitut, Livsmedelsindustriförbundet rf, Elektroniikan Komponentti- ja Mittalaitetoimittajat Elkomit ry, Finsk Energiindustri rf, Energimyndigheten, Helsingfors förvaltningsdomstol, klimatpanelen, Finsk Handel rf, Kemiindustrin KI rf, Centralhandelskammaren, Kiinteistönomistajat ja rakennuttajat Rakli ry, Konkurrens- och konsumentverket, Konsumentförbundet rf, jord- och skogsbruksministeriet, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry, Skogsindustrin rf, Muoti- ja urheilukauppa ry, justitieministeriet, Arbetsgivarna för servicebranscherna PALTA rf, Byggnadsindustrin RT rf, Satamaoperaattorit ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finlands Speditions- och Logistikförbund rf, Finlands Transport och Logistik SKAL rf, Finlands naturskyddsförbund rf, Finlands Inköps- och Logistikförening LOGY rf, Energianvändare i Finland rf, STTK rf, Suomen varustamot ry, Finlands miljöcentral, Företagarna i Finland rf, Tekniska Handelsförbundet rf, Teknologiateollisuus ry, Tullen, Säkerhets- och kemikalieverket, Domstolsverket, Tuote- ja palvelukaupan yhdistys Etu ry, utrikesministeriet, finansministeriet, Skatteförvaltningen, miljöministeriet och Ålands Näringsliv.
Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga tjänsten på adressen
https://tem.fi/sv/projekt?tunnus=TEM038:00/2024
. Propositionen har blivit laggranskad på justitieministeriets laggranskingsenhet.
2
EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll
Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen är ett nytt instrument inom EU-politiken, genom vilket det för vissa produkter från länder utanför EU påförs en lika stor avgift som den avgift som till följd av genomförandet av EU:s utsläppshandel påförs motsvarande produkter som tillverkats inom EU. Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen införs inom vissa sektorer för att motverka ett fenomen som är känt som koldioxidläckage, eftersom de internationella skillnaderna i klimatåtgärderna inte har försvunnit samtidigt som EU höjer ambitionsnivån för sina egna klimatåtgärder. Med koldioxidläckage avses att utsläppsintensiv produktion överförs till tredjeländer med lägre klimatreglering och att de globala växthusgasutsläppen ökar till följd av detta. Mekanismen införs i fråga om närmare angivna produkter, som anknyter till järn och stål, aluminium, cement, gödselmedel och vätgas samt importerad el.
Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen genomförs i form av ett system baserat på köp av CBAM-certifikat, vilket är fristående från men återspeglar EU:s handel med utsläppsrätter. I systemet åläggs företag och enskilda som bedriver import att anmäla sin import och rapportera om de utsläpp som den orsakat till det CBAM-register som kommissionen administrerar samt att köpa ett antal certifikat som motsvarar utsläppen. Mekanismen har utformats så att den bidrar till att skapa en tydlig och stabil regleringsmiljö, och den upprätthåller därigenom förutsättningarna för utsläppsminskande investeringar i företag inom EU-området och i tredjeländer. Även om mekanismen i initialskedet gäller ett begränsat antal utsläppsintensiva produkter har den utformats så att den senare kan utvidgas till andra sektorer.
Mekanismen införs i två faser. I den första fasen, från och med den 1 oktober 2023 till och med den 31 december 2025, är importörer endast skyldiga att rapportera uppgifter om den importerade produktens utsläppsinnehåll både i fråga om direkta och indirekta utsläpp. Under övergångsperioden omfattar importörernas skyldigheter enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen de rapporteringsskyldigheter som anges i artiklarna 33, 34 och 35 i förordningen. I artikel 35 i förordningen föreskrivs en skyldighet för importörer att kvartalsvis lämna in en rapport till kommissionen, innehållande uppgifter om de varor som importerats under det kvartalet. Förordningen förpliktar importörerna att inhämta de uppgifter som behövs för rapporteringen av producenterna av produkter som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen. Under övergångsperioden begränsar sig den nationella behöriga myndighetens uppgifter särskilt till uppföljning av att rapporteringsskyldigheten iakttas och påförande av påföljder för försummelser. I Finland har Tullen utsetts till nationell behörig myndighet.
Efter övergångsperioden frångår man den kvartalsvisa rapporteringen och övergår till årlig rapportering och till gradvis anskaffning av CBAM-certifikat. Därmed upphör övergångsperiodens myndighetsuppgifter som gäller rapporteringen, och myndigheten får nya uppgifter som är mer omfattande än uppgifterna under övergångsperioden. En importör ska i fortsättningen årligen till CBAM-registret överlämna ett antal CBAM-certifikat motsvarande de utsläpp som är inbäddade i de CBAM-varor som importerats under det föregående året. Om importören inte fullgör sin skyldighet måste denna betala en påföljdsavgift. Påföljdsavgiften enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen (i förordningen kallad sanktionsavgift) motsvarar till sin storlek den avgift för överskridande utsläpp som anges i artikel 16.3 i EU:s utsläppshandelsdirektiv 2003/87/EG. Från och med 2026 har den nationella myndigheten också till uppgift att framställa anmärkningar mot importörer om dessa inte har köpt certifikat enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen för minst 80 procent av sin import under ett kvartal.
Från och med 2025 ska den nationella behöriga myndigheten bevilja och administrera godkännanden enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Varje importör och indirekt ombud som företräder en importör behöver från den 1 januari 2026 ett godkännande för att importera produkter som omfattas av CBAM till EU. Om godkännande kan ansökas från och med den 1 januari 2025.
Ansökan om godkännande ska innehålla vissa uppgifter som fastställts i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Sökanden ska uppge namn, adress och kontaktuppgifter, Eori-nummer samt uppgifter om sökandens huvudsakliga ekonomiska verksamhet i EU. Eori (Economic Operators Registration and Identification System) är ett EU-omfattande system i vilket importörer, exportörer och andra ekonomiska aktörer registreras och identifieras med hjälp av ett Eori-nummer. Sökanden ska även lämna in ett intyg från skattemyndigheten om att sökanden inte är föremål för ett utestående betalningskrav för nationella skatteskulder, och sökanden ska även avge en försäkran på heder och samvete om att denna inte varit inblandad i några överträdelser av bland annat tullagstiftningen eller skattereglerna. Sökanden ska dessutom lämna in uppgifter om sin ekonomiska och operativa förmåga, som myndigheten vid behov kan begära ytterligare utredningar om. Sökanden ska även göra en bedömning av importvolymen för de varor som den importerar till EU under året för ansökan och det därpå följande året. Sökanden ska utöver volymen även uppskatta varornas penningvärde. Om det är ett indirekt ombud som ansöker om godkännande ska denna i ansökan även uppge vem den företräder.
Den behöriga nationella myndigheten beviljar på ansökan status som godkänd CBAM-deklarant, förutsatt att vissa kriterier som fastställts i förordningen uppfylls. Enligt kriterierna ska sökanden inte ha varit inblandad i en allvarlig överträdelse eller upprepade överträdelser av tullagstiftning, skatteregler, regler om marknadsmissbruk eller delegerade akter och genomförandeakter som antagits enligt den aktuella förordningen, och sökanden ska härvid särskilt inte ha begått några allvarliga brott i samband med sin ekonomiska verksamhet.
Om sökanden inte har varit etablerad under hela de båda räkenskapsår som föregick det år då ansökan lämnades in, ska den behöriga myndigheten av sökanden kräva en garanti för tillräcklig ekonomisk och operativ förmåga. Om ett företag, som till EU importerar produkter som omfattas av förordningen och som har grundats 2023 eller senare, ansöker om godkännande 2025 ska denna importör följaktligen ställa en garanti till den nationella myndigheten.
En garanti enligt artikel 17 ska ställas som en bankgaranti eller genom någon annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet. Enligt nuvarande uppgifter kommer kommissionen genom en genomförandeförordning enligt artikel 17.10 att fastställa att man till någon annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet räknar sådana garantier som är godtagbara enligt den nationella lagstiftningen i respektive EU-medlemsstat. Enligt uppgifter från kommissionen kommer de nationella myndigheterna att ges möjlighet att bestämma vilka andra former av garantier utöver bankgarantier som kan godkännas som CBAM-garantier.
Den nationella myndigheten ska återta ett godkännande om en importör gör upprepade eller allvarliga överträdelser av skyldigheten att överlämna CBAM-certifikat, inte uppfyller de kriterier eller de krav på garantier som fastställts för CBAM-deklaranter eller trots anmärkningar inte säkerställer att det finns ett tillräckligt antal CBAM-certifikat på dess konto.
Dessutom ska den nationella behöriga myndigheten utöva tillsyn över och förhindra kringgående av skyldigheterna enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen samt underrätta kommissionen om sina iakttagelser. Den nationella myndigheten kan också behandla de iakttagelser som framförs i kommissionens riskanalys.
Granskningen i efterhand av årsdeklarationer enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, utifrån de iakttagelser som kommissionen meddelat, ankommer också på den nationella behöriga myndigheten. Om det förekommer oklarheter i årsdeklarationerna kan den nationella myndigheten göra en företagsgranskning av importören. I sista hand fattar den nationella myndigheten ett förvaltningsbeslut där importören åläggs att köpa fler certifikat enligt förordningen. Om den nationella behöriga myndigheten i deklarationer enligt förordningen upptäcker avsiktligt lämnande av felaktiga uppgifter, svarar myndigheten för att dessa fall förs till undersökning och behandling.
Kommissionen inrättar en gemensam plattform för försäljning, återköp och annullering av certifikat enligt förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, och plattformen inrättas genom en gemensam upphandling av kommissionen och medlemsstaterna. Från och med 2026 blir det medlemsstaternas uppgift att via denna för EU gemensamma centrala plattform sälja CBAM-certifikat till de aktörer som omfattas av CBAM-skyldigheten och att återköpa sådana certifikat av dem.
När det gäller inkomsterna från försäljningen av CBAM-certifikat bör man beakta att mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen är ett av EU:s nya egna medel i kommissionens uppdaterade förslag om egna medel av den 20 juni 2023. Kommissionen har föreslagit att 75 procent av inkomsterna från medlemsstaternas försäljning av CBAM-certifikat överförs till unionens budget medan medlemsstaterna får behålla 25 procent för uppbördskostnader. I förhandlingarna om nya egna medel är man ännu långt från ett beslut, som kräver enhällighet. Om enhällighet ändå kan nås införs de nya egna medlen högst sannolikt tidigast den 1 januari 2028, varvid medlemsstaterna enligt kommissionens förslag överför en avtalad andel av de CBAM-inkomster som de tagit ut sedan 2026 till EU-budgeten under 2028.
Om förslaget om egna medel godkänns ska den nationella behöriga myndigheten också ansvara för kommissionens och revisionsrättens kontroller som gäller till exempel utsläppskalkylerna för en produktionsanläggning i ett tredjeland och deras förenlighet med den nationella behöriga myndighetens förvaltningsbeslut, eventuella företagsgranskningar och rättelsebeslut.
Förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ålägger dessutom direkt tullmyndigheterna uppgifter. Till dessa uppgifter hör i synnerhet uppgifter som har samband med informationsförmedling till kommissionen och skyldigheten att informera importörerna om CBAM-skyldigheterna. Tullmyndigheterna har också till uppgift att utföra varukontroller och provtagningar.
Enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ska ackrediterade kontrollörer från och med 2026 verifiera de inbäddade utsläppen från produkter som omfattas av förordningen. Därmed anger förordningen direkta uppgifter även för det nationella ackrediteringsorganet, som i Finland utgörs av ackrediteringstjänsten FINAS. Ackrediteringstjänsten FINAS ackrediterar, det vill säga konstaterar kompetensen hos, laboratorier, certifieringsorgan, kontrollorgan, arrangörer av jämförelseprovningar, biobanker samt miljökontrollanter och verifierare av växthusgaser. Ackrediteringstjänsten FINAS gör en bedömning av om de kontrollörer som ansöker om ackreditering har den kompetens som behövs för verifieringsuppgifter i anslutning till mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen.
Förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ger kommissionen fullmakt att bereda sammanlagt sexton genomförandeakter och delegerade akter. Rättsakterna gäller bland annat metoder för beräkning av utsläpp från produkter som omfattas av förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, myndighetsuppgifter och koldioxidprissättning i tredjeländer.
Under 2024 kommer kommissionen att anta ett flertal genomförandeakter och delegerade akter som hänför sig till införandet av den egentliga skyldigheten att köpa CBAM-certifikat. Kommissionen kommer att anta en genomförandeakt som gäller godkännande av CBAM-deklaranter och villkoren för godkännande, som bör träda i kraft under 2024 för att godkännanden ska kunna börja beviljas den 1 januari 2025. Kommissionen har även uppgett att den 2024 kommer att anta en delegerad förordning och en genomförandeförordning som gäller ackreditering av kontrollörer och verifieringsverksamheten samt en delegerad förordning som gäller köp och försäljning av CBAM-certifikat. Dessutom kommer kommissionen under 2024 sannolikt att bereda genomförandeakter som gäller verifiering av utsläpp och CBAM-registret.
3
Nuläge och bedömning av nuläget
Nationell lagstiftning som kompletterar mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen utfärdades i och med den lag om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen som trädde i kraft i januari 2024. I lagen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen föreskrivs det om Tullens uppgift som CBAM-myndighet och om Tullens befogenheter samt om en påföljdsavgift under rapporteringsperioden.
Tullen har varit behörig nationell myndighet enligt förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen sedan den 1 januari 2024. Tullens uppgifter har framför allt varit koncentrerade till skyldigheterna under övergångsperioden och till förberedelser inför de mer omfattande myndighetsuppgifter som blir aktuella när de egentliga köpen och försäljningarna av CBAM-certifikat inleds 2026.
Rapporteringsskyldigheten i samband med mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen infördes den 1 oktober 2023 och innebär att finländska importörer och indirekta ombud ska lämna in en CBAM-rapport till kommissionen en gång i kvartalet. Den första rapporteringsperioden gällde utsläppen 2023 under perioden 1.10–31.12.2023, och tidsgränsen för rapporten var den 31 januari 2024. Av de finländska aktörer som är skyldiga att lämna in en CBAM-rapport hade cirka 50 procent lämnat in en rapport i juli 2024, medan 45 procent av de finländska importörerna har lämnat in en rapport för den andra rapporteringsperioden 1.1–31.3.2024. Genomförandet av rapporteringsperioden har inneburit vissa tekniska utmaningar när det gäller det system för övergångstiden som kommissionen förvaltar, eftersom en del av importörerna hade problem med tillträdet till systemet under januari–februari 2024.
Från det att rapporteringsskyldigheten infördes och fram till juli 2024 hade cirka 1 900 företag och cirka 200 privatpersoner importerat varor som omfattas av CBAM till Finland. Merparten av dessa importerade stål- och järnprodukter, vilket även sett till det statistiska värdet var den viktigaste varukategori som omfattas av CBAM-skyldigheterna. Totalt sett utgjorde importen av CBAM-varor cirka 5 procent av värdet av den totala importen till Finland under den aktuella perioden.
I början av rapporteringsfasen har kommissionen tillåtit importörerna att använda standardiserade värden vid bedömningen av utsläppsinnehållet i importprodukterna. Följaktligen har nästan alla aktörer som har lämnat in en CBAM-rapport baserat sina rapporter på de produktspecifika standardiserade värden som fastställts av kommissionen. Därför har de nationella myndigheterna för närvarande inte tillgång till några uppgifter om importens verkliga utsläpp. Baserat på de standardiserade värdena kan man dock utifrån de uppgifter som erhållits från importörerna bestämma storleksordningen på utsläppen från importen av CBAM-produkter. Enligt nuvarande uppgifter har 80 procent av de importörer som lämnat in en rapport i Finland uppgett att deras import orsakat utsläpp på mindre än 10 ton koldioxid medan cirka 91 procent har uppgett att utsläppen är mindre än 100 ton koldioxid. Detta innebär att merparten av de importörer som fullgjort rapporteringsskyldigheten endast har importerat en måttlig mängd CBAM-varor mätt i utsläpp.
Enligt uppgifter från kommissionen står cirka 10 procent av företagen för 90 procent av importvolymen inom hela EU, vilket visar på det stora antalet små importörer. Av de importörer som mätt i utsläpp tar in stora partier (över 1 000 ton koldioxid) rapporterar emellertid redan hälften de faktiska värdena. De stora företagen har därmed på EU-nivå fullgjort sin rapporteringsplikt relativt väl. På EU-nivå saknas det således i regel rapporter om partier med små utsläpp.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I propositionen föreslås det nödvändiga nationella bestämmelser om genomförandet av förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, vilka behövs för insamlingen av CBAM-certifikat enligt förordningen.
Enligt den föreslagna lagen ska Tullens uppgift, utöver uppgiften som behörig myndighet enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen, även vara att ha hand om försäljning och återköp av CBAM-certifikat på Europeiska unionens gemensamma plattform. Till lagen fogas bestämmelser om ställande av garanti för erhållande av status som godkänd CBAM-deklarant samt om att Tullen får meddela närmare föreskrifter om de garantiformer som godkänns.
Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om en påföljdsavgift under fasen för det egentliga överlämnandet av CBAM-certifikat. En påföljdsavgift kan påföras den som försummar skyldigheten att överlämna CBAM-certifikat och den som för in varor till unionens tullområde utan status som godkänd CBAM-deklarant. Den föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om avgiftsfrihet för beslut om ansökan om godkännande. Vidare föreslås det att rätten att få uppgifter ändras så att Tullen får nödvändiga uppgifter avgiftsfritt.
De föreslagna lagarna avses träda i kraft den 1 januari 2025.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Konsekvenserna av mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen beskrivs allmänt i U-skrivelse U 57/2021 rd och de kompletterande U-skrivelserna UK 4/2022 rd och UK 34/2022 rd, vilka lämnats till riksdagen. De nationella konsekvenserna beskrivs även närmare på sidorna 10–15 i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om genomförande av Europeiska unionens förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen och om ändring av 2 § i lagen om Tullens organisation. I regeringens proposition redogörs det även för vilka konsekvenser Tullens behov av tilläggsresurser får för de offentliga finanserna. Den nu aktuella regeringspropositionen medför inga nya konsekvenser för resurserna, eftersom Tullen är nationell behörig myndighet enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen.
Konsekvenser för företagen till följd av förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen
Enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen kommer import av CBAM-varor till EU att kräva godkännande från och med den 1 januari 2026. Om den behöriga myndigheten konstaterar att kriterierna för godkännande inte uppfylls kommer status som CBAM-deklarant inte att beviljas. Denna proposition föreskriver inte om kriterierna för godkännande, utan kriterierna fastställs i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen och i EU-lagstiftning på lägre nivå som antagits med stöd av förordningen.
Om ett godkännande inte ges kan detta få konsekvenser för företag som har importerat eller vill importera CBAM-varor till Finland. Kravet på godkännande kan minska importen av CBAM-varor från tredjeländer till Finland om det bland de aktörer som ansöker om CGAM-godkännande finns företag som inte uppfyller kriterierna. Detta kan till exempel vara fallet i en situation där ett företag gjort upprepade och allvarliga överträdelser av skyldigheten att under övergångsperioden för CBAM kvartalsvis lämna en rapport om CBAM-importen från och med den 1 oktober 2023. Enligt nuvarande uppgifter har cirka 50 procent av dem som är skyldiga att lämna in en CBAM-rapport gjort det för den första rapporteringsperioden. Om importen från tredjeländer minskar kan importen eventuellt i högre grad koncentreras till EU:s inre marknad.
Från och med 2026 ska ackrediterade kontrollörer i princip verifiera de inbäddade utsläppen från produkter som omfattas av förordningen. Det finns vissa undantag från verifieringsskyldigheten, som kommissionen kommer att precisera i en kommande genomförandeakt som behandlar denna fråga. Det förekommer vissa oklarheter i fråga om status som kontrollör i samband med mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen, vilka kan påverka företag som importerar CBAM-varor. I Finland finns det för närvarande fem organisationer som är kontrollörer och har ackrediterats av FINAS (ackrediteringskrav SFS-EN ISO/IEC 17029:2019). I dagsläget finns det inga uppgifter om huruvida de finländska kontrollörerna är villiga att ansöka om ackreditering av FINAS när det gäller verifieringsuppgifter i anslutning till mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen och erbjuda företag tjänster som är kopplade till sådana verifieringsuppgifter. Enligt nuvarande uppgifter ökar inte den ackreditering som gäller verifieringsuppgifter i anslutning till mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen FINAS behov av personalresurser i betydande omfattning. En importör kan emellertid utöver finländska aktörer även anlita kontrollörer som är etablerade någon annanstans i EU och som har beviljats ackreditering för uppgifter som CBAM-kontrollör.
Att anlita en kontrollör får kostnadsmässiga konsekvenser för företagen. Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen är en ny funktion, varför det inte finns några uppgifter om prissättningen av kontrollörstjänsterna i Finland och EU. Verifieringskostnaderna kommer även att påverkas av i vilka situationer en kontrollör är skyldig att besöka en anläggning i tredjeland där de berörda CBAM-varorna produceras. Kommissionen kommer att precisera dessa kriterier i en genomförandeakt som gäller verifieringen.
5
Alternativa handlingsvägar
5.1
Handlingsalternativen och deras konsekvenser
Förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen är direkt förpliktande EU-lagstiftning i medlemsländerna, vilket innebär att förordningen inte ger prövningsrätt när det gäller skötseln av den nationella myndighetens skyldigheter.
Tullen ansvarar sedan 2024 för de uppgifter som hör till den nationella behöriga myndigheten i anslutning till mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen. Enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ansvarar medlemsstaterna för försäljningen av CBAM-certifikat på en gemensam central plattform. Försäljning och återköp av CBAM-certifikat skulle även kunna skötas av någon annan myndighet än Tullen. I princip har man dock ansett det vara en administrativt effektiv lösning att koncentrera uppgifterna enligt förordningen till en myndighet.
5.2
Handlingsmodeller som används eller planeras i andra medlemsstater
Mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen förutsätter att medlemsstaterna utser en behörig nationell myndighet som ansvarar för de myndighetsuppgifter som mekanismen medför. Kommissionen bad medlemsstaterna att utse de behöriga myndigheterna 2023 och offentliggjorde i mars 2024 en förteckning över de myndigheter som utsetts av EU-länderna.
Behovet av resurser för de myndighetsuppgifter som mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen medför varierar mellan medlemsstaterna, framför allt beroende på hur stor importen av CBAM-produkter är i respektive medlemsstat. Till exempel sker det en omfattandet import av CBAM-produkter till Nederländerna, framför allt via landets stora hamnar. Nederländerna bedömer att cirka 8 000–10 000 företag och privata aktörer kommer att omfattas av CBAM-skyldigheten. Mekanismen medför mindre resurskonsekvenser för i synnerhet små öriken. Antalet aktörer i Finland som omfattas av CBAM-skyldigheten ligger nära genomsnittet, och Tullen gör bedömningen att antalet CBAM-skyldiga företag och privata aktörer i Finland är cirka 1 000–1 500.
Medlemsstaterna har utsett olika myndigheter för att sköta de uppgifter som mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen medför. I ett flertal medlemsstater (Tyskland, Nederländerna, Danmark, Österrike, Polen) sköts uppgifterna av utsläppshandelsmyndigheten, medan uppgifterna har tilldelats miljömyndigheten i en del medlemsstater (Sverige, Luxemburg, Irland, Belgien, Estland, Bulgarien, Litauen). Utöver Finland har även Kroatien utsett Tullen till behörig myndighet. Vissa medlemsstater har meddelat vilket ministerium som ansvarar för den nationella myndighetens uppgifter, varvid närmare information om arbetsfördelningen saknas. I Lettland, Rumänien och Slovenien har ansvaret för myndighetsuppgifterna tilldelats finansministeriets förvaltningsområde, varför det är möjligt att tullmyndigheten deltar i den nationella myndighetens uppgifter även i dessa länder. Skillnaderna mellan medlemsstaterna kan förklaras med de nationella förvaltningarnas olika strukturer och de varierande uppgifter som mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen medför.
Genomförandet av de uppgifter som gäller 2025 och 2026 är i många medlemsstater i ett tidigt skede, varför det inte finns någon information om andra länders planer.
6
Remissvar
Utlåtanden om utkastet till regeringsproposition
Utlåtanden om utkastet till regeringsproposition begärdes via webbplatsen Utlåtande.fi mellan den 7 juni och den 19 juli 2024. Sammanlagt 27 utlåtanden lämnades in. Utlåtanden lämnades in av justitieministeriet, finansministeriet, miljöministeriet, Konkurrens- och konsumentverket, Tullen, Skatteförvaltningen, Säkerhets- och kemikalieverket (ackrediteringstjänsten FINAS), Energianvändare i Finland rf, Tekniska Handelsförbundet rf, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Finsk Handel rf, Suomen Biokierto- ja Biokaasu ry, Finlands Speditions- och Logistikförbund rf, Helsingfors förvaltningsdomstol, Akava ry, Erikoiskaupan liitto Etu ry, STTK rf, Ålands Näringsliv, Ålands landskapsregering, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finsk Energiindustri rf, Företagarna i Finland rf, Finlands näringsliv rf, Livsmedelsindustriförbundet rf, Teknologiateollisuus ry, Finlands naturskyddsförbund rf och Kemiindustrin KI rf.
Skatteförvaltningen, Energianvändare i Finland rf, Tekniska Handelsförbundet rf, Finsk Handel rf, Finlands Speditions- och Logistikförbund rf, Helsingfors förvaltningsdomstol, Erikoiskaupan liitto Etu ry, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Finsk Energiindustri rf och Finlands näringsliv rf, konstaterade i sina utlåtanden att de inte hade några kommentarer till eller åsikter om propositionen.
I avsnittet om remissvaren behandlas först de allmänna synpunkterna på förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen och därefter de egentliga synpunkterna på innehållet i regeringspropositionen.
6.1
Remissvar som allmänt gäller mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen
I utlåtandena betonades särskilt att mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen är ett viktigt och nödvändigt redskap för klimatpolitiken. Remissinstanserna lyfte fram mekanismens mål att skapa balans i konkurrensförhållandena mellan EU och tredjeländer och att bidra till att främja en global prissättning av koldioxidutsläppen. Mekanismen ansågs utgöra ett stöd för konkurrenskraften i produktionen inom Europeiska unionen och förhindra koldioxidläckage.
I utlåtandena framhölls de administrativa kostnader som företagen orsakas till följd av att mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen införs. Remissvaren uttryckte oro för den ökande administrativa börda som rapporteringsskyldigheten medför för i synnerhet små och medelstora företag. Konkurrens- och konsumentverket framhöll att små och medelstora företags förmåga till innovation och marknadsframgång kan påverkas om kostnaderna blir för betungande för dem. Miljöministeriet betonade i sitt utlåtande att även om de administrativa kostnaderna i början är stora så kommer de övergripande konsekvenserna att vara positiva tack vare de betydande vinsterna för miljön och klimatet.
I remissvaren betonades även tillräckliga verksamhetsresurser och befogenheter för Tullen i egenskap av behörig myndighet enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Tullens roll när det gäller att tillhandahålla företagen rådgivning och information ansågs viktig för att genomförandefasen ska fortskrida smidigt. Livsmedelsindustriförbundet rf ansåg att rådgivningens roll bör utökas redan innan påföljdsavgifterna införs.
Utlåtandena innehöll även kommentarer om en utvidgning av tillämpningsområdet. Företagarna i Finland rf framhöll att tillämpningsområdet bör ses över regelbundet och att aktörerna bör informeras om eventuella ändringar. Teknologiateollisuus ry ansåg att en utvidgning av tillämpningsområdet måste baseras på en synnerligen grundlig konsekvensbedömning som beaktar konkurrenskraften och de globala marknaderna. Finlands naturskyddsförbund rf understödde en utvidgning av mekanismen till nya produkter och sektorer, men efterlyste rättvisa.
Remissvaren innehöll även kommentarer om kontrollörernas verksamhet. Företagarna i Finland rf betonade att de ackrediterade kontrollörerna utgör en viktig del av mekanismens funktion, varför de bör beaktas även i det nationella genomförandet. Konkurrens- och konsumentverket framhöll att om utländska verifieringstjänster används i Finland bör det på internationell nivå fästas särskild uppmärksamhet vid auktoriseringen av dem och vid en harmonisering av verksamheten.
I utlåtandena framhölls det att mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen bör vara förenlig med internationella handelsavtal, inklusive WTO:s regler. Mekanismen bör planeras så att den inte bryter mot reglerna om diskriminerande tullar och handelshinder.
6.2
Remissvar som gäller innehållet i regeringspropositionen
Remissinstanserna ansåg på bred front att det är ändamålsenligt att de myndighetsuppgifter som gäller mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen koncentreras till en myndighet, det vill säga Tullen. I utlåtandena betonades det att förslaget är den administrativt sett effektivaste lösningen.
När det gäller krävande av garanti framhöll justitieministeriet i sitt utlåtande det bemyndigande att meddela föreskrifter som Tullen getts i propositionen, och ministeriet föreslog att man vid den fortsatta beredningen gör en mer ingående bedömning av innehållet i detta bemyndigande i förhållande till de begränsningar av behörigheten att meddela föreskrifter som det föreskrivs om i 80 § 2 mom. i grundlagen. Till följd av justitieministeriets utlåtande har man i det fortsatta arbetet tydligare avgränsat bemyndigandet att meddela föreskrifter och utvidgat motiveringen.
I sitt utlåtande betonade justitieministeriet också att man i specialmotiveringen i utkastet bör redogöra för beloppet av påföljdsavgifterna och för om avgifterna vid den praktiska tillämpningen kan bli mycket höga. Ministeriet ansåg att man vid den fortsatta beredningen bör bedöma om de nu föreslagna bestämmelserna följer principerna för reglering av påföljdsavgifter, till den del det är möjligt att beakta dessa inom ramen för det handlingsutrymme som finns. Vid den fortsatta beredningen av regeringens proposition kompletterades den motiveringstext som gäller en påföljdsavgift utifrån justitieministeriets utlåtande.
Finansministeriet påpekade att man i propositionen närmare bör motivera avgiftsfriheten när det gäller ansökan om godkännande. Till följd av finansministeriets utlåtande har den motiveringstext som gäller avgiftsfrihet kompletterats.
Tullen föreslog i sitt utlåtande att man till definitionerna i utkastet fogar en närmare definition av import, som förtydligar 4 a § 2 punkten om en påföljdsavgift i utkastet. Tullen föreslog också att Tullens myndighetsuppgifter utökas med återköp av CBAM-certifikat. När det gäller rätten att få uppgifter bad Tullen att man skulle överväga om rätten att få uppgifter även bör gälla aktörer som inte omfattas av skyldigheterna enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Tullens förslag om en utvidgad rätt till uppgifter inkluderades i regeringens proposition. En utvidgning av rätten till uppgifter till aktörer som inte omfattas av skyldigheterna ansågs inte tillräckligt motiverad med beaktande av mekanismens natur och dess mål i förhållande till integritetsskyddet.
Ackrediteringstjänsten FINAS föreslog preciseringar av teknisk karaktär i de punkter i propositionen som gäller ackreditering och verifiering, och dessa beaktades i det fortsatta arbetet.
7
Specialmotivering
1 a §
.
Definitioner
. I den föreslagna paragrafen föreskrivs det om begrepp som är centrala med tanke på tillämpningen av lagen. Enligt 1 punkten i den föreslagna paragrafen avses med en godkänd CBAM-deklarant en fysisk eller juridisk person som godkänts i enlighet med artikel 17 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Enligt 2 punkten i den föreslagna paragrafen avses med import övergång till fri omsättning enligt artikel 3.4 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. I definitionen av import i ovannämnda förordning hänvisas det till förutsättningarna enligt artikel 201 i förordning (EU) nr 952/2013 för att en vara ska anses ha övergått till fri omsättning.
Enligt 3 punkten i den föreslagna paragrafen avses med ett CBAM-certifikat ett i artikel 3.24 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen avsett certifikat i elektroniskt format som motsvarar ett ton inbäddade koldioxidekvivalentutsläpp i varor.
Enligt 4 punkten i den föreslagna paragrafen avses med en gemensam central plattform en gemensam central plattform som ska inrättas för försäljning och återköp av CBAM-certifikat.
2 §
.
Myndigheternas uppgifter
. Det föreslås att paragrafen ändras så att man till Tullens uppgifter fogar försäljning och återköp av CBAM-certifikat på den gemensamma centrala plattformen enligt artikel 20.1 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Enligt förordningen ska medlemsstaterna ansvara för försäljning och återköp av CBAM-certifikat på den gemensamma centrala plattformen, och uppgiften tilldelas inte direkt den behöriga myndigheten eller Tullen enligt förordningen. Eftersom Tullen sköter alla andra uppgifter enligt förordningen är det lämpligt att Tullen även har hand om försäljningen av CBAM-certifikat.
2 a §
.
Krävande av garanti
. I den föreslagna nya 2 a § föreskrivs det om krävande av garanti och om Tullens behörighet att meddela föreskrifter. Enligt 1 mom. i den föreslagna paragrafen finns bestämmelser om ställande av säkerhet för erhållande av status som godkänd CBAM-deklarant i artikel 17 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Det föreslagna momentet är av informativ natur. I artikel 17 föreskrivs det om kriterierna för godkännande av CBAM-deklaranter. Enligt artikel 17.2 b ska den som ansöker om status som godkänd CBAM-deklarant visa sin ekonomiska och operativa förmåga att fullgöra sina skyldigheter enligt förordningen. Enligt artikel 17.5 ska den behöriga myndigheten, för uppfyllandet av kriteriet i artikel 17.2 b, kräva att en garanti ställs om sökanden inte var etablerad under hela de båda räkenskapsår som föregick det år då ansökan i enlighet med artikel 5.1 lämnades in.
Enligt 2 mom. i den föreslagna paragrafen får Tullen meddela närmare föreskrifter om vilka garantiformer Tullen godkänner som i artikel 17.5 andra stycket i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen avsedd annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet. Enligt artikel 17.5 andra stycket i förordningen ska det fastställas nationellt vad som anses vara en annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet som en bankgaranti. Tullens behörighet att meddela föreskrifter gäller krävande av en garanti enligt förordningen i de fall där en aktör som ansöker om status som godkänd CBAM-deklarant inte har varit etablerad under minst två räkenskapsår. Tullens behörighet att meddela föreskrifter gäller endast garantier enligt artikel 17 i förordningen och är av teknisk karaktär. Tullen har med stöd av tullagen (304/2016) meddelat föreskrift 19/2016 om motsvarande garantier, enligt vilken Tullen, av de garantiformer som anges i artikel 83.1 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 2015/2448 om unionstullkodexen, godtar fastighetsinteckningen och pantsättningen.
Enligt det föreslagna 3 mom. får Tullen meddela närmare föreskrifter om vilket finansiellt institut verksamt i unionen som den godkänner garantier från. Enligt artikel 17.5 andra stycket i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ska den ställda garantin vara en bankgaranti, som ska betalas vid första anfordran, från ett finansiellt institut som är verksamt i unionen eller en annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet. Artikeln i fråga kräver således å ena sidan att garantin har ställts av ett finansiellt institut som är verksamt i unionen. Å andra sidan anges det i artikel 17.6 i förordningen att om den behöriga myndigheten konstaterar att den ställda garantin inte säkerställer, eller inte längre är tillräcklig för att säkerställa, den godkända CBAM-deklarantens ekonomiska eller operativa förmåga att uppfylla sina skyldigheter enligt förordningen, ska den kräva att den godkända CBAM-deklaranten väljer mellan att ställa en ytterligare garanti eller att ersätta den ursprungliga garantin med en ny garanti i enlighet med punkt 5. Förordningen utgår från att garantin i princip ska godkännas om den har ställts av ett finansiellt institut som är verksamt i unionen. I förordningen föreskrivs det att den behöriga myndigheten dock ska övervaka att den ställda garantin (en bankgaranti som ska betalas vid första anfordran eller en annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet) är tillräcklig för att säkerställa den godkända CBAM-deklarantens ekonomiska och operativa förmåga att uppfylla skyldigheterna enligt förordningen. Bankgarantins tillräcklighet som säkerhet påverkas i väsentlig grad av den ekonomiska situationen i det finansiella institut som har ställt garantin. Information om den ekonomiska situationen i ett finansiellt institut som ska godkännas fås i första hand via officiella värderingsuppgifter.
2 b §
.
Avgiftsfrihet för beslut om ansökan om godkännande
. I den nya 2 b § som föreslås föreskrivs det om avgiftsfrihet när det gäller ansökan om godkännande. Enligt den föreslagna paragrafen är ett beslut om en ansökan om godkännande av en CBAM-deklarant som avses i artikel 17 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen avgiftsfritt.
3 §
.
Rätt att få uppgifter
. Det föreslås att paragrafen ändras så att det till den fogas en möjlighet att få nödvändiga uppgifter avgiftsfritt. Enligt den föreslagna paragrafen har Tullen trots sekretessbestämmelserna rätt att av dem som omfattas av skyldigheterna enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen avgiftsfritt få de uppgifter som är nödvändiga för utövandet av tillsyn enligt den förordningen.
4 a §
.
Påföljdsavgift
. I den föreslagna nya 4 a § föreskrivs det om en påföljdsavgift under den egentliga fasen för överlämnande av CBAM-certifikat. Påföljdsavgiften baseras på den påföljdsavgift som förutsätts i förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Enligt 1 mom. 1 punkten i den föreslagna paragrafen kan en påföljdsavgift av Tullen påföras den som inte iakttar skyldigheten enligt artikel 22 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen att överlämna CBAM-certifikat. Enligt 1 mom. 2 punkten i den föreslagna paragrafen kan en påföljdsavgift av Tullen påföras den som för in varor till unionens tullområde utan sådan status som godkänd CBAM-deklarant som avses i artikel 17 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen.
Enligt 2 mom. i den föreslagna paragrafen finns det i artikel 26 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen bestämmelser om påförande av påföljdsavgift. Enligt artikel 26 i förordningen ska en godkänd CBAM-deklarant som inte senast den 31 maj varje år överlämnar det antal CBAM-certifikat som motsvarar de utsläpp som är inbäddade i varor som importerats under det föregående kalenderåret åläggas att betala en påföljdsavgift. Denna påföljdsavgift ska vara identisk med den avgift för överskridande utsläpp som anges i artikel 16.3 i direktiv 2003/87/EG, höjd enligt artikel 16.4 i det direktivet, och tillämplig under det år då varorna importeras. Påföljdsavgiften enligt förordningen motsvarar avgiften för överskridande utsläpp enligt utsläppshandelsdirektivet. Avgiften för överskridande utsläpp är 100 euro för varje utsläppsrätt som inte har överlämnats, och den har sedan 2013 höjts i enlighet med det europeiska konsumentprisindexet. Enligt förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ska betalning av påföljdsavgiften inte befria den godkända CBAM-deklaranten från skyldigheten att överlämna det utestående antalet CBAM-certifikat under ett visst år. Enligt förordningen ska en påföljdsavgift även påföras om varorna har förts in till unionens tullområde av en annan person än en godkänd CBAM-deklarant utan att skyldigheterna enligt förordningen är uppfyllda. I ovannämnda fall ska en sådan påföljdsavgift vara effektiv, proportionell och avskräckande och ska, särskilt beroende på den bristande efterlevnadens varaktighet, allvarlighetsgrad, omfattning, avsiktliga karaktär och upprepning samt i vilken grad personen samarbetar med den behöriga myndigheten, uppgå till ett belopp på mellan tre och fem gånger den påföljdsavgift som gäller vid försummelse att överlämna CBAM-certifikat och som är tillämplig under det år varorna införs, för varje CBAM-certifikat som personen inte har överlämnat.
Enligt 3 mom. i den föreslagna paragrafen ska påföljdsavgiften betalas till staten och den är verkställbar när beslutet om avgiften har vunnit laga kraft. På indrivning av påföljdsavgift tillämpas vad som i tullagen föreskrivs om indrivning av tullskuld.
8
Ikraftträdande
Lagarna avses träda i kraft den 1 januari 2025.
9
Verkställighet och uppföljning
Arbets- och näringsministeriet tillsatte i januari 2023 en arbetsgrupp för det nationella genomförandet av mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen. En av arbetsgruppens uppgifter är att på nationell nivå följa genomförandet av förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. I arbetsgruppen deltar arbets- och näringsministeriet, miljöministeriet, finansministeriet, utrikesministeriet, Tullen, Energimyndigheten, Finsk energiindustri rf, Kemiindustrin KI rf, Skogsindustrin rf, Teknologiateollisuus ry, Finlands Speditions- och Logistikförbund rf, Företagarna i Finland rf, Finlands näringsliv rf, Centralhandelskammaren och Tekniska Handelsförbundet rf. Arbetsgruppen följer genomförandet av förordningen och utbyter information mellan myndigheter och intressentgrupper.
Artikel 30 i förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen förpliktar kommissionen att övervaka förordningens effekter och funktion. Kommissionen ska enligt artikel 30 övervaka vilka effekter förordningen har bland annat på koldioxidläckage och utvecklingen av de internationella klimatåtgärderna samt bedöma möjligheterna att utvidga mekanismen till att omfattar nya produkter och industrisektorer samt bedöma organiseringen av och kostnaderna för förvaltningen av mekanismen.
Förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen kommer sannolikt att omarbetas antingen i slutet av 2025 eller under 2026. Enligt uppgifter från kommissionen planerar kommissionen dessutom ett tekniskt klargörande av förordningen redan tidigare. Det finns inte någon information om innehållet i ett eventuellt tekniskt klargörande.
10
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
I propositionen föreslås det att lagen om genomförande av Europeiska unionens förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ändras. Syftet med propositionen är att utfärda de nödvändiga nationella bestämmelser för komplettering av Europeiska unionens förordning om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen som gäller genomförandet av förordningen i syfte att ta ut den egentliga avgiften. CBAM-certifikat enligt ovannämnda förordning börjar samlas in från och med 2026, varvid import av produkter som omfattas av förordningen förutsätter ett godkännande som beviljas av Tullen. Ett villkor för att ett godkännande ska beviljas är i vissa fall en garanti som ska ställas till den nationella myndigheten. Enligt förslaget får Tullen meddela föreskrifter om närmare villkor för när en garanti ska godkännas. I propositionen föreslås det även en påföljdsavgift baserad på förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen samt avgiftsfrihet när det gäller ansökan om godkännande.
De mest centrala grundläggande fri- och rättigheter som hänför sig till regeringens proposition är ansvar för miljön enligt 20 § 1 mom. i grundlagen och näringsfrihet enligt 18 § i grundlagen. Förslaget inbegriper bemyndiganden att meddela föreskrifter, varför propositionen även bör behandlas utifrån 80 § i grundlagen. Förslaget omfattar också en påföljdsavgift baserad på mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen och avgiftsfrihet för beslut om ansökan om godkännande, och i fråga om dessa ska man bedöma kraven på utövning av offentlig makt enligt 2 § 3 mom. i grundlagen samt förutsättningarna enligt 81 § 2 mom. i grundlagen.
Grundlagsutskottet har i sin praxis betraktat näringsfriheten som en grundlagsfäst huvudregel, men ansett att tillstånd för näringsverksamhet i undantagsfall kan krävas. Det ska föreskrivas om tillståndsplikten genom lag, som ska uppfylla de allmänna villkoren för en lag som inskränker en grundläggande fri- eller rättighet. Inskränkningar i näringsfriheten som föreskrivs genom lag ska vara exakta och noga avgränsade, och deras omfattning och förutsättningarna för dem ska framgå av lagen. I fråga om innehållet har utskottet ansett det viktigt att bestämmelserna om villkoren för tillstånd och om deras beständighet är utformade så att myndigheternas verksamhet är tillräckligt förutsägbar. Det godkännande som enligt förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen utgör en förutsättning för import kan likställas med den inskränkning i näringsfriheten som tillståndsplikten medför. Förordningen innehåller exakta och noga avgränsade bestämmelser om beviljandet av och förutsättningarna för godkännandet. Syftet med förordningen är att främja det ansvar för miljön som avses i 20 § 1 mom. genom att införa en avgift för importerade produkter som motsvarar utsläppsrätten inom utsläppshandeln. I och med avgiften frångår man gratis tilldelning inom utsläppshandeln och sporrar tredjeländer att införa sådana metoder för att minska utsläppen som motsvarar utsläppshandeln.
Enligt förordningen om en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen ska en garanti krävas om sökanden inte har varit etablerad under hela de båda räkenskapsår som föregick det år då ansökan lämnades in, för att säkerställa tillräcklig ekonomisk och operativ förmåga. Det är den behöriga myndighetens uppgift att kräva att sökanden ställer en garanti. Om ett företag, som till EU importerar produkter som omfattas av förordningen och som har grundats 2023 eller senare, ansöker om godkännande 2025 ska denna importör följaktligen ställa en garanti till den nationella myndigheten. I propositionen föreslås det att Tullen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om en garanti. Bemyndigandet att meddela föreskrifter gäller enligt förslaget närmare förutsättningar för ställandet av en garanti enligt artikel 17 i förordningen. Tullen får möjlighet att meddela närmare föreskrifter om vilka garantiformer Tullen godkänner som i artikel 17.5 i förordningen avsedd annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet samt om vilket finansiellt institut verksamt i unionen som den godkänner garantier från. Tullens behörighet att meddela föreskrifter ska bedömas utifrån 80 § 2 mom. i grundlagen. Enligt det momentet kan även andra myndigheter än de som nämns i 80 § 1 mom. i grundlagen genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Tillämpningsområdet för ett sådant bemyndigande ska vara exakt avgränsat. Därmed går det inte att genom förordning eller föreskrift utfärda allmänna rättsregler om frågor som hör till området för lag (se t.ex. GrUU 10/2014 rd, s. 3/I, GrUU 58/2010 rd, s. 3/I och GrUU 44/2010 rd, s. 4/II). Jämfört med bemyndigande att utfärda förordning ställs i allmänhet strängare krav på ett sådant bemyndigande att meddela föreskrifter, bland annat när det gäller klar avgränsning av de frågor bemyndigandet kan gälla (se t.ex. GrUU 34/2012 rd, s. 3/I). I sitt utlåtande om tullagen (GrUU 10/2016 rd s. 5) ansåg grundlagsutskottet att normgivningsbemyndigandet främst gäller procedurkrav, till innehållet är tekniskt och kräver särskild sakkunskap samt att kunskapen om verksamheten i fråga kan anses utgöra ett sådant särskilt skäl att bemyndiga andra myndigheter att utfärda rättsnormer i bestämda frågor som avses i 80 § 2 mom. i grundlagen. Den behörighet att meddela föreskrifter som föreskrivs i tullagen motsvarar till innehållet den föreslagna behörigheten att meddela föreskrifter om garantier.
De egentliga krav som gäller en garanti och hör till området för lag regleras i förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen. Enligt förslaget får Tullen meddela närmare föreskrifter om vilka garantiformer Tullen godkänner som sådan annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet. Enligt artikel 17.5 andra stycket i förordningen ska det fastställas nationellt vad som anses vara en annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet som en bankgaranti. Genom att godkänna andra garantier än bankgarantier blir det möjligt för i synnerhet fysiska personer att ställa en garanti på ett ändamålsenligt sätt, vilket bidrar till att främja näringsfriheten. Tullens behörighet att meddela föreskrifter är begränsad till krävande av en garanti enligt förordningen i de fall där en aktör som ansöker om status som godkänd CBAM-deklarant inte har varit etablerad under minst två räkenskapsår. Förordningens formulering i sig begränsar Tullens behörighet och frågan om vilka garantiformer som godkänns omfattas också av Tullens prövningsrätt i dess egenskap av skatteuppbördsmyndighet, varför det är motiverat att bemyndiga Tullen att bestämma i frågan. Tullens behörighet att meddela föreskrifter gäller endast garantier enligt artikel 17 i förordningen och är av teknisk karaktär. Dessutom får Tullen meddela föreskrifter om vilket finansiellt institut verksamt i unionen som den godkänner garantier från. I förordningen föreskrivs det att den behöriga myndigheten ska övervaka att den ställda garantin (en bankgaranti som ska betalas vid första anfordran eller en annan form av garanti som ger likvärdig säkerhet) är tillräcklig för att säkerställa den godkända CBAM-deklarantens ekonomiska eller operativa förmåga att uppfylla skyldigheterna enligt förordningen. Bankgarantins tillräcklighet som säkerhet påverkas i väsentlig grad av den ekonomiska situationen i det finansiella institut som har ställt garantin. Information om den ekonomiska situationen i ett finansiellt institut som ska godkännas fås i första hand via officiella värderingsuppgifter. Det bemyndigande att meddela föreskrifter som föreslås gäller kraven på förfarandet för att ställa en garanti och uppfyller därmed kraven på exakthet och klar avgränsning samt kravet på ett särskilt skäl.
I propositionen föreslås det att ett beslut om en ansökan om godkännande ska vara avgiftsfritt. Bestämmelser om avgifter för statens prestationer och om storleken på avgifterna finns i lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). Propositionen avviker från ovannämnda allmänna lag på så sätt att ett beslut om en ansökan om godkännande ska vara avgiftsfritt. Bestämmelsen är av betydelse med tanke på 81 § 2 mom. i grundlagen. Enligt det momentet utfärdas bestämmelser om avgifter samt de allmänna grunderna för storleken av avgifter för de statliga myndigheternas tjänsteåtgärder, tjänster och övrig verksamhet genom lag. Enligt förarbetena till grundlagen ska det genom lag utfärdas bestämmelser om avgiftsberäkningen, till exempel vilka självkostnadsvärden eller företagsekonomiska principer som ska iakttas (RP 1/1998 rd, s 135/II). Enligt grundlagsutskottets vedertagna uppfattning är det utmärkande för konstitutionella avgifter att de utgör ersättningar eller vederlag för service som tillhandahålls av det allmänna. I propositionen föreslås det att ett beslut om en ansökan om godkännande ska vara avgiftsfritt, varför den föreslagna bestämmelsen bedöms vara oproblematisk med tanke på grundlagen.
I propositionen föreslås det bestämmelser om en påföljdsavgift i det fall CBAM-certifikat enligt förordningen om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen inte överlämnas och i det fall produkter som omfattas av förordningen importeras utan godkännande. Enligt förslaget ska det i ovannämnda fall påföras en påföljdsavgift enligt artikel 26 i förordningen. Påföljdsavgiften fastställs baserat på EU-lagstiftning och ger inte något spelrum för nationell reglering. Påföljdsavgiften enligt förordningen motsvarar den avgift för överskridande utsläpp som används inom EU:s utsläppshandelssystem och som innebär att det för varje utsläppsrätt som inte har överlämnats påförs en påföljdsavgift på 100 euro (som är bunden till konsumentprisindexet). Påföljdsavgiftens storlek är därmed direkt kopplad till de utsläppsrätter som en aktör inte har överlämnat, vilket kan likställas med att CBAM-certifikat inte överlämnas. I förslaget har man beaktat rättsskyddet genom att föreskriva om ändringssökande.
Med stöd av vad som anförts ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.