3.1  Rättslig grund

Syftet med de två parallellförslagen är att stärka likabehandlingsorgans roll och oberoende i enlighet med alla de direktiv som redan antagits på området likabehandling (direktivet om jämställdhet i arbetslivet, direktivet om jämställdhet när det gäller egenföretagare, direktivet om jämställdhet i fråga om social trygghet, diskrimineringsdirektivet, direktivet om diskriminering i arbetslivet och direktivet om jämställdhet i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster). Eftersom dessa direktiv har antagits enligt två olika rättsliga grunder, med två olika antagningsförfaranden, har två i huvudsak identiska förslag med två olika rättsliga grunder utarbetats. 

Direktivförslag COM(2022) 688 om standarder för likabehandlingsorgan på området likabehandling av kvinnor och män i fråga om anställning och yrke, inbegripet egenföretagande, grundar sig på artikel 157.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, nedan ”EUF-fördraget”, som föreskriver att ”Europaparlamentet och rådet ... i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén [ska] besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av principen om lika möjligheter och lika behandling av kvinnor och män i frågor som rör anställning och yrke, inklusive principen om lika lön för lika eller likvärdigt arbete”. Direktivet om jämställdhet i arbetslivet och direktivet om jämställdhet när det gäller egenföretagare bygger på samma rättsliga grund.  

Direktivförslag COM(2022) 689 om bindande standarder för likabehandlingsorgan på området likabehandling av personer oavsett ras eller etniskt ursprung, likabehandling vad gäller anställning och yrke oavsett personers religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuella läggning samt likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet och tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster grundar sig på artikel 19.1 i EUF-fördraget, som ger en rättslig grund för att genom sekundärrätten, i form av till exempel direktiv, vidta åtgärder för bekämpande av diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Artikel 19.1 EUF-fördraget föreskriver att, ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i fördragen och inom ramen för de befogenheter som fördragen ger unionen, kan rådet genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter Europaparlamentets godkännande vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.” 

Diskrimineringsdirektivet, direktivet om diskriminering i arbetslivet och direktivet om jämställdhet i fråga om varor och tjänster antogs enhälligt på grundval av artikel 13 i fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, numera artikel 19.1 i EUF-fördraget. Direktivet om jämställdhet i fråga om social trygghet antogs enhälligt enligt artikel 235 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, som kallades ”flexibilitetsklausulen”, eftersom fördraget inte innehöll någon särskild rättslig grund för denna lagstiftningsåtgärd. Artikel 19 i EUF-fördraget utgör nu en sådan rättslig grund. 

Statsrådet anser att de rättsliga grunder som har angetts för direktivförslagen är lämpliga.  

3.2  Subsidiaritetsprincipen

Jämställdhet och icke-diskriminering är grundläggande EU-värden som fastställs i artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen, nedan ”EU-fördraget”, och skyddas av artiklarna 21 och 23 i stadgan. Direktivförslagen inför inte lagstiftning på något nytt område. Det reviderar redan befintlig lagstiftning för att öka dess effektivitet.  

De befintliga lagstiftningsåtgärderna på EU-nivå har inte ansetts vara tillräckliga för att ta itu med de utmaningar som likabehandlingsorgan står inför i säkerställandet av att EU-lagstiftningen för att bekämpa ojämlik behandling och diskriminering och öka det förebyggande arbetet genomförs och efterlevs. Detta leder till en otillräcklig och ojämn nivå av skydd mot diskriminering i hela EU. Tidigare EU-lagstiftning har haft en positiv inverkan bland annat på inrättandet av likabehandlingsorgan.  

Kommissionen utfärdade en rekommendation om standarder för jämlikhetsorgan 2018. Ett arbetsdokument som kommissionens avdelningar gav ut 2021 och det analysdokument som åtföljer dessa direktivförslag visar att rekommendationen har haft en begränsad inverkan. Mindre än hälften av medlemsstaterna rapporterade att de hade vidtagit åtgärder som en uppföljning av rekommendationen och endast fyra medlemsstater rapporterade att de arbetade med lagstiftningsreformer. Det finns ett behov av bindande EU-regler för att säkerställa att tillräckliga framsteg görs i alla medlemsstater och komma till rätta med skillnaderna i nivån av skydd mot diskriminering i EU. 

I förslagen fastställs minimikrav på bland annat likabehandlingsorganens organisation och praxis. Medlemsstaterna får också fastställa högre krav än de som anges i direktivförslagen. Gemensamma minimikrav för alla likabehandlingsorgan gör det möjligt för likabehandlingsorganen att bedriva en effektiv verksamhet i hela EU.  

Statsrådet anser att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen.  

3.3  Proportionalitetsprincipen

I artikel 5.4 i EU-fördraget föreskrivs att unionens åtgärder enligt proportionalitetsprincipen till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.  

De nuvarande bestämmelserna om likabehandlingsorgan och 2018 års rekommendation om jämlikhetsorgan har inte fullt ut uppnått målet att genomföra och verkställa EU-lagstiftningen om bekämpning av ojämlik behandling och diskriminering och ökning av det förebyggande arbetet. Medlemsstaterna har getts stor handlingsfrihet för bedömning av hur bestämmelserna om likabehandlingsorgan i direktiven ska tillämpas, och kommissionens mer detaljerade rekommendation om jämlikhetsorgan är inte bindande. Mjuka åtgärder har inte varit tillräckligt effektiva för att slå vakt om människors grundläggande rätt till icke-diskriminering. Genom det föreslagna initiativet fastställs minimistandarder som medlemsstaterna ska genomföra. Dessa minimistandarder förväntas förbättra skyddet mot diskriminering avsevärt. Medlemsstaterna får själva avgöra hur de genomför de föreslagna åtgärderna. Enligt statsrådets preliminära bedömning kan de föreslagna bestämmelserna om minimikrav på likabehandlingsorgan allmänt taget anses vara förenliga med proportionalitetsprincipen.  

De föreslagna direktiven innehåller dock flera mycket detaljerade bestämmelser om likabehandlingsorganens praxis och till exempel om bevis som ska beaktas vid domstolsförfaranden, och dessa begränsar medlemsstaternas rätt att besluta om hur direktivet ska genomföras. Dessa förslag kan bli problematiska med tanke på principen om proportionalitet. Förslagen kan också försvåra likabehandlingsorganens verksamhet, vilket beskrivs nedan i punkt 10. Exempelvis förbudet i artikel 9.4 mot att som bevis i en rättegång använda sådana uppgifter som likabehandlingsorganet har erhållit i samband med utredningen av diskrimineringsärendet gör det svårare för likabehandlingsorganen att agera som biträde för diskrimineringsoffer i en rättegång. Bestämmelserna kan till exempel leda till att ett likabehandlingsorgan som undersökt ett diskrimineringsärende i stället för att agera som biträde för offret väljer att agera i egenskap av amicus curiae och ge yttranden till domstolen, eftersom organet på så sätt i sina yttranden kan använda uppgifter som det erhållit i samband med utredningen av diskrimineringsärendet, vilket det inte kan i egenskap av biträde. Detta innebär till exempel att diskrimineringsoffret själv blir tvungen att bära den kostnadsrisk som följer av rättegången. Målen med bestämmelserna skulle sannolikt kunna uppnås genom mindre detaljerade bestämmelser, till exempel så att man på mer allmän nivå föreskriver om de principer som likabehandlingsorganet ska följa i sin verksamhet. Dessa detaljerade förfarandebestämmelser har inte motiverats i direktivförslagen. Dessutom har varken alternativa lösningar eller en bedömning av förfarandebestämmelsernas konsekvenser lagts fram.  

Frågan analyseras närmare i samband med den fortsatta beredningen av förslagen. 

4.1  Kommissionens konsekvensbedömning

Kommissionen tilldelade ett kontrakt för en studie till stöd för utarbetandet av ett retrospektivt och framåtblickande analysdokument, för att lägga fram ett lagstiftningsförslag om bindande standarder för likabehandlingsorgan. Analysdokumentet åtföljer direktivförslagen. Det innefattar en retrospektiv analys av befintliga EU-bestämmelser om likabehandlingsorgan och en framåtblickande analys av eventuella ytterligare EU-insatser. Den retrospektiva analysen tar upp ändamålsenligheten, effektiviteten, samstämmigheten, EU-mervärdet och relevansen av EU-bestämmelserna om likabehandlingsorgan i likabehandlingsdirektiven och kommissionens rekommendation från 2018. När det gäller olika handlingsalternativ för en eventuell ny EU-åtgärd har annat än lagstiftning redan testats utan att förväntade resultat har uppnåtts fullt ut. Andra åtgärder än lagstiftning har bland annat omfattat följande: inrättande av ett aktivt nätverk av likabehandlingsorgan som finansieras av kommissionen (Equinet), kommissionens icke-bindande rekommendation från 2018, utbyte av bästa praxis och direkt finansiering genom programmet för medborgare, jämlikhet, rättigheter och värden. 

Av följande skäl genomförde kommissionen inte en fullständig utvärdering och konsekvensbedömning: 

(1) Proportionalitetsprincipen – EU-insatsens begränsade omfattning 

Förslagen riktar sig endast in på likabehandlingsorgan som omfattas av en artikel i fyra jämlikhetsdirektiv (och som inte ingår i två andra jämlikhetsdirektiv). Denna artikel är nästan identisk i de fyra direktiven. Förslagen ändrar inte övriga bestämmelser i direktiven. Förslagen grundar sig också på kommissionens befintliga 2018 års rekommendation om standarder för jämlikhetsorgan, som genomgick en bedömning år 2021. Därför ansågs en fullständig utvärdering av de berörda direktiven i deras helhet varken proportionerlig eller nödvändig. 

(2) Avsaknad av förenklingspotential  

Den retrospektiva analysen visar att de befintliga bestämmelserna om likabehandlingsorgan i direktiven om jämlikhet är för snäva och vaga. Det finns inte någon förenklingspotential i dessa bestämmelser. Återkopplingen om genomförandet av 2018 års rekommendation visade aldrig på något behov av förenkling eller på någon administrativ börda. 

(3) Svårigheten att bedöma konsekvenser  

När det gäller jämlikhet och icke-diskriminering är ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser svåra att kvantifiera och monetarisera, och tillgången till data är begränsad. Den sociala inverkan av likabehandlingsorganens verksamhet, såsom stöd till offer för diskriminering och förebyggande eller främjande av likabehandling i allmänhet, kan inte mätas i avsaknad av heltäckande jämlikhetsdata. Detta är en utmaning som detta förslag kommer att bidra till att åtgärda genom att kräva att likabehandlingsorgan samlar in uppgifter om sin verksamhet, genom undersökningar och genom att likabehandlingsorgan får möjlighet att ha en samordnande roll vid andra offentliga eller privata aktörers insamling av jämlikhetsdata. 

Kommissionen har inte motiverat varför konsekvenserna av de detaljerade förfarandebestämmelserna i direktivförslagen inte har bedömts. Inga bestämmelser med motsvarande innehåll ingår i de rekommendationer som kommissionen utfärdade 2018. Genom en konsekvensbedömning skulle man ha kunnat föra fram på vilket sätt de detaljerade förfarandebestämmelserna påverkar likabehandlingsorganens verksamhetsförutsättningar. 

4.2  Konsekvenser för den nationella lagstiftningen

Diskrimineringsombudsmannen, jämställdhetsombudsmannen samt diskriminerings- och jämställdhetsnämnden kan betraktas som sådana likabehandlingsorgan som avses i direktivförslagen.  

Bestämmelser om de ovannämnda aktörernas befogenheter och uppgifter finns i diskrimineringslagen (1325/2014), lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986, nedan jämställdhetslagen), lagen om diskrimineringsombudsmannen (1326/2014), lagen om jämställdhetsombudsmannen (1328/2014) samt lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden (1327/2014). Den nya diskrimineringslagen, genom vilken diskrimineringsdirektivet och direktivet om diskriminering i arbetslivet har genomförts, trädde i kraft den 1 januari 2015. Samtidigt upphävdes diskrimineringslagen av den 1 februari 2004 (21/2004) genom vilken direktiven hade genomförts tidigare.  

En delreform av diskrimineringslagen kommer att träda i kraft den 1 juni 2023 (RP 148/2022 rd, RSv 189/2022 rd, författningsnummer 1192/2022, 1193/2022, 1194/2022 och 1195/2022). Utöver diskrimineringslagen kommer också lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden, lagen om diskrimineringsombudsmannen och lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen att ändras. I fortsättningen kommer det att höra också till diskrimineringsombudsmannens befogenheter att se till att diskrimineringslagen följs i arbetslivet. Arbetarskyddsmyndighetens tillsynsbefogenheter preciseras, och dessutom blir det möjligt för arbetarskyddsmyndigheten att meddela en uppmaning om arbetsgivarens skyldighet att bedöma och främja likabehandling. Framöver kan diskrimineringsombudsmannen föra ett ärende till diskriminerings- och jämställdhetsnämnden även om det inte finns någon namngiven målsägande. I lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden kommer bestämmelserna om nämndens organisation och praxis att ändras. En ändring är att nämnden i fortsättningen kan rekommendera att gottgörelse ska betalas till en person som blivit utsatt för diskriminering eller repressalier. I juni 2023 träder också en ändring av jämställdhetslagen i kraft. Syftet med denna ändring är att främja jämställdhet inom småbarnspedagogiken. 

På behandlingen av personuppgifter vid likabehandlingsorganen tillämpas Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 (EU:s allmänna dataskyddsförordning) som sådan och den kompletterande dataskyddslagen (1050/2018). Med avseende på särskilda kategorier av personuppgifter och andra känsliga personuppgifter är det ändå nödvändigt att i samband med genomförandet bedöma behovet av eventuella specialbestämmelser. 

Även arbetarskyddsmyndigheten övervakar att diskrimineringsförbudet följs i arbetslivet och sköter vissa uppgifter som enligt likabehandlings- och jämställdhetsdirektiven hör till likabehandlingsorganet (se till exempel artiklarna 6 och 8). Arbetarskyddsmyndigheterna behöver dock inte betraktas som sådana likabehandlingsorgan som avses i direktivförslagen, eftersom det i och med en ändring i diskrimineringslagen hör till diskrimineringsombudsmannen att övervaka att diskrimineringslagen följs också i arbetslivet. Flera av likabehandlingsorganens centrala uppgifter enligt direktivförslagen hör inte till arbetarskyddsmyndighetens uppgifter (till exempel artiklarna 5, 7 och 9). Arbetarskyddsmyndighetens uppgifter i arbetslivet och de resurser som myndigheten anvisats för skötseln av dessa uppgifter kan vara väsentliga i bedömningen av medlemsstaternas allmänna skyldighet att ge likabehandlingsorganen tillräckliga resurser (artikel 4, Resurser). Om även arbetarskyddsmyndigheten skulle betraktas som ett sådant likabehandlingsorgan som avses i direktiven och därmed omfattas av de minimikrav som i direktiven ställs på likabehandlingsorganens verksamhet, uppstår det problem eller svårigheter med att samordna vissa krav i direktivförslagen med arbetarskyddsmyndighetens tillsynsverksamhet (till exempel artikel 8, offentliggörande av sammanfattningar, och artikel 14, insamling av data). 

I resultatavtalen mellan justitieministeriet och diskrimineringsombudsmannen och jämställdhetsombudsmannen, som verkar inom ministeriets förvaltningsområde, konstateras det att ombudsmannen anser det vara motiverat att i samarbete med justitieministeriet effektivisera sin verksamhet genom att årligen rapportera om målen för verksamheten och avtala om sina resurser med justitieministeriet. Ombudsmännen och justitieministeriet förhandlar varje år om ombudsmännens resultatavtal för följande år. Avtalet bereds av ombudsmannen, och justitieministeriet styr varken målen för eller prioriteringarna i verksamheten. 

Justitieministeriet gjorde 2019 en utredning om omorganiseringen av administrativa uppgifter och stöduppgifter vid självständiga och fristående myndigheter som verkar i anslutning till ministeriet (Utredning om behovet att inrätta ett ämbetsverk för justitieförvaltningen. Justitieministeriets publikationer, Utredningar och anvisningar 2019:11).  

Justitieministeriet har berett ett lagutkast som gäller ett nytt ämbetsverk som ska vara gemensamt för justitieförvaltningens specialmyndigheter. Enligt propositionsutkastet ska ämbetsverket bestå av 11 självständiga myndigheter och en enhet som producerar administrativa tjänster för dessa. Målet med reformen är att trygga myndigheternas oberoende och självständighet samt att minska de mindre aktörernas sårbarhet genom att garantera dem enhetliga administrativa tjänster och stödtjänster. Det nya ämbetsverket föreslås bestå av Europeiska institutet för kriminalpolitik (HEUNI), konkursombudsmannens byrå, konsumenttvistenämnden, barnombudsmannens byrå, rättegångsbiträdesnämnden, Olycksutredningscentralen, jämställdhetsombudsmannens byrå, underrättelsetillsynsombudsmannen, dataombudsmannens byrå, äldreombudsmannen och diskrimineringsombudsmannens byrå. Ämbetsverket ska tillhandahålla myndigheterna stödtjänster och på ett centraliserat sätt sköta deras ekonomi- och personalförvaltningsuppgifter, som för närvarande till största delen sköts av justitieministeriet. I fortsättningen ska ministeriet endast sköta lagberedningen och den strategiska styrningen i fråga om specialmyndigheterna. Ämbetsverket medför inga ändringar i specialmyndigheternas egna organisationer. Specialmyndigheternas självständiga ställning och nuvarande verksamhetsställen bibehålls oförändrade. 

De högsta laglighetsövervakarna, riksdagens justitieombudsman och statsrådets justitiekansler, övervakar lagligheten i myndigheternas verksamhet, inklusive diskrimineringsombudsmannens, jämställdhetsombudsmannens och diskriminerings- och jämställdhetsnämndens verksamhet. 

Enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet bland annat i frågor som gäller landskapets och de åländska kommunernas tjänsteinnehavare och anställda, näringsverksamheten inom vissa branscher, socialvård, hälso- och sjukvård samt undervisning. Landskapslagen från 2005 om förhindrande av diskriminering i landskapet Åland grundar sig på diskrimineringsdirektivet och direktivet om diskriminering i arbetslivet. Bestämmelser om jämställdhet mellan kvinnor och män finns i en separat landskapslag från 1989.  

Närmare information om landskapslagstiftningen om diskriminering och jämställdhet finns i Ålands lagsamling www.regeringen.ax. Landskapets behörighet när det gäller jämställdhet och likabehandling inom de rättsområden som enligt självstyrelselagen hör till landskapets behörighet har en gång i tiden härletts från behörighetsbestämmelserna i 18, 27 och 29 § i självstyrelselagen. Områdena framgår inte som sådana av behörighetsförteckningarna. Om förslagen antas i den form som kommissionen föreslår måste vissa ändringar göras i den nationella lagstiftningen.  

Diskrimineringsombudsmannen, jämställdhetsombudsmannen och diskriminerings- och jämställdhetsnämnden ska betraktas som sådana organ som avses i artikel 1. Som det konstaterats ovan övervakar arbetarskyddsmyndigheterna att förbudet mot diskriminering följs i arbetslivet, och därmed bidrar de till att ta till vara enskildas rättigheter på det sätt som nämns i artikel 2.2. Trots detta är det inte nödvändigt att betrakta arbetarskyddsmyndigheterna som sådana organ som avses i förslagen, med tanke på att diskrimineringsombudsmannen i och med ändringarna i diskrimineringslagen kommer att få behörighet att övervaka att förbudet mot diskriminering följs även i arbetslivet. Om man väljer att betrakta även arbetarskyddsmyndigheterna som sådana likabehandlingsorgan som avses i direktivet krävs det en närmare utvärdering av om arbetarskyddsmyndigheterna till alla delar uppfyller de kriterier för likabehandlingsorganets oberoende som anges i direktivet i förhållande till det faktum att social- och hälsovårdsministeriets avdelning för arbete och jämställdhet leder arbetarskyddstillsynen och arbetarskyddsförvaltningen och ansvarar för resultatstyrningen av regionförvaltningsverkets ansvarsområden för arbetarskydd. I skäl 17 i direktivförslagen konstateras bland annat att likabehandlingsorganen ska kunna fastställa sina egna prioriteringar och att likabehandlingsorganen inte bör inrättas som en del av ett ministerium eller organ som får instruktioner direkt från regeringen. 

På grundval av förslagen måste den nationella lagstiftningen ändras åtminstone till följande delar: 

Diskriminerings- och jämställdhetsnämndens ställning bör bedömas utifrån de kriterier som främjar organens oberoende, särskilt ur organisatorisk synvinkel. Enligt artikel 3.3 i direktivförslagen ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att likabehandlingsorganen är oberoende och fria från yttre påverkan när de utför sina uppgifter och utövar sina befogenheter, särskilt när det gäller likabehandlingsorganens rättsliga struktur, ansvarsskyldighet, budget, personal och organisatoriska angelägenheter. När det gäller nämnden bör det främst bedömas om det med hänseende till direktiven är problematiskt att nämnden hör till samma bokföringsenhet som justitieministeriet och att anslaget för nämnden inte utgör ett separat av riksdagen fastställt anslagsmoment. 

Artiklarna 3.3 och 3.4 i direktivförslagen förutsätter enligt en preliminär bedömning i sin nuvarande form en ändring av diskrimineringsombudsmannens byrås och jämställdhetsombudsmannens byrås interna struktur. Enligt artikel 3.3 ska medlemsstaterna säkerställa att det finns lämpliga skyddsgarantier, särskilt inom likabehandlingsorganens interna struktur, för att garantera ett oberoende utövande av deras befogenheter, i synnerhet när vissa kräver opartiskhet och andra inriktar sig på stöd till offer. Förslaget i fråga motsvarar inte till alla delar ombudsmännens gällande praxis. Ombudsmännen får opartiskt utreda påstådda fall av diskriminering och i samma ärende biträda offren exempelvis genom att ge råd och hjälpa dem att göra ansökningar. I bedömningen ska det tas hänsyn till att ombudsmännen inte utfärdar bindande ställningstaganden. Även artikel 3.4 kan förutsätta en ändring av den interna strukturen inom ombudsmännens byråer. Enligt bestämmelsen i fråga ska medlemsstaterna säkerställa att det finns lämpliga skyddsgarantier i den interna strukturen inom organ med flera mandat, för att garantera ett självständigt utövande av jämställdhetsmandatet. Diskrimineringsombudsmannen ansvarar också för andra uppgifter än diskrimineringsrelaterade uppgifter, till exempel rapportering om människohandel. 

Artikel 6.4 förutsätter en ändring av bestämmelserna om ombudsmännens förfaranden. Bland annat förutsätter förslaget det att det till lagarna om ombudsmännen fogas en bestämmelse om att organen ska göra en preliminär bedömning av ett ärende på grundval av information som de berörda parterna lämnat in frivilligt. Detta överensstämmer inte med ombudsmännens handlingsmodeller och kan innebära att ombudsmännen måste begära en utredning två gånger, vilket försvårar hanteringen av även enkla processer som bygger på smidigt samarbete. 

Artikel 8.4 i direktivförslagen kan förutsätta att ombudsmännens förfaranden måste ändras så att de lägger fram sin bedömning av varje fall skriftligen, inbegripet utredning av omständigheter och en motiverad slutsats om förekomsten av diskriminering. För närvarande kan ombudsmännen ge en bedömning av ett enskilt ärende muntligt till den som tagit kontakt i ärendet. 

Artikel 9.1 i direktivförslagen gäller organens rätt att agera i domstolsförfaranden i civil- och förvaltningsrättsliga frågor. Den föreslagna bestämmelsen förutsätter en ändring av 3 § i lagen om jämställdhetsombudsmannen. För närvarande har jämställdhetsombudsmannen rätt att bistå den som blivit utsatt för diskriminering i syfte att trygga den diskriminerades rättigheter och vid behov bistå honom eller henne i rättegång som gäller gottgörelse eller ersättning, om ombudsmannen anser att ärendet är av avsevärd betydelse för tillämpning av lag. Diskrimineringsombudsmannen har en mer omfattande rätt att bistå den som blivit utsatt för diskriminering eller repressalier i syfte att trygga den personens rättigheter eller vid behov skaffa honom eller henne rättshjälp i det syftet (7 § i lagen om diskrimineringsombudsmannen).  

I artikel 9.2 i direktivförslagen definieras vad rätten att agera i domstolsförfaranden omfattar. I 27 § i diskrimineringslagen föreskrivs om diskrimineringsombudsmannens rätt att bli hörd i domstol. Jämställdhetsombudsmannen har ingen motsvarande befogenhet, och följaktligen förutsätter artikel 9.2 att jämställdhetsombudsmannens befogenheter utvidgas. 

Enligt artikel 9.3 ska medlemsstaterna säkerställa att likabehandlingsorganen kan inleda domstolsförfaranden i eget namn, särskilt för att bemöta strukturell och systematisk diskriminering i fall som likabehandlingsorganen valt ut på grund av att de är ofta förekommande, av allvarlig natur eller medför ett behov av rättsligt klarläggande. I motiveringen till bestämmelsen konstateras att en rätt att driva rättsprocesser gör det möjligt för likabehandlingsorgan att konkret hjälpa offren att få rättslig prövning, men bidrar också till den rättsliga tolkningen av regler och samhällsförändringar genom strategiska rättsprocesser. Vidare framhävs att det i det här sammanhanget är särskilt viktigt att organen kan agera i eget namn, om det föreligger ett allmänintresse, utan att det finns ett identifierat brottsoffer samt för att hjälpa flera offer eller agera för deras räkning. På nationell nivå kan ombudsmännen för närvarande bistå ett eller flera offer. Dessutom har jämställdhetsombudsmannen redan nu rätt att föra ett ärende till diskriminerings- och jämställdhetsnämnden även i avsaknad av ett identifierat offer, och diskrimineringsombudsmannen kommer att få samma rätt i och med att ändringarna i diskrimineringslagen träder i kraft den 1 juni 2023. Det framgår inte entydigt av direktivförslagen om ombudsmännen bör ges en mer omfattande talerätt än detta, eller om möjligheten att föra ett ärende till diskriminerings- och jämställdhetsnämnden är tillräcklig. I riksdagens skrivelse med anledning av jämställdhetsombudsmannens berättelse till riksdagen 2022 (RSv 40/2022 rd), uppmanas statsrådet att utreda om jämställdhetsombudsmannen i syfte att stärka diskrimineringsoffrens rättsskydd bör ges talerätt i diskrimineringstvister som grundar sig på jämställdhetslagen. 

Artikel 9.4 förutsätter ändringar i ombudsmännens förfaranden. Enligt artikel 9.4 ska medlemsstaterna säkerställa att likabehandlingsorganen, utom i de fall som avses i punkt 2 a och b, inte lägger fram bevis i domstolsförfaranden som likabehandlingsorganen erhållit genom utövandet av befogenheter enligt artikel 8.3. Denna bestämmelse hindrar i praktiken ombudsmännen från att fullt ut utnyttja sin rätt att få information, eftersom endast sådana bevis som lämnats frivilligt kan utnyttjas i ett ärende där ombudsmannen beslutar att inleda eller delta i rättegång på ett eller flera offers vägnar. Förslaget leder bland annat till att ombudsmännen i sina ansökningar till diskriminerings- och jämställdhetsnämnden kan lägga fram endast sådana bevis som motparten har lämnat frivilligt. Problematiken med förslagen behandlas närmare under punkten Finlands ståndpunkt. 

Artikel 9.5 i direktivförslagen förutsätter att det till lagarna om ombudsmännen fogas en ny bestämmelse om att utredningar varken får inledas eller fortsätta under tiden det pågår ett domstolsförfarande om samma fråga. I 11 § i lagen om diskriminerings- och jämställdhetsnämnden konstateras att ett ärende som är anhängigt i domstol eller hos någon annan myndighet tas inte upp till prövning i nämnden.  

Artikel 10 i direktivförslagen innehåller följande mening: ”Medlemsstaterna ska säkerställa att likabehandlingsorganen garanterar konfidentialitet för vittnen och visselblåsare, och i möjligaste mån klagande.” Enligt en preliminär bedömning är den nationella lagstiftningen förenlig med den föreslagna bestämmelsen. Sekretessbelagda handlingar är enligt 24 § 15 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet handlingar som innehåller uppgifter om inspektion som ankommer på en myndighet eller någon annan omständighet som har samband med en övervakningsåtgärd, om utlämnandet av uppgifter ur en sådan handling skulle äventyra övervakningen eller dess syfte eller utan vägande skäl skulle vara ägnat att åsamka den som har del i saken skada. Vidare innehåller lagen om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av EU-rätten och den nationella lagstiftningen (den s.k. visselblåsarlagen) bestämmelser om skydd för personer som rapporterar om överträdelser. Lagen stadfästes den 20 december 2022 och trädde i kraft den 1 januari 2023. I det nationella genomförandet har lagens tillämpningsområde begränsats till vissa lagstiftningsområden. Till exempel arbetslagstiftningen hör inte till lagens tillämpningsområde, och en person som rapporterar om överträdelser av arbetslagstiftningen omfattas inte av skyddet enligt visselblåsarlagen. Enligt en preliminär bedömning förutsätter artikel 10 i direktivförslagen inga andra ändringar i den nationella lagstiftningen, men detta bör säkerställas i förhandlingsskedet. 

Vidare förutsätts statsrådet med särskilt fokus på enskilda personer och grupper som riskerar att diskrimineras anta en strategi för att öka medvetenheten hos allmänheten i hela sitt territorium om rättigheterna enligt direktiven samt om existensen av organen i fråga och deras tjänster. Statsrådet förmedlar redan nu information om bland annat diskrimineringsoffers rättigheter och olika aktörers skyldigheter till exempel genom utbildning, anvisningar och guider, men någon separat strategi har inte utarbetats. Förslaget orsakar också mindre ändringar i förfarandena, till exempel i samband med de självständiga och oberoende organens resultatförhandlingar. 

Direktivförslagen kan antas få obetydliga ekonomiska konsekvenser med tanke på att den nationella lagstiftningen till mycket stor del uppfyller kraven i direktivförslagen. 

5.1  Konventionerna om mänskliga rättigheter och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

Förbudet mot diskriminering och skyldigheten att trygga bland annat diskrimineringsoffer tillgång till effektiva rättsmedel ingår i flera konventioner om de mänskliga rättigheterna.  

Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 7 och 8/1976; MP-konventionen) och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/1976; ESK-konventionen) garanterar de rättigheter som erkänns i konventionerna i fråga för alla utan någon som helst diskriminering. I artikel 26 i MP-konventionen konstateras att alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag. Artikeln i fråga förutsätter att lagen ska förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Artikel 2.3 i MP-konventionen gäller tillgång till effektiva rättsmedel för var och en vars rättigheter och friheter enligt konventionen har kränkts. Kommittén för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-kommittén) som övervakar verkställigheten av ESK-konventionen har i sin allmänna kommentar nr 20 om icke-diskriminering i fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter konstaterat att de nationella organen ska behandla påstådda diskrimineringsfall snabbt, opartiskt och självständigt. Organen ska också behandla påstådd diskriminering som begås av privata aktörer. Dessa organ ska också ges befogenhet att tillhandahålla effektiva rättsmedel. Konventionsstaterna ska säkerställa att dessa åtgärder genomförs effektivt (Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment No. 20, Non-discrimination in economic, social and cultural rights (Article 2(2) of the ICESCR), UN Doc E/C.12/GC/20 (2009)).  

I FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (FördrS 67 och 68/1986; CEDAW-konventionen) förbinder sig konventionsstaterna bland annat att på lämpligt sätt och utan dröjsmål inrikta sin politik på att avskaffa diskriminering av kvinnor och att vidta alla lämpliga åtgärder för att kvinnor ska kunna utöva och åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på grundval av jämställdhet med männen.  

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (CRDP, FördrS 27/2016) innehåller en skyldighet att förbjuda diskriminering på grund av funktionshinder och garantera personer med funktionshinder ett lika och effektivt rättsligt skydd mot diskriminering på alla grunder.  

Enligt internationella konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (FördrS 37/1970) ska konventionsstaterna tillförsäkra envar under deras jurisdiktion verksamt skydd och rättsmedel mot varje rasdiskriminerande handling som kränker hans mänskliga rättigheter och grundläggande friheter i strid mot konventionen, samt rätten att vid sådana domstolar begära rättvis och tillfredställande gottgörelse eller ersättning för skada liden till följd av sådan diskriminering (artikel 6).  

FN:s kommitté för barnets rättigheter, som övervakar konventionen om barnets rättigheter, har i sin allmänna rekommendation nr 16 konstaterat att staterna är skyldiga att allmänt förebygga diskriminering i privat verksamhet och att säkerställa rättsmedel, om det förekommer diskriminering (Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 16, State obligations regarding the impact of the business sector on children’s rights, UN Doc CRC/C/GC/16 (2013). 

Enligt artikel 14 i Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 18 och 19/1990, sådan som den lyder senare ändrad i FördrS 71 och 72/1994, FördrS 85 och 86/1998, FördrS 8 och 9/2005, FördrS 6 och 7/2005 samt FördrS 50 och 51/2010), nedan Europakonventionen, ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen garanteras utan någon åtskillnad. Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av en person som har handlat i egenskap av offentlig myndighet. Även artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 12 till Europakonventionen (FördrS 8 och 9/2005) innehåller ett förbud mot all slags diskriminering. 

Europeiska kommissionen mot rasism och intolerans (European Commission against Racism and Intolerance, ECRI) är ett organ tillsatt av Europarådet som följer människorättsläget och förebygger rasism. ECRI rekommenderar i sin allmänna rekommendation nr 7 om nationell lagstiftning mot diskriminering att lagstiftningen bör möjliggöra lättillgängliga juridiska och/eller administrativa processer, inbegripet förlikningsprocesser för alla offer för diskriminering. ECRI rekommenderar också att det i lagstiftningen finns bestämmelser om effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner i diskrimineringsfall och att dessa sanktioner även bör innefatta betalning av ersättning till offren för både materiell och immateriell skada. 

Även flera av Internationella arbetsorganisationens (International Labour Organisation, ILO) konventioner är relevanta med avseende på förbudet mot diskriminering och rättsmedlen i anslutning till diskriminering. Konvention nr 100 gäller lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde (FördrS 9/1963) och konvention nr 111 gäller diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning (FördrS 63/1970). Konvention nr 81 gäller arbetsinspektion inom industri och handel (FördrS 44/1949) och innehåller bestämmelser om bland annat vad som ska ingå i arbetsinspektionerna. Konvention nr 98 gäller tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten (FördrS 32/1951), och den skyddar arbetstagare mot diskriminering på grundval av medlemskap i fackförening eller deltagande i fackföreningsverksamhet.  

I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tryggas bland annat likhet inför lagen (artikel 20) och jämställdhet mellan kvinnor och män (artikel 23). Dessutom förbjuder stadgan diskriminering (artikel 21) och tryggar rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 47). Direktiven föreslås också innehålla bestämmelser som är relevanta med tanke på skyddet för privat- och familjeliv och skyddet av personuppgifter, vilka garanteras i artiklarna 7 och 8 i rättighetsstadgan samt 10 § i grundlagen. På skyddet av personuppgifter tillämpas EU:s allmänna dataskyddsförordning, men medlemsstaterna ska se till att den uppgift som ligger till grund för likabehandlingsorganets behandling av personuppgifter tydligt framgår av lagen. Direktivförslagen förutsätter dessutom att medlemsstaterna vidtar behövliga skyddsåtgärder när det gäller behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, till exempel genom att anonymisera eller pseudonymisera uppgifter, samt genom att begränsa behandlingen av personuppgifter enligt principen om uppgiftsminimering. Likabehandlingsorganen är enligt direktivförslagen uttryckligen skyldiga att informera de registrerade om deras rättigheter. 

5.2  Grundlagen

Enligt grundlagsutskottet är de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas genom Finlands grundlag relevanta också i beredningen av EU-lagstiftning (se t.ex. GrUU 15/2017 rd s. 4 och GrUU 9/2017 rd s. 5–6 och de utlåtanden som det hänvisas till där). Statsrådet ska bilda sin ståndpunkt med beaktande av Finlands grundlag vid beredningen av EU-lagstiftning (se t.ex. GrUU 20/2017 rd). 

Enligt den allmänna jämlikhetsklausulen i 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Grundlagens 6 § 2 mom. innehåller ett förbud mot diskriminering, enligt vilket ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Enligt 3 mom. främjas jämställdhet mellan könen i samhällelig verksamhet och i arbetslivet enligt vad som närmare bestäms genom lag, särskilt vad gäller lönesättning och andra anställningsvillkor.  

Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Behandlingens offentlighet samt rätten att bli hörd, att få ett motiverat beslut och att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag. 

Grundlagens 22 § kräver att det allmänna ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses.  

Bestämmelserna om likabehandlingsorgan, som stärker dessa organs funktion, kan främja principen om jämlikhet och jämställdhet och det rättsskydd som tryggas i grundlagen samt stärka det allmännas förutsättningar att trygga tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.