PROMEMORIAFINANSMINISTERIET13.2.2023EU/1552/2022EU/1559/2022EU/1560/2022FÖRSLAG TILL ÄNDRING AV REGLERINGEN SOM GÄLLER CLEARINGSYSTEM
1
Allmänt
Europeiska kommissionen offentliggjorde den 7 december 2022
ett meddelande om en väg mot ett starkare clearingsystem i EU, nedan meddelandehttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022DC0696,
ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordningarna (EU) 648/2012, (EU) nr 575/2013 och (EU) 2017/1131 vad gäller åtgärder för att minska alltför stora exponeringar mot centrala motparter i tredjeland och effektivisera unionens clearingmarknader, nedan förslaget till förordninghttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022PC0697, och
ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 2009/65/EU, 2013/36/EU och (EU) 2019/2034 vad gäller behandlingen av koncentrationsrisk mot centrala motparter och motpartsrisk i centralt clearade derivattransaktioner, nedan förslaget till direktivhttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022PC0698.
Enligt kommissionen utgör meddelandet och lagstiftningsförslagen en helhet för utveckling av clearingsystemet, varför de ska läsas tillsammans. Syftet med kommissionens förslag är att säkerställa att EU har säkra, kriståliga och konkurrensmässiga marknader för central clearing, vilket främjar kapitalmarknadsunionen och förstärker EU:s strategiska autonomi.
Lagstiftningsförslagen har sänts till Europaparlamentet och rådet för behandling i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Behandlingen av förslaget i rådet har just inletts.
Lagstiftningsförslagen avses träda i kraft den tjugonde dagen efter att den har publicerats i Europeiska unionens offentliga tidning. Direktivet ska genomföras i medlemsstaterna inom 12 månader från dess ikraftträdande.
2
Förslagets syfte och bakgrund
En central motpart fungerar som köpare i förhållande till varje säljare och som säljare i förhållande till varje köpare mellan parterna på finansieringsmarknaden beträffande vissa avtal. De centrala motparterna genomför finansiella transaktioner inom olika tillgångsklasser, till exempel med aktier, derivat och återköpsavtal. De centrala motparterna behandlar centraliserat motparternas transaktioner och positioner, svarar för de förpliktelser som uppkommer till följd av transaktionerna och kräver tillräckliga marginalsäkerheter av sina medlemmar och avgifter till obeståndsfonder.
De centrala motparterna är aktörer med stor systemvikt. Enligt konsekvensanalysenhttps://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016SC0368 för centrala motparters återhämtning och resolution saknas det tydliga bedömningar om vilka riskerna orsakade av överföring och osäkerheter på grund av en central motparts kollaps skulle kunna vara. De kan dock anses vara jämförbara med den kostnad som banksektorns systemiska kris orsakar, som bedöms vara 60 procent av bruttonationalprodukten.
I Finland finns det inga centrala motparter, och det finns inga utsikter om att sådana skulle införas i Finland. Finländska företag (både sådana som hör till finansbranschen och sådana som inte hör dit) deltar i centrala motparter som clearingmedlemmar och kunder till clearingmedlemmar, och de köp som gjorts i Nasdaq Helsinki Oy clearas hos den centrala motparten. På så sätt är regleringen om centrala motparter även väsentlig ur Finlands synvinkel.
Det är också sannolikt att de ändringar som i detta sammanhang görs i ramen för tillsyn av centrala motparter i fortsättningen också påverkar regleringen som gäller ramen för tillsyn av värdepapperscentraler. Värdepapperscentralen Euroclear Finland Oy har etablerat sig i Finland, varför ramen för tillsyn över regleringen av centrala motparter är väsentlig för Finland även ur denna synvinkel.
Regleringen av centrala motparter baserar sig på Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister, OTC (over-the-counter) avser handel som sker utanför handelsplatser. (nedan EMIR)https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=celex:32012R0648 samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/23 om en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter samt förordningarna (EU) nr 1095/2010, (EU) nr 648/2012, (EU) nr 600/2014, (EU) nr 806/2014 och (EU) 2015/2365 samt direktiven om ändring av 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2007/36/EG, 2014/59/EU och (EU) 2017/1132 (nedan förordningen om en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter)https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX:32021R0023.
Kommissionen anser dock att regleringen bör utvecklas för att kunna svara mot nya utmaningar. För det första är clearingkapaciteten en viktig del av kapitalmarknadsunionen, och därför behöver EU ett konkurrensmässigt och modernt clearingsystem. För att förstärka kapitalmarknadsunionen behövs det mer clearingkapacitet inom EU.
För det andra ska ekosystemet för clearing vara säkert och motståndskraftigt. Eu-tillsynen bör förbättras så att gränsöverskridande riskhantering säkerställs när clearingvolymen ökar. Händelserna på energimarknaden under den senaste tiden, då många energibolag hade problem med att uppfylla likviditetskraven, ska beaktas. EMIR ska utvecklas så att även hoten mot EU:s finansiella stabilitet, som orsakas av sådana utmaningar, kan minimeras.
För det tredje är konkurrensmässiga, utvecklade och motståndskraftiga centrala motparter i EU ett nödvändigt villkor för EU:s strategiska autonomi. EU ska vara en globalt öppen marknad, men byggande av en adekvat clearingkapacitet inom EU minskar riskerna som kan orsakas av ett för stort beroende av tredjeländers centrala motparter.
Således har kommission gett lagstiftningsförslag, vars syfte är att göra EU till en mer lockande och kostnadseffektiv clearingplats och minska sårbarheterna. Åtgärderna gäller både efterfrågan och utbud av clearingtjänster. De hjälper till att utvidga clearingtjänsterna som de centrala motparterna i EU tillhandahåller och öka likviditeten genom att motivera allt fler att använda EU:s clearingtjänster.
Förslagen är enhetliga med de politiker och pågående initiativ inom EU, genom vilka man eftersträvar att (i) främja kapitalmarknadsunionen (CMU), (ii) förstärka EU:s öppna strategiska autonomi och (iii) förbättra effektiviteten och verkningsfullheten av tillsynen på EU-nivå.
Förslagen baserar sig på en omfattande konsultation som kommissionen genomfört, som inkluderar Europaparlamentet, medlemsstaterna och deras myndigheter, tillsynsorgan på Europanivå, Europeiska systemriskkommittén (nedan ESRB), Europeiska centralbanken och EU:s gemensamma övervakningsmekanism.
3
Förslagets huvudsakliga innehåll
3.1
Meddelande
Offentliga instanser är befriade från skyldigheten att cleara derivat hos den centrala motparten enligt EMIR, fastän vissa offentliga samfund under årens lopp har beslutat att frivilligt inleda en central clearing av sina avtal. Om EU:s myndigheter beslutar att övergå till att använda clearing av centrala motparter uppmuntrar kommissionen dem att använda centrala motparter i EU. Kommissionen förbinder sig till att för egen del använda centrala motparter i EU.
Vissa nationella bokföringsregler kan i praktiken hindra överföring av positioner från tredjelands centrala motparter till centrala motparter i EU. Således uppmanar kommissionen nationella myndigheter att granska de nationella bokföringsreglerna och undanröja eller minska hindren för överföring av exponeringar.
Flera marknadsaktörer, både banker och centrala motparter, har konstaterat att öppettiderna är för korta för eurosystemets centralbankers betalningssystem TARGET2. Av denna anledning blir de centrala motparterna i EU tvungna att kräva säkerheter i utländsk valuta, såsom i amerikanska dollar, vid dagens slut. Kommissionen uppmanar därför banker och centrala motparter att diskutera saken och lösningsalternativ med eurosystemet.
Dessutom har centralbankerna olika praxis för hur de centrala motparterna kan bli användare av centralbankernas depositions- och likviditetstjänster. Den internationella valutafonden IMF har rekommenderat för Europeiska centralbanken och eurosystemet att den ska utreda en eventuell harmonisering av de centrala motparternas åtkomstpraxis.
3.2
Förslag till direktiv
3.2.1
Ändring av direktivet om investeringsfonder (artikel 1)
Det föreslås att direktivet ska ändras så att riskreducering för motparter inte tillämpas på derivatkontrakt som fastställs hos den centrala motparten i EU eller hos en central motpart som godkänts i ett tredjeland.
3.2.2
Ändring av direktivet om tillsynskrav för kreditinstitut (artikel 2)
Enligt förslaget ska till direktivet fogas en skyldighet för kreditinstitut att ha effektiva processer för att identifiera, hantera och övervaka även koncentrationsrisker mot centrala motparter.
Kreditinstitutets högsta förvaltningsorgan ska inkludera koncentrationsrisken som gäller centrala motparter i institutets strategier och processer, så att det kan bedöma sitt kapitalbehov och fastställa en tillräcklig intern förvaltningsstruktur.
De behöriga myndigheterna ska bedöma och övervaka kreditinstitutens förfaringssätt angående förvaltningen av exponeringar mot centrala motparter samt utvecklingen med att anpassa affärsverksamhetsmodellerna till EU:s regleringsmål, med beaktande av kravet på ett aktivt konto enligt EMIR.
De behöriga myndigheterna får befogenheter att kräva att kreditinstituten minskar sina exponeringar mot den centrala motparten eller omdirigerar exponeringarna mellan clearingkontona, om koncentrationsrisken gentemot den centrala motparten är för stor.
3.2.3
Ändring av direktivet om värdepappersföretag (artikel 3)
Ett värdepappersföretag ska ha effektiva processer för att identifiera, hantera och övervaka koncentrationsrisker mot centrala motparter, även med beaktande av kravet på ett aktivt konto enligt EMIR.
De behöriga myndigheterna ska se till att värdepappersföretag har effektiva strategier, tillvägagångssätt, processer och system i bruk för att identifiera, mäta, hantera och övervaka koncentrationsrisken mot centrala motparter och dess konsekvenser. Värdepappersföretaget ska inkludera koncentrationsrisken som gäller centrala motparter i institutets strategier och processer, så att det kan bedöma sitt kapitalbehov och fastställa en tillräcklig intern förvaltningsstruktur.
De behöriga myndigheterna ska bedöma och övervaka värdepappersföretagets förfaringssätt angående förvaltningen av exponeringar mot centrala motparter samt utvecklingen med att anpassa affärsverksamhetsmodellerna till EU:s regleringsmål, med beaktande av kravet på ett aktivt konto enligt EMIR.
De behöriga myndigheterna får befogenheter att kräva att värdepappersföretagen minskar sina exponeringar mot den centrala motparten eller omdirigerar exponeringarna mellan clearingkontona, om koncentrationsrisken gentemot den centrala motparten är för stor.
3.3
Förslag till förordning
3.3.1
Transaktioner inom grupper (artikel 1(1))
EMIR innehåller regler om undantag från clearingkravet enligt artikel 4 och marginalsäkerhetskraven enligt artikel 11 i förordningen för transaktioner inom grupper (inhemska och gränsöverskridande). För att skapa ett säkrare och mer förutsägbart rättsläge när det gäller transaktioner inom grupper ersätts kravet på likvärdighetsbeslut som avser tredjeländer med en förteckning över jurisdiktioner som inte kan undantas. Dessa tredjeländer bör vara de länder som är upptagna i förteckningen över högrisktredjeländer med strategiska brister i sina system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och de länder som är uppräknade som icke samarbetsvilliga jurisdiktioner på skatteområdet.
3.3.2
Clearingkrav (artikel 1(2), 1(3), 1(6))
Finansiella motparter i EU eller icke-finansiella motparter befrias från clearingskyldigheten i den utsträckning motparten genomför en affärstransaktion med ett sådant pensionssystem som är etablerat i ett tredjeland och befriat från clearingskyldigheten i enlighet med nationell lagstiftning.
Vad gäller finansiella och icke-finansiella motparter ska endast de derivatkontrakt som inte har clearats hos en auktoriserad central motpart i EU eller hos en godkänd central motpart i tredjeland i fortsättningen beaktas när värdena för clearingtrösklarna beräknas.
För icke-finansiella motparter ska Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (nedan Esma) vid behov granska och förtydliga de tekniska standarderna för tillsyn, där det fastställs vilka OTC-derivat som anses vara riskreducerande och därför inte ska beaktas när värdena för clearingtrösklarna beräknas.
Den nationella myndigheten ska rapportera till Esma minst en gång om året, och oftare om det föreligger en krissituation, om de icke-finansiella motparternas verksamheter inom OTC-derivat samt verksamheterna inom OTC-derivat i den grupp som de icke-finansiella motparterna tillhör.
3.3.3
Krav på ett aktivt konto (artikel 1(4))
Av clearingskyldiga finansiella och icke-finansiella motparter förutsätts det att de direkt eller indirekt innehar aktiva konton hos centrala motparter etablerade i EU samt att de använder dessa konton för att cleara åtminstone en andel av de derivat som enligt förordningen har fastställts vara av stor systemvikt. Den clearingskyldige avses vara skyldig att rapportera om detta till myndigheterna.
Esma bör i samarbete med Europeiska bankmyndigheten (nedan EBA), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (nedan EIOPA) och ESRB och efter att ha hört det europeiska centralbankssystemet (nedan ECBS) fastställa vilken andel av ovan nämnda derivat som ska clearas i sådana aktiva konton.
Då Esma genomför en utvärdering om vilka tjänster tillhandahållna av centrala motparter i tredjeland som har stor systemvikt, har kommissionen befogenhet att anta en delegerad akt för att ändra förteckningen över kategorier av derivatkontrakt som omfattas av kravet att inneha ett aktivt konto.
3.3.4
Rapporteringskrav (artikel 1(5))
Undantaget, enligt vilket icke-finansiella motparter inte har behövt rapportera derivat inom gruppen till transaktionsregistret under vissa förutsättningar, avses bli upphävt. Syftet med detta är att säkerställa en tillräcklig synlighet för transaktioner inom en grupp.
3.3.5
Auktorisation av centrala motparter, utvidgning av verksamheter och tjänster och förfarandet för att bevilja och avslå auktorisation (artikel 1(9), 1(10), 1 (11), 1(12))
De behöriga myndigheterna ska inom två dagar meddela att de mottagit ansökan och samtidigt ange om den centrala motparten har lämnat de handlingar som krävs. Enligt nuvarande reglering har den behöriga myndigheten 30 dagar på sig att bedöma om ansökan är fullständig.
Den centrala motpartens behöriga myndighet, Esma och kollegiet ska under en 40 dagars riskbedömningsperiod hålla kontakt med varandra och ställa frågor till den centrala motparten för att säkerställa en flexibel samarbetsprocess.
För utvidgningen av verksamheter och tjänster erbjuds den centrala motparten möjlighet till ett förfarande där ansökan anses vara godkänd om den behöriga myndigheten inte motsätter sig (non-objection procedure). En förutsättning är att de planerade nya verksamheterna och tjänsterna inte ökar den centrala motpartens risker. I förslaget till förordning anges det vilka ytterligare tjänster och verksamheter som inte anses vara väsentliga och som den centrala motpartens behöriga myndighet ska godkänna genom ett sådant förfarande. Den centrala motparten kan börja utöva dessa verksamheter och tillhandahålla dessa tjänster innan den centrala motpartens behöriga myndighet har fattat beslut om att ärendet kan behandlas genom ett sådant förenklat förfarande och huruvida de föreslagna verksamheterna eller tjänsterna innebär väsentliga risker.
Den behöriga myndigheten har 10 dagar på sig att fatta ovannämnda beslut från det att ansökan mottogs. Om den behöriga myndigheten anser att det förenklade förfarandet för godkännande inte kan användas ska den centrala motparten upphöra att tillhandahålla verksamheterna och tjänsterna i fråga.
3.3.6
Tillsynskollegium (artikel 1(13), 1(14))
Tillsynskollegiets befogenheter utvidgas så att det kan ge ett yttrande även då den behöriga myndigheten överväger att upphäva en central motparts auktorisation. Tillsynskollegiet avses kunna ge yttrande även om den årliga översynen och utvärderingen av den centrala motparten som den behöriga myndigheten utför.
Esma avses fungera som ordförande för tillsynskollegiet (i nuläget den centrala motpartens behöriga myndighet) och även beviljas rösträtt.
3.3.7
Återkallande av auktorisation (artikel 1(15))
Den behöriga myndigheten ska höra Esma och medlemmarna i tillsynskollegiet innan den centrala motpartens behöriga myndighet fattar beslut om att återkalla en auktorisation eller upphöra med eller begränsa omfattningen av en viss tjänst eller verksamhet, utom när det brådskar med ett sådant beslut.
3.3.8
Tillsynssamarbete mellan behöriga myndigheter och Esma avseende auktoriserade centrala motparter och förfarande att bevilja och avslå auktorisation, Esmas och tillsynskollegiets yttranden (artikel 1(11), 1(17), 1(27), 1(28), 1(31), 1(35))
Esma avses kunna ge ett yttrande till den centrala motpartens behöriga myndighet även beträffande den årliga översynen och utvärderingen av den centrala motparten samt marginalsäkerheter och upphävande av auktorisation. När Esma avger ett sådant yttrande bör myndigheten bedöma den centrala motpartens uppfyllande av relevanta krav i EMIR och särskilt fokusera på identifierade gränsöverskridande risker eller risker för EU:s finansiella stabilitet.
Esma bör offentliggöra uppgifter om en behörig myndighet inte följer eller inte har för avsikt att följa dess yttrande eller ett yttrande från kollegiet eller villkor eller rekommendationer som ingår i dessa. Esma kan även offentliggöra de skäl som den behöriga myndigheten anger för den bristande efterlevnaden.
Esma ges en roll som koordinator i krissituationer och vid gränsöverskridande riskbedömning.
Yttranden ska begäras av Esma och tillsynskollegiet om följande: den behöriga myndighetens bedömning av anskaffning av eller avstående från en betydande ägarandel hos den centrala motparten, den behöriga myndighetens beslut om huruvida verksamheter som väsentligt anknyter till riskhantering kan läggas ut, modeller för marginalsäkerheter och deras parametrar och samverkansöverenskommelser.
3.3.9
Gemensamma tillsynsgrupper (joint supervisory teams) (artikel 1(18))
Samarbetet mellan de myndigheter som deltar i tillsynen av centrala motparter i EU ska enligt förslaget effektiviseras genom att gemensamma tillsynsgrupper grundas. De gemensamma tillsynsgruppernas uppgifter omfattar att (i) stödja den centrala motpartens behöriga myndighet i den centrala motpartens utvidgning av verksamheter eller tjänster i de fall där ett förenklat förfarande för godkännande används (ändringen anses vara godkänd om den behöriga myndigheten inte motsätter sig), (ii) bistå den centrala motparten i fastställandet av intervall och noggrannhet för översynerna, och (iii) delta i översyn som sker på platsen.
I tillsynsgrupperna deltar enligt förslaget den centrala motpartens behöriga myndighet, Esma, de behöriga myndigheterna som svarar för tillsynen av centrala motparters clearingmedlemmar som är etablerade i de tre medlemsstater som på grundval av totalbeloppet under ett år utför de största betalningarna till den centrala motpartens obeståndsfond, medlemmarna i ECB som svarar för tillsynen av den centrala motparten och medlemmarna i ECB som svarar för tillsynen av de centrala motparter med vilka samverkansöverenskommelser har gjorts samt de centralbanker som ger ut de viktigaste valutorna i unionen med avseende på finansiella instrument som ska clearas.
3.3.10
Gemensam övervakningsmekanism (joint monitoring mechanism) (artikel 1(18))
Esma, EBA, EIOPA, kommissionen, ESRB, Europeiska centralbanken och Europeiska centralbanken som banktillsynsmyndighet avses utgöra en gemensam övervakningsmekanism. Övervakningsmekanismen ska enligt förslaget bland annat övervaka kraven på information om aktiva konton och kundernas clearingverksamhet samt kundernas clearingförhållanden, ömsesidiga beroenden och samverkan med andra finansmarknadsstrukturer. Mekanismen avses även identifiera koncentrationsrisker.
Esma ska, i samarbete med de andra organ som deltar i den gemensamma övervakningsmekanismen, lämna in en årlig rapport till Europaparlamentet, rådet och kommissionen om resultaten av sina verksamheter. Esma kan även utfärda riktlinjer eller rekommendationer om myndigheten anser att behöriga myndigheter inte säkerställer clearingmedlemmars och kunders efterlevnad av kravet att inneha ett aktivt konto eller om den identifierar en risk för EU:s finansiella stabilitet.
3.3.11
Krissituationer (artikel 1(19))
Esma ska ges i uppgift att samordna behöriga myndigheter, resolutionsmyndigheten samt tillsynskollegiet för att gemensamt ge ett bemötande i en central motparts krissituation.
För att genomföra sin samordningsuppgift ges Esma möjlighet att sammankalla möten i tillsynskommittén för centrala motparter (Esmas interna kommitté enligt artikel 24 a i EMIR), eventuellt med en utvidgad sammansättning bestående av centralbanken som emitterar valutan, clearingsmedlemmarnas behöriga myndigheter, handelsplatsernas behöriga myndigheter, clearingsmedlemmarnas kunders behöriga myndigheter eller resolutionsmyndigheter.
Esma avses få befogenheter att begära information av marknadsaktörerna för att utföra sin samordningsuppgift. Esma kan även ge rekommendationer till den centrala motpartens behöriga myndighet.
3.3.12
Tillsynskommittén för centrala motparter (artikel 1(20))
Enligt förslaget ska Esma kartlägga och fastställa tillsynsprioriteringar samt beakta gränsöverskridande risker och koncentrationsrisker. Utgivande centralbanker kan delta i alla möten i tillsynskommittén för centrala motparter för centrala motparter i EU. Berörda myndigheter för kunder samt EU-organ bjuds in att delta i möten när så är lämpligt.
3.3.13
Centrala motparter i tredjeland (artikel 1(21), 1 (23))
När beslut fattas om godkännande av en central motpart i tredjeland ges kommissionen möjlighet att avstå från kravet att tredjelandet i fråga ska ha ett motsvarande övervakningssystem som EU. Förutsättningen för att avstå från kravet är att det är proportionerligt och ligger i unionens intresse.
Esma ska kunna återkalla godkännande av en central motpart i tredjeland om den centrala motparten i fråga inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännandet eller allvarligt bryter mot EMIR:s krav.
3.3.14
Deltagandekrav (artikel 1(25), 1(29))
Centrala motparter bör inte tillåtas vara clearingmedlemmar hos en annan central motpart och inte heller godta andra centrala motparter eller clearingcentraler som clearingmedlemmar eller indirekta clearingmedlemmar.
En central motpart kan uppta icke-finansiella motparter som clearingmedlemmar endast om den centrala motparten påvisar att denne kan uppfylla kraven rörande marginalsäkerheter och obeståndsfonder.
Icke-finansiella motparter bör inte tillåtas att erbjuda clearing för kunders räkning och bör endast få ha konton hos den centrala motparten för sin egen räkning.
Den centrala motpartens behöriga myndighet bör regelbundet rapportera till Esma och kollegiet om huruvida det är lämpligt att godta icke-finansiella motparter som clearingmedlemmar.
Esma utarbetar ett förslag till en teknisk standard för tillsyn om de faktorer som bör övervägas när tillgångskriterierna fastställs.
Esma kan avge ett yttrande om godtagande av icke-finansiella aktörer som clearingmedlemmar.
3.3.15
Krav på marginalsäkerhet och deras transparens (artikel 1(30), 1(31), 1(33))
Clearingmedlemmar och kunder som tillhandahåller clearingtjänster ska på ett tydligt och transparent sätt informera sina kunder om hur den centrala motpartens modeller för marginalsäkerheter fungerar, även under stressade förhållanden, och tillhandahålla en simulering av de marginalsäkerheter som kunderna kan omfattas av enligt olika scenarier. Informationsskyldigheten omfattar både de marginalsäkerheter som den centrala motparten kräver och eventuella marginalsäkerheter som clearingmedlemmarna och de kunder som själva tillhandahåller clearingtjänster kräver.
Den centrala motpartens clearingmedlemmar och kunder som tillhandahåller clearingtjänster ska ge sina kunder tillräckligt detaljerad information om hur stora förluster de kan komma att få bära om den centrala motparten vidtar återhämtningsåtgärder.
En central motpart ska fortlöpande se över och revidera nivån på sina marginalsäkerhetskrav så att de tar hänsyn till eventuella procykliska effekter av sådana revideringar. En central motpart ska kräva och driva in marginalsäkerheter även under loppet av dagen, men när detta görs ska marknadsförhållandena och eventuell inverkan på deltagarnas likviditetsposition beaktas.
Bankgarantier och offentliga garantier anses utgöra mycket likvida säkerheter, under förutsättning att de ovillkorligen finns tillgängliga på begäran och att det säkerställs att en central motpart beaktar sådana garantier när den beräknar sin totala exponering mot banken som fungerar som clearingmedlem. En central motpart bör dessutom ta hänsyn till eventuella procykliska effekter när den ser över nivån på de värderingsavdrag som den tillämpar på de tillgångar som den godtar som säkerhet.
3.3.16
Översyn av den centrala motpartens marginalsäkerhetsmodeller, stresstester och utvärdering av prognosförmåga (back-testing) (artikel 1(34))
Efter att ha mottagit ansökan om modelländring ska de behöriga myndigheterna inom två dagar meddela om den centrala motparten har lämnat de handlingar som krävs. För ändringar som inte anses vara väsentliga är det möjligt att använda ett förfarande där ändringen godkänns om den behöriga myndigheten inte motsätter sig den. Då kan den centrala motparten börja använda sin ändrade modell innan den behöriga myndigheten har beslutat att ett sådant förenklat förfarande kan användas. I artikeln anges det vilka modelländringar som är väsentliga , och på vilka det förenklade förfarandet således inte kan tillämpas. Den behöriga myndigheten ska inom 10 dagar meddela om det förenklade förfarandet kan tillämpas. Om inte, ska den centrala motparten upphöra att använda den ändrade modellen inom fem dagar.
3.3.17
Ändring av förordningen om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag (artikel 2)
Genom ändringen justeras tillämpningsområdet för kapitalbaskravet för kreditvärdighetsjusteringsrisken, särskilt genom att det förtydligas vilka transaktioner inom grupper som kan undantas från detta krav.
3.3.18
Ändring av förordningen om penningmarknadsfonder (artikel 3)
Förordningen avses bli ändrad så att riskreduceringen för motparter i stället för OTC-derivat lämpar sig för sådana derivatkontrakt som inte clearas hos en central motpart i EU eller hos en godkänd central motpart i tredjeland.
4
Förslagets rättsliga grund och förhållande till proportionalitets- och subsidiaritetsprincipen
Rättslig grund
Förslaget till direktiv utgår från artikel 53.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som också utgör den rättsliga grunden för direktiven som avses bli ändrade genom direktivförslaget. Förslaget behandlas enligt den normala lagstiftningsordningen och beslut om godkännande fattas i rådet genom kvalificerad majoritet.
Förslaget till förordning utgår från artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som också utgör den rättsliga grunden för EMIR. Förslaget behandlas enligt den normala lagstiftningsordningen och beslut om godkännande fattas i rådet genom kvalificerad majoritet.
Statsrådet ser kommissionens förslag som motiverade ur den rättsliga grundens perspektiv. Förslaget till förordning kan anses gälla harmonisering av bestämmelserna som gäller inledande och utövande av verksamhet hos centrala motparter, i kreditinstitut, värdepappersföretag samt investeringsfonder och alternativa fonder samt upprättandet av den inre marknaden och stärkande av dess funktion.
Subsidiaritetsprincipen
Enligt subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (FEU) ska åtgärder vidtas på EU-nivå endast om de eftersträvade målen inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna ensamma utan bättre kan uppnås på unionsnivå på grund av den planerade åtgärdens omfattning och verkningar.
Kommissionen anser att förslaget till direktiv iakttar subsidiaritetsprincipen, eftersom medlemsstaterna och de nationella tillsynsmyndigheterna inte på egen hand kan lösa de systemrisker som är en följd av att starkt integrerade och sammanlänkade centrala motparter bedriver verksamhet över gränserna som sträcker sig utöver de nationella jurisdiktionerna. De kan inte heller begränsa de risker som följer av skillnader i nationell tillsynspraxis. Medlemsstaterna kan inte heller på egen hand öka attraktionskraften hos centrala motparter i EU och hantera den ineffektiva ramen för samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter och EU-myndigheter. Således kan målen med direktivförslaget uppnås bättre, med tanke på projektets omfattning, genom åtgärder på unionsnivå.
Kommissionen anser att förslaget till förordning iakttar subsidiaritetsprincipen, eftersom medlemsstaterna och de nationella tillsynsmyndigheterna inte på egen hand kan lösa de systemrisker som är en följd av att starkt integrerade och sammanlänkade centrala motparter bedriver verksamhet över gränserna som sträcker sig utöver de nationella jurisdiktionerna. De kan inte heller begränsa de risker som följer av skillnader i nationell tillsynspraxis. Medlemsstaterna kan inte heller på egen hand öka attraktionskraften hos centrala motparter i EU och hantera den ineffektiva ramen för samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter och EU-myndigheter. Även i fråga om EMIR beaktades att förordningens mål inte kan uppnås med medlemsstaternas åtgärder. De kan uppnås bättre, med tanke på projektets omfattning, med åtgärder på unionsnivå.
Statsrådet anser att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen.
Proportionalitetsprincipen
Enligt proportionalitetsprincipen som nämns i artikel 5.4 i FEU ska unionens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.
Enligt kommissionen är målet med förslaget till förordning att säkerställa att målen enligt EMIR uppnås på ett proportionerligt och effektivt sätt. En central avvägning måste göras mellan åtgärdernas effektivitet när det gäller att öka clearingen hos centrala motparter i EU och kostnadseffekterna för clearingdeltagarna. Denna avvägning ska beaktas i kalibreringen och utformningen av de enskilda åtgärderna så att kostnaderna blir proportionerliga.
Genom förslaget till förordning granskas även tillsynsrutinerna för centrala motparter i EU för att lösa deras problem på grund av ineffektiva godkännandeförfaranden. Målet med ändringarna av tillsynsarkitekturen är vidare att ta hänsyn till behovet av ökat samarbete mellan myndigheterna i EU med tanke på centrala motparters växande betydelse, utan att detta påverkar de offentligfinansiella skyldigheterna hos myndigheterna i etableringsmedlemsstaten.
Genom vissa ändringsförslag (krav på aktivt konto, skapande av en övervakning på EU-nivå i anknytning till överföring av clearingen av derivat från systemviktiga centrala motparter i tredjeland (centrala motparter i kategori 2) till centrala motparter i EU, samt ett förfarande med ett förenklat godkännande (ändringen är godkänd om den behöriga myndigheten inte motsätter sig den) av vissa ändringar av centrala motparters riskmodeller eller utvidgning av tjänsteutbudet som de tillhandahåller) strävar man efter att även beakta den oro som intressentgrupper, inklusive Esma, har fört fram, samtidigt som målen med EMIR säkerställs.
Enligt kommissionen går förslaget inte längre än vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, med hänsyn till behovet av att övervaka och begränsa eventuella risker som den verksamhet som bedrivs av centrala motparter, inbegripet centrala motparter i tredjeland, kan utgöra för den finansiella stabiliteten.
Genom förslaget till direktiv görs begränsade ändringar i direktivet om investeringsfonder, direktivet om tillsynskrav för kreditinstitut och direktivet om värdepappersföretag för att främja central clearing i EU. Enligt kommissionen är förslaget i enlighet med proportionalitetsprincipen då man beaktar det allmänna bästa och kostnadseffektiviteten i de föreslagna åtgärderna.
Statsrådet anser att förslagen är förenliga med proportionalitetsprincipen.
5
Förslagets konsekvenser
Konsekvenser för ekonomin och marknadsparterna
Kommissionen bedömer att lagstiftningsförslagen har en positiv inverkan, eftersom de ökar attraktionskraften hos centrala motparter i EU och säkerställer EU:s finansiella stabilitet. Förslagen minskar även det alltför stora beroendet av centrala motparter i tredjeländer och medverkar till en fördjupning av kapitalmarknadsunionen.
Centrala motparter i EU gynnas av nuvarande och nya deltagares ökade clearingflöden på grund av åtgärder som ökar efterfrågan på EU-clearing. De föreslagna ändringarna ger centrala motparter i EU möjlighet att släppa ut nya produkter på marknaden och anpassa sina riskmodeller snabbare än nu, så att de centrala motparternas intäkter ökar och en snabb reaktion på förändrade risksituationer möjliggörs. Detta hjälper de centrala motparterna att bemöta konkurrensen från centrala motparter i tredjeländer.
Centrala motparter gynnas även av lägre kostnader orsakade av efterföljandet av bestämmelser då godkännandeförfarandet strömlinjeformas och de känner säkerhet angående hur länge myndighetsgodkännandet av deras initiativ tar. Dessutom kan vissa centrala motparter gynnas av lägre tillsynsavgifter hos sina nationella myndigheter och lägre totala kostnader när de i vissa situationer kan utnyttja det förenklade förfarandet för myndighetsgodkännande.
Tillsynsarrangemangen för centrala motparter i EU blir enligt förslaget effektivare och mer enhetliga, vilket minskar kostnaderna för de centrala motparterna. Dessutom gynnar ändringarna, genom vilka man strävar efter att förbättra myndigheternas beredskap att övervaka gränsöverskridande risker, samarbeta och agera i nödsituationer, centrala motparter i EU, eftersom deras verksamhet blir säkrare. Dessa fördelar skulle vara bestående.
Enligt kommissionens bedömning gynnas clearingmedlemmarna av ett bredare tjänsteutbud hos de centrala motparterna och en större möjlighet att välja vid användningen av centrala motparter. Enligt Finanssiala Ry:s (FA) ståndpunkt är produkt- och tjänsteutbudet i EU i dagens läge snävt i jämförelse med centrala motparter i tredjeländer. Enligt kommissionen kan en sänkning av regleringskostnaderna som orsakas de centrala motparterna även leda till att clearingkostnaderna sänks för clearingmedlemmarna, under förutsättning att det finns konkurrens mellan de centrala motparterna och kostnadsbesparingarna överförs till medlemmarna.
Ett förtydligande av när den centrala motparten inleder en viss tjänst eller verksamhet minskar den rättsliga osäkerheten och extra kostnader för clearingmedlemmarna (till exempel It-ändringar, upprätthållande av kundrelationen med två centrala motparter, ändringar i förfarandena och i avtal som slutits med kunderna). En ökad konkurrens mellan de centrala motparterna påverkar för sin del att clearingpriserna sjunker.
Enligt kommissionen är det osannolikt att dessa initiativ skulle leda till en splittring av marknaden, med beaktande av initiativens proportionerliga karaktär och rimliga mål. Det är också osannolikt att förslaget skulle leda till en orimlig koncentration av centrala motparter i EU. Och även om detta skulle ske är det med anledning av EU:s effektiviserade tillsynsram bättre att koncentrationen sker hos centrala motparter i EU än hos centrala motparter i tredjeländer. Alla dessa fördelar skulle vara bestående. Enligt FA:s allmänna riktlinje leder kravet på ett aktivt konto att aktörernas kostnader ökar och att en effektiv prissättning av derivatprodukter försvåras.
Enligt kommissionen medför kravet på ett aktivt konto kostnader för clearingmedlemmar i EU. Storleken på dessa kostnader beror på om clearingmedlemmen och kunden redan har ett konto hos den centrala motparten i EU. Största delen av clearingmedlemmarna har konton hos centrala motparter i EU. Beträffande kunderna har cirka 60 procent av kunderna redan ett konto inom EU färdigt att användas för ränteswappar och cirka 85 procent har ett konto för kreditswappar.
Det kan även uppstå kostnader för clearingmedlemmar i form av sänkt likviditet och förlorade nettningsförmåner då de övergår till använda en central motpart i EU. Kostnadsbeloppet beror på kalibreringen och planeringen av åtgärderna. En central avvägning måste göras mellan åtgärdernas effektivitet när det gäller att öka clearingen hos centrala motparter i EU och kostnadseffekterna för clearingdeltagarna. Denna avvägning kan till exempel göras för de tekniska tillsynsstandarderna.
Kunderna gynnas således av att de får EU-alternativ till centrala motparter i tredjeländer. Detta ökar konkurrensen mellan de centrala motparterna, vilket kan leda till att kostnaderna minskar. Dessutom blir tjänsterna och marginalsäkerheterna hos de centrala motparterna i EU mer transparenta för kunderna. Kunderna gynnas även av att de centrala motparterna ska beakta procykliska effekter i sina modeller för marginalsäkerheter och sina kundernas likviditetspositioner när de driver in marginalsäkerheter under loppet av dagen.
Det kan dock uppstå kostnader för kunderna av kravet på ett aktivt konto, om de inte redan har konton hos de centrala motparterna i EU. Kunderna blir sannolikt även tvungna att svara för alla extra kostnader som clearingmedlemmarna orsakas på grund av de föreslagna åtgärderna.
Konsekvenserna för icke-finansiella motparter, till exempel för bolag inom energisektorn, är dubbelriktade. Lagstiftningsförslagen innehåller flera ändringar, genom vilka ifrågavarande motparters ställning underlättas, där de viktigaste är: i) beräkningsmetoden för värdena för clearingtrösklarna ändras så att den endast gäller derivatkontrakt som inte omfattar central clearing hos en central motpart, ii) marginalsäkerhetsmaterialet som är lämpligt för den centrala motparten utvidgas, iii) det förutsätts att de centrala motparterna fortlöpande ser över och reviderar nivån på sina marginalsäkerhetskrav så att de tar hänsyn till eventuella procykliska effekter, iv) det förutsätts att de som tillhandahåller clearingtjänster ska informera sina kunder om hur den centrala motpartens modeller för marginalsäkerheter fungerar och tillhandahålla en simulering av de marginalsäkerheter som kunderna kan omfattas av enligt olika scenarier, och v) det förutsätts att de centrala motparterna ska beakta marknadsförhållandena och eventuella konsekvenser för sina kunders likviditetspositioner när de driver in marginalsäkerheter under loppet av dagen. Utvidgningen av marginalsäkerhetsmaterialet omfattar i detta förslag säkerheter av offentliga aktörer, bankgarantier utan säkerhet godkändes temporärt som gångbara säkerheter redan i oktober 2022https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2311&from=EN.
Således gynnas parterna av den nya beräkningsmetoden för värdena för clearingtrösklarna då den möjliggör mer OTC-handel utan obligatorisk central clearing hos en central motpart, av den utvidgade marginalsäkerhetsmassan och av att centrala motparter i fortsättningen ska beakta marknadseffekterna av sina marginalsäkerhetskrav och deras kunder bättre kan prognostisera de marginalsäkerhetskrav som gäller dem i olika situationer.
För icke-finansiella motparter föreslås dock även vissa ytterligare krav. I fortsättningen ska de påvisa att de kan uppfylla den centrala motpartens krav som gäller marginalsäkerheter och obeståndsfonder och kan endast ha konton hos den centrala motparten för sin egen räkning. Närmare detaljer om vilka aspekter som ska beaktas när åtkomstkraven fastställs kommer att fastställas genom tekniska tillsynsstandarder. På dessa sätt stöds de centrala motparternas riskhantering.
Konsekvenser för myndigheterna
Esma kan orsakas begränsade extra kostnader, närmast beroende på att den får nya uppgifter. Samtidigt minskar vissa arbeten till exempel genom strömlinjeformning av förfaranden och standardisering av de handlingar som lämnas till Esma. Genom förslaget får Esma även en tydligare helhetsbild av de centrala motparterna i EU och de risker som berör deras finansiella stabilitet.
Enligt kommissionens bedömning skulle konsekvenserna för nationella behöriga myndigheter vara begränsade, men överlag positiva. En del av deras tillsynsuppgifter förenklas och strömlinjeformas, varför myndigheterna gynnas av minskade kontakter till de centrala motparterna för att få ytterligare handlingar samt av en smidigare kommunikation mellan centrala motparter, tillsynskollegiet och Esma. De initiala kostnaderna för införandet av nya förfaranden, bland annat utveckling av nya IT-verktyg, är minimala i förhållande till de fördelar som erbjuds. Vissa kostnader kan delas mellan myndigheterna och Esma. Vissa begränsade kostnader kan uppstå för övervakarna genom tillsynen av att kravet på ett aktivt konto iakttas.
För de nationella myndigheterna, Esma och tillsynskollegiet fastställs strama tidsgränser för vissa åtgärder. Tidsfristen inom vilken den behöriga myndigheten ska godta ansökan om auktorisation eller ansökan om utvidgning av verksamheter eller ändring av modell har förkortats från 30 dagar till två dagar. Den behöriga myndigheten ska inom 40 dagar utföra en riskbedömning huruvida den centrala motparten iakttar kraven enligt EMIR och skicka sitt beslutsutkast till Esma och kollegiet. Kollegiet och Esma ska ge sitt yttrande om ansökan inom samma tid. Vid väsentliga ändringar av riskhanteringsmodeller har tidsfristen för den nationella behöriga myndighetens och Esmas beslut om godkännande av ändringen förkortats från 90 dagar till 40 dagar.
Esmas befogenheter utökas. Esma avses i fortsättningen fungera som ordförande för tillsynskollegiet i stället för den nationella behöriga myndigheten. Dessutom ska Esma ges rösträtt i tillsynskollegiet. Detta kan leda till tillsynsproblem, eftersom den nationella behöriga myndigheten ändå har den bästa kunskapen om sin centrala motpart. Det bör även observeras att den centrala motpartens hemstat bär den ekonomiska bördan i den centrala motpartens eventuella problemsituationer.
Om den nationella behöriga myndigheten inte följer Esmas yttrande eller rekommendation, publicerar Esma detta, eventuellt inklusive den behöriga myndighetens motiveringar till varför den inte följer Esmas yttrande eller rekommendation. Detta kan öka spänningarna mellan Esma och de nationella behöriga myndigheterna. Publicering av meningsskiljaktigheter orsakar även en imagerisk för båda myndigheterna.
I fortsättningen avses Esma fungera som samordnande myndighet mellan den nationella behöriga myndigheten, resolutionsmyndigheten och tillsynskollegiet för att gemensamt ge ett bemötande i en krissituation. Förordningen om en ram för återhämtning och resolution av centrala motparter fastställer olika myndigheters befogenheter i centrala motparters problemsituationer. Införandet av en samordnande myndighet orsakar en fördunkling av rollerna och kan även skjuta upp problemlösningen i och med den tid som samordningsåtgärderna kräver.
För de nationella behöriga myndigheterna kan det också uppstå kostnader av de nya kraven på rapportering till exempel till Esma och av deltagandet i gemensamma tillsynsgrupper.
Tillsynsramen som föreslås för centrala motparter ska även bedömas ur synvinkeln att de föreslagna ändringarna sannolikt i fortsättningen också kommer att påverka tillsynsramen för värdepapperscentraler när regleringen av dem revideras. Om tillsynen blir mer EU-baserad minskar de nationella myndigheternas befogenheter. I Finland finns en värdepapperscentral (Euroclear Finland Oy), vilket innebär att detta har en direkt inverkan även på finländska myndigheters tillsynsbefogenheter.
Under energikrisen observerades förseningar och utmaningar med att dela aktuell information i kollegiesamarbetet. Förfaringssätten för kollegieverksamheten har i högre grad formats i enlighet med behoven av att få information under normala tider. Kommissionen föreslår inga ändringar i EMIR till denna del.
Konsekvenser för lagstiftningen
Beaktande av lagstiftningsförslagen kan troligtvis kräva ändringar av den nationella lagstiftningen. Ändringar kan behöva göras till exempel i kreditinstitutslagen (610/2014), lagen om investeringstjänster (747/2012), lagen om placeringsfonder (213/2019) och lagen om Finansinspektionen (878/2008).
6
Förslagets förhållande till grundlagen och till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna
Statsrådet anser inte att förslaget strider mot Finlands grundlag eller de instrument för grundläggande och mänskliga rättigheter som binder Finland.
7
Ålands behörighet
Ärendet hör enligt 27 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till rikets lagstiftningsbehörighet.
8
Behandling av förslaget i Europeiska unionens institutioner och de övriga medlemsstaternas ståndpunkter
Utskottet för ekonomi och valutafrågor (ECON) är det ansvariga utskottet för lagstiftningsförslagen i Europaparlamentet. Europaparlamentet har inte ännu inlett behandlingen av förslagen eller utsett föredragande.
Behandlingen av förslagen har precis inletts, rådets grupp för finansiella tjänster har hållit ett möte. De övriga medlemsstaternas officiella ståndpunkter är ännu inte kända, medlemsstaterna bedömer nu först lagstiftningsförslagen.
9
Nationell behandling av förslaget
Förslaget till förordning samt det relaterade utkastet till statsrådets skrivelse har varit på remiss i ett skriftligt förfarande i sektionen för finansiella tjänster och kapitalrörelser (sektion 10) under kommittén för EU-ärenden 2–7.2.2023 och i ett skriftligt förfarande i EU-ministerutskottet 15–17.2.2023.
10
Statsrådets ståndpunkt
Statsrådet understöder lagstiftningsförslagen och deras mål på en allmän nivå. Lagstiftningsförslagen ökar attraktionskraften hos de centrala motparterna i EU och minskar beroendet av centrala motparter i tredjeländer, vilket främjar konkurrensen och stöder den finansiella stabiliteten.
Statsrådet förhåller sig positivt till de föreslagna målen och metoderna att öka efterfrågan av tjänster från centrala motparter i EU och minska beroendet av centrala motparter i tredjeländer.
Statsrådet förhåller sig också positivt till de föreslagna metoderna att utveckla de centrala motparternas riskhantering, till exempel till att icke-finansiella motparter ska visa att de kan uppfylla kraven som gäller centrala motparters marginalsäkerheter och obeståndsfonder. I princip ska andra sektorers risker inte överföras att bäras av finansmarknadssektorn och centrala motparter.
Statsrådet förhåller sig också positivt till den föreslagna utvidgningen av marginalsäkerhetsmaterialet som lämpar sig för centrala motparter, eftersom de föreslagna ändringarna inte kan ses ha väsentliga effekter på centrala motparters risker. Utvidgningarna beaktar likviditetsutmaningarna inom energibranschen i den mån det i princip är möjligt i regleringen om centrala motparter. Finland är dock beredd att överväga ytterligare utvidgningar av marginalsäkerhetsmaterialet, om utvidgningarna inte väsentligt ökar riskerna för de centrala motparterna.
Statsrådet förhåller sig reserverat till förslagen att Esma i fortsättningen ska fungera som ordförande för tillsynskollegiet och att den ska ges rösträtt i organet. Detta förslag är inte i linje med en symmetrisk fördelning av makt och ansvar. Dessutom kan publiceringen av meningsskiljaktigheter mellan myndigheter som hör till tillsynskollegiet försvåra tillsynsverksamheten eller förhållandena mellan myndigheterna. Statsrådet förhåller sig även reserverat till att Esma avses fungera som samordnande myndighet i krissituationer, eftersom detta bland annat fördunklar myndigheternas behörighetsförhållanden och kan fördröja lösningen av problemsituationer.
Däremot understöder statsrådet det att kollegieförfarandet utvecklas så att de behöriga myndigheterna får aktuell information i eventuella problemsituationer på ett bättre sätt än i nuläget, till exempel om utvecklingen av centrala motparters marginalsäkerhetsmaterial.
Statsrådet anser att det behöver säkerställas att tidsfristerna som fastställs för myndigheterna angående ansökningar är tillräckligt långa för att myndighetsåtgärderna ska genomföras på ett adekvat sätt.