1  Bakgrund och mål

Europeiska kommissionen gav den 6 april 2022 rekommendationer till rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om avtal om godstransport på väg, nedan godstransportravtal, mellan Europeiska unionen och Ukraina (COM(2022) 167 final) och mellan Europeiska unionen och Moldavien (COM(2022) 168 final). Enligt kommissionen inleddes förhandlingarna därför att Rysslands militära angrepp på Ukraina har orsakat betydande problem i godstransporterna. Syftet med de provisoriska avtal om godstransport på väg som ingicks med Ukraina och Moldavien var att underlätta godstrafiken genom att bevilja dessa tredjeländer och EU:s vägtransportoperatörer obegränsad rätt att bedriva internationella bilaterala transporter och transitering. Varutransportavtalen skulle ha begränsad tillämpningstid, och de skulle inte få gälla så kallade Cross Trade-transporter eller cabotagetransporter mellan medlemsstater i EU som utförs av chaufförer från Ukraina eller Moldavien. Kommissionen föreslog att rådet skulle utse kommissionen till EU:s gemensamma förhandlare. Rekommendationen var också förenad med förhandlingsdirektiv. Statsrådet överlämnade den 3 maj 2022 en E-skrivelse till riksdagen (E 59/2022 vp) i ärendet. 

Europeiska kommissionen framlade den 3 juni 2022 för rådets arbetsgrupp för landtransporter utkast till avtal om godstransport på landsväg mellan EU och Ukraina (WK 8091/2022 INIT LIMITED) och mellan EU och Moldavien (WK 8094/2022 INIT LIMITED). Avtalsutkasten motsvarade det huvudsakliga innehållet i de godstrafikavtal som presenterades i e-brevet (E 59/2022 vp) och stod också i samklang med Finlands ståndpunkt. Finland har stött de gemensamma åtgärder på EU-nivå som har vidtagits med anledning av det krig som Ryssland har startat i Ukraina. Finland stödde också förslaget att kommissionen skulle bemyndigas att förhandla om avtal om godstrafik på väg mellan EU och Ukraina och mellan EU och Moldavien. Rådets beslut (EU) 2022/1158 om undertecknande på unionens vägnar och om provisorisk tillämpning av avtalet mellan Europeiska unionen och Ukraina om godstransport på väg och rådets beslut (EU) 2022/1165 om undertecknande på unionens vägnar och om provisorisk tillämpning av avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Moldavien om godstransport på väg antogs den 27 juni 2022. 

Rådets beslut (EU) 2022/2517 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i den gemensamma kommitté som inrättats genom avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Moldavien om godstransport på väg med avseende på antagande av gemensamma kommitténs arbetsordning och förlängning av avtalet antogs den 12 december 2022 och publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 21 december 2022. Gemensamma kommitténs arbetsordning innehåller bestämmelser om delegationerna, delegationernas chefer, ordnande av sammanträden, dagordning och protokoll, sekretariatet, arbetsgrupper, delningen av kostnaderna och beslutsförfarandena. Kommissionen föreslog att det provisoriska avtalet om godstransport på väg mellan EU och Moldavien skulle förlängas till den 31 december 2025, men det slutliga beslutet blev att förlänga avtalet till den 30 juni 2024.  

Syftet med avtalen är att tillfälligt underlätta godstransport på väg mellan och genom EU och Ukraina och EU och Moldavien genom att bevilja ytterligare rättigheter till transitering och transport med anledning av Rysslands olagliga angrepp mot Ukraina och de stora störningar detta innebär. Godstransportavtalen har bland annat gjort det möjligt för Ukraina att exportera livsmedel via så kallade solidaritetskorridorer. Även Republiken Moldavien har tack vare avtalet kunnat börja inrikta sin handel mot Europeiska unionen, och avtalet har därför främjat en gradvis integration av Moldaviens ekonomi i den västliga. Utan att det påverkar andra unionsåtgärder och förutsatt att de unionsåtgärderna efterlevs ska unionen efter tillämpningsperioden omedelbart upphöra att utöva den aktuella befogenheten, och medlemsstaterna ska återigen utöva sin befogenhet i enlighet med artikel 2.2 i EUF-fördraget. 

För att övervaka och följa tillämpningen och genomförandet av avtalen har man inrättat en gemensam kommitté. Kommittén beslutar i synnerhet om antagande av sin arbetsordning och om förlängning av avtalet. EU:s delegation i kommittén följer en linje som står i samklang med rådets beslut. Enligt avtalen ska kommittén anta sina beslut genom konsensus. Vad gäller förlängning av avtalet ska gemensamma kommittén fatta beslut senast tre månader innan avtalet löper ut, dvs. den 31 mars 2023.  

Det som nu behandlas är förslaget till rådets beslut (COM(2023) 46 final) om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i den gemensamma kommitté som inrättats genom avtalet mellan Europeiska unionen och Ukraina om godstransport på väg, vad gäller gemensamma kommitténs arbetsordning och en förlängning av avtalet Förslaget motsvarar rådets beslut (EU) 2022/2517 av den 12 december 2022 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar med avseende på förlängning av avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Moldavien om godstransport på väg och antagande av gemensamma kommitténs arbetsordning. Det nuvarande avtalet mellan EU och Ukraina gäller till den 30 juni 2023. Det ikraftvarande godstransportavtalet mellan Europeiska unionen och Ukraina har föreslagits att fortsätta till den 30 juni 2024. Förslaget till den ståndpunkt som rådet ska inta vad gäller förlängningen av avtalet mellan EU och Ukraina och fastställande av gemensamma kommitténs arbetsordning behandlas av rådet i sammansättningen Coreper I vid dess sammanträde den 1 mars 2023. Förslaget avses bli godkänt av rådet den 10 mars 2023. Gemensamma kommittén ska fatta beslut i frågan före utgången av mars 2023. 

2  Avtalens huvudsakliga innehåll

3  Förslagets huvudsakliga innehåll

Genom kommissionens förslag (COM(2022) 46 final) till rådets beslut fastställs en förlängning av avtalet mellan Europeiska unionen och Ukraina om godstransport på väg samt den gemensamma kommitténs arbetsordning. Förslaget gäller artikel 1 i beslutet om förlängning av avtalet i enlighet med artikel 6.2 i avtalet och bilagan enligt artikel 2 om antagande av gemensamma kommitténs arbetsordning i enlighet med artikel 7.6 i avtalet. Enligt artikel 3 i förslaget riktar sig beslutet till kommissionen. 

Förlängning av avtalet 

Gemensamma kommittén ska vid sitt första sammanträde i enlighet med artikel 7.2 och 7.5 besluta om förlängning av avtalet – enligt nuvarande kommissionens förslag till och med den 31 december 2025. På ordförandes förslag (2023/0017(NLE)) skulle avtalets ikraftvarande fortsätta ända till den 30 juni 2024. Flera motiveringar till en förlängning av avtalet räknas upp i förslaget. Dessa sammanhänger huvudsakligen med behovet att underlätta varuexporten från Ukraina. Avtalet har också förbättrat Ukrainas möjligheter att importera de varor och energi, och ta emot humanitärt bistånd.  

Det är nödvändigt att förlänga avtalet, eftersom de förhållanden som ledde till att det ursprungliga avtalet ingicks kvarstår, troligen för en betydande tid framöver. Sjötransporterna via hamnarna vid Svarta havet har hittills varit mycket osäkra. Förstörelsen av Ukrainas transportinfrastruktur kommer att förbli en begränsande faktor under överskådlig framtid och hindra Ukrainas export till landets traditionella marknader. Förlängningen av avtalet kommer också att göra det möjligt att fortsätta att stödja behöriga myndigheter i EU:s medlemsstater när det gäller att bekämpa bedrägerier och förfalskningar. 

Fastställande av gemensamma kommitténs arbetsordning 

På grundval av artikel 7 i avtalet mellan EU och Ukraina har det inrättats en gemensam kommitté som ska övervaka och kontrollera tillämpningen och genomförandet av godstransportavtalet samt periodiskt se över hur avtalet fungerar med tanke på målen. Enligt artikeln ska gemensamma kommittén vara sammansatt av företrädare för parterna. Kommittén ska anta sina beslut genom konsensus och besluten ska vara bindande för parterna. Enligt artikel 7.2 ska gemensamma kommittén sammankallas senast tre månader innan avtalet löper ut i syfte att bedöma och besluta om behovet av förlängning av avtalet inbegripet förlängningens varaktighet. Under sitt första sammanträde ska gemensamma kommittén anta ett beslut om antagande av sin arbetsordning, i enlighet med artikel 7.5 och 7.6 i avtalet. Arbetsordningen ska stödja gemensamma kommitténs organisation och arbete så att avtalet kan genomföras korrekt. 

I artikel 1 i bilagan till förslaget finns bestämmelser om att utse chefer för de två delegationerna i kommittén. Båda parterna ska utse en chef och, vid behov, en ställföreträdande chef för sin delegation. Delegationschefen får ersättas av den ställföreträdande delegationschefen eller av en person som utsetts för ett visst sammanträde. Ordförandeskapet i gemensamma kommittén ska innehas växelvis av en företrädare för Europeiska unionen och en företrädare för Ukraina. Ordförandeskapet ska utövas av den berörda delegationens chef eller, vid dennes frånvaro, av den ställföreträdande delegationschefen eller den person som utsetts som ersättare. 

I artikel 2 i bilagan till förslaget finns bestämmelser om att hålla sammanträden och om praxis för sammanträdena. Gemensamma kommittén ska sammanträda om och när det är nödvändigt. Vardera parten får begära att kommittén kallas till sammanträde. Gemensamma kommittén ska även sammankallas senast tre månader innan avtalet löper ut i syfte att bedöma och besluta om behovet av förlängning av avtalet, i enlighet med artikel 6.2 i avtalet. 

I artikel 3 i bilagan till förslaget finns bestämmelser om sammansättningen av delegationerna i gemensamma kommittén och hur man ska informera om sammansättningen. I artikel 4 i bilagan till förslaget bestäms om sammansättningen av gemensamma kommitténs sekretariat. I artikel 5 och 6 i bilagan till förslaget bestäms om hur dagordningen för sammanträden resp. protokoll ska upprättas och antas. 

I artikel 7 i bilagan till förslaget fastställs att gemensamma kommitténs beslut vid behov och i vederbörligen motiverade fall får antas genom skriftligt förfarande i enlighet med artikel 7.5 i avtalet. Parterna får även begära att gemensamma kommittén sammankallas för att diskutera ärendet i fråga. 

Artikel 8 i bilagan till förslaget innehåller allmänna regler om hur ärenden ska handläggas i gemensamma kommittén. Kommitténs beslut ska bland annat fattas genom konsensus mellan parterna och besluten ska verkställas i enlighet med parternas egna interna förfaranden. 

Enligt artikel 9 i bilagan till förslaget får gemensamma kommittén i enlighet med artikel 7.5 i avtalet inrätta arbetsgrupper som ska bistå gemensamma kommittén i dess arbete. Arbetsgrupperna ska alltid arbeta under ledning av gemensamma kommittén, och de ska avlägga rapport till kommittén efter vart och ett av sina sammanträden. De ska inte ha befogenhet att fatta beslut men får avge rekommendationer till gemensamma kommittén. 

I artikel 10 i bilagan till förslaget bestäms hur gemensamma kommitténs kostnader ska delas. Parterna ska var för sig stå för sina kostnader för deltagande i gemensamma kommitténs eller arbetsgruppernas sammanträden, såväl kostnader för personal, resor och uppehälle som porto- och telekommunikationskostnader. Övriga kostnader för de praktiska arrangemangen i samband med sammanträden ska betalas av den part som är värd för sammanträdet. 

Enligt artikel 11 i bilagan till förslaget får gemensamma kommittén när som helst ändra sin arbetsordning genom ett beslut som fattas i enlighet med artikel 7.5 i avtalet 

4  Avtalens och förslagets rättsliga grund

Utövandet av unionens befogenhet enligt avtalet är begränsat till avtalets tillämpningsperiod. Utan att det påverkar andra unionsåtgärder och förutsatt att de unionsåtgärderna efterlevs ska unionen efter tillämpningsperioden omedelbart upphöra att utöva den aktuella befogenheten, och medlemsstaterna ska återigen utöva sin befogenhet i enlighet med artikel 2.2 i EUF-fördraget. 

I artikel 218.9 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att rådet ska anta beslut ”om fastställande av vilka ståndpunkter som på unionens vägnar ska intas i ett organ som inrättas genom ett avtal, om detta organ ska anta akter med rättslig verkan, med undantag av sådana akter som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram”. Begreppet ”akter med rättslig verkan” omfattar akter som har rättslig verkan med stöd av de regler i internationell rätt som tillämpas på organet i fråga. Det omfattar även instrument som inte har bindande verkan enligt internationell rätt, men som är ”ägnade att på ett avgörande sätt påverka innehållet i de bestämmelser som antas av unionslagstiftaren”. 

De aktuella gemensamma kommittéerna är organ som inrättas genom ett avtal, nämligen avtalet mellan EU och Ukraina eller mellan EU och Moldavien om godstransport på väg. De beslut som ska antas av gemensamma kommittéerna utgör akter med rättslig verkan. För det första kommer den planerade akten om antagande av gemensamma kommitténs arbetsordning att vara bindande enligt internationell rätt. För det andra kommer den planerade akten om förlängning av avtalets löptid också att vara bindande enligt internationell rätt. De planerade akterna varken kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram. Därför är den förfarandemässiga rättsliga grunden för det föreslagna beslutet artikel 218.9 i EUF-fördraget. 

Det huvudsakliga syftet med och innehållet i den planerade akten rör vägtransport. Den materiella rättsliga grunden för det föreslagna beslutet är artikel 91 i EUF-fördraget. Den materiella rättsliga grunden för ett beslut enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget är främst beroende av syftet med och innehållet i den planerade akt avseende vilken en ståndpunkt intas på unionens vägnar. Om den planerade akten har två syften eller två beståndsdelar av vilka det ena syftet eller den ena beståndsdelen kan identifieras som det eller den huvudsakliga, medan det eller den andra endast är av underordnad betydelse, måste det beslut som antas enligt artikel 218.9 i EUF-fördraget ha en enda materiell rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller avgörande syftet eller den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen.  

5  Avtalens och förslagets konsekvenser

De begränsade och provisoriska avtalen om godstrafik på väg bedöms inte få stora ekonomiska konsekvenser för Finland. Även övriga konsekvenser för Finland blir små. Avtalen har befunnits ha spelat en viktig roll när det gäller solidaritetskorridorerna och därmed gett ukrainska jordbrukare en livlina och även bidragit till den globala livsmedelstryggheten. När ukrainska hamnar vid Svarta havet fortfarande inte har kunnat användas, har avtalen också underlättat exporten av ukrainska spannmål, oljeväxter och liknande produkter via vägtransporter. Sedan Svartahavsinitiativet inrättades har exporten av ukrainska spannmål via vägtransporter fortsatt att öka och således ytterligare kompletterat exporten via Svarta havet. Avtalen har därför bidragit till att hålla liv i Ukrainas ekonomi. Till Ukrainas viktigaste exportprodukter hör spannmål (vete, majs och korn), järn (järnmalm, råjärn och förädlade produkter) och oljeväxtfrön (solros, raps).  

Avtalen har också underlättat EU:s export till Ukraina och därmed medfört fördelar för EU. Avtalen har gjort det möjligt för Ukraina att importera de varor och resurser som landet behöver från EU, särskilt energi, och ta emot humanitärt bistånd. Avtalen har ändå inte lett till någon dramatisk ökning av antalet ukrainska eller moldaviska vägtransportföretag på EU:s vägar. EU:s transportföretag är fortfarande ovilliga att utföra transporter till Ukraina eftersom transporter på ukrainskt territorium oftast inte täcks av EU:s försäkringsbolag och eftersom chaufförer från EU av uppenbara skäl inte gärna vill köra till Ukraina. Avtalet medför därför inget konkurrenshot för EU:s transportföretag, och detta kommer sannolikt inte att förändras under den period för vilken förlängningen föreslås. Även Republiken Moldavien har tack vare avtalet med Europeiska unionen kunnat börja inrikta sin handel mot unionen, och avtalet har därför främjat en gradvis integration av Moldaviens ekonomi i den västliga. 

6  Avtalens förhållande till finsk lagstiftning, grundlagen samt de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna

Godstrafikavtalen har förhandlats fram som unionsavtal, och de innehåller inte bestämmelser som omfattas av medlemsstaternas behörighet. I artikel 2 i rådets beslut fastställs att unionens befogenhet begränsas till avtalets tillämpningsperiod. När tillämpningsperioden har löpt ut ska unionen omedelbart upphöra att utöva befogenheten, och medlemsstaterna ska återigen utöva sin befogenhet i enlighet med artikel 2.2 i EUF-fördraget. Utövandet av unionens befogenhet enligt avtalen påverkar inte medlemsstaternas befogenheter med avseende på eventuella pågående eller framtida förhandlingar om, eller eventuella pågående eller framtida undertecknanden eller ingåenden av, internationella avtal som avser godstransport på väg med något annat tredjeland, eller med Ukraina eller Republiken Moldavien med avseende på perioden efter det att avtalet har upphört att gälla. Unionens befogenhetsutövande omfattar endast de frågor som styrs av de aktuella avtalen. Avtalen påverkar inte unionens och medlemsstaternas respektive befogenheter på området för godstransport på väg när det gäller andra frågor än dem som styrs av avtalen. 

För kommersiella godstransporter mellan EU:s medlemsstater och tredjeländer krävs det normalt transporttillstånd. Tillstånden är kvoterade och grundar sig antingen på bilaterala avtal mellan stater eller systemet med CEMT-tillstånd. Även Finland utväxlar årligen transporttillstånd bilateralt med de två länderna. Ukraina och Moldavien är parter i AETR-avtalet. På grundval av detta ska ukrainska och moldaviska förare i vägtrafiken i EU-området iaktta bestämmelserna om kör- och vilotider i förordningen om kör- och vilotider (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006). Enligt 20 § 1 mom. i lagen om transportservice ska fordon som är registrerade utomlands eller som hyrs i Finland av utländska företag för transporter som avses i 3 § ha transporttillstånd från Transport- och kommunikationsverket, transporttillstånd från International Transport Forum eller tillstånd enligt Europeiska unionens rättsakter, om inte något annat följer av internationella överenskommelser eller unionslagstiftningen. 

7  Ålands behörighet

Enligt 18 § 21 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i frågor som gäller vägtrafiken. 

8  Behandling av avtalen i Europeiska unionens institutioner och de övriga medlemsstaternas ståndpunkter

Vid Europeiska rådets möte 20–21 oktober 2022 uppmanade stats- och regeringscheferna Europeiska unionen att fortsätta att effektivisera solidaritetskorridorernas funktion, eftersom de i betydande grad har möjliggjort export av ukrainska grödor, jordbruksprodukter och gödselmedel till länder där behovet av dessa är stort. Att förlänga avtalen har ansetts vara ett sätt att svara på slutsatserna i fråga (EUCO 31/22). 

Europaparlamentet tog i mars 2022 ställning för avtalen mellan EU och Ukraina och mellan EU och Moldavien om godstransport på väg.  

Förlängningen av det provisoriska avtalet mellan EU och Ukraina om godstrafik på väg och fastställandet av gemensamma kommitténs arbetsordning behandlas som bäst av rådets arbetsgrupp för landtransporter. Medlemsstaterna har uttryckt sig positivt om kommissionens förslag att förlänga avtalet och fastställande av gemensamma kommitténs arbetsordning. EU:s medlemsstater har under hela den tid behandlingen av ärendet pågått varit eniga om att avtalen är viktiga, men den exakta avgränsningen av det provisoriska avtalets tillämpningsperiod och villkoren för överföring av behörigheten har lyfts fram också i diskussionerna om förlängning av avtalet mellan EU och Ukraina 

Förslaget till den ståndpunkt som rådet ska inta vad gäller förlängningen av avtalet mellan EU och Ukraina och fastställande av gemensamma kommitténs arbetsordning behandlas av rådet i sammansättningen Coreper I vid dess sammanträde den 1 mars 2023. Förslaget avses bli godkänt av rådet den 10 mars 2023. Gemensamma kommittén ska fatta beslut i frågan före utgången av mars 2023. 

9  Nationell behandling av avtalen

En E-skrivelse (E 59/2022 rd) om behovet att inleda avtalsförhandlingar överlämnades till riksdagen den 3 maj 2022. I E-skrivelsen presenterades också huvudpunkterna i de avtal om godstransport på väg som förhandlingarna gällde. E-skrivelsen har behandlats av transportsektionen (EU22) i ett skriftligt förfarande 29 april – 2 maj 2022. På grund av ärendets skyndsamhet gick arbetsgruppen för landtransporter vidare enligt den ståndpunkt som presenterats i E-skrivelsen, och kommissionen förhandlade inom givna ramar fram godstransportavtalen på medlemsstaternas vägnar. Avtalen publicerades den 27 juni 2022. 

10  Undertecknande, provisorisk tillämpning och ikraftträdande av avtalen

Godstransportavtalen trädde i kraft den dag då parterna meddelade varandra att i frågan de interna rättsliga förfaranden som krävdes för ikraftträdandet slutförts. Europeiska unionen undertecknade avtalen om godstrafik på väg mellan Europeiska unionen och Ukraina och mellan Europeiska unionen och Moldavien i enlighet med europeiska rådets beslut (EU) 2022/1158 och (EU) 2022/1165, och de har tillämpats provisoriskt från den 29 juni 2022 till den 31 mars 2023. Gemensamma kommittén för avtalet mellan EU och Moldavien antog vid sitt sammanträde den 15 december 2022 beslut om behovet att förlänga avtalet till den 30 juni 2024 och om fastställande av sin arbetsordning. Vad gäller förlängning av avtalet ska gemensamma kommittén fatta beslut senast tre månader innan avtalet löper ut, dvs. den 31 mars 2023. 

11  Statsrådets ståndpunkt

Finland har stött de gemensamma åtgärder på EU-nivå som har vidtagits med anledning av det krig som Ryssland har startat i Ukraina.  

Statsrådet har tillsammans med övriga medlemsstater i EU förordat att provisoriska avtal om godstransport på väg ingås med Ukraina och Moldavien med beaktande av kravet på en exakt avgränsning av tillämpningsperioden och behörighetsfrågorna. 

Statsrådet stöder en förlängning av det provisoriska avtalet om godstransport på väg och fastställande av gemensamma kommitténs arbetsordning.