2
Förslagets huvudsakliga innehåll
Genom förslaget om ändring av granskningsförordningen strävar kommissionen efter att beakta kraven i den förändrade och snabbt föränderliga säkerhetsmiljön. Målet är att man genom den ändrade förordningen ska kunna hantera riskerna för säkerheten och den allmänna ordningen mer heltäckande än för närvarande. Enligt förslaget till förordning ska vissa väsentliga delar av medlemsstaternas granskningssystem harmoniseras genom bestämmelser om bindande minimikrav för medlemsstaterna.
Enligt förslaget ska medlemsstaternas granskningssystem vara tillräckligt omfattande och enhetliga med avseende på tillämpningsområdet, så att man kan hantera riskerna för säkerheten och den allmänna ordningen bättre och så att miljön för investerarna är förutsägbar. Enligt förslaget finns det betydande skillnader mellan medlemsstaternas granskningssystem. Skillnaderna leder enligt kommissionen till en svårförutsägbar miljö för investerare och förhindrar att den inre marknaden fungerar smidigt då de skapar ojämlika verksamhetsförutsättningar. Dessutom anser kommissionen att skillnaderna mellan medlemsländerna inverkar på EU:s möjligheter att på ett heltäckande sätt hantera de risker som utländska investeringar medför för säkerheten och den allmänna ordningen.
Förordningsförslagets innehåll och tillämpningsområde (artiklarna 1 och 2)
Det föreslås ingen ändring av den rådande praxisen att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen och de övriga medlemsstaterna om de investeringar som granskas nationellt och själva fatta det slutliga beslutet efter att ha beaktat kommissionens eventuella yttrande eller eventuella synpunkter från andra medlemsstater. Däremot förändrar förslaget tydligt den referensram inom vilken medlemsstaterna ska genomföra sin nationella granskning. Enligt artikel 1.4 i förordningsförslaget begränsas inte varje medlemsstats eget ansvar att upprätthålla den nationella säkerheten såsom anges i artikel 4.2 i EU-fördraget eller varje medlemsstats rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i enlighet med artikel 346 i EUF-fördraget. I förslaget har man dock avlägsnat bestämmelsen i artikel 1.3 i den gällande förordningen om att förordningen inte får begränsa varje medlemsstats rätt att besluta om huruvida en enskild utländsk direktinvestering ska granskas inom ramen för förordningen. Enligt artikel 1 i den föreslagna förordningen ska förordningen omfatta alla utländska investeringar som uppfyller definitionerna. Den gällande förordningen omfattar endast utländska direktinvesteringar.
En utländsk investering definieras i förslaget som en utländsk direktinvestering eller en investering inom unionen med utländsk kontroll, som möjliggör ett faktiskt deltagande i ledningen eller kontrollen av ett unionsobjekt. Med utländsk direktinvestering avses i förslaget en investering som görs för att etablera eller upprätthålla varaktiga och direkta förbindelser mellan den utländska investeraren och ett befintligt unionsobjekt och till vilket den utländska investeraren tillhandahåller kapital.
Enligt förslaget ska förordningen också omfatta sådana investeringar inom unionen som görs av en investerare som kontrolleras av en utländsk aktör, vilket den gällande förordningen inte gör. Med utländsk investerare avses i förslaget en fysisk eller juridisk person i ett tredjeland. Investeringar i värdepapper som inte möjliggör kontroll av investeringsobjektet definieras inte som utländska investeringar. Inte heller omstruktureringar inom en koncern utgör, under vissa förutsättningar, en utländsk investering.
Nyetableringsinvesteringar (s.k. greenfield-investeringar) omfattas av förslaget. De medlemsstater som granskar sådana investeringar bör informera om dem, men förslaget kräver inte att medlemsstaterna ska granska dem. Förslaget uppmuntrar dock medlemsstaterna att också granska dessa investeringar.
Inrättande av och krav på granskningssystemen (artiklarna 3, 4 och 11)
Enligt förslaget ska alla medlemsstater inrätta ett nationellt granskningssystem för granskning av utländska investeringar. Enligt den gällande förordningen har detta varit frivilligt.
Det föreslås att minimikrav fastställs för medlemsstaternas system för granskning av investeringar, och systemen ska vara transparenta och icke-diskriminerande. Systemen ska möjliggöra granskning i två steg: en inledande granskning och därefter vid behov en fördjupad utredning. Det ska finnas adekvata förfaranden för att identifiera och förhindra kringgående av granskningssystemet och granskningsbesluten.
Granskningsmyndigheterna ska ha befogenhet att på eget initiativ inleda ett granskningsförfarande under minst 15 månader efter fullbordandet av en investering som inte omfattas av ett krav på tillstånd men som kan påverka säkerheten eller den allmänna ordningen. Granskningsförfarandet ska i alla situationer genomföras innan investeringen fullbordats. Granskningsmyndigheten ska ha befogenhet att förbjuda, avveckla eller ålägga riskreducerande åtgärder för en investering som granskas och som inte har anmälts eller som har anmälts efter det att investeringen har fullbordats. Utländska investerare ska ha möjlighet att begära omprövning av de nationella myndigheternas granskningsbeslut.
Medlemsstaterna ska säkerställa att deras granskningssystem omfattar de områden som anges i bilaga II till förslaget, bland annat produkter med dubbla användningsområden, militär teknik och krigsmateriel, avancerade halvledare, kvantteknik, bioteknik och artificiell intelligens. Dessutom ska granskningssystemen omfatta investeringar där investeringsobjektet är en del av eller deltar i de EU-program som anges i bilaga I, bland annat EDF, ASAP, PESCO och IPCEI.
Medlemsstaterna ska tillhandahålla de resurser samt rättsliga och administrativa medel som krävs för att de effektivt och ändamålsenligt ska kunna delta i samarbetsstrukturen. Medlemsstaternas granskningssystem ska möjliggöra största möjliga hänsyn till andra medlemsstaters synpunkter och kommissionens yttranden innan granskningsbeslutet fattas.
Medlemsstaterna ska också säkerställa att de har alla nödvändiga rättsliga medel och befogenheter för att på ett ändamålsenligt sätt hantera konsekvenserna av bristande efterlevnad av riskreducerande åtgärder, dvs. villkor, som föreskrivits i ett granskningsbeslut. Förslaget innehåller minimikrav men det ger också medlemsstaterna möjlighet att anta eller behålla kompletterande nationella bestämmelser för granskning av utländska investeringar.
Anmälan av utländska investeringar (artikel 5)
Förslaget innebär att de investeringar som måste anmälas delvis begränsas så att endast investeringar som sannolikt kommer att inverka på säkerhet eller allmän ordning behöver anmälas. Enligt den gällande förordningen ska alla investeringar som är föremål för en nationell granskning utan undantag anmälas. Enligt förslaget ska medlemsstaterna anmäla en investering som är föremål för en nationell granskning, om investeringsobjektet ingår i eller deltar i ett av de EU-program som förtecknas i bilaga I. Dessutom ska medlemsstaterna anmäla investeringar som granskas nationellt, om objektet är ekonomiskt verksamt inom något av de områden som förtecknas i bilaga II, om det är frågan om en investering där den utländska investeraren eller dennes dotterföretag i unionen direkt eller indirekt kontrolleras av ett tredjelands regering, om den utländska investeraren omfattas av EU:s restriktiva åtgärder i enlighet med artikel 215 i EUF-fördraget eller om den utländska investeraren eller dess dotterföretag tidigare har deltagit i en investering som granskats av en medlemsstat. Dessutom ska medlemsstaterna anmäla en investering som granskas, om den är föremål för en fördjupad nationell utredning. Utöver de ovannämnda investeringarna ska medlemsstaterna också få anmäla andra investeringar som granskas nationellt, om den medlemsstat som utför granskningen anser att anmälan kan vara av intresse för andra medlemsstater och kommissionen med hänsyn till säkerhet och allmän ordning. När det gäller en investering som är föremål för granskning i flera medlemsstater samtidigt ska medlemsstaterna samordna sina nationella granskningsförfaranden och sträva efter att skicka sina anmälningar samma dag.
Innehåll i och förfaranden för anmälningar, synpunkter och yttranden (artiklarna 6–8 och 10)
Medlemsstaterna ska anmäla en investering som är föremål för granskning inom 15 dygn från det att granskningsförfarandet inleddes, om granskningsobjektet är verksamt inom de områden som anges i bilagorna I och II. Övriga investeringar som är föremål för granskning i enlighet med artikel 5 ska anmälas inom 60 kalenderdagar från det att granskningsförfarandet inleddes. Förslaget ålägger utländska investerare att inge sina ansökningar om tillstånd i flera medlemsstater samtidigt, om det är frågan om en investering som är föremål för granskning i flera medlemsstater samtidigt.
Som i den gällande förordningen ska medlemsstaterna få ge synpunkter till den medlemsstat som anmält en investering som är föremål för granskning, om de anser att investeringen sannolikt kommer att inverka på säkerhet eller allmän ordning eller om de har relevant information om investeringen. Kommissionen ska på motsvarande sätt få avge ett yttrande till den medlemsstat som anmält en investering som är föremål för granskning, om den anser att investeringen sannolikt kommer att inverka på säkerheten eller den allmänna ordningen i mer än en medlemsstat eller om den har relevant information om investeringen. Medlemsstaterna ska ta största möjliga hänsyn till synpunkterna och yttrandena i sitt granskningssystem och fatta sitt granskningsbeslut först efter det att anmälningstidsfristerna har löpt ut. Den medlemsstat som tar emot en synpunkt ska anordna ett möte med den medlemsstat som lämnat synpunkten och med kommissionen. Om den medlemsstat som tagit emot en synpunkt inte håller med om de risker som identifierats eller om de åtgärder som föreslagits på grundval av synpunkten ska medlemsstaten sträva efter att finna alternativa lösningar. Största delen av kraven på den information som ska lämnas om investeringarna i samband med en anmälan (artikel 10) är oförändrade. Den medlemsstat som gör en anmälan ska ge en heltäckande beskrivning av den investering som granskas.
Förfarande på eget initiativ (artikel 9)
Medlemsstaterna och kommissionen ska enligt förslaget få inleda ett förfarande på eget initiativ avseende en utländsk investering, om de anser att en utländsk investering på en annan medlemsstats territorium som inte har anmälts till samarbetsstrukturen sannolikt kommer att inverka negativt på säkerhet eller allmän ordning. Förfarandet ska inledas inom 15 månader efter det att investeringen har fullbordats. I förfarandet kan kommissionen och medlemsstaterna begära ytterligare information om investeringen och lämna en synpunkt eller ett yttrande. Medlemsstaternas granskningssystem ska göra det möjligt att inrikta granskningen på investeringar som anmälts genom ett förfarande på eget initiativ.
Fastställande av sannolik negativ inverkan på säkerhet och allmän ordning (artikel 13)
Medlemsstaterna ska, för att fatta ett granskningsbeslut eller lämna en synpunkt på en investering som anmälts, fastställa investeringens eventuella negativa konsekvenser för säkerheten och den allmänna ordningen. Även kommissionen ska fastställa de negativa konsekvenserna när den avger sitt yttrande. Vid fastställandet ska de beakta bland annat konsekvenserna för kritisk infrastruktur och, om möjligt, för de kritiska entiteter som de har identifierat enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2557 och entiteter som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2555. Dessutom ska de bedöma om investeringen inverkar på tillgången till kritisk teknik och kritiska insatsvaror, på skyddet av känslig information, inbegripet personuppgifter, och på mediernas frihet.
Granskningsbeslut om utländska investeringar som sannolikt inverkar negativt på säkerhet eller allmän ordning (artikel 14)
När medlemsstaterna utfärdar ett granskningsbeslut ska de beakta proportionalitetsprincipen och ta hänsyn till alla omständigheter kring den utländska investeringen. Om medlemsstaten drar den slutsatsen att den investering som granskas sannolikt kommer att inverka negativt på säkerhet och allmän ordning ska den i granskningsbeslutet ställa villkor eller förbjuda investeringen. Om medlemsstaten anser att det är möjligt att tillämpa andra åtgärder enligt unionsrätten eller nationell rätt för att hantera investeringens inverkan på säkerhet och allmän ordning, ska den utländska investeringen godkännas utan några villkor.
Slutbestämmelser (artiklarna 15–24)
Det föreslås att kommissionen ska få befogenhet att anta delegerade akter med avseende på förteckningen över EU-program och förteckningen över de områden som ska granskas. Kommissionen och medlemsstaterna ska få samarbeta med tredjeländer i frågor som rör granskning av utländska investeringar. Medlemsstaterna ska varje år förse kommissionen med information om de investeringar som granskats. På grundval av den information som lämnats ska kommissionen offentliggöra en årlig rapport om granskningsförordningens funktion. En utvärdering av förordningen ska göras fem år efter den dag då den började tillämpas. Förordningen ska börja tillämpas 15 månader efter ikraftträdandet.
3
Förslagets rättsliga grund och förhållande till proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna
Förslaget till förordning grundar sig på följande artiklar i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget): artikel 207, som gäller den gemensamma handelspolitiken, och artikel 114, enligt vilken medlemsstaternas lagar och andra författningar kan harmoniseras i syfte att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Förslaget behandlas enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet om förslaget ska godkännas.
Enligt kommissionen behövs artikel 114 i EUF-fördraget som rättslig grund för att förordningens tillämpningsområde ska kunna utvidgas så att det omfattar även investeringar inom EU där investeraren kontrolleras av ett tredjeland. Kommissionen anser att den rättsliga grunden är lämplig för en åtgärd som föreskriver att medlemsstaterna ska granska vissa investeringar på den inre marknaden och som tar itu med skillnader mellan medlemsstaternas granskningssystem som kan utgöra ett hinder för de grundläggande friheterna och har en direkt inverkan på hur den inre marknaden fungerar.
Enligt EU-domstolens praxis kan en rättsakt godkännas med stöd av artikel 114 i EUF-fördraget endast om det objektivt och faktiskt framgår att dess syfte är att förbättra villkoren i fråga om att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. Artikel 114 i EUF-fördraget användes också som rättslig grund i förordningen om ett krisinstrument för den inre marknaden och i direktivet om kritiska entiteters motståndskraft, som båda i likhet med förslaget till ändring av granskningsförordningen syftar till att förbättra EU:s beredskap för olika typer av kriser och hanteringen av dem. Fragmenteringen i fråga om de nationella granskningssystemen kan utgöra hinder för etableringsfriheten, men förordningsförslagets positiva effekter på den inre marknadens funktion är inte helt entydiga i detta avseende. Enligt statsrådets bedömning bör den rättsliga grundens lämplighet till denna del bedömas närmare under förhandlingarna.
Enligt artikel 207 i EUF-fördraget omfattas utländska direktinvesteringar av den gemensamma handelspolitiken, där unionen har exklusiv befogenhet. Statsrådet anser att den rättsliga grunden i detta avseende är lämplig. Statsrådet anser dock att det under den fortsatta behandlingen är viktigt att bedöma förhållandet mellan de rättsliga grunder som föreslås.
Enligt kommissionen är förslaget förenligt med subsidiaritetsprincipen, eftersom endast åtgärder på unionsnivå kan lösa problem som beror på bristande överensstämmelser mellan nationella förfaranden och hinder för investeringar inom EU. Dessutom kan en utländsk investering i en medlemsstat påverka andra medlemsstater. Enligt kommissionen kan avsaknad av åtgärder på EU-nivå leda till att medlemsstaterna i samband med utländska investeringar inte kan skydda sina intressen när det gäller säkerhet eller allmän ordning.
Enligt kommissionen är förordningsförslaget förenligt med proportionalitetsprincipen, eftersom det inte innehåller regler som är likvärdiga med ett nationellt granskningssystem. Endast genom nationella granskningssystem kan man för en investering som är föremål för granskning uppställa villkor eller som en sista utväg förbjuda fullbordande av investeringen. Enligt kommissionen är målet med den föreslagna förordningen snarare att bidra till att identifiera och hantera risker för säkerhet och allmän ordning som berör minst två medlemsstater eller EU som helhet. Statsrådet anser att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
4
Förslagets konsekvenser
Kommissionens konsekvensbedömning
Det har inte genomförts någon separat konsekvensbedömning i syfte att stödja förslaget. Enligt kommissionen är detta val i linje med verktygslådan för bättre lagstiftning, som föreskriver att en konsekvensbedömning inte är nödvändig för initiativ som föreslår begränsade ändringar på grundval av en grundlig utvärdering.
Kommissionen hänvisar här till den utvärderingsrapport som åtföljer förslaget och som granskar hur den gällande granskningsförordningen fungerar, bland annat om förordningen fungerar effektivt och om det finns behov av ändringar.
Konsekvenser för Finland
Finland har upprätthållit nationell lagstiftning för övervakning av utländska investeringar i olika former sedan 1939. Den nuvarande lagstiftningen (lag om tillsyn över utlänningars företagsköp 172/2012) är från 2012 och har ändrats 2014 och 2020.
Arbets- och näringsministeriet övervakar utländska företagsköp och investeringar i säkerhetskritiska företag som är registrerade i Finland tillsammans med ett omfattande förvaltningsövergripande myndighetsnätverk. Förslaget till förordning har betydande konsekvenser för Finlands nationella övervakning av investeringar. Tillämpningsområdet för den gällande lagen om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012) måste utvidgas för att uppfylla kraven i förslaget, varvid antalet investeringar som ska övervakas nationellt sannolikt kommer att öka betydligt. Denna ökning har ekonomiska och administrativa konsekvenser för verksamheten hos de myndigheter som ansvarar för övervakningen. Dessutom kommer utvidgningen av övervakningen att ha ekonomiska och administrativa konsekvenser för parterna i utländska investeringar i och med att antalet företag och investeringar som är föremål för övervakning ökar.
Lagen om tillsyn över utlänningars företagsköp ska revideras i enlighet med regeringsprogrammet under denna regeringsperiod. I samband med revideringen bör man också beakta de krav som förslaget till förordning ställer på den nationella lagstiftningen.
Dessutom bör man bedöma hur förslaget passar ihop med förfarandet i samband med tillståndspliktiga fastighetsförvärv som görs av aktörer utanför EU/EES-området, ett förfarande som försvarsministeriet ansvarar för. Det tillståndsförfarande som baserar sig på lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019) har inom ramen för den gällande granskningsförordningen anmälts till kommissionen som nationellt system för granskning av investeringar, men fastighetsförvärv som ska betraktas som investeringar och som omfattas av tillståndsförfarandet har inte anmälts i enlighet med granskningsförordningen. Även vissa andra EU-medlemsstater har motsvarande tillståndsförfaranden för utländska fastighetsförvärv.
8
Statsrådets ståndpunkt
Statsrådets ståndpunkter i fråga om EU:s strategi för ekonomisk säkerhet har fastställts i utredningen E 13/2023 rd och E 6/2024 rd.
Finland anser att det är viktigt att EU utvecklar strategin för ekonomisk säkerhet med hänsyn till stormaktskonkurrensen, de geopolitiska motsättningarna och den förändrade verksamhetsmiljön och så att EU:s partnerskap stärks. Målet bör vara ett globalt starkt och handlingskraftigt EU (E 13/2023 rd).
Finland betonar allmänt att man på EU-nivå bör fästa uppmärksamhet vid att unionen och medlemsstaterna har tillgång till instrument som behövs i en situation där ökad kristålighet har blivit ett centralt mål särskilt för stormakterna. Utgångspunkten bör vara att EU:s lösningar baserar sig på lösningar som gör handeln friare och som diversifierar värdekedjorna.
Finland betonar betydelsen av en fungerande inre marknad, rättvis konkurrens och ett marknadsmässigt och teknikneutralt tillvägagångssätt och betonar vikten av förutsägbar reglering när det gäller att skapa en tydlig och stabil investerings- och verksamhetsmiljö för företagen. De europeiska företagens förmåga och möjligheter att bedöma och förbereda sig på faktorer som påverkar den egna och leveranskedjans verksamhet bör stärkas och företagen bör behålla ansvaret för sin egen beredskap. (E 13/2023 rd)
Finland anser att det är motiverat att EU vid behov har instrument för att ingripa i verksamhet som snedvrider konkurrensen och i risker för den ekonomiska säkerheten. Samtidigt bör man se till att utvecklingen inte leder till att länder vänder sig inåt, till att marknader stängs eller till att handelsspänningar stärks på global nivå. (E 13/2023 rd) Finland anser att det också i fortsättningen är viktigt med öppenhet och en positiv inställning till investeringar även från länder utanför EU, men att man samtidigt bör vara medveten om att utländska investeringar i vissa fall kan vara förknippade med risker som påverkar både den nationella säkerheten och säkerheten i Europeiska unionen. Samtidigt anser statsrådet att det är viktigt att den ekonomiskt dynamiska och starka unionen kan utveckla sin kristålighet och geopolitiska roll. Finland anser att det på grund av den gällande förordningens korta genomförandetid och på grund av avsaknaden av en separat konsekvensbedömning är viktigt att noggrant överväga fördelarna och nackdelarna med revideringen.
Granskningen av utländska investeringar kan vara ett av de verktyg som används för att hantera risker som påverkar den ekonomiska säkerheten. Finland stöder att granskningsförordningen utvecklas som ett riskhanteringsverktyg i enlighet med förslaget till förordning. När det gäller att fastställa effektiva, riktade och proportionerliga instrument betonar Finland vikten av att det gemensamma kunskapsunderlaget utökas, att det görs noggranna riskdefinitioner och riskbedömningar, att åtgärdsalternativ kartläggs och att resultat och effekter som uppnåtts genom tidigare åtgärder beaktas. Behörighetsfrågorna bör bedömas noggrant. Förslaget till förordning minskar delvis medlemsstaternas möjligheter att låta bli att granska vissa utländska investeringar. Finland betonar att den nationella säkerheten även i fortsättningen bör höra till medlemsstaternas nationella behörighet.
Enligt Finland är det viktigt att alla medlemsstater har en heltäckande mekanism för granskning av utländska investeringar. Det väsentliga är att mekanismen för samarbete och informationsutbyte enligt granskningsförordningen i fortsättningen mer exakt än för närvarande inriktas på investeringar som sannolikt äventyrar säkerhet och allmän ordning och som har gränsöverskridande konsekvenser för medlemsstaterna på den inre marknaden. Mekanismen för samarbete och informationsutbyte gör det möjligt att förse medlemsstaterna med viktig information till stöd för nationella granskningsbeslut, men informationsutbyte bör ske endast i begränsade fall och informationsutbytet med sina förfaranden får inte bli en orimlig administrativ börda för medlemsstaternas myndigheter eller parterna i en utländsk investering. Granskningsbesluten bör även i fortsättningen omfattas av den nationella behörigheten. Med beaktande av ovanstående stöder Finland målen i förslaget till förordning.