3.1.1  Utsläppsminskningsmålet, den linjära minskningsfaktorn och utsläppstaket

Kommissionen föreslår att utsläppsminskningsmålet för EU:s nuvarande utsläppshandelssystem, som utvidgas till att omfatta sjötransporter, fram till 2030 ska vara 61 procent jämfört med utsläppsnivån 2005.  

För att uppnå detta mål på 61 procent föreslår kommissionen att den årliga nedskärningen i utsläppstaket (den s.k. linjära minskningsfaktorn) skärps från 2,2 till 4,2 procent. Ändringen föreslås träda i kraft året efter det att direktivförslaget trätt i kraft.  

Dessutom föreslår kommissionen en engångsnedskärning av antalet utsläppsrätter i omlopp inom utsläppshandelssystemet året efter det att utsläppshandelssystemet trätt i kraft. Nedskärningens storlek fås genom att den s.k. linjära minskningsfaktorn på 4,2 procent beräknas börja retroaktivt från 2021 och genom att från utsläppstaket för det året subtrahera skillnaden mellan effekterna av faktorerna på 2,2 procent och 4,2 procent. Om utsläppshandelsdirektivet trädde i kraft 2023 skulle det 2024 innebära en nedskärning av engångsnatur på 117 miljoner ton i utsläppsrätterna i systemet. 

Dessutom ska sjötransporter under året efter ikraftträdandet inkluderas i EU:s nuvarande utsläppshandelssystem, vilket ska beaktas genom att 79 miljoner utsläppsrätter läggs till i det totala antalet utsläppsrätter. Enligt kommissionen baserar sig de 79 miljoner utsläppsrätterna på utsläpp från sjötransporter 2018–2019, men beaktar från och med 2021 effekten av den linjära minskningsfaktorn. För sjötransporter skapas inga separata utsläppsrätter inom utsläppshandelssystemet och på dem tillämpas i huvuddrag samma regler som för fasta anläggningar, vilka redan omfattas av utsläppshandeln. 

3.1.2  Gratis tilldelning av utsläppsrätter samt koldioxidläckage

Kommissionen föreslår ändringar i hur man i framtiden ska minska risken för koldioxidläckage inom de industrisektorer som är verksamma på den globala marknaden. Med koldioxidläckage avses en situation där produktionen flyttas utanför EU till länder med lindrigare klimatlagstiftning och därmed lägre kostnadsnivå. Detta kan leda till en faktisk ökning av de globala växthusgasutsläppen. Koldioxidläckage kan bekämpas bl.a. genom gratis tilldelning av utsläppsrätter och nationella stöd för de indirekta kostnaderna för utsläppshandeln. Syftet med de harmoniserade reglerna om gratis tilldelning av utsläppsrätter är att säkerställa att antalet utsläppsrätter som tilldelas gratis motsvarar den nivå för koldioxidläckagerisk som gäller för en bransch samtidigt som incitamenten för anläggningarna att göra investeringar som stöder minskning av utsläppen bevaras. Som grund för gratis tilldelning används särskilt produktspecifika riktmärken för mängderna växthusgasutsläpp som olika produktionsprocesser ger upphov till. Utgångspunkten vid fastställandet av riktmärkena är de 10 procent av anläggningarna som har den bästa prestandan. Målet har varit att stödja de mest effektiva anläggningarna och innovationer som främjar låga koldioxidutsläpp. Kommissionen föreslår flera ändringar i artiklarna om gratis tilldelning av utsläppsrätter. 

Kommissionen föreslår att de aktörer som omfattas av energibesiktningsskyldigheten enligt direktivet om energieffektivitet Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG. ska vara skyldiga att följa rekommendationerna i besiktningsrapporten i den mån återbetalningstiden för de investeringar som krävs är högst fem år och investeringskostnaderna är proportionerliga. I övrigt minskas antalet gratis utsläppsrätter som beviljas verksamhetsutövarna med 25 procent. Det görs inga ändringar i gratistilldelningen, om verksamhetsutövarna kan visa att de har vidtagit andra åtgärder som leder till utsläppsminskningar av samma storlek som de åtgärder som rekommenderas vid besiktningen. Enligt kommissionen är målet med förslaget en starkare styrning mot investeringar i koldioxidsnåla stationära anläggningar. 

Dessutom föreslår kommissionen flera ändringar av kriterierna för gratis tilldelning som syftar till att säkerställa likabehandling av befintliga och nya produktionsformer inom olika sektorer och därigenom stödja införandet av ny koldioxidsnål teknik. I tillämpningsområdet för utsläppshandeln föreslås bl.a. en ändring som gör det möjligt för anläggningar som gjort betydande tekniska ändringar att bli kvar inom utsläppshandeln och gratistilldelningen fram till utgången av den aktuella perioden för gratis tilldelning, även om anläggningens sammanlagda installerade tillförda effekt minskar till under 20 megawatt. Definitionerna av de verksamheter som omfattas av utsläppshandeln ska göras teknikneutrala. Definitionerna av tillverkningsprocesserna för vissa referensprodukter ändras så att gratis tilldelning av utsläppsrätter kan beviljas för tillverkning av en produkt oberoende av produktionsprocessen. Genom de föreslagna ändringarna vill man också uppmuntra användningen av högeffektiv kraftvärme och säkerställa likabehandling inom olika sektorer av alla anläggningar som får gratis tilldelning för värmeproduktion.  

Enligt kommissionens förslag ska de produktspecifika riktmärkena ses över före 2026, och från och med 2026 kan riktmärkena höjas med 2,5 procent på årsnivå i stället för med nuvarande 1,6 procent. Enligt kommissionen syftar förslaget till att garantera en rättvisare fördelning av gratistilldelningen och undvika att den s.k. sektorsövergripande korrigeringsfaktorn används. Med den sektorsövergripande korrigeringsfaktorn minskas vid behov gratistilldelningen jämnt inom alla sektorer, så att det totala antalet utsläppsrätter hålls inom ramen för det reserverade totala antalet. Korrigeringsfaktorn tillämpas inom alla sektorer som omfattas av gratistilldelningen och den har bedömts vara diskriminerande mot de effektivaste anläggningarna och koldioxidläckagesektorerna. 

Som en del av 55 %-paketet lade kommissionen fram ett separat förslag till förordning om inrättande av en s.k. mekanism för koldioxidjustering (CBAM) (COM(2021) 564 final) som ett nytt sätt att förhindra koldioxidläckage. Genom förslaget införs till följd av genomförandet av EU:s utsläppsminskningsmål en avgift som är lika stor för vissa importerade produkter Enligt kommissionens förslag om CBAM gäller mekanismen fem sektorer: aluminium, gödselmedel, järn och stål, cement och el. De produkter som omfattas av mekanismen definieras närmare i bilaga I till CBAM-förslaget. från länder utanför EU som för motsvarande produkter som tillverkas inom EU. I förslaget till utsläppshandelsdirektiv föreslår kommissionen att gratistilldelningen av utsläppsrätter för produktion av produkter som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering gradvis ska slopas med 10 procent per år. Minskningen av gratistilldelningen ska beräknas årligen i enlighet med de kriterier som anges i direktivet. Utfasningen av gratistilldelningen under en övergångsperiod ska enligt förslaget börja vid ingången av 2026 och avslutas så att gratistilldelningen före 2035 ska ha upphört för produktion av produkter som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering. Detta motsvarar den takt för införandet av den betalningsmekanism som anges i kommissionens förslag till CBAM-förordning. Med hjälp av övergångsperioden vill kommissionen främja aktörernas anpassning till det nya systemet.  

3.1.3  Inkluderandet av sjötransporter i utsläppshandeln

Enligt kommissionens förslag ska sjöfarten gradvis integreras fullt ut i EU:s nuvarande utsläppshandelssystem, och på handeln med utsläppsrätter för sjötransporter tillämpas i huvudsak samma regler som på stationära anläggningar.  

Enligt kommissionens förslag baserar sig tillämpningen av utsläppshandeln på sjötransporter på tillämpningsområdet för EU:s MRV-förordning om sjötransporter. Enligt den gällande MRV-förordningen ska fartyg med en bruttodräktighet över 5 000 omfattas av utsläppshandeln. Kommissionen motiverar att den nedre gränsen för fartygsstorleken sätts till en bruttodräktighet på 5 000 både med att utsläppstäckningen är tillräcklig ur effektivitetssynpunkt och att de administrativa kostnaderna begränsas. MRV-förordningen tillämpas på sjötransportfartyg när det är fråga om kommersiell transport av passagerare och gods. På basis av begränsningarna i tillämpningsområdet tillämpas förordningen inte t.ex. på fiskefartyg och isbrytare.  

Kommissionen föreslår att utsläppshandeln för sjöfarten ska omfatta växthusgasutsläpp enligt MRV-förordningen. Enligt den gällande lagstiftningen innebär detta att utsläppshandeln ska tillämpas på koldioxidutsläpp från sjötransporter. Utsläppshandeln ska enligt kommissionens förslag tillämpas fullt ut på koldioxidutsläpp från fartyg som befinner sig i medlemsstaternas hamnar och på resor mellan medlemsstaternas hamnar, inklusive sjötransporter inom medlemsstaterna. Dessutom ska skyldigheterna till följd av utsläppshandeln gälla 50 procent av de koldioxidutsläpp som uppkommer vid resor mellan hamnar i medlemsstaterna och i tredjeländer.  

Skyldigheten att överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen gäller i kommissionens förslag rederierna. Med rederi avses ett fartygs ägare eller någon annan organisation eller person som har tagit ansvar för fartygets drift och för att den internationella säkerhetsorganisationskoden följs i enlighet med bilagan till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisationskoden i gemenskapen och upphävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95 . I stället för ägaren kan således t.ex. den befraktare som hyrt fartyget vara ansvarig för överlämnandet av utsläppsrätter.  

Enligt kommissionens förslag ska utsläppen från sjötransporter stegvis börja omfattas av de skyldigheter som utsläppshandeln medför. I fråga om utsläppen 2023 gäller skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar utsläppen 20 procent av de verifierade utsläppen. År 2024 ska utsläppsrätter överlämnas motsvarade 45 procent, år 2025 motsvarade 70 procent och år 2026 motsvarade 100 procent av de verifierade utsläppen. Utsläppsrätterna tilldelas till fullo genom auktion.  

Enligt förslaget ska på handeln med utsläpp från sjötransporter i huvudsak tillämpas MRV-förordningens regler om övervakning, rapportering, verifiering och ackreditering, som kommissionen föreslår att ska ändras delvis. Enligt den gällande MRV-förordningen samlas uppgifterna in fartygsspecifikt. Kommissionen föreslår ändringar i MRV-förordningen och utsläppshandelsdirektivet på basis av vilka de sammanräknade uppgifterna om utsläpp per fartyg samlas in, sammanställs och verifieras för utsläppshandeln även per rederi. Motsvarande ändringar föreslås i de uppgifter som åligger myndigheterna. 

Definitionen av administrativ myndighet i MRV-förordningen ändras så att den hänvisar till den administrativa myndighet som definieras i utsläppshandelsdirektivet och som ansvarar för tillsynen över rederiet. Den administrativa myndighet som ansvarar för tillsynen över ett rederi bestäms utifrån i vilken medlemsstats register rederiet är upptaget. När det gäller rederier som är upptagna i tredjeländers register bestäms den administrativa myndigheten på basis av hamnanlöpen från de två föregående åren. 

På rederier som inte uppfyller sina skyldigheter enligt direktivet tillämpas de allmänna strafförfarandena enligt utsläppshandelsdirektivet. Dessutom ska strafförfarandena i fråga om sjötransporter innehålla ett beslut om avvisning av fartyg som utfärdats av den behöriga myndigheten i de fall då rederiet inte har överlämnat utsläppsrätter under två eller flera rapporteringsperioder. I sådana fall bör de övriga medlemsstaterna vägra det berörda rederiets fartyg tillträde till sina hamnar till dess att rederiet överlämnar de utsläppsrätter som krävs. Om det är fråga om ett fartyg som finns i en medlemsstats eget fartygsregister, ska den medlemsstat som i detta fall är flaggstat stoppa fartyget.  

Kommissionens förslag att utvidga utsläppshandeln till att omfatta sjötransporter beaktar inte medlemsstaternas särskilda omständigheter, såsom de isförstärkta fartyg som vintersjöfarten förutsätter.  

Enligt förslaget bör kommissionen överväga ändringar i direktivet efter det att Internationella sjöfartsorganisationen IMO har antagit en global marknadsbaserad mekanism för att minska utsläppen från sjötransporter. Kommissionen ska rapportera om detta till rådet och parlamentet senast den 30 augusti 2028.  

I utsläppshandelsdirektivet föreslås befogenheter för kommissionen att anta genomförandeakter som fastställer reglerna för de administrativa myndigheternas förvaltning av rederier. Det föreslås att kommissionen ska få befogenhet att anta delegerade akter och genomförandeakter om förfarandena och myndighetsprocesserna för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp och annan information.  

3.1.4  Användning av auktionsintäkter, inkl. fonder

Ett av målen med kommissionens förslag är att beakta de regionala och sociala konsekvenserna av den gröna omställningen. Med tanke på detta mål har användningen av auktionsintäkter och finansieringsmekanismerna utvärderats på nytt och föreslås bli ändrade.  

Enligt kommissionens förslag ska en del av auktionsintäkterna i fortsättningen styras till EU:s egna medel i unionens budget. Kommissionen föreslås få befogenhet att genom delegerade akter anta tekniska bestämmelser om hantering och överföring av auktionsintäkter till unionens budget. Förslaget om användning av auktionsintäkter har ett nära samband med det förslag om egna medel som kommissionen väntas lägga fram senare under hösten 2021.  

Kommissionen föreslår att alla auktionsintäkter som medlemsstaterna har till sitt förfogande i sin helhet ska användas för de 11 klimatåtgärder som anges i direktivet. Enligt den gällande lagstiftningen beslutar medlemsstaterna om användningen av sina auktionsintäkter och bör använda minst 50 procent av auktionsintäkterna eller ett motsvarande belopp för vissa av de 11 klimatåtgärder som anges i direktivet. Med andra ord innebär det gällande direktivet inte någon absolut skyldighet för medlemsstaterna att använda auktionsintäkterna för klimatåtgärder, vilket kommissionen nu föreslår. När det gäller rapporteringen av auktionsintäkter är kommissionens förslag oklart. I enlighet med den gällande rättsakten ska auktionsintäkter dock också i fortsättningen förutom för de 11 klimatåtgärder som räknas upp i direktivet även kunna användas för att ersätta de indirekta kostnaderna för utsläppshandeln. Det föreslås att de 11 klimatåtgärder som räknas upp i direktivet kompletteras så att åtgärder som syftar till att förbättra energieffektivitet, fjärrvärmesystem och värmeisolering eller som erbjuder finansiellt stöd för att ta itu med de sociala aspekterna för låg- och medelinkomsthushåll också ska omfatta minskning av snedvridande skatter. Genom detta förslag vill kommissionen bemöta det ökande behovet av finansiering för åtgärder till stöd för den gröna omställningen.  

Kommissionen föreslår också att ytterligare intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter ska fördelas till moderniseringsfonden för att säkerställa en regional och social jämlikhet i fråga om den gröna omställningen. Enligt det gällande direktivet ska 2 procent av det totala antalet utsläppsrätter som auktioneras ut 2021–2030 tilldelas moderniseringsfonden, som finansierar förbättringar av energieffektiviteten och modernisering av energisystemen i medlemsstater vars BNP per capita i marknadspriser låg under 60 procent av unionens genomsnitt 2013. Dessa tio medlemsstater och deras procentuella andelar av fonden anges i utsläppshandelsdirektivet.  

Enligt det nya förslaget ska moderniseringsfondens storlek utökas så att ytterligare 2,5 procent av intäkterna från det totala antalet utsläppsrätter som auktioneras ut från och med direktivets ikraftträdande fram till 2030 ska anvisas till fonden. Den föreslagna nya finansieringsdelen riktas till de medlemsstater vars BNP per capita i marknadspriser åren 2016–2018 har legat under EU-genomsnittet med 65 procent. I kommissionens förslag gäller detta tio medlemsstater som redan tidigare har omfattats av fonden samt Grekland och Portugal. I bilagan till förslaget anges också procentandelarna för fördelningen av den nya finansieringsdelen mellan de stater som drar nytta av den.  

I förslaget anpassas också moderniseringsfondens regler så att de överensstämmer med målen för den europeiska gröna given och EU:s klimatlag. Finansieringsbestämmelserna skärps så att fonden inte får stödja några investeringar i fossila bränslen och så att andelen finansiering från fonden höjs från 70 procent till 80 procent till en grön och rättvis omställning.  

Syftet med innovationsfonden är att stödja nya innovationer med låga koldioxidutsläpp. Kommissionen föreslår att innovationsfondens storlek ökas avsevärt. Enligt gällande regler ska innovationsfonden före 2030 ha intäkter från auktioneringen av 450 miljoner utsläppsrätter samt intäkter från finansieringsmekanismen NER300 som föregick innovationsfonden. Enligt det nya förslaget ska fonden ökas ytterligare med inkomsterna från auktioneringen av 50 miljoner utsläppsrätter. Dessutom föreslås det att medel kanaliseras till fonden från flera nya källor, såsom intäkterna från utsläppsrätter som ska auktioneras ut inom de sektorer som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering, intäkterna från utsläppsrätter för luftfart som blir över när aktörer upphör med sin verksamhet inom EU, bötesavgifterna i förslaget till förordning om alternativa marina bränslen (FuelEU Maritime) samt intäkterna från auktioneringen av 150 miljoner utsläppsrätter från den nya handeln med utsläppsrätter för vägtransporter och byggnader.  

Det föreslås att innovationsfondens omfattning ändras så att den framöver också ska kunna finansiera konkurrensutsättningar som hänför sig till differenskontrakt Carbon contracts for difference, CCD.. Differenskontrakt kan bidra till att göra energiintensiva industrisektorer mer miljövänliga genom att bevilja företag bidrag för driftskostnader och investeringskostnader för användning av koldioxidsnål teknik, med beaktande av de extra kostnaderna för att undvika kol. Kommissionen föreslår att innovationsfondens omfattning utvidgas också så att den kan stödja projekt för koldioxidsnåla innovationer inom sjöfart, vägtransporter och byggsektorn samt främjandet av utsläppsminskningar. Kommissionen föreslås få befogenhet att genom en delegerad akt utfärda närmare detaljer om de sektorer som omfattas av innovationsfonden och om de tekniska kraven avseende stöd från fonden bl.a. för differenskontrakt.  

3.1.5  Övriga förslag

Enligt kommissionens direktivförslag ska anläggningar som använder biomassa som uppfyller hållbarhetskriterierna på minst 95 procent bli utanför tillämpningsområdet för utsläppshandeln. Det gällande direktivets tillämpningsområde omfattar inte anläggningar som enbart använder biomassa. Kommissionen har motiverat ändringen med att beräkningen av det procentuella kravet förebygger situationer där verksamhetsutövaren på konstgjord väg lägger till en liten andel fossilt bränsle och därmed utan grund kan dra nytta av t.ex. gratistilldelningen inom utsläppshandeln. Enligt direktivförslaget förutsätts i fråga om biomassa att de föreskrivna kriterierna uppfylls. Kommissionen har också getts möjlighet att anta närmare genomförandeförordningar om övervakning av utsläpp. I direktivförslaget preciseras kommissionens möjlighet att utfärda närmare bestämmelser om de hållbarhetskriterier som ska tillämpas vid beräkningen av utsläpp. Med stöd av det gällande direktivet har kommissionen antagit en genomförandeförordning om tillämpning av hållbarhetskriterierna i RED II-direktivet som ett villkor för nollutsläpp från biomassa. Hållbarhetskriterierna tillämpas för närvarande inte som ett villkor för att lämnas utanför utsläppshandeln, vilket är möjligt i och med de ändringar som föreslås av kommissionen.  

Kommissionen föreslår också att verksamhetsutövarna inte ska behöva överlämna utsläppsrätter för de koldioxidutsläpp som har avskilts och lagrats permanent på kemisk väg i produkter eller transporteras för inlagring på geologiska lagringsplatser för koldioxid. Kommissionen bemyndigas att anta genomförandeakter för att precisera när växthusgasutsläppen kan anses ha blivit permanent inlagrade i en produkt. Kommissionen betonar att när klimatmålen skärps också ökar intresset för tekniska lösningar för avskiljning av koldioxid, och att kommissionen genom sina förslag strävar efter att stödja ibruktagandet av dessa lösningar.  

5.1.1  Skärpning av den gällande utsläppshandeln, administrativa konsekvenser

När det gäller de sektorer som för närvarande omfattas av EU:s utsläppshandelssystem bedömer kommissionen att ändringarna har relativt små administrativa konsekvenser. Nationellt sett har ändringarna dock bedömts vara relativt arbetskrävande, eftersom vissa ändringsbehov måste bedömas också på anläggningsnivå. Upprätthållandet av utsläppshandelssystemet kräver också kontinuerlig utveckling och binder en betydande mängd myndighetsresurser.  

5.1.2  Utsläppshandeln för sjötransporter, administrativa konsekvenser

Med den omfattning som kommissionen föreslår förväntas den administrativa bördan öka måttligt för både myndigheter och aktörer, eftersom största delen av den administration som utsläppshandeln kräver redan ingår i den gällande MRV-förordningen och i förfarandena för den nuvarande utsläppshandeln. Enligt kommissionen innebär tillämpningen av utsläppshandeln för sjötransporter på fartyg med en bruttodräktighet på över 5 000 att 95 procent av de små och medelstora företagen lämnas utanför utsläppshandeln, vilket minskar den administrativa bördan.  

5.1.3  Den nya utsläppshandeln för vägtransporter och byggnader, administrativa konsekvenser

Den nya utsläppshandeln för vägtransporter och uppvärmning av byggnader förutsätter att ett helt nytt system inrättas vid sidan av den nuvarande utsläppshandeln, vilket också innebär nya administrativa kostnader. Detta medför engångs- och återkommande kostnader både för den offentliga sektorn och för de aktörer som omfattas av regleringen.  

Preliminärt har det uppskattats att det i Finland finns cirka 20 företag som levererar flytande bränslen för förbrukning någon annanstans. Inom vägtransporter finns det fem sådana reglerade aktörer som avses i direktivförslaget. Inom uppvärmningssektorn finns tre stora aktörer, men ett flertal mellanhänder mellan de skattskyldiga och konsumenterna. När det gäller gasformiga och fasta bränslen är antalet punktskattskyldiga inte tillgängligt i detta skede. Nationellt tas punktskatt ut också på torv och tallolja.  

På EU-nivå bedömer kommissionen att de administrativa tilläggskostnaderna för gas och olja är skäliga. För kol, som används för separat uppvärmning av byggnader endast i ett fåtal medlemsstater, blir de administrativa kostnaderna högre, eftersom kol ofta regleras i mindre utsträckning och det finns många små leverantörer i branschen. Enligt exempelkalkylen i konsekvensbedömningen av förslaget kan engångskostnaderna för en reglerad aktör som säljer kol vara cirka 6 000–8 600 euro och de årliga återkommande kostnaderna cirka 5 000–6 400 euro. För myndigheterna uppskattas engångskostnaden till sammanlagt 9,6 miljoner euro för alla medlemsstater och de årligen återkommande kostnaderna för varje medlemsstat till mellan 1 000 och 1 400 euro per reglerad aktör. Exempelvis för distributörer av olja och diesel finns det inte någon separat numerisk bedömning i kommissionens förslag. En arbetsgrupp för utredning av den nationella handeln med utsläppsrätter från vägtransporter har gjort preliminära uppskattningar av myndighetskostnaderna för ett sådant system, och dessa uppskattningar är flerfaldiga jämfört med de siffror som nämns ovan. I ett system som omfattar hela EU skulle de administrativa kostnaderna dock fördelas dels på hemlandet, dels på kommissionen. 

I arrangemangen för den nya utsläppshandeln kan man dra nytta av lärdomar och synergifördelar från den nuvarande utsläppshandeln och genomförandet av den. Den nya utsläppshandeln förutsätter bl.a. att ett system för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp (MRV) tas i bruk. I systemet beräknas utsläppen med emissionsfaktorer utifrån försäljningsvolymen för bränslena. I auktionsförfarandena kan man inte fullt ut utnyttja de administrativa strukturerna i den nuvarande utsläppshandeln, utan de bör åtminstone förnyas och stärkas med beaktande av en eventuell senare sammanslagning av utsläppshandelssystemen. Utsläppshandelsmyndigheternas och de reglerade aktörernas utsläppshandelsverksamhet förutsätter IT-infrastruktur och personalresurser. 

5.2.1  Skärpning av den gällande utsläppshandeln

I konsekvensbedömningarna har man jämfört alternativen i fråga om bl.a. den linjära minskningsfaktorn, nedskärningen av utsläppstaket, detaljerna i reserven för marknadsstabilitet, revideringen av reglerna om gratis tilldelning av utsläppsrätter samt de ökade anslagen till innovations- och moderniseringsfonderna.  

Kommissionen konstaterar i sin konsekvensbedömning att konsekvenserna av en skärpning av EU:s nuvarande utsläppshandel blir olika i olika EU-medlemsstater. På EU-nivå finns det cirka 9 500 stationära anläggningar som omfattas av systemet och i Finland omfattar utsläppshandeln cirka 530 anläggningar. 

Bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna är en utmaning, eftersom utsläppshandeln är ett system på EU-nivå och utsläppsminskningarna generellt genomförs där det är ekonomiskt mest fördelaktigt. Konsekvenserna är också olika för anläggningar inom olika branscher. De förslag som hänför sig till reglerna om gratis tilldelning av utsläppsrätter är mycket viktiga för den finländska industrin. Inom de sektorer som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering uppstår en omedelbar kostnadseffekt av att utsläppsrätter köps in till marknadspris när gratistilldelningen upphör. Det är dock svårt att bedöma kostnadseffekterna av ändringarna i detta skede.  

Ett centralt element vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna är auktionsintäkterna, där det centrala är fördelningen av auktionsintäkterna mellan EU-medlemsstaterna, finansieringsinstrumenten och EU-budgeten, det antal utsläppsrätter som auktioneras ut samt utvecklingen av priset på utsläppsrätter.  

Kommissionens förslag ökar antalet utsläppsrätter som auktioneras ut, vilket ger ökade auktionsintäkter åtminstone på EU-nivå. Också den stegvisa utfasningen av gratistilldelningen i fråga om produkter som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering ökar auktionsintäkterna på EU-nivå. Enligt kommissionens uppskattning i förslaget om mekanismen för koldioxidjustering kommer en minskning av gratistilldelningen av utsläppsrätter för EU-produkter som motsvarar importerade produkter som omfattas av mekanismen för koldioxidjustering på EU-nivå att medföra extra auktionsintäkter på cirka 7 miljarder euro på 2030 års nivå, vilka enligt förslaget ska riktas till innovationsfonden.  

En skärpning av utsläppstaket och stärkandet av reserven för marknadsstabilitet, inklusive bibehållandet av intaget på 24 procent efter 2023, minskar antalet utsläppsrätter som auktioneras ut, vilket påverkar intäkterna. Samtidigt innebär ett bibehållet intag på 24 procent att överskottet av utsläppsrätter minskar, vilket kan bedömas upprätthålla en viss prisnivå på utsläppsrätterna och öka intäkterna. 

Kommissionen föreslår att en viss del av intäkterna från auktioneringen inom EU:s nuvarande utsläppshandel i fortsättningen ska styras till EU:s egna medel. Denna andel preciseras genom kommissionens förslag till reform av EU:s egna medel hösten 2021. 

Med hjälp av stöd från innovationsfondens är det möjligt att skapa nya affärsmöjligheter och främja exporten. Förslaget att utvidga innovationsfonden kan öppna nya finansieringsmöjligheter för industrin och förbättra dess konkurrenskraft på marknaden för koldioxidsnåla lösningar. Även det finländska näringslivet kan dra nytta av de finansieringsmöjligheter innovationsfonden erbjuder. 

Moderniseringsfonden gäller endast mindre välmående medlemsstater, och Finland kan därmed inte få direkt ekonomisk nytta av den. De finansieringsmöjligheter som öppnas inom ramen för moderniseringsfonden kan emellertid ha stor betydelse för de medlemsstater som omfattas av dem. En ökning av moderniseringsfondens storlek minskar auktionsintäkterna, som nu styrs till EU-medlemsstaterna. 

De ändringar som kommissionen föreslår i fråga om avskiljning och lagring av koldioxid (Carbon Capture and Storage, CCS) skapar klarhet i regleringen, vilket bidrar till bättre villkor för nya affärsverksamheter. 

5.2.2  Utsläppshandeln för sjötransporter

Inkluderandet av sjötransporter i utsläppshandeln ökar antalet utsläppsrätter som auktioneras ut, vilket också ökar auktionsintäkterna. Enligt kommissionens konsekvensbedömning skulle utsläppshandeln för sjötransporter medföra auktionsintäkter på 2,4 miljarder euro på EU-nivå 2030, med ett genomsnittspris på 45,5 euro/t CO2 för en utsläppsrätt. 

Enligt kommissionens konsekvensbedömning kommer kommissionens förslag om utsläppshandel för sjötransporter och FuelEU Maritime-förslaget att öka kostnaderna för dem som anlitar sjötransporter med 7 procent fram till 2030. Antagandet baserar sig på ett pris på 45,5 euro per utsläppsrätt. Kommissionen bedömer att inkluderandet av sjötransporter i utsläppshandeln kommer att öka varupriserna måttligt och minska efterfrågan i EU. Konsekvenserna för handelsflödet antas vara desto större ju större omfattning utsläppshandeln för sjötransporter har och ju mer priset på utsläppsrätterna ökar. 

Enligt kommissionen skulle den geografiska täckningen, som även omfattar resor mellan hamnar i medlemsstaterna och i tredjeländer, medföra relativt sett fler oceangående fartyg som omfattas av utsläppshandeln än om den endast omfattade resor inom EU och därmed i första hand fartyg som används inom närsjöfarten.  

Utvidgningen av utsläppshandeln till att omfatta rutter utanför EU är förknippad med en risk för negativa reaktioner från tredjeländer. Den operativa miljön inom sjöfarten är dock annorlunda än inom luftfarten, där denna risk realiserades när utsläppshandeln inleddes. Överenskommelser inom luftfarten ingås med tredjeländer genom separata avtal. 

På grund av Finlands geografiska läge är sjötransporternas betydelse för landets utrikeshandel stor. Cirka 92 procent av Finlands varuexport och cirka 78 procent av varuimporten transporterades sjövägen under 2018–2019. Sjötransporter är centrala för Finland i handeln inom EU. Cirka 95 procent av varuhandeln med andra EU-länder utnyttjar sjötransporter.  

Innan kommissionen lade fram sitt förslag utreddes det på uppdrag av kommunikationsministeriet vilka konsekvenser utsläppshandeln för sjötransporter har för Finlands logistiska kostnader, samhällsekonomi och konkurrenskraft. Konsekvenserna bedömdes med beaktande av de totala sjötransporterna inom Finlands utrikeshandel och som enligt kommissionens förslag kommer att omfattas av utsläppshandeln. Detta innebär koldioxidutsläpp från EU-interna transporter till och från Finland, direkta transporter mellan Finland och tredjeländer samt transporter mellan Finland och tredjeländer via hamnar i andra medlemsstater. 

Omfattningen enligt kommissionens förslag skulle i fråga om sjötransporter för Finlands utrikeshandel medföra att cirka 4,7 miljoner ton koldioxid kommer att omfattas av utsläppshandeln på basis av utsläppuppgifter från 2019. Om man beaktar uppskattningen av effekterna av IMO:s bestämmelser om koldioxidintensitet, kan man anta att dessa utsläpp kommer att minska till cirka 4,2 miljoner ton fram till 2030. Med priset 50 euro/t CO2 för en utsläppsrätt innebär detta årliga tilläggskostnader på totalt 210 miljoner euro för Finlands utrikeshandel. Prisantagandet för en utsläppsrätt är förenat med betydande osäkerhet. I uppskattningarna har det antagits att transportarbetet förblir konstant. Utsläppshandelns eller FuelEU Maritime-förslagets inverkan på minskningen av utsläppen har inte beaktats i kostnadskalkylen. IMO håller också på att inleda förhandlingar om en utsläppsminskningsåtgärd på marknadsvillkor vars effekter inte har kunnat beaktas i bedömningen. Minskningen av utsläppen minskar kostnaderna för utsläppshandeln.  

Ju större del av sjötransporterna som omfattas av utsläppshandeln, desto dyrare blir utsläppshandeln om man ser till logistikkostnaderna och samhällsekonomin. I den utredning som kommunikationsministeriet beställt modellerades de konsekvenser som EU:s interna utsläppshandel och å andra sidan den utsläppshandel som täcker de totala utsläppen från rutterna till tredjeländer skulle ha för Finlands samhällsekonomi. I de modellerade scenarier där gränsen för fartygsstorleken ligger i linje med kommissionens förslag och priset på en utsläppsrätt är 50 euro/t CO2 är nationalprodukten 0,04-0,06 procent lägre år 2040 jämfört med basscenariot utan utsläppshandel för sjötransporter. Konsekvenserna av den geografiska täckning som kommissionen föreslår ligger inom detta intervall.  

Konsekvenserna för nationalprodukten beror dels på att importen blir dyrare, dels på att exportens priskonkurrenskraft försämras och exporten minskar. Konsekvenserna för exporten är i de flesta sektorer desto större ju större utsläppshandeln är. Höjningen av importpriserna på konsumtionsvaror drabbar direkt hushållens konsumtion, där minskningen minskar nationalprodukten nästan lika mycket som minskningen av exporten. Utsläppshandelns ekonomiska konsekvenser uppskattas vara ungefär dubbelt så stora, om priset på en utsläppsrätt blir dubbelt så högt som de prisantaganden som nu använts. 

Det är sannolikt att de slutliga konsekvenserna för nationalprodukten och den relativa konkurrenskraften i Finland beror på de tilläggskostnader för utsläppshandeln som drabbar konkurrentländerna, men de har kunnat bedömas endast kvalitativt. I de finländska branscher vars export starkt riktar sig till tredjeländer utanför Europa ökar utsläppshandelns omfattande geografiska täckning grovt taget kostnaderna mer än i de branscher i konkurrentländerna som vill komma in på samma marknad. Däremot förbättrar utsläppshandelns omfattande geografiska täckning delvis den relativa konkurrenskraften för de exportbranscher som huvudsakligen idkar handel med andra EU-länder.  

Åtgärderna för att minska utsläppen från sjötransporter väntas skapa affärsmöjligheter för Finlands maritima kluster. Dessa positiva effekter har inte bedömts som en del av den nationella konsekvensbedömningen.  

Vintersjöfartens särskilda förhållanden samt avståndet till andra EU-länder och oceanrutterna ökar sjötransportkostnaderna inom den finländska utrikeshandeln jämfört med andra länder. Vintersjöfarten gör fartygsinvesteringarna dyrare och ökar fartygens bränsleförbrukning året om. Om vintersjöfarten inte beaktas i utsläppshandeln, ökar kostnaderna för sjötransporter mer i Finland än i andra länder. Isförstärkta fartyg ger större utsläpp än andra fartyg vare sig de rör sig i öppet vatten eller i is. Kostnaderna för vintersjöfarten ingår i utredningen om de ekonomiska konsekvenserna och har beräknats utifrån bränsleförbruknings- och utsläppsuppgifter från 2019.  

På grund av isförstärkta fartygs större bränsleförbrukning och utsläpp kan inkluderandet av sjötransporter i utsläppshandeln sporra till att i allt högre grad skaffa fartyg som optimerats för isfria vatten. Det kan därför antas att förslaget skulle leda till att handelsfartygens isgångsförmåga försämras. Detta skulle leda till ökad isbrytarassistans och ett behov av större isbrytarkapacitet än för närvarande för att trygga servicenivån i synnerhet under genomsnittliga och hårda vintrar.  

De ökade driftskostnaderna för isförstärkta fartyg kan leda till ett kommersiellt tryck på att använda fartyg utan isklassificering eller med lägre isklasser som är olämpliga för körning i is och ett behov av att sänka isbegränsningarna särskilt i trafiken utanför EU på Östersjön. Detta kan inverka på sjösäkerheten inom vintersjöfarten i Östersjön. 

I och med att kostnaderna för isförstärkta fartyg ökar kan deras möjligheter att få returlaster från Europa till Östersjön i vissa fall försämras. Detta ha en utsläppsökande effekt.  

Även en del andra förslag i kommissionens 55 %-paket har konsekvenser som ökar kostnaderna för sjötransporter. Samtidigt bör det beaktas att styrningseffekten av de övriga utsläppsminskningsåtgärderna leder till att kostnaderna för utsläppshandeln minskar. FuelEU Maritime-initiativet förpliktar till en begränsning av växthusgasintensiteten för den energi som används ombord. I energiskattedirektivet föreslås att skattefriheten för marina bränslen slopas i trafiken inom EU. 

Om ändringarna i energiskattedirektivet antas i enlighet med kommissionens förslag, ökar energiskattedirektivet de årliga kostnaderna för sjöfarten i Finland med cirka 40–50 miljoner euro. Uppskattningen baserar sig på minimiskattenivån i direktivförslaget, mängden bränsle som användes 2019 och beaktar konsekvenserna av FuelEU Maritime-förslaget. 

År 2030 beräknas FuelEU Maritime-förordningen med den omfattning som kommissionen föreslår preliminärt höja bränslekostnaderna för sjötransporter för Finlands utrikeshandel med cirka 100–300 miljoner euro. När kraven skärps antas kostnaderna mångdubblas fram till 2040. Bedömningen antar att kraven uppfylls genom ökad användning av biodiesel. Prisutvecklingen på bränslen är förenad med betydande osäkerhet. Detta framhävs särskilt i fråga om alternativa bränslen. Kostnadskalkylen påverkas dessutom av de emissionsfaktorer för bränslen som ingår i förslaget och om vilka det behövs ytterligare information.  

5.2.3  Den nya utsläppshandeln för vägtransporter och byggnader

I förslaget ingår en konsekvensbedömning där det presenteras tre olika alternativ som gäller utsläppen från vägtransporter och byggnader. Kommissionens förslag till direktiv följer till stor del EXT1-alternativet, där det skapas en separat EU-omfattande s.k. upstream-utsläppshandel för distributörer av bränslen för vägtransporter och byggnader och där endast koldioxidutsläppen ingår. Handeln med utsläppsrätter för vägtransporter och byggnader bedöms vara ekonomiskt effektiv särskilt på grund av att risken för koldioxidläckage inom dessa sektorer enligt konsekvensbedömningen är mycket låg. I konsekvensbedömningen finns ingen heltäckande granskning av situationen i de länder som ligger vid de yttre gränserna. 

I kommissionens analys är en separat utsläppshandel ändamålsenlig, eftersom den gäller en annan aktörsnivå (bränsledistributörer) än den nuvarande utsläppshandeln. Att inkludera nya sektorer i den befintliga utsläppshandeln kan också störa den nuvarande utsläppshandelns funktion. I konsekvensbedömningen granskas eventuella flexibilitetsmekanismer mellan den nya och den befintliga handeln med utsläppsrätter, men de presenteras inte i direktivförslaget.  

Till de ekonomiska konsekvenserna av den nya utsläppshandeln hör bl.a. intäkterna från auktioneringen av utsläppsrätter, kostnaderna för myndigheterna och de reglerade aktörerna, kostnaderna för höjda bränslepriser för slutförbrukarna samt t.ex. inbesparingar i importen av fossila bränslen till EU, vilket också förbättrar energitryggheten.  

Enligt kommissionens konsekvensbedömning utgör Finlands andel av det totala antalet utsläppsrätter som auktioneras ut i den nya utsläppshandeln cirka 1,1 procent, vilket motsvarar Finlands andel av de genomsnittliga totala utsläppen i enlighet med ansvarsfördelningsförordningen på EU-nivå från vägtransporter och byggnader 2016–2018.  

Kommissionen bedömer att de genomsnittliga bränslepriserna för industrin, transporter och hushåll kommer att stiga till följd av utsläppshandeln och att den relativa ökningen kommer att vara större för byggnader än för transporter och industri. Utsläppshandelns prissignal skulle vara densamma för alla medlemsstater, men den relativa ökningen av bränslepriserna skulle enligt kommissionens bedömning vara störst i de medlemsstater där punktskatten för närvarande är lägst. Det bör dock noteras att prishöjningen i länder som Finland skulle läggas på de redan höga bränsleskatterna, om det inte görs några ändringar i beskattningen. Utvecklingen av priserna på utsläppsrätter, vilka till stor del eller helt inkluderas i pumppriserna, är förenad med betydande osäkerhetsfaktorer. I kommissionens konsekvensbedömning av förslaget används som exempel en utsläppsrättsprisnivå på 48 euro, varvid bensinpriset skulle stiga med 11 c/l och dieselpriset med 13 c/l. Utvecklingen av priset på en utsläppsrätt kan inte på ett tillförlitligt sätt uppskattas utifrån nuvarande uppgifter och priset kan bli betydligt högre än i det ovannämnda exemplet.  

I kommissionens konsekvensbedömning behandlas inte konsekvenserna av bränsleprishöjningen i form av ökade logistikkostnader för företagen och inte heller konsekvenserna för kollektivtrafiken eller dess användare. 

5.3.1  Skärpning av den gällande utsläppshandeln

Vad gäller skärpningen av den gällande utsläppshandeln konstaterar kommissionen i sin konsekvensbedömning att skärpningen endast har obetydliga direkta sysselsättningskonsekvenser på EU-nivå. Konsekvenserna varierar dock mellan medlemsstaterna och i de regioner där sysselsättningen har ett starkt samband med produktion av fossila bränslen innebär övergången till ett koldioxidsnålt samhälle större sysselsättningskonsekvenser.  

5.3.2  Utsläppshandeln för sjötransporter

Kommissionen bedömer att utsläppshandeln för sjötransporter kommer att öka sysselsättningen inom de sektorer med koppling till sjöfarten som fokuserar på utsläppsminskande lösningar. Konsekvenserna för hamnarna som sysselsättare kan vara negativa till följd av eventuellt koldioxidläckage. När det gäller sysselsättningen inom sjöfartsberoende sektorer i allmänhet bedömer kommissionen att konsekvenserna är obefintliga eller obetydliga. Det finns en skillnad mellan sektorerna i detta avseende.  

5.3.3  Den nya utsläppshandeln för vägtransporter och byggnader

I kommissionens förslag antas den nya utsläppshandelns totala inverkan på sysselsättningen vara liten, men förändringar och övergångar väntas ske i de sektoriella sysselsättningsstrukturerna. Förändringar i arbetstagarnas arbetsbeskrivningar kan medföra arbetskraftsutmaningar, inklusive eventuell obalans i utbud och efterfrågan på kompetens. Sysselsättningen inom olje- och gassektorn beräknas minska medan den ökar inom byggsektorn. Finland har dock på europeisk nivå gått snabbt framåt i den gröna omställningen, vilket innebär att förslagets konsekvenser för oss kan bli måttligare i europeisk jämförelse. När det gäller sysselsättningen inom landtransporter och tjänster bedömer kommissionen att det inte kommer att ske någon nämnvärd ökning eller minskning. Finland är ett transportintensivt land och ökade kostnader inom transportsektorn har en avsevärd betydelse för näringslivet, vilket kan återspeglas i konkurrenskraften och sysselsättningen. Ur hushållens synvinkel innebär den nya utsläppshandeln stigande energirelaterade priser och ökade kostnader. 

Det är ett statistiskt faktum att hushåll eller inkomstgrupper med medel- eller lägre inkomst använder en större andel av sina inkomster för transporter än andra grupper. Enligt kommissionens konsekvensbedömning har utsläppshandelssystemet för byggnader en oproportionerlig inverkan på hushållen, eftersom hushåll med låga inkomster i allmänhet använder en större del av sina inkomster för uppvärmning. I Finland finns det relativt få hushåll som lider av energifattigdom. Effekten av prisstegringen är större för hushåll som använder kol för uppvärmning och ännu större i låginkomstmedlemsstater där det finns relativt billigt och lågbeskattat stenkol att tillgå. Med samma prissättningsnivå för koldioxid är konsekvenserna för konsumentpriserna på naturgas och eldningsolja enligt kommissionen mycket lägre än för kol, eftersom priserna på gas och olja för slutförbrukarna i allmänhet är högre även i låginkomstmedlemsstater.  

Det förutspås att det behövs omfördelningsmekanismer för att dämpa de sociala konsekvenserna och inkomstfördelningseffekterna. Med hjälp av mekanismerna bedöms det också vara möjligt att lösa de missförhållanden som beror på att utsläppshandeln är regressiv. Auktionsintäkter kan användas bl.a. för kompensation till reglerade aktörer eller till konsumenter och för investeringar i energieffektivitet eller förnybara energiformer och så vidare. Andra sociala konsekvenser som nämns är bl.a. att de negativa hälsoeffekterna av partikelutsläpp minskar till följd av utsläppshandeln. 

5.4.1  Skärpning av den gällande utsläppshandeln

År 2019 stod stationära anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandel för cirka 44 procent av Finlands totala utsläpp, 23,2 Mt CO2. Efter 2010 har utsläppen inom EU:s nuvarande utsläppshandelssektor minskat med i genomsnitt cirka 7 procent per år i Finland och jämfört med 2005 har utsläppen inom utsläppshandelssektorn minskat med 45 procent fram till 2020.  

Trots att EU:s utsläppshandel är en prisstyrningsmekanism på EU-nivå som inte kan regleras på nationell nivå, skulle en skärpning av utsläppshandeln påskynda utsläppsminskningarna också i Finland. Enligt kommissionens allmänna bedömning ökar dess förslag fram till 2030 utsläppsminskningarna från stora industri- och energiproducerande anläggningar med 20 procentenheter i Finland utöver de utsläppsminskningar på 29 procent som uppnås genom gällande reglering. Enligt kommissionens uppskattning innebär förslaget att utsläppen från stationära anläggningar i Finland minskar med 49 procent fram till 2030 jämfört med 2020 års nivå. Räknat i utsläppsmängder innebär detta ytterligare utsläppsminskningar på cirka 4 Mt.  

På det nationella planet påverkas utsläppsutvecklingen inom utsläppshandelssektorn förutom av den minskande användningen av fossila energikällor också av bl.a. industrins efterfrågan på el, den väderberoende förbrukningen av uppvärmningsenergi samt den nordiska vattenkraftssituationen, som påverkar börspriset på el och därigenom elimporten och behovet av separat elproduktion. I fortsättningen är det också viktigt att industrin inför nya tekniska lösningar för att minska utsläppen. 

5.4.2  Utsläppshandeln för sjöfarten

Kommissionens förslag om den geografiska omfattningen av utsläppshandeln för sjötransporter är en kompromiss mellan det snävaste och det mest omfattande alternativet. Kommissionen föreslår att utsläppen från resor inom EU, utsläppen från hamnar i medlemsstaterna och 50 procent av utsläppen från resor mellan hamnar i medlemsstaterna och hamnar i tredjeländer ska inkluderas i utsläppshandeln. I konsekvensbedömningen granskades också ett alternativ där utsläppshandeln inte alls omfattar utsläppen från resor till tredjeländer och ett alternativ där alla utsläpp från dessa resor omfattas. 

Det alternativ som kommissionen föreslår medför att 92 miljoner ton CO2-utsläpp enligt basscenariot i konsekvensbedömningen kommer att omfattas av utsläppshandeln 2030. På motsvarande sätt medför den snävaste geografiska täckningen att 46 miljoner ton CO2-utsläpp och den mest omfattande täckningen att 138 miljoner ton CO2-utsläpp omfattas av utsläppshandeln 2030. 

Sjötransporter ska i enlighet med kommissionens förslag inkluderas fullt ut i EU:s utsläppshandelssystem. Enligt konsekvensbedömningen förverkligas i detta alternativ mindre än en tredjedel av de utsläppsminskningar inom sjöfarten som måste ske på grund av inkluderandet av sjötransporter i utsläppshandeln. De återstående utsläppsminskningarna genomförs inom andra sektorer som omfattas av utsläppshandeln. Detta beror på de höga kostnaderna för utsläppsminskningar inom sjöfarten jämfört med andra sektorer. Kommissionen bedömer att utsläppen från sjötransporter 2030 kommer att vara 12 procent lägre jämfört med basscenariot för 2030. Priset på en utsläppsrätt har i denna uppskattning antagits vara 45,5 euro/t CO2.Priset på en utsläppsrätt har i denna uppskattning antagits vara 45,5 euro/t CO2. Priset på en utsläppsrätt är förenat med betydande osäkerhet. Enligt kommissionen minskar utsläppen från sjötransporter i första hand genom ökad användning av alternativa bränslen, vilket uppmuntras av den föreslagna FuelEU Maritime-förordningen. Utsläppshandeln stöder denna utveckling genom att främja ökad energieffektivitet och minska kostnadsskillnaden mellan fossila och alternativa bränslen. Efter 2030 förväntas EU:s utsläppshandelssystem ha en större inverkan på utsläppsminskningen inom sjötransporter.  

Alternativt skulle en separat utsläppshandel för sjötransporter leda till att utsläppsminskningarna realiseras fullt ut inom sjöfarten. Som en följd av detta alternativ skulle priset på en utsläppsrätt dock stiga avsevärt, om man förväntar sig lika snabba utsläppsminskningar av den separata utsläppshandeln för sjötransporter som av EU:s utsläppshandelssystem. Kommissionens modell leder i en separat utsläppshandel till ett pris på 268 euro/t CO2 per utsläppsrätt.  

En större geografisk täckning än interna transporter och utsläpp från hamnar inom EU ökar utsläppshandelns effektivitet. Enligt konsekvensbedömningen försvagas denna effekt dock av företagens eventuella åtgärder för att undvika systemet. Kommissionen bedömer att risken för att systemet kringgås är störst i alternativet att fullt ut inkludera utsläpp från resor mellan hamnar i medlemsstaterna och hamnar i tredjeländer i utsläppshandeln.  

I E-brev E 51/2021 rd konstaterades att den geografiska täckning som väljs för utsläppshandeln kan inverka på utgången av de förhandlingar om globala metoder för utsläppsminskning som förs inom Internationella sjöfartsorganisationen IMO. Den internationella sjöfarten regleras genom de åtgärder som fastställts och kommer att fastställas inom IMO. Den bredare omfattningen av utsläppshandeln, som omfattar rutter till tredjeländer, är förknippad med större överlappningar med IMO:s åtgärder än det alternativ där utsläppshandeln endast omfattar transporter inom EU. 

Enligt konsekvensbedömningen är 98 procent av växthusgasutsläppen från sjötransporter för närvarande koldioxid. Enligt kommissionens uppskattning kommer de övriga gasernas andel i transporter inom EU att uppgå till högst 4 procent 2050. Kommissionen föreslår att utsläppshandeln även i fortsättningen ska gälla enbart koldioxidutsläpp såsom i MRV-förordningen. 

Enligt konsekvensbedömningen var utsläppen från fartyg med en bruttodräktighet på 400–5000, dvs. under den nedre gräns för den fartygsstorlek som kommissionen nu föreslår, 17,5 Mt på resor inom EU år 2019.  

5.4.3  Den nya utsläppshandeln för vägtransporter och byggnader

Den nya utsläppshandeln beräknas medföra en minskning av växthusgasutsläppen med -43 procent, vilket har fastställts som utsläppstak på EU-nivå fram till 2030 (jämfört med 2005), medan en motsvarande minskning av utsläppen inom sektorerna skulle vara -34 procent utan utsläppshandel. Kommissionen bedömer att den nya utsläppshandeln bidrar till att säkerställa att utsläppsminskningsmålen uppnås. Det betonas att den är ett komplement till andra styrmedel inom båda sektorerna, såsom förordningen om CO2-gränsvärden för fordon Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/631 av den 17 april 2019 om fastställande av normer för koldioxidutsläpp för nya personbilar och för nya lätta nyttofordon och om upphävande av förordningarna (EG) nr 443/2009 och (EU) nr 510/2011 inom vägtransporter, och att den hjälper medlemsstaterna att uppfylla de skärpta åtagandena inom ansvarsfördelningssektorn. Kommissionen har bedömt att den nya utsläppshandeln också har en positiv inverkan på luftkvaliteten genom att minska utsläppen av både hälsovådliga små partiklar från uppvärmning av byggnader och av kväveoxider i vägtrafiken. 

Enligt konsekvensbedömningsdokumentet skulle utsläppshandeln 2025–2030 minska utsläppen på EU-nivå med 9 procentenheter mer än i en situation där systemet inte skulle införas, men de åtgärder som för närvarande ingår i EU:s och medlemsstaternas lagstiftning om klimat, energi och trafik skulle vara i kraft (vilket innebär att utsläppen från vägtransporter och byggnader skulle minska med sammanlagt 15 % på EU-nivå fram till 2030). I Finland är denna minskning 7 procentenheter enligt kommissionen (22 % med gällande åtgärder). Utifrån de presenterade siffrorna går det inte att på ett tillförlitligt sätt bedöma hur mycket en utsläppshandel på EU-nivå, som en del av de nationella och EU-omfattande åtgärderna och t.ex. den ökade elektrifieringen av trafiken och utfasningen av oljeeldning, skulle minska utsläppen från vägtransporter och byggnader i Finland. 

Nationellt orsakade vägtransporter och uppvärmning av byggnader inom ansvarsfördelningssektorn 2019 utsläpp på cirka 13,5 Mt och deras andel av de totala utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn (29,6 Mt 2019) är cirka 45 procent, varav vägtransporter står för cirka 36 procent (10,5 Mt) och uppvärmning av byggnader för cirka 10 procent (2,9 Mt). 

Enligt kommissionen täcker den nuvarande utsläppshandeln på EU-nivå direkt eller indirekt cirka 30 procent av utsläppen från uppvärmning av byggnader, eftersom den redan nu täcker största delen av utsläppen från fjärrvärme samt från el som används för uppvärmning av byggnader och i byggnader i övrigt. En stor del av uppvärmningen av byggnaderna i Finland omfattas redan av utsläppshandeln. I Finland kommer den nya utsläppshandeln främst att omfatta byggnader med oljeuppvärmning, eftersom andra fossila bränslen som t.ex. gas eller torv används i liten utsträckning. Enligt uppskattning används oljeuppvärmning i Finland för närvarande i cirka 133 000 småhus, 5 000 kommunägda byggnader och sammanlagt några tiotusentals andra byggnader. Det uppskattas att det finns cirka 6 000 gasuppvärmda byggnader i Finland. Enligt kommissionens förslag ska i den nya utsläppshandeln dessutom ingå centraliserad värmeproduktion för service- eller bostadsbyggnader som inte omfattas av den nuvarande utsläppshandeln. I Finland har också mindre värmeanläggningar inkluderats i utsläppshandeln för stationära anläggningar genom det opt-in-arrangemang som utsläppshandelsdirektivet möjliggör, förutsatt att en anläggning med en nominell effekt på mer än 20 MW har anslutits till samma fjärrvärmenät. Till denna del överlappar de två utsläppshandelssystemen varandra när kostnaderna för utsläppshandeln överförs både på priset på det bränsle som värmeproducenterna använder och på den fjärrvärme de producerar. I Finland har för närvarande cirka 200 värmeanläggningar inkluderats i utsläppshandeln genom ett opt-in-arrangemang.  

Utsläppen från individuell uppvärmning av byggnader har följt en minskande trend i Finland de senaste åren tack vare minskad oljeuppvärmning och bättre energieffektivitet. Denna utveckling främjas också av stöden för omställning från olja. Bedömningen av de nationella miljökonsekvenserna av den nya utsläppshandeln förutsätter ytterligare granskningar.  

Den prissignal som styr mot utsläppsminskningar bedöms i kommissionens förslag via bränsledistributörsnivån sträcka sig ända till slutförbrukarna, men konsekvenserna för bränsleefterfrågan kan inte tillförlitligt bedömas med hjälp av priselasticiteter som härletts ur historiska uppgifter. Efterfrågeeffekten bedöms vara betydligt större än effekten enligt priselasticiteten, eftersom en gynnsam utvecklingen på marknaden i nuläget tillsammans med de politiska åtgärderna som helhet starkt driver utvecklingen mot en omställning till el och fordon med nollutsläpp. Utsläppshandelns relativa priseffekt blir starkare i länder med lägre punktskatter än i Finland. Även styrningen mot utsläppsminskningar kan eventuellt vara starkare där den relativa prisökningen är störst.