Allmänt

Försvarsutskottet behandlar i detta utlåtande både nästa års budgetproposition för försvarsförvaltningen och statsrådets redogörelse om planen för de offentliga finanserna 2016—2019. 

I den del i Sipiläs regeringsprogram som gäller utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken konstateras det att Finlands försvar baserar sig på allmän värnplikt och på att hela landet ska försvaras. Försvarets trovärdighet ska tryggas under alla omständigheter. Finland ska i vid omfattning upprätthålla nationell teknologisk kompetens i fråga om centrala militära kapaciteter, samt tillräcklig försörjningsberedskap och försvarsindustri. Regeringen kommer att höja försvarsanslagen i enlighet med det som föreslås i den parlamentariska utredningsgruppens rapport (Försvarets utmaningar på lång sikt, 2014). Det tilläggsanslag som gruppen föreslår i materielbudgeten är cirka 50 miljoner euro 2016 och höjs stegvis till 150 miljoner euro fram till 2020 utöver indexjusteringarna. Höjningen är 80 miljoner euro 2017, 110 miljoner euro 2018, 130 miljoner euro 2019 och 150 miljoner euro 2020. 

Regeringen kommer att säkerställa tillräckliga repetitionsövningar. Dessutom kommer förutsättningarna för frivillig försvarsutbildning och självständiga åtgärder från reservisternas sida att tryggas. I regeringsprogrammet sägs det vidare att Finland ska fortsätta att aktivt delta i internationell krishantering. 

Försvarsmaktsreformen och försvarets utmaningar på lång sikt

En omfattande reform av försvarsmakten inleddes inom försvarsförvaltningen 2012. Syftet med reformen var att säkerställa Finlands försvarsförmåga och få till stånd bestående kostnadsbesparingar. Genom reformen anpassades försvarsmakten till de krympande åldersklasserna och det ökande kostnadstrycket. Utgångspunkten var att försvarsmaktens nuvarande lagstadgade uppgifter består, att en fungerande allmän värnplikt tryggas och att försvarsprinciperna utvecklas utifrån principen om territoriellt försvar. Man tvingades finansiera försvarsmaktsreformen på bekostnad av försvarsmaterielanskaffningarna. 

Utskottet konstaterar att de strukturella ändringarna när det gäller reformen nu är genomförda. Genom strukturella lösningar eftersträvas på årsnivå permanenta utgiftsbesparingar på cirka 130—135 miljoner euro från och med 2016. Trots att man nu är nära de uppställda målen för reformen när det gäller verksamheten och ekonomin är den största utmaningen på längre sikt att finansieringen för de kommande stora materielinvesteringarna inom försvarsmakten inte är tillräcklig. Utskottet påpekar att Laivue 2020-projektet beräknas kosta cirka 1,2 miljarder euro och ersättandet av Hornet-jaktplanen 6—10 miljarder euro. Dessa anskaffningar kan inte tas in i den normala upphandlingsbudgeten utan kräver särskild finansiering.  

Budgetpropositionen för 2016 för försvarsförvaltningens del

Försvarsbudgeten för nästa år är 2 519 miljoner euro, cirka 1,37 procent av bruttonationalprodukten. Enligt utredning till utskottet har försvarsmakten 2015 efter att ha legat på sparlåga 2012—2014 kunnat återställa sin verksamhet – repövningarna, terrängdygnen, flygtimmarna och fartygsdygnen – till den nivå som uppgifterna och behovet av att utbilda prestationsdugliga trupper kräver. Den planerade nivån 2016 är 35 terrängdygn inom beväringsutbildningen, 18 000 utbildade reservister, 8 800 Hornetflygtimmar (den preliminära planen 8 900), 1 600 NH 90-helikoptertimmar (1 850) och 1 300 fartygsdygn (1 400).  

Det är ytterst viktigt att man håller fast vid dessa redan nedbantade mål. Ett trovärdigt försvarssystem kräver tillräckliga resurser för materielanskaffningar och omkostnader. Om inte dessa grundpelare i vårt försvar är i balans är helheten inte trovärdig. Utskottet framhåller att de nedskärningar som tidigare gjorts till exempel inom flygvapnet har lett till ett utbildningsunderskott på över 2 700 Hornetflygtimmar. Det är omöjligt att åtgärda detta underskott inom den nuvarande anslagsramen. 

I detta sammanhang vill utskottet också framhålla vikten av att man försäkrar sig om att inte bara de kvantitativa utan också de kvalitativa målen uppfylls vid utbildningen av trupper. Det är viktigt att det finns stampersonal att tillgå vid bevärings- och reservistövningarna för att nivån på reserven ska vara tillräckligt hög. Enligt utredning till utskottet tillsätts inte till exempel avtalsbundna uppdrag inom militären som planerat i det strama ekonomiska läget. Man kan också tvingas spara in på övertidsersättningarna. Denna sparlinje kan resultera i en situation där de numeriska målen visserligen nås men den reserv som utbildas inte till alla delar uppfyller de höga kvalitetskraven, bedömer utskottet. Enligt utredning kommer man att uppnå både de kvalitativa och de kvantitativa målen inom bevärings- och reservistutbildningen 2016. Utskottet uttrycker sin oro för utsikterna för 2017—2019. Det ökande utgiftstrycket på omkostnadssidan kan under de åren leda till att man igen måste spara inom beväringsutbildningen och repövningarna. 

Besparingarna i omkostnaderna 2016

Besparingarna i försvarsmaktens omkostnader 2016 är sammanlagt cirka 13,6 miljoner euro större än i budgeten för 2015. Om den allmänna omkostnadsbesparingen som gäller ämbetsverkens förvaltningsutgifter fördelas enligt samma princip som i budgetpropositionen för 2016 i slutet av ramperioden, kommer de sammanlagda besparingarna i försvarsmaktens omkostnadsanslag att vara cirka 45 miljoner euro större 2019 än vad de var 2015. 

De utgiftsnedskärningar som planeras inom försvarsmakten står enligt utskottet i bjärt kontrast till omvärldskraven. Finlands kapacitet till cyberförsvar och åtgärderna för att effektivisera beredskapen är enligt utskottet brådskande utvecklingsobjekt 2016. Särskilt oroväckande är det att man inte kan anslå tillräckliga resurser för att effektivisera beredskapen. Beredskapen inom flygvapnet och marinen är god också under normala förhållanden, bedömer utskottet, men arméns beredskap för snabba insatser är inte på en tillräckligt hög nivå.  

Försvarsmaktens materiella beredskap

Utskottet konstaterar att materielanskaffningarnas andel av den totala budgeten har krympt under de senaste åren. Enligt de sakkunniga som utskottet har hört var det meningen att höja nivån på anslagen för det materiella utvecklingsprogrammet till cirka 650 miljoner euro 2016 med hjälp av den tilläggsfinansiering som man kom överens om i regeringsprogrammet. Det kommer dock att finnas mindre än 600 miljoner euro att tillgå för försvarsmateriel 2016.  

Materielanskaffningarnas andel av den totala budgeten är cirka 25 procent. Detta kan inte anses vara tillräckligt för att utrusta de krigstida trupperna (230 000) på ett tillfredsställande sätt på 2020-talet, när en betydande del av materielen föråldras. Målet vid anskaffningen av materiel bör vara att cirka 1/3 av försvarsbudgeten kan användas för nyanskaffningar, betonar utskottet. Denna nivå nåddes 1980—2012, medan bara ungefär en femtedel av budgetmedlen kunde riktas till anskaffningar av försvarsmateriel 2014 och 2015. På årsnivå betyder det 420—430 miljoner euro. 

Utskottet anser att det är synnerligen problematiskt att man nästa år — och även i framtiden — tvingas finansiera omkostnaderna på bekostnad av materielanskaffningar. I praktiken betyder detta att en betydande del av nivåhöjningen för materielanskaffningarna 2016—2020 måste användas för att täcka underskotten på omkostnadssidan. De största utgiftsposterna under omkostnadsmomentet på cirka 1,86 miljarder euro är löner, fastighetsutgifter, underhåll och den egentliga verksamheten. 

Enligt de sakkunniga som utskottet har hört har man planerat att använda cirka 300 miljoner euro för materielunderhåll 2016. Under 2015 har man utrett de krav, beräkningsgrunder och prioriteringar som hänför sig till underhållet. Enligt kalkylerna är behovet av tilläggsanslag i budgeten för underhåll flera tiotals miljoner euro per år. Enligt utredning till utskottet kommer det ökade underskottet på reservdelar inte att äventyra nivån på verksamheten ännu 2016 men nog att försvaga beredskapen. Enligt inkommen utredning har försvarsministeriet uppmanat försvarsmakten att balansera förhållandet mellan investeringsprojekt och reservdelsanskaffningar 2017—2020 så att de nödvändiga reservdelsanskaffningarna kan säkerställas och så att det inte längre uppstår något kumulativt reservdelsunderskott 2017—2020.  

Med hänvisning till det som sägs ovan konstaterar utskottet att man tvingas använda nästa års till-lägg i materielbudgeten, 50 miljoner euro, till underhåll av försvarsmateriel och ledningssystem. Också utsikterna för 2017—2019 är svåra. För att upprätthålla kapaciteten är det enligt de sakkunniga som utskottet har hört behövligt att överföra cirka 78 miljoner euro från försvarsmaterielmomentet till omkostnadsmomentet varje år. Detta äter upp en betydande del av nivåhöjningen i materielbudgeten. 

Det internationella försvarssamarbetet och den inhemska försvarsindustrin

Förändringarna i omvärlden och det ökande ömsesidiga ekonomiska beroendet kräver ett brett försvarssamarbete, konstaterar utskottet. Utskottet betonar att Finlands internationella försvarssamarbete alltid utgår från det nationella försvarets behov. Försvarssamarbetet ska stärka Finlands internationella och säkerhetspolitiska ställning. 

Utskottet anser att det med tanke på utvecklingen av de nationella kapaciteterna är viktigt att Finland är med när försvarssamarbetet inom EU och Natopartnerskapet fördjupas, att man tar till vara fördelarna i det nordiska försvarssamarbetet på alla plan och att man har täta bilaterala försvarspolitiska relationer särskilt med Sverige och Förenta staterna. Alltför stora förväntningar på det internationella samarbetet och eventuella medföljande kostnadsbesparingar och operativa fördelar bör undvikas när man försöker finna lösningar på försvarsmaktens aktuella anslagsutmaningar, påpekar utskottet. Utvecklingen av Finlands kapacitet kräver försvarssamarbete men ger inga militära säkerhetsgarantier. 

Enligt utredning till utskottet har man åtminstone inte hittills nått de uppställda målen för försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet från 2011, som var tänkt att öppna den europeiska försvarsmaterielmarknaden för öppen konkurrens. För Finland som är en liten producent av försvarsmateriel är det ytterst viktigt att de författningar som gäller konkurrensen inom försvarsindustrin tolkas på samma sätt i alla unionsländerna. Det skulle gagna den finska industrins konkurrenskraft om unionsländerna öppnade upp sin försvarsmaterielmarknad och om materielprojekten konkurrensutsattes på lika villkor. Statsrådet bör noga övervaka att också andra länder följer direktivets anda.  

Utskottet understryker att en livskraftig inhemsk försvarsindustrisektor är viktig med tanke på försörjningsberedskapen. I fråga om den militära försörjningsberedskapen är det nödvändigt att Finland behåller de resurser och den kompetens som är väsentliga för upprätthållandet och utvecklingen av försvarsmaktens kapaciteter. Då krävs det också satsningar på forskning och utveckling. 

Det frivilliga försvarsarbetet

Enligt regeringsprogrammet görs det en besparing på 5 miljoner euro i de statliga stöden till de organisationer och sammanslutningar som arbetar inom det frivilliga försvaret 2016—2020. I propositionen föreslås ett anslag på 1 629 miljoner euro under momentet 2016. Det är cirka 400 000 euro mindre än anslaget för att stödja det frivilliga försvarsarbetet i budgeten för 2015. Nedskärningarna av stöden drabbar hårdast Försvarsutbildningsföreningens (MPK) verksamhet, eftersom organisationen årligen har fått över 86 procent av de statsunderstöd som beviljas av försvarsministeriet. 

Nästa år föreslås endast 1,4 miljoner euro i statsunderstöd till MPK, en minskning med 350 000 euro från detta års nivå. Enligt de sakkunniga som utskottet har hört har detta en dramatisk effekt på föreningens verksamhetsmöjligheter nästa år. Om andelen statsunderstöd också i fortsättningen stannar på den nivå som föreslagits för nästa år, kommer detta enligt utredning till utskottet att framtvinga en organisationsreform och leda till uppsägningar och till att utbildningsutbudet krymper betydligt. 

Utskottet anser att den utbildningsverksamhet som bedrivs av MPK och andra organisationer inom det frivilligt försvarsarbetet är ett synnerligen kostnadseffektivt sätt att komplettera reservisternas kompetens. Försvarsmakten beställde 250 kurser, sammanlagt 24 400 dygn, för cirka 1,1 miljoner euro av MPK 2014. Senast i samband med riksdagsbehandlingen av budgeten för 2015 ökades anslaget under momentet för stödjande av försvarsorganisationernas verksamhet med 150 000 euro, som riktades till Försvarsutbildningsföreningen. Försvarsutskottet föreslår för finansutskottet att statsunderstödsandelen till MPK också nu justeras uppåt så att den fortsatta verksamheten kan tryggas. 

Den militära krishanteringen

I den bilaga till regeringsprogrammet som gäller de nödvändiga anpassningsåtgärderna inom de offentliga finanserna konstateras det att Finland i framtiden minskar sitt deltagande i militära fredsbevarande insatser, och fokus läggs på insatser som är viktiga och betydelsefulla för Finland. Regeringens mål på lång sikt är att antalet militära insatser som Finland deltar i ska minska från nuvarande 13 till cirka 5—7. Anslagen för militär krishantering minskas under regeringsperioden så att den planerade besparingen är 5 miljoner euro 2016, 10 miljoner euro 2017 och 15 miljoner euro under vartdera året 2018 och 2019.  

Enligt planerna ska kostnaderna för militär krishantering uppgå till cirka 85,5 miljoner euro 2016 och fördelas så att de utrustnings- och förvaltningsutgifter som betalas av försvarsministeriet är 36,5 miljoner euro och de löner som betalas av utrikesförvaltningen 49 miljoner euro. Enligt planerna ska de totala kostnaderna för den militära krishanteringen vara under 63 miljoner euro 2019. Utskottet konstaterar att det inte finns någon möjlighet att omdisponera anslag för att göra betydande ändringar i pågående insatser eller inleda nya insatser 2016. Eventuella nya behov leder alltid till ett tilläggsbudgetförfarande.  

Utskottet konstaterar att specialkompetens i ökande grad efterfrågas i samband med krishanteringsinsatserna. Finland har kompetens att bidra med. Mängden sakkunnig-, rådgivnings- och utbildningsuppgifter håller på att öka i förhållande till traditionella krishanteringsuppdrag. Ett bra exempel på det är förstöringen av kemiska vapen i Syrien, där den finska försvarsmakten bidrog med specialkompetens. 

Den tänkta styrkan för militära krishanteringsinsatser är cirka 500 soldater vid ingången av 2016 och minskar mot slutet av året till cirka 270 soldater. Utan eventuella nya insatser kommer den sammantagna nivån för Finlands deltagande i krishantering att sjunka till under 100 personer 2019. Utskottet anser att ett deltagande på denna nivå inte längre kan karakteriseras som ett "aktivt deltagande" enligt målsättningen i regeringsprogrammet — redan nu är antalet finländska soldater som deltar i olika insatser på en alltför låg nivå i ett långt perspektiv. Det är viktigt att regeringen ser till att anslagen för krishantering är tillräckliga. 

För Afghanistans del påpekar utskottet att det internationella samfundets militära närvaro fortfarande behövs på grund av det känsliga säkerhetsläget i landet, och även Finland förväntas fortsätta delta efter 2016. Utskottet understryker att riksdagen omedelbart bör tas med i diskussionerna om Finlands fortsatta deltagande i Afghanistan. 

Sammanfattning

Utskottet framhåller att försvarsmaktens finansiella läge kan betraktas som svårt när man granskar budgetutsikterna för nästa år och hela valperioden. Strävan är att genomföra utbildningen av beväringar och reservister som planerat nästa år, men efter det är läget oklart. De ytterligare nedskärningar och skyldigheter som riktats till försvarsmakten under försvarsmaktsreformen och den höjda kostnadsnivån (löner, lokalförvaltning, underhåll av materiel och ledningssystem) har lett till en situation där det inte är möjligt att skaffa den försvarsmateriel som behövs. Den planerade nivåhöjningen i upphandlingsbudgeten kommer i stor utsträckning att gå åt till den löpande verksamheten och särskilt anskaffning av reservdelar. Utskottet varnar för att Finlands försvarsförmåga urholkas om denna utveckling får fortsätta. En trovärdig försvarsförmåga kräver förutom välutbildade trupper och en stark försvarsvilja också en tillräckligt modern utrustning.  

Utskottet påpekar att förslaget om att höja åldern för militärpension med två år i januari 2017 innebär ytterligare en stor utmaning för försvarsförvaltningen. Om förslaget går igenom kommer behovet av militära tjänster att öka med flera hundratals personer i fredstid. Utskottet konstaterar att man i den försvarsredogörelse som blir klar senare i år grundligt måste gå igenom alla de faktorer som påverkar möjligheterna att upprätthålla en trovärdig försvarsförmåga på 2020-talet och efter det.