Utgångspunkter för bedömningen

(1) I propositionen föreslås ändringar i lagen om utkomstskydd för arbetslösa och i sju andra lagar. De föreslagna ändringarna avses gälla arbetsvillkoret för löntagare, jämkningen av arbetslöshetsförmåner och begynnelsetidpunkten för rätten till arbetslöshetsförmåner samt barnförhöjningen som betalas i samband med arbetslöshetsförmåner. 

(2) Arbetsvillkoret för löntagare, vilket är en förutsättning för att bevilja arbetslöshetsdagpenning, ska enligt förslaget ändras så att det i fortsättningen bestäms på basis av de inkomster av lönearbete som omfattas av en försäkring. Tiden som hänför sig till arbetsvillkoret för löntagare ska förlängas från nuvarande cirka sex månader till tolv månader. Med avseende på jämkning av arbetslöshetsförmåner föreslås det att det så kallade skyddade beloppet, det vill säga den del av inkomsten som inte beaktas vid uträkningen av beloppet av en jämkad arbetslöshetsförmån, ska slopas. När det gäller begynnelsetidpunkten för rätten till förmåner föreslås det att självrisktiden ska förlängas från en tid som motsvarar fem dagars arbetslöshet till sju arbetslöshetsdagar. Det föreslås att barnförhöjningen i samband med arbetslöshetsförmåner slopas. Det föreslås dessutom att semesterersättning som betalas när ett heltidsarbete som varat över två veckor upphör ska hindra att arbetslöshetsförmåner betalas för den tid över vilken semesterersättningen periodiseras. 

(3) Bestämmelserna har betydelse särskilt med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen. Enligt den bestämmelsen ska var och en garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Bestämmelsen ålägger lagstiftaren skyldighet att garantera var och en som behöver grundläggande försörjning en subjektiv rätt till den trygghet som det allmänna genom lag är skyldig att ordna. Den sociala tryggheten är förknippad med vissa i momentet uppräknade sociala risksituationer, men också med respektive lagbestämmelser om bidragskriterier, behovsprövning och procedurer (RP 309/1993 rd, s. 74). 

(4) Slopandet av arbetslöshetsförmånens barnförhöjning kan anses vara av betydelse också i förhållande till det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att stödja familjens möjligheter att trygga barnets välfärd och individuella uppväxt (se GrUU 17/1995 rd, s. 3/II, GrUU 12/1995 rd, s. 2/II). Bestämmelsen ålägger det allmänna uppgiften att stödja dem som har omsorg om barn och inkluderar också en dimension av materiellt stöd till barnfamiljer (RP 309/1993 rd, s. 76, och GrUB 25/1994 rd). Grundlagsutskottet har dock ansett att grundlagen inte anger hur denna skyldighet ska fullgöras (GrUU 12/1995 rd, s. 2/II). 

Propositionens syften

(5) Enligt propositionen (s. 6) har skuldkvoten inom de offentliga finanserna ökat avsevärt över de senaste cirka femton åren. För att stoppa den ökande skuldsättningen förutsätts enligt propositionen att de offentliga finanserna stärks. Enligt propositionsmotiven (s. 23) är syftet med propositionen att förenkla systemet för utkomstskydd för arbetslösa och öka sysselsättningen genom att förbättra incitamenten för sysselsättning. Genom de ändringar som föreslås i propositionen eftersträvas en minskning av utgifterna för arbetslöshetsförmåner med cirka 500 miljoner euro, vilket skulle stärka de offentliga finanserna med cirka 250 miljoner euro netto. Dessutom eftersträvas att de offentliga finanserna också stärks genom sysselsättningseffekten. Den uppskattade sysselsättningseffekten av de ändringar som föreslås i propositionen är cirka 20 000 personer, vilket bedöms stärka de offentliga finanserna med cirka 550 miljoner euro. 

(6) Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna och grundlagsutskottets etablerade praxis är tryggandet av den grundläggande försörjningen enligt 19 § 2 mom. i grundlagen i sig oberoende av den gällande sociallagstiftningen och hör alltså inte direkt samman med vissa befintliga förmånssystem (RP 309/1993 rd, s. 74/II, GrUB 25/1994 rd, s. 11/I). Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna har man vid formuleringen av förslagen till bestämmelser om ekonomiska och sociala grundläggande fri- och rättigheter i den dåvarande regeringsformen fäst särskild uppmärksamhet vid de faktiska möjligheterna att förverkliga dessa rättigheter och försäkrat sig om att förslagen går att tillämpa också när de ekonomiska förhållandena förändras (RP 309/1993 rd, s. 20/I). Det ligger helt i linje med den aktivitetsplikt som ålagts lagstiftaren visavi dimensioneringen av sociala rättigheter att den sociala tryggheten riktas och utvecklas enligt samhällets ekonomiska resurser och att man kan ta hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna vid dimensioneringen av förmåner som direkt finansieras av det allmänna (se t.ex. GrUU 34/1996 rd, s. 2—3, och GrUU 6/2009 rd, s. 8). Utskottet har ansett att dessa principer också lämpar sig för den konstitutionella bedömningen av stödförpliktelsen enligt 19 § 3 mom. i grundlagen (GrUU 32/2014 rd, GrUU 25/2012 rd). Utskottet har alltså ansett att sparmålet för statsfinanserna under en ekonomisk lågkonjunktur är en godtagbar grund att i viss mån ingripa exempelvis i barnbidragets nivå. 

(7) Den föreslagna regleringens syfte att öka sysselsättningen anknyter dessutom till skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen. Enligt 18 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna främja sysselsättningen. Bestämmelsen tar inte ställning till vilka metoder som ska anlitas vid skötseln av sysselsättningen (jfr (RP 309/1993 rd s. 72). Med beaktande av propositionens bedömningar av i vilken grad sysselsättningen stärks kan lagförslaget anses ha betydelse med tanke på skyldigheten att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen (se GrUU 32/2022 rd, stycke 3). 

De föreslagna ändringarna

(8) När det gäller begynnelsetidpunkten för rätten till förmåner föreslås det i propositionen att självrisktiden ska förlängas från en tid som motsvarar fem dagars arbetslöshet till sju arbetslöshetsdagar. Dessutom föreslås bestämmelser om periodisering av semesterersättningen. Grundlagsutskottet har tidigare ansett att en förlängning av självrisktiden inom utkomstskyddet för arbetslösa har så ringa konsekvenser att den inte bereder problem med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 16/1996 rd). Grundlagsutskottet har också tidigare tagit ställning till periodisering av semesterersättning och konstaterat att den inte har betydelse konstitutionellt sett, eftersom den berörda personens utkomst under den tid som ändringen avser inte är beroende av arbetslöshetsdagpenning och regleringen inte är förknippad med ekonomiska förluster till följd av arbetslöshet (GrUU 16/1996 rd). Utskottet anser att den föreslagna förlängningen av självrisktiden och periodiseringen av semesterersättningen i princip kan bedömas på samma sätt. 

(9) Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis kan statsfinansiella sparmål under en lågkonjunktur vara en godtagbar grund för att i viss mån också göra ingrepp i nivån på de grundlagsfästa rättigheterna (se GrUB 25/1994 rd och t.ex. GrUU 25/2012 rd och GrUU 44/2014 rd). Men inte heller då får bestämmelserna sammantaget äventyra den grundlagstryggade grundläggande fri- eller rättigheten (GrUU 14/2015 rd, s. 3). Enligt förarbetena till grundrättighetsreformen uppfylls kraven i 19 § 2 mom. i grundlagen inte av lagstiftningsändringar som innebär ett väsentligt ingrepp i tryggandet av den grundläggande försörjningen (RP 309/1993 rd, s. 75, se även t.ex. GrUU 40/2018 rd och GrUU 45/2017 rd). Utskottet anser det också vara klart att en försämring inte får leda till att kärnan i grundrättighets- och människorättsförpliktelserna blir en död bokstav (t.ex. GrUU 14/2015 rd, s. 3). 

(10) I fråga om 19 § 3 mom. i grundlagen bör det enligt grundlagsutskottet beaktas att regleringen som helhet betraktad inte får urholka den grundlagsfästa stödförpliktelsen (GrUU 32/2014 rd, s. 2/II, GrUU 25/2012 rd, s. 2–3). Till exempel lagstiftningsändringar som skulle innebära en väsentlig försämring av det materiella stödet till familjer uppfyller inte kraven i bestämmelsen. Därför skulle till exempel en betydande försämring av barnbidragssystemet utan andra kompenserande åtgärder vara ett problem med avseende på 19 § 3 mom. i grundlagen. (GrUU 32/2014 rd, s. 2/I, GrUU 25/2012 rd, s. 2/I—II). 

(11) Regeringen föreslår att barnförhöjningen inom utkomstskyddet för arbetslösa slopas. Enligt propositionsmotiven (s. 74) skulle slopandet av barnförhöjningen öka mottagandet av utkomststöd bland barnfamiljer. Ett ökat beroende av utkomststöd skulle enligt propositionen (s. 74) avsevärt försvaga incitamenten för sysselsättning på deltid. Incitamenten för sysselsättning på heltid skulle dock inte försvagas. De föreslagna ändringarna påverkar enligt propositionen (s. 74) inte inkomsterna för de barnfamiljer som har det sämst ställt och de barnfamiljer som har de lägsta inkomsterna och som får utkomststöd. Enligt propositionen (s. 134) kommer man genom en separat proposition att förbättra barnfamiljernas försörjning genom att höja barnbidraget för barn under tre år, höja barnbidragets ensamförsörjartillägg, utveckla försörjartillägget för studerande och höja barnbidraget för familjer med många barn. 

(12) Grundlagsutskottet fäster särskilt i fråga om slopandet av barnförhöjningen uppmärksamhet vid att propositionen (s. 133) endast mycket kortfattat redogör för FN:s konvention om barnets rättigheter och för de ställningstaganden och annan tolkningspraxis i fråga om Finland som gjorts av dess övervakningsorgan, FN:s kommitté för barnets rättigheter. Grundlagsutskottet ser det som beklagligt att propositionen i fråga om slopandet av barnförhöjningen inte alls redogör för andra alternativa sätt att genomföra åtgärderna, utan endast hänvisar till regeringsprogrammet (s. 85). Utskottet påpekar att de konstitutionella aspekterna inte kan åsidosättas i regeringspropositioner eller ersättas med hänvisningar till regeringsprogrammet eller statsbudgeten (se t.ex. GrUU 19/2016 rd, GrUU 9/2016 rd, GrUU 60/2014 rd). 

(13) Med beaktande av de befintliga stödsystemen finns det dock enligt grundlagsutskottets uppfattning inget till 19 § 3 mom. i grundlagen anknytande konstitutionellt hinder för att slopa barnförhöjningen. Även om de föreslagna ändringarna inte till alla delar kan anses vara obetydliga, anser utskottet att de nu föreslagna ändringarna i lagen om utkomstskydd för arbetslösa inte heller till övriga delar försämrar den grundläggande försörjning som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen så väsentligt att regleringen inte uppfyller kraven i 19 § 2 mom. i grundlagen (se även GrUU 40/2018 rd, s. 3, GrUU 47/2017 rd, s. 4). För att familjer som fått barnförhöjning inte ska råka ut för oskäliga situationer anser grundlagsutskottet dock att det är viktigt att social- och hälsovårdsutskottet utreder om det genom att vidareutveckla de föreslagna övergångsbestämmelserna är möjligt att gradera ikraftträdandet av ändringarna så att de som slopandet av familjeförhöjningen gäller får mer tid än vad som föreslagits för att anpassa sig till den nya situationen. 

(14) Enligt propositionen (s. 61—62) ökar ändringarna i utkomstskyddet för arbetslösa behovet av utkomststöd. Enligt propositionen (s. 51—52) kompenserar utkomststödet en del av de negativa konsekvenserna av ändringarna i utkomstskyddet för arbetslösa för hushållens disponibla inkomster. Grundlagsutskottet har konstaterat att den grundläggande försörjning som tryggas i 19 § 2 mom. i grundlagen är en mer långtgående trygghet än rätten enligt 1 mom. till oundgänglig försörjning och omsorg. Systemet för tryggad grundläggande försörjning får alltså inte utgöras av den trygghet i sista hand som följer av 1 mom. (RP 309/1993 rd, s. 74, GrUB 25/1994 rd, s. 10, GrUU 48/2006 rd, s. 2, GrUU 25/2013 rd, s. 2). Grundlagsutskottet har ansett det oroväckande att den föreslagna lagstiftningen beräknas styra bidragstagarna till att bli mottagare av utkomststöd, som är avsett att vara ett sistahandsalternativ (se också GrUU 47/2017 rd, GrUU 51/2017 rd, GrUU 40/2018 rd). Grundlagsutskottet påpekar också att utkomststödet är förenat med en behovsprövning och utgiftskontroll som avviker från det övriga sociala trygghetssystemet (se också GrUU 14/2023 rd, stycke 16). 

Beredningen av propositionen

(15) Enligt proposition (s. 7) har propositionen beretts som tjänsteuppdrag vid social- och hälsovårdsministeriet. Remissyttranden om lagförslaget kunde lämnas in 4—15.9.2023. Det avviker från huvudregeln i anvisningen om hörande vid författningsberedning, enligt vilken det ska reserveras minst sex veckor för skriftliga yttranden. Enligt propositionsmotiven var remisstiden kortare än den rekommenderade remisstiden på sex veckor på grund av det brådskande tidsschemat. Grundlagsutskottet fäster statsrådets uppmärksamhet vid att en avvikelse från huvudregeln ska motiveras sakligt och att god lagberedningssed ska följas. Utskottet anser att konsekvensbedömningarna och motiveringen till lagstiftningsordningen är sakliga. 

(16) Korseffekter för samma personers del kommer enligt propositionen (s. 126) också på andra håll, nämligen genom förslagen i regeringens proposition om så kallad indexfrysning (RP 75/2023 rd), och dessutom berör de ändringsförslag som gäller det allmänna bostadsbidraget (RP 74/2023 rd) delvis samma persongrupper som även berörs av effekterna av den nu aktuella propositionen. Dessa konsekvenser har behandlats i en promemoria av social- och hälsovårdsministeriet om bedömningen av de samverkande konsekvenserna av ändringarna i den sociala tryggheten 2024. Även om promemorian enligt grundlagsutskottet i sig kan anses vara tämligen omfattande med tanke på konsekvensbedömningarna, anser utskottet det vara problematiskt att promemorian inte innehåller någon uttrycklig granskning av propositionernas konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna (se även GrUU 14/2023 rd, stycke 18). Grundlagsutskottet har konstaterat att de grundläggande fri- och rättigheterna är individuella, vilket i fråga om konsekvensbedömningen innebär att särskild uppmärksamhet ska fästas vid de fall där de negativa konsekvenserna är som störst, även om antalet sådana fall eventuellt är lågt (GrUU 51/2017 rd, s. 4). 

(17) Enligt grundlagsutskottet får effekterna av de föreslagna ändringar som påverkar de grundläggande fri- och rättigheterna och andra planerade reformer sammantagna inte vara oskäliga (se t.ex. GrUU 30/2020 rd, s. 10, GrUU 40/2018 rd, s. 3, GrUU 19/2016 rd, s. 3, GrUU 12/2015 rd, s. 5, GrUU 11/2015 rd, s. 3—4). Utskottet har också konstaterat att om regeringen lämnar separata propositioner om en och samma fråga kan det innebära att utskottet tvingas bedöma en viss proposition utifrån bristfällig information och då inte kan väga in eventuella kumulativa effekter av de separata förslagen (GrUU 60/2014 rd). Utskottet har också påpekat att regeringen bör sträva efter att lägga fram en samlad proposition om samtidiga reformer som gäller viss lagstiftning eller att så samlat som möjligt bedöma konsekvenserna av reformer som gäller samma grundläggande fri- och rättigheter (se GrUU 12/2020 rd, se även GrUU 19/2016 rd). Utskottet anser att frågan också berör riksdagens rätt att få information enligt 47 § i grundlagen (GrUU 30/2020 rd, s. 10). 

(18) Grundlagsutskottet fäster statsrådets uppmärksamhet vid bristerna i bedömningen av de sammantagna konsekvenserna av de propositioner som är under behandling i riksdagen, särskilt i fråga om konsekvenserna för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Statsrådet måste noggrant följa propositionens konsekvenser särskilt med avseende på de rättigheter som tryggas i 19 § i grundlagen och vid behov vidta åtgärder för att rätta till de problem som upptäcks. 

(19) I propositionen (s. 132—135) konstateras det att den föreslagna regleringen är av betydelse också med tanke på FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, den reviderade europeiska sociala stadgan, FN:s konvention om barnets rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I motiveringen redogörs också till exempel för tillämpningspraxis inom kommittén för sociala rättigheter och ESK-kommittén, som övervakar den europeiska sociala stadgan. 

(20) Grundlagsutskottet konstaterar också med hänvisning till sina tidigare ställningstaganden (GrUU 47/2017 rd, GrUU 40/2018 rd) att de stater som satt i kraft den europeiska sociala stadgan har förbundit sig att skydda de rättigheter som anges i stadgan. Finland har dessutom förbundit sig till stadgans tilläggsprotokoll angående ett kollektivt klagomålsförfarande. Grundlagsutskottet upprepar att det förhåller sig mycket allvarligt till de synpunkter som lagts fram i övervakningen av stadgan (se GrUU 40/2018 rd, GrUU 47/2017 rd, s. 5). Utskottet anser att statsrådet snarast bör inleda en grundlig granskning av frågan.