Försörjningsberedskap

Revisionsutskottet behandlade i sitt betänkande om regeringens årsberättelse år 2020 (ReUB 8/2021 rd) riskhantering och ledarskap vid störningar under normala förhållanden och under undantagsförhållanden samt försörjningsberedskapen. Utskottet fäste i sitt betänkande särskild uppmärksamhet vid organiseringen av försörjningsberedskapsverksamheten, finansieringen av försörjningsberedskapsverksamheten och uppföljningen av kostnaderna, lärdomarna av covid-19-pandemin och frågor som hänför sig till CER-direktivet. Utskottet fortsätter behandlingen av samma frågor nu när statsrådets redogörelse om försörjningsberedskapen (SRR 8/2022 rd) är klar. 

Enligt 1 § i lagen om tryggande av försörjningsberedskapen (1390/1992, nedan försörjningsberedskapslagen) avses med försörjningsberedskap tryggande av sådana ekonomiska funktioner och därtill hörande tekniska system som är nödvändiga för befolkningens utkomst, landets näringsliv och landets försvar under undantagsförhållanden och vid allvarliga störningar som kan jämföras med undantagsförhållanden. Försörjningsberedskapen är en omfattande helhet, och i genomförandet och upprätthållandet av den deltar aktörer från offentlig, privat och tredje sektor. Statsrådet styr försörjningsberedskapsverksamheten genom att fatta beslut om målen med försörjningsberedskapen. Det gällande beslutet är från 2018 (Statsrådets beslut om målen med försörjningsberedskapen 1048/2018). Enligt beslutet är det strategiska syftet med den nationella försörjningsberedskapen att se till att infrastrukturen, produktionen och tjänsterna fungerar så att de kan tillgodose befolkningens, näringslivets och försvarets mest kritiska grundläggande behov under alla omständigheter. Tyngdpunkten inom försörjningsberedskapsverksamheten riktas i allt högre grad till att säkerställa den kritiska infrastrukturens funktionsförmåga utöver den materiella beredskapen. Beredskapen med tanke på kritisk infrastruktur utvecklas genom program som har anknytning till dess viktigaste delområden. Medlen och resurserna för åtgärderna inom försörjningsberedskapen avsätts i ökande grad för att genomföra dessa program. 

Arbets- och näringsministeriet inledde hösten 2021 beredningen av statsrådets redogörelse om försörjningsberedskapen. Det handlar om den första redogörelsen om försörjningsberedskapen. Trots att det under de senaste åren har gjorts flera redogörelser om helheter som gäller försörjningsberedskapen, har statsrådet egentligen inte tidigare lämnat någon redogörelse om försörjningsberedskapen till riksdagen. I statsrådets första försörjningsberedskapsredogörelse (SRR 8/2022 rd), som nu behandlas, fastställs de centrala målen för utvecklandet av försörjningsberedskapen fram till 2030. Redogörelsen är strategisk och svarar därför inte på akuta kriser eller operativa frågor. Redogörelsens centrala riktlinjer gäller ekonomiska resurser, bestämmelserna om försörjningsberedskap, sektorspecifik beredskap och utveckling av samarbetet samt utvecklande av nätverksmodellen och samhällsdialogen. Med beaktande av de senaste förändringarna i försörjningsberedskapens omvärld, såsom coronapandemin, Rysslands angreppskrig mot Ukraina samt aktuella hot, bland annat klimatförändringen, hot relaterade till digitalisering och cybersäkerhet samt hybridhot anser revisionsutskottet att det är ytterst viktigt att försörjningsberedskapsredogörelsen färdigställs. Avsikten är att redogörelsen om försörjningsberedskapen ska uppdateras regelbundet. Utskottet anser att detta är viktigt för att säkerställa en regelbunden parlamentarisk dialog. Uppdateringen av redogörelsen ger riksdagen möjlighet att diskutera och dra upp riktlinjer för försörjningsberedskapen och utvecklandet av den. 

Försörjningsberedskapsfonden

Försörjningsberedskapsfonden är en central källa till finansiering av försörjningsberedskapsåtgärder. Försörjningsberedskapsfonden står utanför statsbudgeten. Fonderna utanför budgeten står i strid med den grundlagsenliga fullständighetsprincipen i fråga om budgeten (GL 83 § 1 mom.) och inskränker riksdagens budgetmakt. De har dock klara ekonomiska fördelar, såsom flexibilitet och möjlighet att direkt redovisa skatteintäkter (avgifter av skattenatur). Enligt utredning till utskottet behövs försörjningsberedskapsfonden särskilt för projekt och kriser som kräver snabb finansiering. Trots att riksdagens budgetmakt inskränks talar det för att använda fondformen, om det är ändamålsenligt för att göra finansieringen flexiblare och snabbare i exceptionella situationer. Försörjningsberedskapsfonden ger Försörjningsberedskapscentralen möjligheter att vid behov agera snabbt. 

Enligt utredning till utskottet har inställningen hos grundlagens stiftare till fonder utanför budgeten varierat. Genom 66 § 2 mom. i regeringsformen från 1919 (94/1919) blev det möjligt att inrätta fonder utanför budgeten tills VI kap. i regeringsformen, som föreskrev om statsfinanserna, reviderades genom en lag (1077/1991) som trädde i kraft den 1 mars 1992. Då upphävdes den tidigare bestämmelsen i regeringsformen om fonder, vilket innebar förbud mot att bilda nya fonder. I motiveringen till regeringens proposition (RP 262/1990 rd) ansågs det vara ett väsentligt problem att fonderna innebär ett avsteg från budgetens fullständighet och således minskar riksdagens möjlighet att utöva sin budgetmakt. Medan regeringsformens nya VI kap. var i kraft var man således tvungen att inrätta försörjningsberedskapsfonden genom lagen om tryggande av försörjningsberedskapen (1390/1992), som behandlades i grundlagsordning. 

I den gällande grundlagen (731/1999) är det åter tillåtet att genom lag inrätta fonder utanför budgeten (GL 87 §) under förutsättning att ”skötseln av någon bestående statlig uppgift nödvändigtvis kräver det”. Godkännandet av förslaget till lag om fonden kräver dessutom två tredjedelars majoritet av de avgivna rösterna. Enligt ett skriftligt utlåtande från en statsförfattningsexpert uppfyller försörjningsberedskapsfonden också förutsättningen enligt den gällande grundlagen att fonden kan inrättas endast om skötseln av någon bestående statlig uppgift nödvändigtvis kräver det. Det är uppenbart att de metoder som tillämpas inom budgetekonomin (bl.a. nettobudgetering, flerårig budgetering, beräknings- eller reservationsanslag) inte räcker till för att uppfylla de krav som ställs på Försörjningsberedskapsfondens uppgifter. Utifrån inkomna utredningar anser utskottet att försörjningsberedskapsfonden som finansieringsform för försörjningsberedskapsåtgärder är motiverad för att garantera flexibel och snabb finansiering i exceptionella situationer. 

När temat försörjningsberedskap behandlades i revisionsutskottet i fjol (ReUB 8/2021 rd) togs det vid utfrågningen av sakkunniga upp att försörjningsberedskapsfondens betydelse som en allmän källa till finansiering av försörjningsberedskapsprojekt inom den offentliga förvaltningen har blivit allt viktigare under årens lopp, samtidigt som förvaltningsområdenas egen försörjningsberedskap samt samordningen och resurstilldelningen av den har försämrats. Ur försörjningsberedskapsfonden betalas löner för överinspektörerna vid regionförvaltningsverken samt finansieras de ordinarie tjänsterna vid Cybersäkerhetscentret. Utskottet såg det som problematiskt att binda anslag över ett år med avseende på fullständighetsprincipen i fråga om budgeten. 

Enligt utredning till utskottet betonades det i förarbetena till den gällande grundlagen att man bör sträva efter att på olika sätt minska den begränsning av riksdagens budgetmakt som inrättandet eller utvidgningen av fonderna medför, vilket kan anses förutsätta att också enskilda utgiftsposter som betalas ur fonden ska uppfylla nödvändighetskravet enligt 87 § i grundlagen. Enligt en sakkunnig är det därför problematiskt att löneutgifterna för tjänstemän eller arbetstagare vid förvaltningsenheter som omfattas av statens budgetekonomi betalas ur försörjningsberedskapsfonden. Enligt 15 § i försörjningsberedskapslagen förutsätter betalning av en utgiftspost ur försörjningsberedskapsfonden dessutom att utgiften grundar sig på en bestämmelse i lag. Försörjningsberedskapsredogörelsen fastställer att det ur försörjningsberedskapsfonden i regel inte under normala förhållanden finansieras sådana långvariga försörjningsberedskapsfunktioner som omfattas av sektorministeriernas ansvar och som kan finansieras med medel ur statsbudgeten under det ansvariga ministeriets huvudtitel. Revisionsutskottet välkomnar att redogörelsen fäster uppmärksamhet vid detta och att den drar upp riktlinjerna ovan. 

Enligt försörjningsberedskapsredogörelsen är försörjningsberedskapsfondens viktigaste inkomstkälla för närvarande försörjningsberedskapsavgiften, som tas ut för fossila bränslen, el samt små mängder av vissa förnybara bränslen. Enligt utredning till revisionsutskottet har intäkterna från försörjningsberedskapsavgiften minskat på längre sikt, vilket försvårar försörjningsberedskapsfondens förutsättningar att bevara nivån på verksamheten ens i nuläget, för att inte tala om att genomföra de nya uppgifter som har uppställts för fondens verksamhet, såsom programverksamheten för försörjningsberedskapen. Inkomsterna av försörjningsberedskapsavgiften kommer också i fortsättningen att sjunka, eftersom man övergår från fossila energikällor till andra energikällor. Utskottet uttrycker sin oro över den sjunkande trenden för försörjningsberedskapsavgiften och anser det vara viktigt att försörjningsberedskapsfondens bärkraft tryggas också i framtiden. Utskottet instämmer i sakkunnigsynen att det bör tas fram en nationell helhetssyn på finansieringsbasen för beredskapen och försörjningsberedskapen utifrån vilken beredskapen kan utvecklas långsiktigt i en ny och ständigt föränderlig säkerhetspolitisk miljö. 

Försörjningsberedskap och försörjningsberedskapsfonden

Situationen inom energisektorn har förändrats avsevärt sedan början av våren 2022. Enligt sakkunniga har användningen av rysk importerad energi i praktiken upphört helt. Flera energibolag har kunnat byta bränsle helt eller delvis beroende på tillgången. Också i fråga om försörjningsberedskapen är läget ganska bra tack vare arrangemangen för obligatorisk lagring och säkerhetsupplagring. Inga ändringar har gjorts i de befintliga upplagen, men den totala mängden säkerhetsupplag har utvidgats genom att säkerhetsupplagringen av energitorv inleds, vilket samtidigt utvidgar bränsleutbudet. 

Råolja är en global produkt med en stor världsmarknad och kan därför anskaffas från många andra källor än Ryssland. Praktiskt taget alla behövliga raffinaderiprodukter av råolja kan tillverkas i Finland. När det gäller naturgas är situationen svårare, eftersom tillgången i stor utsträckning baserar sig på det befintliga naturgasnätet, som är kopplat till Ryssland. Enligt sakkunniga är tidtabellen för ibruktagandet av den flytande LNG-terminalen i Ingå av avgörande betydelse när det gäller naturgasens tillräcklighet. Målet är att terminalen ska tas i bruk i år. Utan terminalen kan det enligt sakkunniga bli mycket knappt med tillgången till naturgas. När det gäller el kommer den nya tredje reaktorn vid kärnkraftverket i Olkiluoto att täcka den el som importeras från Ryssland. Tidpunkten för den regelbundna elproduktionen vid Olkiluoto 3 är dock ännu osäker. Tillgången till el påverkas å andra sidan också av andra faktorer, såsom väderleksförhållanden, medborgarnas egna sparåtgärder samt elmarknadens situation utanför Finland. 

Klimatåtgärderna kräver en betydande minskning av användningen av fossila bränslen. Både krisen i Ukraina och den kraftiga höjningen av energipriset har påskyndat diskussionen om övergången från fossila bränslen till andra energikällor. En sådan övergång skulle enligt sakkunniga ha betydande statsfinansiella konsekvenser, eftersom energiskatter och försörjningsberedskapsavgift för närvarande tas ut främst för fossila bränslen. År 2020 uppgick det totala inflödet av energiskatter till 4 459 miljoner euro och inflödet av försörjningsberedskapsavgift till 40,3 miljoner euro. Som utskottet redan konstaterar i detta betänkande är det viktigt att säkerställa en hållbar finansieringsbas för försörjningsberedskapen också under förändrade förhållanden i framtiden. 

Enligt utredning till utskottet har de årliga intäkterna av försörjningsberedskapsavgiften på cirka 40 miljoner euro under de senaste åren varit mindre än försörjningsberedskapsfondens utdelningsintäkter, som har varit cirka 45—50 miljoner euro per år. Enligt statens revisionsverk är Försörjningsberedskapscentralens och Försörjningsberedskapsfondens aktieplaceringar i första hand placeringar av strategiskt intresse som gjorts ur försörjningsberedskapssynpunkt, och det hör inte till Försörjningsberedskapscentralens verksamhet att aktivt vara aktieplacerare. Utskottet håller med de sakkunniga om att långsiktig verksamhet inte bör bygga på utdelningsinkomster, som kan variera mycket, och betonar att det behövs andra lösningar för att trygga försörjningsberedskapsfondens bärkraft. 

Uppföljning av kostnaderna för försörjningsberedskapsverksamheten

Revisionsutskottet påpekade i sitt betänkande om regeringens årsberättelse för 2020 (ReUB 8/2021 rd) i fjol att det inte går att få detaljerade uppgifter om de totala kostnaderna för utvecklandet och upprätthållandet av försörjningsberedskapen. Utskottet ansåg inte situationen ändamålsenlig och betonade att man bör förbättra uppföljningen av kostnaderna och finna lösningar med hjälp av vilka man kan få en helhetsbild av storleken på kostnaderna för försörjningsberedskapen. Enligt uppgifter vid utfrågningen av sakkunniga har man i försörjningsberedskapsredogörelsen identifierat att det är svårt att få heltäckande information om den budgetfinansiering som används för försörjningsberedskapsfunktionerna, eftersom finansieringen av tryggandet av försörjningsberedskapen och beredskapen ofta har budgeterats inom finansieringen av andra funktioner. 

Staten har en gemensam kostnadsberäkningsmodell som baserar sig på att kärnverksamhet och stödverksamhet skiljs åt. Enligt statens revisionsverk följs myndigheternas kostnader i anslutning till beredskap och försörjningsberedskap inte separat med någon genomgående funktion. Enligt utredning till utskottet kan det dock vara möjligt att i efterhand utreda kostnaderna för åtminstone vissa åtgärder som gäller försörjningsberedskapen. Till exempel statsrådets beslut om målen med försörjningsberedskapen innehåller vissa åtgärdsområden i fråga om vilka åtminstone direkta utgifter kan utredas i efterhand. Detsamma gäller en del av åtgärderna enligt säkerhetsstrategin för samhället. Det bör dock noteras att de ovan nämnda också innehåller allmänna åtgärder i vilka det i praktiken är mycket svårt att på kostnadsredovisningsnivå tillförlitligt specificera uttryckligen den del som hänför sig till försörjningsberedskapen. Enligt statens revisionsverk kan täckande information om kostnaderna fås genom att man beskriver det innehåll i anslutning till försörjningsberedskapen som ska följas upp i statens allmänna kostnadsberäkningsmodell. För att säkerställa att resultatet är tillräckligt tillförlitligt bör man här innehållsmässigt stödja sig på beskrivningen av åtgärderna i säkerhetsstrategin för samhället. Alternativt skulle det vara möjligt att göra innehållet mer transparent i budgetprocessen. Förvaltningsområdena kan i budgetens förklaringsdel presentera uppskattningar exempelvis av utgifterna enligt säkerhetsstrategin, varvid informationen kan sammanställas åtminstone på grov nivå. Då är det dock inte fråga om kostnadsuppföljning utan om en preliminär uppskattning. Utskottet är medvetet om att det är svårt att utreda kostnaderna för de funktioner som hänför sig till försörjningsberedskapen, men ser det samtidigt som viktigt att möjligheterna att genomföra de ovan beskrivna tillvägagångssätten utreds för att det framöver ska gå att bilda sig ens en grov uppfattning om kostnaderna för försörjningsberedskapen. 

Organisering av försörjningsberedskapsverksamheten

Enligt 4 § i lagen om tryggande av försörjningsberedskapen utvecklar ministerierna försörjningsberedskapen inom sitt eget ansvarsområde. Dessutom hör det till arbets- och näringsministeriet att samordna utvecklandet av försörjningsberedskapen och beredskapsåtgärderna. Revisionsutskottet fäste i fjol i sitt betänkande (ReUB 8/2021 rd) uppmärksamhet vid organiseringen av försörjningsberedskapsverksamheten. Utskottet såg det som mycket oroväckande att det vid sakkunnigutfrågningen kommit fram uppgifter om att organiseringen av beredskapsverksamheten verkade ha blivit dåligt skött vid ministerierna och att ministeriernas skyldighet att förbereda sig hade lagts ut på Försörjningsberedskapscentralen samtidigt som beredskapschefsorganisationens verksamhetsförutsättningar hade försvagats. Inte heller det förvaltningsövergripande samarbetet och den ömsesidiga samordningen mellan ministerierna hade fungerat till alla delar. 

I försörjningsberedskapsredogörelsen dras det i fråga om sektorspecifik beredskap och utveckling av samarbetet upp riktlinjer om att varje ministerium fortfarande svarar för beredskapen inom sitt eget förvaltningsområde, men att samordningen av beredskapsåtgärderna inom olika sektorer intensifieras. Det förvaltningsövergripande samarbetet vidareutvecklas och krisberedskapen och övningen i anslutning till kriser utökas också med samarbetsstrukturer och organiseringen av verksamheten och beslutsfattandet i dem. Utskottet betonar vikten av att förtydliga ansvaren i försörjningsberedskapsorganisationen och instämmer i det som sägs i redogörelsen om att de ministerier som ansvarar för försörjningsberedskapen ska ha klart definierade befogenheter och ett fungerande förvaltningsövergripande samarbete. Försörjningsberedskapscentralen är i första hand en beredskapsorganisation som har operativa uppgifter vid störningar och under undantagsförhållanden. Utskottet betonar vikten av samarbete över förvaltningsgränserna och övningar, eftersom konsekvenserna av undantagssituationer i praktiken alltid sträcker sig över flera sektorer, varvid behovet av förvaltningsövergripande samarbete är stort. Dessutom konstaterar utskottet att också lärdomarna av genomgångna kriser bör beaktas och utnyttjas i verksamheten. 

Arbets- och näringsministeriet tillsatte den 1 oktober 2021 en förvaltningsövergripande samarbetsgrupp för försörjningsberedskapen, som för sin del effektiviserar försörjningsberedskapssamarbetet mellan ministerierna, utvecklandet av försörjningsberedskapen samt samordningen av beredskapsåtgärderna mellan ministerierna. I samarbetsgruppen finns representanter för alla ministerier samt Försörjningsberedskapscentralen, Cybersäkerhetscentret, Transport- och kommunikationsverket Traficom och sekretariatet för säkerhetskommittén. Enligt uppgift har samarbetsgruppen effektiviserat utvecklandet av försörjningsberedskapen och samarbetet. Den erbjuder ramar för diskussioner om aktuella frågor och för förmedlingen av information mellan ministerierna samt bildar ett viktigt nätverk. Utskottet anser att samarbetsgruppen för försörjningsberedskap har visat sig vara nödvändig genom att den bidrar till att främja det förvaltningsövergripande samarbetet inom försörjningsberedskapen. Det är således motiverat att fortsätta dess verksamhet. 

CER-direktivet

CER-direktivet (Critical Entities Resilience), som gäller kritiska entiteters motståndskraft, ska snart genomföras nationellt. Direktivet säkerställer att kritiska entiteter som är verksamma på EU:s inre marknad i fortsättningen förutsätts ha en enhetlig beredskapsnivå oberoende av i vilken medlemsstat de är verksamma. Revisionsutskottet anser att denna utgångspunkt är bra med tanke på jämlika verksamhetsförutsättningar för entiteterna. Enligt CER-direktivet ska medlemsstaterna utarbeta en nationell strategi för att stärka motståndskraften mot störningar. Strategin ska basera sig på en nationell CER-riskbedömning och kriterier för identifiering av kritiska entiteter. I samband med det nationella genomförandet av CER-direktivet måste också behoven att ändra sektorslagstiftningen samt behoven att uppdatera lagstiftningen om försörjningsberedskapen beaktas. Utskottet betonar att direktivet måste utnyttjas vid utvecklandet av den finländska modellen för försörjningsberedskapen, så att ett fungerande samarbete mellan den offentliga och den privata sektorn samt de nuvarande strukturerna för försörjningsberedskapen tryggas. 

Enligt utredning till utskottet måste flera befintliga strukturer bedömas när CER-direktivet genomförs. Vid genomförandet av direktivet ska CER-strategins förhållande till samhällets säkerhetsstrategi och statsrådets beslut om målen för försörjningsberedskapen samt förhållandet mellan den nationella riskbedömning som baserar sig på EU:s civilskyddsmekanism och den nationella CER-riskbedömningen bedömas. Beröringspunkterna med Natos kommande resilienskommitté måste också utredas noggrant. Utskottet betonar att dessa bedömningar och utredningar måste göras omsorgsfullt och att det inte bör skapas överlappande strukturer. 

Lägesbild av försörjningsberedskapen

Försörjningsberedskapscentralen sammanställer en lägesbild över försörjningsberedskapen tillsammans med försörjningsberedskapsorganisationen. I anslutning till Försörjningsberedskapscentralen finns sektorer och pooler. Till sektorerna hör representanter för myndigheter, ministerier, centrala ämbetsverk, näringslivsorganisationer samt centrala företag. Sektorerna är öfljande: livsmedelsförsörjning, energiförsörjning, finans, logistik, industri och hälsovård. Poolerna har till uppgift att ansvara för den operativa beredskapen enligt verksamhetsområde och arbetsställe. Poolernas verksamhet planeras och genomförs i samarbete med näringslivet. Enligt utredning till utskottet har poolerna och sektorerna intagit en nyckelroll i produktionen av information om lägesbilden för försörjningsberedskapen både under covid-19-pandemin och Rysslands angreppskrig mot Ukraina. Vid sidan av sammanställandet av lägesbilden får man en bild av i vilken riktning situationen håller på att utvecklas. Enligt utredning till utskottet övergick Försörjningsberedskapscentralen till höjd beredskap på grund av kriget i Ukraina och sammanställer en lägesbild över krigets konsekvenser för försörjningsberedskapen som publiceras varje vecka. Lägesbilden beskriver vilka konsekvenser kriget i Ukraina har för Finlands försörjningsberedskap och identifierar eventuella behov av särskilda försörjningsberedskapsåtgärder som utvecklas till följd av det, såsom ibruktagande av statens säkerhetsupplag eller företagens obligatoriska upplag. Utskottet konstaterar att en uppdaterad lägesbild av försörjningsberedskapen är ytterst viktig och betonar vikten av att information som fåtts vid lägesbilds- och prognostiseringsarbetet sprids i flera riktningar inom förvaltningen och försörjningsberedskapsorganisationen.