Allmänt

Propositionen innehåller förslag till lag om Tillstånds- och tillsynsverket, lag om livskraftscentralerna och Sysselsättnings-, utvecklings- och förvaltningscentret och lag om Statens ämbetsverk på Åland. Dessutom föreslås det ändringar i andra lagar som hänför sig till statens reform av regionförvaltningen. Vidare föreslås det att lagen om regionförvaltningsverken, lagen om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården och lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna samt om närings-, trafik- och miljöcentralernas utvecklings- och förvaltningscenter upphävs. I och med reformen inrättas ett nytt riksomfattande Tillstånds- och tillsynsverk och tio regionala livskraftscentraler. Samtidigt upphör verksamheten vid Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira), de sex regionförvaltningsverken och de femton närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM). Statens ämbetsverk på Åland fortsätter sin verksamhet i landskapet Åland. Det föreslås inga innehållsmässiga ändringar i den materialrättsliga lagstiftningen om ämbetsverkens uppgifter. Reformen avses träda i kraft den 1 januari 2026. 

Social- och hälsovårdsutskottet har granskat förslaget med avseende på sitt ansvarsområde. Utskottet anser att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Vid utskottets sakkunnigutfrågning fick reformen också brett stöd. Reformen förtydligar ämbetsverksstrukturen och uppgiftsfördelningen inom statsförvaltningen, minskar överlappande uppgifter och gör det möjligt att på ett effektivare och mer jämlikt sätt än i nuläget producera högklassiga tjänster. Dessutom främjar reformen jämlikheten mellan medborgarna och företagen i och med att tillstånds- och tillsynsverksamheten blir enhetlig och besluten mer förutsägbara. 

Inrättandet av Tillstånds- och tillsynsverket och samordningen av tillsynen

Till det nya Tillstånds- och tillsynsverket överförs i huvudsak uppgifterna vid de nuvarande regionförvaltningsverken och Valvira samt vissa uppgifter inom närings-, trafik- och miljöcentralernas ansvarsområde för miljön och naturresurserna. Till sin rättsliga ställning är Tillstånds- och tillsynsverket en rikstäckande centralförvaltningsmyndighet och således en tvåspråkig myndighet på det sätt som avses i språklagen. Ämbetsverket är indelat i sektorsspecifika avdelningar. Avdelningen för social- och hälsovård kommer till sitt innehåll, antalet anställda och antalet ärenden att utgöra en betydande helhet av det nya verket och dess uppgifter. Inom avdelningen för social- och hälsovård består uppgifterna av tillstånds- och registrerings-, styrnings-, tillsyns- och finansieringsuppgifter samt vissa besvärsmyndighetsuppgifter inom social- och hälsovården, inklusive främjande av välfärd och hälsa, hälsoskyddet samt alkohol- och tobaksförvaltningen och förvaltningen av adoptionsärenden. 

Utskottet ser det som ändamålsenligt att myndighetsstrukturen inom tillsynen över social- och hälsovården förtydligas när sex regionförvaltningsverk och ett ämbetsverk (Valvira) ersätts med en riksomfattande myndighet. Utskottet instämmer i det som konstaterats i utredningarna och sakkunnigyttrandena om att det inte är möjligt att lösa de överlappningar eller oklarheter i arbetsfördelningen eller styrrelationerna som har att göra med skötseln av tillsynsuppgifterna vid Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården och regionförvaltningsverken enbart genom ändringar i uppgiftsfördelningen i den nuvarande strukturen, utan det krävs också att strukturerna ändras. En harmonisering av verksamhetssätten, beslutsförfarandena och servicenivån i hela landet tryggar enligt utskottets uppfattning bättre än i nuläget likabehandlingen av klienterna på olika håll i landet. 

Utskottet välkomnar att det nya Tillstånds- och tillsynsverkets resurser och sakkunskap kan ledas och riktas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt i hela landet som också möjliggör rikstäckande arbetsköer. Den nya ämbetsverksstrukturen bidrar också till att ärenden kan behandlas snabbare och med större sakkunskap än i nuläget, samtidigt som behandlingstiderna och -rutinerna förenhetligas på riksnivå. Ämbetsverkets struktur och resurser gör det möjligt att skapa helt nya och mer klientorienterade och effektiva tillsynsförfaranden och på bred front utnyttja den kompetens som finns att tillgå. 

Utskottet välkomnar också att den föreslagna lagstiftningen förväntas leda till bättre samordnade och smidigare tillstånds- och tillsynsförfaranden. I nuläget kan lösningarna och tolkningarna som gäller tillämpningen av lagen hos olika tillsynsmyndigheter avvika från varandra i liknande ärenden, vilket också flera av remissinstanserna har påpekat för utskottet. För att lösningarna i olika tillsynsärenden ska vara enhetliga är det enligt utskottet viktigt att man i verksamheten vid det nya ämbetsverket i enlighet med riktlinjerna i regeringsprogrammet också säkerställer att villkoren för beviljande av olika tillstånd inte är strängare än vad som föreskrivs i lagen och att tillsynsmyndigheten inte stöder sig på sådana riktlinjer som inte grundar sig på lag. 

Sakkunniga har uttryckt oro över huruvida synergieffekterna av samarbetet mellan avdelningarna vid ett sektorsövergripande jätteämbetsverk är större än de utmaningar som ett organisatoriskt komplext och tungrott ämbetsverk medför. Utskottet betonar att de ändringar som eftersträvas inte enbart uppnås genom att det nya verket inrättas, utan verkets arbetssätt bör utvecklas vidare och man bör ta fram nya samarbetsstrukturer och kontaktytor till tillsynsobjekten. Också de styrande ministerierna ska säkerställa att det nya verket planenligt tar itu med att utveckla och smidigt införa riksomfattande processer, rutiner och lagtolkningspraxis. Det är enligt utskottet viktigt att i verksamheten vid det nya verket utöver smidiga och enhetliga tillstånds- och tillsynsprocesser också trygga kundorienterade tjänster, som också finns tillgängliga på annat sätt än elektroniskt. Dessutom är det viktigt att säkerställa att det i praktiken finns tillgång till svenskspråkiga tjänster i hela landet. 

Tillstånds- och tillsynsverket har en viktig roll när det gäller att följa hur medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter och rättssäkerhet tillgodoses och i synnerhet när det gäller att trygga rättigheterna för patienter och klienter i utsatt ställning. Utskottet betonar vikten av myndighetstillsyn även i fortsättningen, även om tyngdpunkten i tillsynen också ska ligga på egenkontroll. En effektiv och verkningsfull tillsyn som främjar rättssäkerheten förutsätter också i fortsättningen proaktiv tillsyn av tillsynsmyndigheten samt tillsyn i efterhand utifrån anmälningar om missförhållanden eller klagomål. Även om det i sig är viktigt att utveckla och effektivisera egenkontrollen räcker det inte med enbart egenkontroll för att främja tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna, påpekar utskottet. Utskottet anser därför att det är viktigt att trygga verksamhetsförutsättningarna för Tillstånds- och tillsynsverkets myndighetstillsyn med beaktande av att behovet av tillsyn kan väntas öka när den åldrande befolkningen behöver allt mer service. Dessutom betonar utskottet vikten av samarbete mellan olika myndigheter samt att den information som samlats in i samband med olika myndigheters tillsynsverksamhet och patient- och socialombudens verksamhet utnyttjas i tillsynen. 

Utskottet framhåller att samarbetet mellan olika myndigheter är viktigt också i styrningen av välfärdsområdena. Stödet för välfärdsområdenas organiseringsuppgift förutsätter en enhetlig laglighetsövervakning och likriktad nationell styrning och stöd förutom från Tillstånds- och tillsynsverket också från alla aktörer involverade i styrningen, såsom ministerierna. De statliga myndigheter som styr social- och hälsovårdstjänsterna ska ha ett nära samarbete på olika förvaltningsnivåer, eftersom resurserna som används för styrningen på så sätt har mest nytta och genomslag. Tillsynen är ett viktigt stöd för att uppnå och styra de mål som fastställts för välfärdsområdena. Samtidigt har tillsynen över social- och hälsovården också i nuläget samband med utvecklingen, beredningen, verkställandet och även uppföljningen av lagstiftningen som berör social- och hälsovården. De ändringar som nu föreslås gör det enligt utskottets uppfattning möjligt att mer effektivt än tidigare integrera laglighetsövervakningen och laglighetsstyrningen som en del av ovan nämnda helhet. 

Utskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid de krav som särlösningen för Nyland ställer på tillsynen över social- och hälsovården i förhållande till välfärdsområdenas, HUS-sammanslutningens och Helsingfors stads tillsyn och skyldigheter som gäller egenkontroll. Detta bör beaktas separat också i myndighetstillsynen, särskilt i fråga om det södra samarbetsområdet, för att styrningen ska vara enhetlig. 

Utskottet påpekar att också finansministeriets allmänna administrativa styrning av Tillstånds- och tillsynsverket samt social- och hälsovårdsministeriets sektorstyrning förutsätter samordning med beaktande av dels de resurser som behövs för tillsynen, dels behoven av att effektivisera verksamheten. Med tanke på en tillräcklig tillgång till social- och hälsovårdstjänster och säkerställandet av klient- och patientsäkerheten är det enligt utskottet viktigt att se till att Tillstånds- och tillsynsverket har tillräckliga resurser för tillsynen, vilket bör tryggas också genom resursstyrningen. 

Dessutom noterar utskottet ett fel i den finska språkdräkten av lagförslag 243 om ändring av 2 § i lagen om barnskyddsenheter som lyder under Institutet för hälsa och välfärd (1379/2010). Utskottet föreslår att lagens rubrik och ingress på finska korrigeras så att "lastensuojelulaitoksista" ändras till "lastensuojeluyksiköistä". 

Tryggande av den regionala sakkunskapen

Enligt den föreslagna lagen om Tillstånds- och tillsynsverket har verket sitt huvudsakliga verksamhetsställe i Tammerfors och ett verksamhetsställe i Tavastehus. Dessutom har verket minst ett verksamhetsställe i varje samarbetsområde för social- och hälsovården. Verket kan därtill ha andra verksamhetsställen och arbetsställen. Det föreslås att verksamhetsställena ska anges i verkets arbetsordning som utarbetas inom ramen för verkställighetsprojektet för Tillstånds- och tillsynsverket. Enligt lagförslaget ska verket arbeta rikstäckande, men med ett omfattande nätverk av regionala verksamhetsställen. De föreslagna lagändringarna eller myndighetsreformen i sig bedöms enligt propositionen inte medföra något omedelbart behov av ändringar i det nuvarande nätverket av verksamhetsställen. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågning uttrycktes oro över hur man kan trygga den regionala sakkunskapen inom tillsynsverksamheten om det i fortsättningen finns färre regionala verksamhetsställen. Det påpekades att den föreslagna lagstiftningen ger betydande prövningsrätt i fråga om placeringen av verksamhetsställena. Sakkunniga bedömde att det finns risk att tillsynens kvalitet och genomslag försämras om det i fortsättningen saknas kännedom om regionerna och deras särdrag. För att trygga den regionala närvaron föreslogs bland annat att bestämmelser om verksamhetsställena ska utfärdas genom statsrådets förordning om Tillstånds- och tillsynsverket och inte i verkets arbetsordning. Å andra sidan påpekades det också att tillsynsverksamheten har förändrats och i allt mindre grad är beroende av plats, vilket innebär att verkets verksamhetsställen har liten betydelse för hur effektiv tillsynsverksamheten är i praktiken. 

Enligt uppgifter till utskottet utgår Tillstånds- och tillsynsverkets verksamhet från regionförvaltningsverkens nuvarande nätverk av verksamhetsställen och regionförvaltningsverkens nuvarande arbetsställen kvarstår. Utgångspunkten är att tjänstemännens tjänsteställen inte ändras utan blir kvar i regionerna. En central uppgift för den verkställande ledningen vid det nya verket blir att säkerställa att man i samband med personalomsättning bedömer behovet av att placera tjänsteställena på ett sätt som tryggar verksamheten i regionerna. Dessutom har styrgruppen till uppgift att följa verkets regionala närvaro och samarbete. Beredningen har enligt uppgift utgått från finansministeriets rekommendation om de principer som ska iakttas vid ordnandet av funktioner inom statsförvaltningen (VN/11537/2021) samt den riksomfattande planen om tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner 2024–2027(VM/2024/45). Enligt dessa är utgångspunkten att ett ämbetsverks verksamhetsställen och verksamhetsställenas placering bestäms i ämbetsverkets arbetsordning och att man genom att minska antalet bestämmelser som gäller verksamhetsställena kan säkerställa en smidig verksamhet vid dem. 

Utskottet betonar vikten av regional sakkunskap i Tillstånds- och tillsynsverkets verksamhet i hela landet. En fungerande tillsyn utgår från regionala och lokala förhållanden och från att tillsynsmyndigheten lätt kan nås både av den som använder och av den som tillhandahåller tjänsterna. Utskottet ser det som viktigt att reformen även i fortsättningen tryggar ett tillräckligt täckande nätverk av verksamhetsställen, eftersom en del av verkets uppgifter förutsätter regional närvaro. Till exempel inom tillsynen över social- och hälsovården är det viktigt att vid behov kunna utföra inspektioner vid olika tillsynsobjekt och det ska också finnas beredskap att utföra inspektioner med kort varsel. Också till exempel samarbetet mellan tjänsteproducenterna och tillstånds- och tillsynsmyndigheten är viktigt redan när verksamheten planeras. 

När reformen genomförs är det enligt utskottet viktigt att bevaka hur nätverket av verksamhetsställen och den regionala sakkunskapen tryggas och i anslutning till det också vilka konsekvenser reformen har för patient- och klientsäkerheten. Utskottet föreslår att förvaltningsutskottet i sitt betänkande föreslår ett uttalande om uppföljningen av reformen. 

Regionalt beredskapssamarbete

I lagen om Tillstånds- och tillsynsverket föreslås det om ordnande av det regionala beredskapssamarbetet, som ska vara en uppgift för verket. Det regionala beredskapssamarbetet ska enligt förslaget ordnas inom samarbetsområden för beredskapen. Med samarbetsområden för beredskapen avses områden som geografiskt sammanfaller med de samarbetsområden som avses i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021). I lagen föreskrivs mer detaljerat än i nuläget om vad som ska ingå i det regionala beredskapssamarbetet. Skötseln av uppgiften inom det geografiska samarbetsområdet för beredskapen säkerställer att det riksomfattande verket är regionalt närvarande och samarbetar med regionala myndigheter och aktörer. Överföringen av uppgifter ändrar inte den sektorsspecifika beredskapen eller samordningen av den. 

Enligt utskottets uppfattning främjas den regionala beredskapen bättre av att samarbetsområdena för beredskapen definieras så att de geografiskt utgör enhetliga områden med samarbetsområdena för social- och hälsovården än av den nuvarande områdesindelningen, som grundar sig på regionförvaltningsverkens verksamhetsområden. Reformen stärker skyldigheten till regionalt beredskapssamarbete och bringar klarhet i samarbetet. Verksamhetsmodellen förtydligar arbetsfördelningen, förbättrar informationsutbytet och ger verket en central roll i utvecklingen av beredskapen och krisberedskapen. Det är motiverat och behövligt för att främja den övergripande säkerheten i samhället, särskilt med tanke på servicesystemet inom social- och hälsovården. 

Sakkunniga har dock påpekat för utskottet att det förblir oklart hur de föreslagna preciseringarna av lagstiftningen förbättrar samordningen av beredskapsansvaret. Sakkunniga har också lyft fram att inrikesministeriets roll i att styra och leda beredskapen tydligare bör framgå av förslaget för att samordningen av beredskapsåtgärderna ska vara så effektiv och konsekvent som möjligt. Utskottet konstaterar att enligt 13 § i beredskapslagen leds och övervakas förberedelserna av statsrådet samt av varje ministerium inom sitt ansvarsområde och varje ministerium samordnar förberedelserna inom sitt eget ansvarsområde. Enligt uppgifter till utskottet ansvarar inte Tillstånds- och tillsynsverket för att leda beredskapen eller samordningen av beredskapen inom olika förvaltningsområden, utan dess uppgift är enligt propositionen att ordna regional samverkan så att olika förvaltningsområden och regionala aktörer kan ta fram gemensamma mål för beredskapen och beredskapsläget i regionen. Genom den preciseringen blir det tydligare att samordningen är ett arbete som utförs gemensamt av olika aktörer och som Tillstånds- och tillsynsverket i fortsättningen har till uppgift att organisera. Inrikesministeriet svarar för den gemensamma beredskapen inom regionförvaltningen och därmed för styrningen på riksnivå av Tillstånds- och tillsynsverkets uppgift som gäller organiseringen av beredskapssamarbetet. Inrikesministeriet leder eller styr emellertid inte heller i fortsättningen beredskapen inom de olika förvaltningsområdena eller samordningen av beredskapen inom andra förvaltningsområden. Utskottet anser att ovan nämnda riktlinjer är motiverade. Utskottet välkomnar att utvecklingen av den regionala beredskapen fortsätter också inom ramen för det projekt som inrikesministeriet och justitieministeriet har tillsatt för utveckling av det regionala beredskapssamarbetet och lägesbildsverksamheten. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågning framfördes det att de största utmaningarna när det gäller modellen med regional beredskap kan ha att göra med beredskapen inför omfattande hot, såsom nödsituationer med strålrisk. Beredskap inför sådana situationer förutsätter förvaltningsövergripande samordning samt att olika aktörer nås och styrs på ett heltäckande sätt. Utskottet anser därför att det är viktigt att säkerställa att Tillstånds- och tillsynsverket har tillräcklig förmåga att agera i allvarliga risksituationer, bland annat genom jour dygnet runt. Utskottet föreslår att förvaltningsutskottet till denna del ytterligare utreder hur den regionala beredskapsförmågan ska förverkligas. 

Hälsovården inom försvarsmakten och tillsynen över den

Vid utskottets sakkunnigutfrågning påpekades det att det finns behov av att förtydliga bestämmelserna i lagen om hälsovården inom försvarsmakten (322/1987) genom att i lagen ta in bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i 6 § 2 och 3 mom., som upphävdes när lagen om tillsyn över social- och hälsovården trädde i kraft. I det upphävda 2 mom. föreskrevs det att Försvarsmaktens logistikverk svarar för anordnandet av hälsovård inom försvarsmakten. Det upphävda 3 mom. innehöll bestämmelser om att hälsovård som försvarsmakten ordnar eller producerar utanför Finlands territorium övervakas av Huvudstaben och att Huvudstaben dessutom övervakar den hälsovård som försvarsmakten själv tillhandahåller under försvarstillstånd enligt lagen om försvarstillstånd (1083/1991) och vid tillämpning av bestämmelserna i II avdelningen i beredskapslagen (1552/2011) under undantagsförhållanden som avses i 3 § 1 och 2 punkten i den lagen. 

Utskottet föreslår att bestämmelserna i det upphävda 6 § 3 mom. tas in på nytt i lagen om hälsovården inom försvarsmakten, eftersom det efter att bestämmelsen upphävdes har blivit oklart i lagstiftningen vilken myndighet som övervakar den hälsovård som försvarsmakten ordnar eller producerar utanför Finlands territorium och den hälsovård som försvarsmakten själv tillhandahåller under försvarstillstånd och under ovan avsedda undantagsförhållanden. Dessutom föreslår utskottet att bestämmelserna i det upphävda 6 § 2 mom. i lagen om hälsovården inom försvarsmakten återinförs i lagen, eftersom utskottet anser att det är tydligare för den som tillämpar lagen att det direkt av lagen om hälsovården inom försvarsmakten framgår att det är Försvarsmaktens logistikverk som i egenskap av en militär inrättning som lyder under Huvudstaben svarar för anordnandet av hälsovård, även om det i 27 b § i lagen om försvarsmakten föreskrivs om Försvarsmaktens logistikverks uppgifter. Som en språklig justering föreslår utskottet att 6 § 1 mom. i lagen om hälsovården inom försvarsmakten korrigeras så att Huvudstaben i enlighet med nuvarande skrivsätt skrivs med stor begynnelsebokstav. 

Utskottet föreslår att 6 § i lagen om hälsovården inom försvarsmakten ändras exempelvis enligt följande: 

Reformens ikraftträdande och tryggande av resurserna

Sakkunniga har uttryckt oro över att det inte har reserverats tillräckligt med tid för genomförandet av reformen. Det har påpekats att i och med att reformen föreslås träda i kraft snabbt finns det en risk för att de ändringar som beskrivs i propositionen inte genomförs på tillbörligt sätt, samtidigt som det blir utmanande att få alla system som det nya verket behöver att fungera i tid. Sakkunniga betonade dessutom att det är viktigt att säkerställa att det finns tillräckliga resurser för tillsynen och att tillräckliga resurser tryggas i synnerhet när det nya Tillstånds- och tillsynsverket inrättas. Det påpekades också att tillsynsmyndigheterna redan i nuläget saknar tillräckliga resurser, vilket kan inverka bland annat på handläggningstiderna för tillståndsärenden inom social- och hälsovården och därigenom på företagens tillträde till marknaden. 

Utskottet anser det vara viktigt att det finns tillräckligt med tid och resurser för att genomföra reformen så att tillsynsverksamheten och tillståndsförfarandena kan fortsätta smidigt och utan störningar. Särskilt i det skede då det nya Tillstånds- och tillsynsverket inrättas är det viktigt att säkerställa tillräckliga resurser för att skapa nya rutiner och för att identifiera och införa bästa praxis. Utskottet framhåller också att det är viktigt med fortsatta satsningar på att utveckla det riksomfattande registret över tjänsteproducenter och tjänsteenheter inom social- och hälsovården (Soteri) för att möjliggöra att reformen kan genomföras störningsfritt. Även om utskottet anser att det är viktigt att effektivisera verksamheten och på så sätt åstadkomma besparingar, betonar utskottet också att effektiviseringen av verksamheten inte får leda till att tillsynen över social- och hälsovården försämras. När Tillstånds- och tillsynsverkets resurser fördelas är det viktigt att fästa särskild uppmärksamhet vid att främja rättigheterna för patienter och klienter i utsatt ställning. 

Den viktigaste uppgiften vid planeringen av det nya ämbetsverkets verkställighet är enligt den utredning utskottet fått att säkerställa en störningsfri omställning. I planeringsarbetet har man uttryckligen förberett sig på att skapa förutsättningar för att inleda den riksomfattande verksamheten så att resurserna för och kontinuiteten i tillsynsverksamheten säkerställs, vilket utskottet välkomnar. Utskottet påpekar samtidigt att det är viktigt att i fortsättningen följa hur genomförandet fungerar och om Tillstånds- och tillsynsverkets resurser är tillräckliga.