Bakgrund och mål

Syftet med förslaget är att förebygga att hushållen blir överskuldsatta. De föreslagna bestämmelserna begränsar längden på betalningstiderna för bostadskrediter som beviljas hushåll. Bestämmelserna om maximal belåningsgrad utvidgas så att de också gäller bostadskrediter som beviljats av andra kreditgivare än kreditinstitut. De föreslagna begränsningarna i fråga om krediter till bostadssammanslutningar gäller återbetalningstiden, maximibeloppet och amorteringsfria perioder. Begränsningarna i fråga om krediter till bostadssammanslutningar gäller endast nybyggnad, så bestämmelserna gäller inte ombyggnad. Dessutom föreslås det att tillsynen över konsumentkreditgivningen överförs från Regionförvaltningsverket i Södra Finland till Finansinspektionen. 

Bakgrunden till förslaget är skrivningen i regeringsprogrammet för statsminister Marins regering, där det förutsätts åtgärder för att stävja både hushållens direkta och indirekta skuldsättning. Enligt propositionen har hushållens skuldsättning under de senaste åren blivit historiskt hög. Europeiska systemrisknämnden har gett Finland en varning om sårbarheter i hushållens skuldsättning och bostadskrediter på medellång sikt. 

Ekonomiutskottet anser att syftena med propositionen är motiverade. Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

Bostadskrediter

Enligt förslaget ska en maximal återbetalningstid för bostadskrediter föreskrivas så att den maximala återbetalningstiden för bostadskrediter enligt 7 a kap. i konsumentskyddslagen vid tidpunkten för beviljandet av kredit får vara högst 30 år från det att krediten lyfts eller, om krediten lyfts i rater, från den sista raten. Kreditgivaren ska dock i 10 procent av det totala beloppet av kreditgivningen av bostadskrediter under varje kvartal få avvika från den maximala återbetalningstiden. Bestämmelsen gäller både kreditinstitut som omfattas av tillämpningsområdet för kreditinstitutslagen och kreditgivare utanför kreditinstitutssektorn. 

I sina yttranden har de sakkunniga varit av olika åsikt om behovet av en maximal betalningstid för bostadskrediter och om den optimala betalningstiden. En del av de sakkunniga som lämnat yttrande anser att det är nödvändigt att begränsa lånetiden för bostadskrediter. Andra menar att den föreslagna regleringen är onödig till denna del och att långa återbetalningstider gör det möjligt för hushållen att kontinuerligt spara för att skaffa också annan förmögenhet än egen bostad. Vissa anser att den föreslagna maximala återbetalningstiden på 30 år är för kort och andra anser att återbetalningstiden bör vara högst 25 år. I några sakkunnigyttranden föreslås det att den amorteringsfria perioden för bostadslån utöver den maximala betalningstiden begränsas på samma sätt som det föreslås i fråga om husbolagslån. 

Enligt utredning är lånetiden för största delen av alla bostadskrediter kortare än 30 år. Men andelen bostadslån med en längre lånetid än 30 år har ökat klart de senaste åren och utan ny reglering väntas de öka ytterligare. Bostadskrediter med en betalningstid på mer än 30 år är i allmänhet också betydligt större än krediter med en betalningstid på mindre än 30 år. Långa lånetider ökar de totala kostnaderna för lånet, höjer bostädernas prisnivå och ökar risken för överskuldsättning. Utskottet anser därför att det är motiverat att begränsa lånetiden för bostadskrediter till 30 år i enlighet med förslaget. 

Utskottet noterar dock att bostadsmarknaden i Finland har polariserats, och behovet av långa lånetider accentueras särskilt i de dyraste områdena i tillväxtcentra. En regionalt differentierad bostadsmarknad medför utmaningar också med tanke på arbetskraftens rörlighet. Utskottet anser därför att den flexibilitet som föreslås i propositionen är nödvändig. Kreditgivaren ska i fråga om tio procent av de beviljade lånen kunna avvika från den maximala betalningstiden på 30 år. Den föreslagna regleringen hindrar heller inte avtalsparterna att efter beviljandet av krediten göra ändringar i betalningsprogrammet enligt god kreditgivningssed. Det ger möjlighet till flexibilitet i betalningsprogrammen i fall där kundens ekonomiska situation förändras avsevärt. Ekonomiutskottet anser inte heller att det är nödvändigt att genom lagstiftning begränsa amorteringsfriheten för bostadslån, eftersom sökandens betalningsförmåga vid beviljande av bostadskrediter till skillnad från bostadsbolagslån bedöms individuellt i enlighet med Finansinspektionens rekommendation utifrån en ränta på 6 procent och en betalningstid på 25 år. 

Med maximal belåningsgrad avses kreditbeloppet i förhållande till säkerheternas värde vid den tidpunkt då krediten beviljas. I propositionen föreslås det att bestämmelserna om maximal belåningsgrad utvidgas till att i fråga om bostadskrediter gälla också andra kreditgivare än sådana som omfattas av kreditinstitutslagens tillämpningsområde. Ekonomiutskottet välkomnar förslaget och ser det som motiverat med tanke på att förebygga överskuldsättning i hushållen såväl som att se till att kreditgivarna kan bedriva verksamhet på lika villkor. 

Krediter till bostadssammanslutningar

Enligt förslaget är den maximala återbetalningstiden för husbolagslån 30 år, liksom för bostadskrediter. I bestämmelsen införs en motsvarande flexibilitetsmarginal på 10 procent som i fråga om bostadskrediter. Liksom i fråga om bostadskrediter har de sakkunniga varit av olika åsikt om den maximala återbetalningstiden för krediter till bostadssammanslutningar. 

Åsikterna om den maximala återbetalningstiden för krediter till bostadssammanslutningar fördelar sig i stort sett lika som i kommentarerna om den maximala betalningstiden för bostadskrediter. Utskottet menar att det är en befogad synpunkt som framförts i flera sakkunnigyttranden att den maximala betalningstiden för husbolagslån måste vara densamma som den maximala betalningstiden för bostadskrediter. Detta är viktigt för att säkerställa att syftet med regleringen uppnås och för att förhindra kringgående av lagen genom att på lämpligt sätt dela upp lånet i bostads- och husbolagslån för att ordna en optimal återbetalningstid. 

Enligt förslaget kan bostadssammanslutningarnas kredit i samband med nybyggnad uppgå till högst 60 procent av det skuldfria priset på de nya bostadsaktier som säljs. I sakkunnigyttrandena har förslaget i huvudsak ansetts motiverat. En del av dem som lämnat yttrande anser dock att lånetaket bör vara 70 procent i stället för 60 procent eller att procentandelen bör ändras enligt konjunkturläget. Argumenten har bland annat varit att lån till bostadssammanslutningar spelar en viktig roll i och med att de gör det möjligt att starta bostadsbyggnadsprojekt. Nya byggföretag har kommit in på marknaden under de senaste åren, vilket har ökat konkurrensen. I några yttranden konstateras det att förslaget kan inverka särskilt på små och medelstora byggföretags möjligheter att starta nya projekt samt minska små investerares intresse för och möjligheter att investera i bostäder. Att bostadsproduktion och investeringar i bostäder blir mindre attraktiva inverkar för sin del negativt på utbudet av hyresbostäder. 

Enligt inkommen utredning anser ekonomiutskottet att förslaget och den föreslagna maximigränsen på 60 procent är motiverade. Lånen till bostadssammanslutningar möjliggör skuldsättning utan att betalningsförmågan hos ägaren till aktier som innehåller en andel i husbolagslån har beräknats utifrån lånet till bostadssammanslutningen, vilket leder till en oklar uppfattning av det sammanlagda kreditbeloppet. Utskottet anser att förslaget möjliggör en mer heltäckande hantering av riskerna med skuldsättningen, eftersom en större andel av den finansiering som hänför sig till bostäder kommer att bli direkt finansiering och därigenom kopplas till bedömningen av gäldenärens kreditvärdighet. Då den maximala låneandelen blir 60 procent är det fortfarande möjligt att använda lån till bostadssammanslutningar som en betydande finansieringsform för nybyggnad. 

Ekonomiutskottet noterar också det som konstateras i sakkunnigyttrandena att husbolagets samtliga aktieägare solidariskt ansvarar för husbolagets skulder. Därför ökar enskilda aktieägares ekonomiska svårigheter och insolvens de övriga aktieägarnas ansvar. Hushållen kan ha svårt att identifiera och hantera sådana risker vid köp av bostad, så det är motiverat att avveckla riskerna genom lagstiftning. 

Utskottet påpekar dessutom att de som köper en ny bostad utöver de metoder som föreslås i propositionen bör garanteras tydlig och formbunden information om lånet till bostadssammanslutningen. Bostadens totalpris ska alltid anges på ett begripligt och jämförbart sätt så att det av annonsen framgår vilka kostnader som tomthyran och lånet till bostadssammanslutningen medför. Att förtydliga marknadsinformationen bidrar till att minska risken för överskuldsättning. 

Enligt förslaget får kreditavtalet för lån till bostadssammanslutningar inte innehålla amorteringsfrihet under de fem första åren efter det att byggnadsfasen har avslutats. I kreditavtalet kan det dock avtalas om en amorteringsfri period på högst 12 kalendermånader räknat från upphörandet av byggnadsfasen samt om sådana temporära betalningsarrangemang som är nödvändiga för att bevara bostadsaktiebolagets likviditet. 

Enligt de flesta sakkunnigyttranden är begränsningarna av amorteringsfria perioder välkomna, eftersom boendeutgifterna blir synligare och det är lättare för köparen att bedöma sin betalningsförmåga vid köp av bostad. Men en del av de sakkunniga anser att begränsningarna är onödiga eller för restriktiva och att det behövs längre amorteringsfria perioder än vad som föreslås i propositionen. 

Ekonomiutskottet anser att förslagen om begränsning av amorteringsfriheten för lån till bostadssammanslutningar är motiverade, eftersom de ökar transparensen i fråga om riskerna för skuldsättning via dessa lån ur bostadsköparens synvinkel och således sannolikt dämpar hushållens skuldsättning. Också de föreslagna möjligheterna till flexibilitet är nödvändiga och motiverade, anser utskottet. Exempelvis gör de det möjligt att ordna förvaltningen av det nya bostadsaktiebolaget på behörigt sätt efter att byggnadsfasen har avslutats och besittningen överlåtits samt att ordna behövliga ekonomiska arrangemang för återbetalningen av bostadssammanslutningens lån. 

Hantering av insolvensrisker när det gäller konsumentkrediter

Bestämmelserna om hantering av insolvensrisker föreslås i propositionen bli effektiviserade genom att både kreditinstitutslagen och lagen om registrering av vissa kreditgivare och kreditförmedlare får en explicit bestämmelse om hantering av insolvensrisker vid kreditgivning. Regleringen gäller således både kreditinstitut och andra kreditgivare och kreditförmedlare. Den ska inte bara tillämpas på bostadskrediter utan också på annan konsumentkreditgivning. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att kreditgivarens affärsmodell inte gör det möjligt att bevilja kredit till konsumenter med oskäligt hög insolvensrisk. 

Kreditgivarna ska med stöd av den föreslagna bestämmelsen lämna Finansinspektionen för tillsynen behövliga uppgifter om betalningsdröjsmål, oreglerade fordringar och realiserade kreditförluster samt om de system för riskklassificering som kreditgivaren använt, om inte Finansinspektionen får motsvarande uppgifter med stöd av annan lagstiftning eller på något annat sätt. Dessutom föreslås det att Finansinspektionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om de gränsvärden som behövs för bedömningen av insolvensrisken, om de uppgifter och förfaranden som ska användas i kreditgivarnas riskklassificeringssystem samt om informationsinnehållet i de uppgifter som ska rapporteras till Finansinspektionen och om när, hur och hur ofta uppgifterna ska lämnas. 

Enligt sakkunnigyttrandena från kreditinstitutssektorn bör den föreslagna lagstiftningen om hantering av insolvensrisker i fråga om informationsskyldigheten och Finansinspektionens behörighet att meddela föreskrifter inte utsträckas till att gälla kreditinstitut utan endast andra kreditgivare. Argumentet är att de uppgifter som föreslås bli rapporterade är sådana som kreditinstituten redan för närvarande lämnar till Europeiska centralbanken inom ramen för solvensrapporteringen. Enligt dem är det i förslaget fråga om överlappande bestämmelser som harmoniserats fullt ut på EU-nivå och som inte kan regleras nationellt. Dessutom konstateras det i yttrandena att överlappningar med EU-lagstiftningen leder till betydande problem vid uppföljningen av insolvens, vilket i sin tur försämrar hanteringen av kreditrisker. 

Med anledning av dessa kommentarer har ekonomiutskottet begärt att finansministeriet lägger fram ett motiverat kompletterande svar. I sitt kompletterande svar den 21 december 2022 konstaterar finansministeriet att syftet med de bestämmelser som föreslås i propositionen är att förebygga hushållens skuldsättning som är skadlig för samhällsekonomin genom åtgärder som begränsar kreditefterfrågan. Förslaget handlar alltså inte om EU:s tillsynsregler som syftar till att trygga kreditinstitutssektorns funktionsförmåga. I svaret står det också att eftersom det inte är fråga om reglering som gäller kreditinstitutens ekonomiska ställning, ska den inte anses överlappa EU:s bestämmelser om kreditinstitut. Dessutom framhåller ministeriet att den kvalitativa hanteringen av kreditrisker inte har harmoniserats fullt ut på EU-nivå, utan närmare bestämmelser ska utfärdas nationellt. I svaret konstateras det dessutom att man har strävat efter att bygga upp den föreslagna regleringen så att den är så samordnad som möjligt med den övriga lagstiftningen om kreditinstitut, för att det ska vara så lätt som möjligt för kreditinstituten att tillämpa den. Dessutom innehåller det föreslagna 15 kap. 11 b § 3 mom. i kreditinstitutslagen ett förbud mot överlappande rapportering, enligt vilket uppgifter får begäras endast om Finansinspektionen inte får dem på något annat sätt. 

Utifrån en utredning anser ekonomiutskottet att förslaget om hantering av insolvensrisker vid konsumentkreditgivning är motiverat. Utskottet förutsätter dock att Finansinspektionen noggrant övervakar att kreditinstituten blir ombedda att lämna ut informationen med stöd av den föreslagna bestämmelsen endast om Finansinspektionen inte får motsvarande uppgifter med stöd av annan lagstiftning eller på något annat sätt. Utskottet betonar också att Finansinspektionens föreskrifter och anvisningar om lämnande av uppgifter måste vara tydliga. Detta är väsentligt för att kreditinstituten och andra kreditgivare ska ha så små ändringsbehov och resursbehov som möjligt i fråga om informationssystem och för att kostnaderna för dem ska bli så små som möjligt. Utskottet betonar också att kreditgivarna innan regleringen träder i kraft måste ges tillräckligt med tid för att de ska kunna göra de ändringar i sina informationssystem som reformen förutsätter. Enligt ett sakkunnigyttrande krävs det 6–9 månader för ändringar i informationssystemen. 

Finansministeriet föreslår i sitt svar den 20 oktober 2022 att bestämmelserna om informationsskyldighet i anslutning till hantering av insolvensrisker (15 kap. 11 b § 3 mom. i kreditinstitutslagen och 13 § 3 mom. i lagen om registrering av vissa kreditgivare) ändras vid behandlingen i riksdagen så att rapporteringsskyldigheten blir mer omfattande än vad som föreslås i propositionen. Ekonomiutskottet anser att en utvidgning av rapporteringsskyldigheten skulle kräva ett separat hörande för att säkerställa rättsskyddet för olika intressenter och anser att förslaget inte är motiverat i detta skede av behandlingen. 

Tillsynen över konsumentkreditgivningen överförs från Regionförvaltningsverket i Södra Finland till Finansinspektionen

Enligt förslaget ska ansvaret för tillsynen över aktörer som införts i registret över kreditgivare och förmedlare av person-till-person-lån i sin helhet överföras från Regionförvaltningsverket i Södra Finland till Finansinspektionen. Dessutom får Finansinspektionen fler uppgifter även när det gäller tillsynen över andra kreditgivare än kreditinstitut. I fråga om dessa aktörer ska Finansinspektionen också utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i konsumentskyddslagens 7 kap., vid sidan av konsumentombudsmannen, på samma sätt som vid tillsynen över kreditinstitut för närvarande. På kreditgivare utanför kreditinstitutssektorn ska det dessutom tillämpas ett påföljdssystem som motsvarar det som tillämpas på andra aktörer som står under Finansinspektionens tillsyn. I sakkunnigyttrandena har förslaget ansetts motiverat och det har välkomnats att samordnade bestämmelser ska gälla alla kreditgivare. Ekonomiutskottet instämmer i de synpunkter som framförts i sakkunnigyttrandena och anser att förslagen är lämpliga och motiverade. 

I propositionen och finansministeriets svar konstateras det att den föreslagna överföringen av myndighetstillsynen över kreditgivare och kreditförmedlare kräver vissa mindre preciseringar i 28 § 1 mom. (tillsynsmyndigheter och begäran om omprövning) och 34 § 2 mom. (ikraftträdande) i lagen om ett positivt kreditupplysningsregister (739/2022). Lagen om ett positivt kreditupplysningsregister trädde i kraft den 1 augusti 2022, alltså först efter det att den nu aktuella propositionen lämnades. Därför var det inte möjligt att ta in ett förslag om ändring av lagen om ett positivt kreditupplysningsregister i propositionen. Utskottet anser att de föreslagna preciseringarna är motiverade. 

Andra frågor som tagits upp

I vissa sakkunnigyttranden har det ansetts vara en brist att propositionen inte innehåller något förslag till skuldkvotstak eller motsvarande instrument som togs upp under beredningen och som begränsar hushållets totala skulder eller skuldbetalningskostnader i förhållande till hushållets inkomster och som utöver bostads- och bostadsbolagslån också skulle gälla andra krediter som erbjuds hushållen. Sammantaget anser ekonomiutskottet att de åtgärder som föreslås i propositionen är tillräckliga. 

Finansinspektionen har efter det att propositionen lämnades den 28 juni 2022 utfärdat en rekommendation om en övre gräns för skuldbetalningskostnaderna för dem som ansöker om bostadslån. Enligt rekommendationen ska låntagarnas sammanlagda skuldbetalningskostnader i regel uppgå till högst 60 procent av den sökandes nettoinkomster. Trots att Finansinspektionens rekommendationer inte officiellt är bindande för tillsynsobjekten, blir de dock i praktiken bindande regler. Utskottet ser det som problematiskt att Finansinspektionen genom sin rekommendation faktiskt har infört en sådan norm för hushållens skuldkvotstak som statsrådet beslutade att utelämna i lagstiftningen. Utskottet påpekar att prövningsrätten i fråga om lånets storlek kvarstår hos kreditgivaren. 

I några sakkunnigyttranden konstateras det att tidpunkten för reformen är besvärlig med tanke på den ekonomiska konjunkturen och kan innebära att handeln med bostäder avtar ytterligare och att produktionen av bostäder minskar. Ekonomiutskottet inser vilket det rådande marknadsläget är och konstaterar utifrån inkommen utredning att förslaget inte väsentligt ändrar gällande praxis för bostadskreditgivning och att det således inte är sannolikt att det skulle inverka skadligt på nybyggande. Utskottet betonar att de möjligheter till flexibilitet som ingår i den föreslagna regleringen är nödvändiga också ur denna synvinkel. 

Sammanfattande synpunkter

Ekonomiutskottet anser att förslaget om att begränsa hushållens skuldsättning är motiverat. Åtgärderna enligt förslaget gör hushållens kreditsituation mer transparent och lättare att uppfatta som helhet, vilket förbättrar enskilda hushålls förmåga att bedöma sin betalningsförmåga när de överväger eller ansöker om ny kredit. Ekonomiutskottet välkomnar att bestämmelserna om maximibeloppet för lån till bostadssammanslutningar kommer leda till att en allt större del av hushållens krediter omfattas av kreditvärdighetsbedömning. 

Utskottet anser att det med tanke på uppnåendet av förslagets mål är nödvändigt och välkommet också att bestämmelserna om kreditinstitut och andra kreditgivare harmoniseras på det sätt som föreslås i propositionen. Samordnad tillsyn över kreditgivare är motiverat med tanke på att förebygga överskuldsättning i hushållen såväl som att se till att kreditgivarna kan bedriva verksamhet på lika villkor. 

Ekonomiutskottet understryker att bostadsbyggandet eller utbudet av bostäder inte får minska oskäligt till följd av reglering som begränsar hushållens skuldsättning. Utskottet noterar särskilt att utöver förslagen i proposition RP 101/2022 rd pågår som bäst eller genomförs flera olika projekt för att förhindra överskuldsättning bland hushållen. Som exempel kan nämnas regeringens proposition RP 218/2022 rd om ett räntetak för konsumentkrediter och genomförandet av det positiva kreditupplysningsregistret. Utskottet anser det vara nödvändigt att de ekonomiska konsekvenserna av olika projekt som gäller hushållens skuldsättning följs noggrant och att behövliga åtgärder vidtas om det uppstår korrigeringsbehov exempelvis på grund av att det konstateras överlappningar i dem. Utskottet konstaterar dessutom att förslaget innehåller relativt tunga rapporteringsskyldigheter för kreditgivare. Till denna del betonar utskottet vikten av en tillräcklig och kontinuerlig dialog mellan myndigheterna och aktörerna inom branschen och anser det vara viktigt att regleringsbördan på finansmarknaden och kostnaderna för den inte ökas oskäligt.