Bakgrund och mål

Bakgrunden till förslaget är behovet att komplettera det nationella genomförandet av direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Finland fick redan den 28 november 2019 en formell underrättelse från kommissionen där kommissionen anser att flera bestämmelser i direktivet inte har genomförts på behörigt sätt. Den aktuella propositionen motsvarar i sak proposition 109/2022 rd som lämnades till riksdagen 2022 och som senare förföll. Sedermera har det gjorts mindre ändringar i propositionen på grund av ändringar i lagstiftningen och vissa andra ändringar. 

Enligt kommissionen gäller bristerna bland annat fastställandet av tillämpningsområdet för förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (nedan MKB-förfarande), beaktandet av resultaten av ett MKB-förfarande i tillståndsförfarandena samt frågor som gäller motiveringen av beslut och rätten att söka ändring. Kommissionen anser att den nationella lagstiftningen i Finland är bristfällig delvis också i fråga om tillståndsförfarandena för sådana kraftledningar och överföringsrör för transport av gas som omfattas av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning. 

Ekonomiutskottet anser att den föreslagna regleringen i allt väsentligt är motiverad och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med motiveringen och ändringarna nedan i detaljmotiveringen. 

De viktigaste förslagen

I de bestämmelser i MKB-direktivet vars nationella genomförande den formella underrättelsen gäller är det fråga om tillstånd som gäller elledningar och gasledningar. Regleringen i direktivet förutsätter att det ska vara möjligt att i tillståndet utfärda föreskrifter som gäller miljön, att efterlevnaden av föreskrifterna ska övervakas och att det ska påföras sanktioner för brott mot dem. De behövliga ändringarna ska göras i lagen om inlösningstillstånd. Det handlar om kompletterande bestämmelser om de krav som vid prövningen av inlösningstillstånd i anslutning till sådana kraftledningar och överföringsrör som omfattas av MKB-förfarandet ställs på dragningen av ledningar och sättet att genomföra projektet. 

Lagen ska tillämpas på projekt vars syfte är att bygga 1. sådana kraftledningar ovan markytan som har en spänning av minst 220 kilovolt och en längd av mer än 15 kilometer, 2. sådana överföringsrör för transport av gas, olja eller kemikalier som har en längd av mer än 40 kilometer och en diameter av mer än DN 800 millimeter, eller 3. andra kraftledningar eller överföringsrör för transport av gas, om lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas på projektet. Dessa projekt får inte genomföras utan inlösningstillstånd enligt lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/1977). I den föreslagna lagen föreskrivs om de förutsättningar för tillståndsprövning för dessa projekt som kompletterar bestämmelsen om tillståndsprövning i 4 § i lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter. 

Kraftledningar och överföringsrör ska enligt propositionen anläggas på ett tekniskt och ekonomiskt genomförbart sätt så att olägenheterna för miljön och användningen av områdena blir så små som möjligt. Anläggningen får inte orsaka någon större skada eller olägenhet än vad som är nödvändigt. I lagen föreskrivs särskilt också om skyddet för den samiska kulturen. Även om de projekt som omfattas av lagens tillämpningsområde har bedömts vara få och bestämmelserna om tillståndsprövning också i övrigt bidrar till att skydda ursprungsfolkens rättigheter, har det ansetts motiverat med en separat bestämmelse om detta. 

När kraftledningar och överföringsrör anläggs ska dessutom detaljplanen beaktas. På ett område för vilket en landskapsplan eller generalplan med rättsverkningar gäller får anläggningen av en kraftledning eller ett överföringsrör inte försvåra att området används för det ändamål för vilket det har anvisats i den gällande planen. I beslutet om inlösningstillstånd ska det meddelas sådana tillståndsvillkor om dragningen av ledningen, sättet att genomföra projektet, tidpunkten för projektet, och kontrollen av verkningarna av projektet som behövs för att begränsa projektets skadeverkningar. 

Bedömning av förslagen

Ekonomiutskottet anser att ändringarna i den nationella lagstiftningen är nödvändiga med tanke på genomförandet av MKB-direktivet. Även om direktivet inte kräver att genomförandet görs uttryckligen genom inlösningslagstiftningen, kan den valda regleringslösningen anses vara den administrativt enklaste regleringslösningen och således ett motiverat sätt att uppfylla direktivets krav. Samtidigt noterar utskottet dock de farhågor som framfördes vid utskottets utfrågning av sakkunniga både i fråga om den nu föreslagna regleringen och i vidare bemärkelse i fråga om tillståndsförfaranden och samordningen av dem. 

De bestämmelser som föreslås i inlösningslagen kompletterar tillståndsprövningen enligt lagen. Förfarandet vid miljökonsekvensbedömningen ska inte ändras genom de föreslagna ändringarna. I propositionen konstateras det att ändringarna inte bedöms påverka antalet projekt eller ärenden som ska behandlas i inlösningstillståndsförfarandet. De föreslagna ändringarna i tillståndsprövningen ökar dock arbetet i det skede då ansökan görs, i tillståndsförfarandet och eventuellt i överklagandefasen. De kostnader som uppstår av detta drabbar i huvudsak verksamhetsutövarna. De föreslagna bestämmelserna bedöms dock inte nämnvärt öka kostnaderna för genomförande av projekt jämfört med nuvarande praxis. 

Kostnaderna för ansökningsförfarandet beror på projektets art och vilka utredningar som krävs för det. Projekten i sig kan vara mycket olika stora: som kortast kan längden på en anslutningsledning för en vindkraftspark som omfattas av regleringens tillämpningsområde vara några kilometer, medan längden på en 400 kV:s kraftledning som hör till stamnätet kan vara flera hundra kilometer. Hittills har det inte varit aktuellt med några projekt för överföringsrör för transport av olja eller kemikalier. 

De sakkunniga har också fäst uppmärksamhet vid oron över förhållandet mellan den nu föreslagna regleringen och planläggningen, särskilt i fråga om detaljplanen. Enligt den föreslagna regleringen ska detaljplanen beaktas när kraftledningar och överföringsrör anläggs. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att man vid bedömningen av placeringen av en kraftledning eller ett gasrör fäster uppmärksamhet vid att de centrala principerna i detaljplanen uppfylls och att det område som projektet förutsätter och projektets influensområde används enligt vad som anvisats i detaljplanen. Samtidigt anser ekonomiutskottet det vara viktigt att regleringen inte får leda till en situation där ett projekt som är samhälleligt viktigt eller viktigt med tanke på omställningen till ren energi kan förhindras eller fördröjas till exempel i situationer där projektet endast har små konsekvenser för genomförandet av detaljplanen. Ekonomiutskottet betonar att den föreslagna bestämmelsen gör det möjligt att till exempel placera en kraftledning oberoende av en områdesreserveringsanteckning och en planbestämmelse i detaljplanen, förutsatt att byggandet inte hindrar att stadsplanens centrala principer och syfte uppnås och samtidigt respekterar kommunernas rätt att besluta om markanvändningen på sitt område. 

Ekonomiutskottet fäster också uppmärksamhet vid de sakkunnigas oro över hur den aktuella regleringen och den information som samlats in vid MKB-förfarandet och den motiverade slutsatsen kan utnyttjas i ett ärende som gäller inlösningstillstånd. Ekonomiutskottet anser att det i sig är motiverat att tillståndsmyndigheten bör begränsa sig till de omständigheter som konstateras i tillståndsvillkoren och tillståndsprövningen, särskilt vid MKB-förfarandet och i den motiverade slutsatsen. Utskottet anser det dock vara klart att tillståndsmyndighetens behörighet inte kan begränsas endast till det som sägs i den motiverade slutsatsen. 

Det som kritiseras mycket i fråga om konsekvenserna av den nu föreslagna regleringen är också dess eventuella konsekvenser för tillståndsförfarandets längd. Likaså har det setts som ett hot att ändringen i fortsättningen kan öka antalet besvär som anförs hos fullföljdsdomstolarna över inlösningstillstånd samt omfattningen av de rättsfrågor som behandlas i besvären. En eventuell förlängning av behandlingstiderna kan gå stick i stäv med de mål som på sistone har eftersträvats genom bestämmelser om att tillståndshandläggningen för projekt för omställning till ren energi ska prioriteras för viss tid (RP 128/2022 rd — EkUU 50/2022 rd). Ekonomiutskottet fäster också uppmärksamhet vid att de tillståndsvillkor och den efterhandstillsyn som föreslås i förslaget i framtiden kan förutsätta nya rapporteringsskyldigheter eller andra åtgärder av verksamhetsutövarna som kan medföra extra kostnader. 

Sammanfattande synpunkter

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att tillståndsförfarandena för investeringsprojekt görs smidigare och snabbare på bred front. Utskottet har också betonat vikten av tillräckliga resurser, anvisningar och förutsebarhet i tillståndsbehandlingen. När tillståndsregleringen utvecklas i fortsättningen är det viktigt att kritiskt bedöma den totala börda som kraven på olika tillstånd och sektorsspecifik reglering medför. Flera tillståndsförfaranden inverkar på hur projekten för omställningen till ren energi framskrider, och exempelvis byggandet av elnät är utsatt för kostnadstryck också via elmarknadslagen. 

Ekonomiutskottet föreslår vissa preciseringar på det sätt som anges närmare i detaljmotiven nedan. Syftet med ändringsförslagen är att säkerställa att regleringen inte strider mot de ovan nämnda målen att göra tillståndsförfarandena smidigare. Samtidigt säkerställs det att det föreslagna genomförandet av MKB-direktivet inte skapar en nationell regleringsbörda som överskrider de krav som ställs i EU-lagstiftningen. Ekonomiutskottet anser också att det är viktigt att främja en fungerande investeringsmiljö och jämlika konkurrensvillkor på EU-nivå för att trygga de investeringar som omställningen till ren energi förutsätter. Utskottets ändringsförslag hänför sig särskilt till att tillståndsvillkoren begränsas till betydande skadliga miljökonsekvenser i enlighet med MKB-direktivet, att tillståndsvillkoren begränsas på motsvarande sätt som motiveringen till bestämmelsen och att bestämmelsen om samernas rättigheter preciseras så att den gäller projekt som väsentligt kan försämra samernas och skolternas rättigheter för att bestämmelsen bättre ska motsvara till exempel det regleringssätt som tillämpas i gruvlagen. 

Ekonomiutskottet betonar att regleringens konsekvenser, förenlighet med målen ovan samt eventuella ändringsbehov noggrant måste följas upp och bedömas. Med tanke på detta bör det också bedömas om de resurser som reserverats för NTM-centralernas tillsynsuppgift är tillräckliga. Ekonomiutskottet fäster kritisk uppmärksamhet vid att det för uppgiften i detta skede har anvisats resurser på fyra årsverken, även om uppgiften å andra sidan har bedömts kräva tilläggsresurser på åtta årsverken och det inte i propositionen har utretts varifrån de saknade resurserna anvisas. 

Energiomställningen kommer under de kommande åren att medföra betydande markanvändningsbehov i fråga om energinät och energiinfrastruktur. I många fall innebär detta förändringar i markanvändningen och även hinder för den nuvarande markanvändningen. Även om det aktuella förslaget i praktiken inte har bedömts påverka markägarna, har inlösningslagen i vidare bemärkelse betydande konsekvenser också för regionalekonomin och markägarna. Därför är det viktigt att regleringen om tillstånd, inlösen och inlösningsersättningar fungerar, tillämpas konsekvent och beaktar olika intressentgrupper. Den nu aktuella regleringen löser exempelvis inte de frågor som gäller ersättningsnivån och som kommer att bedömas i samband med de reformer av inlösningsersättningarna som ingår i regeringsprogrammet. Ekonomiutskottet anser att det är ytterst viktigt att inlösningslagen revideras i enlighet med regeringsprogrammet på ett sätt som stärker egendomsskyddet. Utskottet anser att också de ersättningar som betalas för inlösen av kraftlinjerna bör förbättras i enlighet med regeringsprogrammet.