Propositionens bakgrund och utgångspunkter
Regeringen föreslår att det stiftas en ny handelsregisterlag och en ny näringsverksamhetslag och att företags- och organisationsdatalagen ändras. Propositionen innehåller dessutom cirka 40 anknytande lagförslag, närmast med anledning av hänvisningar till den nya handelsregisterlagen och näringsverksamhetslagen.
Handelsregisterlagen har ändrats cirka 60 gånger sedan den trädde i kraft år 1979. De nuvarande bestämmelserna bygger på att man uträttar ärenden i pappersform. Digitaliseringsutvecklingen förutsätter också att handelsregistrets processer görs elektroniska. I enlighet med det som sägs i propositionen är det motiverat att stifta en ny handelsregisterlag med beaktande av de många ändringar som gjorts i handelsregisterlagen och de ökade krav som ställs på handelsregistret i och med samhällsutvecklingen. Handelsregistrets primära syfte som källa för uppgifter om företag förblir oförändrat, men man strävar efter att förbättra tillgången till uppgifter, uppgifternas tillförlitlighet och aktualitet.
Lagen angående rättighet att idka näring trädde i kraft 1919. Det har gjorts flera enskilda ändringar i lagen, vilket har lett till att författningen har blivit splittrad och lämnar rum för tolkning. Lagen innehåller också föråldrade och onödiga bestämmelser. Syftet med den nya näringsverksamhetslagen är således att förtydliga den allmänna regleringen om näringsverksamhet.
Den viktigaste ändringen i företags- och organisationsdatalagen gäller skyldigheten att sköta ärenden elektroniskt i fråga om handelsregistret. Utöver e-tjänster föreslås det också andra ändringar i lagen som förbättrar företagssäkerheten.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 94/2022 rd om propositionen fäst uppmärksamhet vid bestämmelserna om tillståndsplikt för näringar, administrativa påföljder och åldersgräns för utövande av näringsverksamhet och ansett att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottets utlåtande behandlas i sak nedan i detta betänkande.
Ekonomiutskottet anser att propositionen behövs och är välkommen. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med de tekniska ändringar som framgår av detaljmotiveringen nedan.
Elektronisk kommunikation
Enligt en hänvisningsbestämmelse i 12 § i handelsregisterlagen finns bestämmelser om anmälan till handelsregistret i företags- och organisationsdatalagen. Den elektroniska kommunikationens förpliktande karaktär gäller också ansökan, komplettering och tilläggsutredning till handelsregistret. Avsikten är att övergången till elektronisk kommunikation ska ske vid ingången av 2026, med undantag för privata näringsidkare, föreningar och stiftelser. Efter det kan anmälan lämnas på papper i stället för på elektronisk väg endast av särskilda skäl, men denna möjlighet gäller enligt den gällande lagen inte grundanmälan för bostadsaktiebolag eller i huvudsak anmälningar om ändring av ett husbolags bolagsordning.
Skyldigheten att uträtta ärenden på elektronisk väg är i huvudsak kopplad till en förbättrad företagssäkerhet, eftersom förfarandet är förenat med identifiering av dem som uträttar ärenden. Detta minskar i sig risken för missbruk, men främjar å andra sidan efterhandsutredningar om missbruk uppdagas. Handelsregistret är ett stamregister i vilket man kontrollerar till exempel personers rätt att teckna ett företags namn, vilket understryker vikten av att handelsregistret är tillförlitligt. Elektroniska tjänster möjliggör en smidigare och snabbare registrering än för närvarande.
I ett sakkunnigyttrande till utskottet har den föreslagna övergångsperioden på cirka tre år till obligatorisk elektronisk kommunikation ansetts exceptionellt lång. Utöver säkerställande av registeruppgifternas kvalitet är förpliktande e-tjänster ett viktigt sätt att förbättra företagssäkerheten och förebygga missbruk, och därför bör övergångsperioden enligt remissinstansen förkortas till högst två år. I enlighet med vad som konstateras i sakkunnigyttrandet talar företagssäkerheten i sig för en snabbare övergång till förpliktande elektronisk kommunikation. Den planerade tidpunkten för ikraftträdandet har motiverats särskilt med behovet av systemändringar i anslutning till datatekniken samt med att de anmälningsskyldiga ska ges tillräckligt med tid för att ta till sig det nya förfarandet.
Ekonomiutskottet har redan tidigare i samband med behandlingen av regeringens proposition om ändring av handelsregisterlagen och företags- och organisationsdatalagen (EkUB 32/2021 rd — RP 151/2021 rd) konstaterat att det är viktigt att göra tjänsterna inom den offentliga förvaltningen elektroniska. Ekonomiutskottet påpekade då också att trots de positiva sidorna med den digitala utvecklingen måste det framhållas att samhället inte kan utvecklas enbart på de villkor som gäller för personer som lätt kan delta i den tekniska utvecklingen och att myndighetsärenden fortfarande ska vara tillgängliga för medborgarna också med andra än digitala verktyg.
Administrativa påföljder
I 4 kap. i den föreslagna handelsregisterlagen finns bestämmelser om tillsyn och administrativa påföljder. Det föreslås att Patent- och registerstyrelsen, som är registermyndighet, ska ha rätt att påföra en administrativ påföljdsavgift, det vill säga en avgift för försummelse av handelsregisteranmälan och en avgift för försenat bokslut, om de förutsättningar som anges i lagen uppfylls.
Avgift för försummelse av handelsregisteranmälan
En avgift för försummelse av handelsregisteranmälan påförs om den anmälningsskyldige trots uppmaning underlåter att avhjälpa en brist eller ett fel i registeruppgifterna eller underlåta att kontrollera att uppgifterna är aktuella. I fråga om försummelse av andra skyldigheter än de årliga kan en ny förhöjd försummelseavgift påföras, om den anmälningsskyldige trots en ny uppmaning inte har avhjälpt försummelsen.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande fäst uppmärksamhet vid bestämmelsen i det föreslagna 24 § 6 mom. om att en ny försummelseavgift påförs om den anmälningsskyldige inte har rättat till försummelsen efter en ny uppmaning av registermyndigheten. Bestämmelsen och motiveringen till den ger enligt grundlagsutskottet i viss mån en motstridig bild av syftet med försummelseavgiften. Å ena sidan verkar det vara fråga om en ekonomisk påföljd av straffkaraktär som påförs för en lagstridig gärning, å andra sidan har regleringen drag av att myndighetens uppmaning förstärks med en ekonomisk påföljd. Med tanke på konsekvensen i den förvaltningsrättsliga regleringen anser grundlagsutskottet det motiverat att man vid den förstärkta uppmaningen vill utnyttja ett sådant vitesförfarande som regleras i den allmänna förvaltningslagstiftningen. Grundlagsutskottet anser att ekonomiutskottet ytterligare bör bedöma den föreslagna regleringen ur denna synvinkel. Också sakkunniga har föreslagit att vitesförfarandet utvidgas till att i större utsträckning än för närvarande gälla försummelser i anslutning till handelsregisteranmälningar.
Enligt uppgift har frågan redan utretts i beredningsskedet. I propositionen konstateras det att föreläggande av vite lämpar sig som metod för enskilda tillsynsåtgärder, men inte som massövervakning. Patent- och registerstyrelsen ansåg att vitesförfarandet var tungrott och olämpligt för ett massförfarande och man beslutade därför att inte föreslå en utvidgning av förfarandet.
I registerpraxis har vite i regel använts i situationer där den anmälningsskyldiges omsättning överstiger 5 miljoner euro eller när det är fråga om ett företag av samhällelig betydelse eller ett publikt aktiebolag. I huvudsak har bestämmelserna i aktiebolagslagen och lagen om andelslag om avförande av företag ur registret på myndighetsinitiativ eller förordnande om likvidation tillämpats på försummelse att meddela bokslut.
Enligt erhållen utredning används i propositionen uttrycket ”huvudförpliktelse” i samband med avgiften för försummelse av handelsregisteranmälan för den anmälan som den anmälningsskyldige har försummat att lämna. Även om begreppet huvudförpliktelse används också i viteslagen, utgår man i den nu aktuella propositionen från att avgiften för försummelse av handelsregisteranmälan är en administrativ påföljdsavgift av straffkaraktär som grundar sig på försummelse att lämna anmälan till handelsregistret.
Ekonomiutskottet anser att tillämpningsområdet för vitesförfarandet inte bör utvidgas i detta skede. Ärendet bör tas upp på nytt, om de administrativa påföljdsavgifterna inte har tillräcklig effekt för att uppfylla de förpliktelser som hänför sig till handelsregistret.
Avgift för försenat bokslut
Avgiften för försenat bokslut tillämpas på aktiebolag, andelslag, europabolag och europaandelslag. Förseningsavgiften påförs om den anmälningsskyldige inte har anmält bokslutet och verksamhetsberättelsen för registrering inom åtta månader från räkenskapsperiodens utgång. Avgiftens belopp beror på hur länge förseningen varat.
Enligt 25 § 6 mom. om avgift för försenat bokslut kan en förseningsavgift påföras utan att ge den anmälningsskyldige möjlighet att lämna en utredning ifall registermyndigheten efter utgången av räkenskapsperioden men före den tidsfrist som avses i 1 mom. har påmint bolaget om skyldigheten att registrera bokslutet samt om förseningsavgiften i samband med försummelsen. Enligt grundlagsutskottets uppfattning inverkar avvikelsen från huvudregeln för skyldigheten att höra vederbörande i detta sammanhang inte på behandlingsordningen för lagförslaget eftersom förseningsavgiften kan anses vara jämförelsevis liten. Av orsaker som följer av 21 § i grundlagen finns det dock skäl att ändra regleringen exempelvis så att den anmälningsskyldiga ska ges tillfälle att lämna en utredning innan förseningsavgiften påförs, om det av särskilda skäl är motiverat. Ekonomiutskottet föreslår att paragrafen ändras på det sätt som framgår av grundlagsutskottets utlåtande.
Utvidgande av möjligheten till förordnande om likvidation eller avregistrering till att gälla försummelse av anmälan om verkliga förmånstagare
Enligt propositionen kan en anmälningsskyldig på vilken aktiebolagslagen eller lagen om andelslag tillämpas försättas i likvidation eller avföras ur handelsregistret på grund av försummad anmälan om verkliga förmånstagare. I några sakkunnigyttranden till utskottet har det ansetts att ett sådant förfarande är oproportionerligt och det har föreslagits att andra påföljdsalternativ ska övervägas. Å andra sidan har det ansetts viktigt att säkerställa att uppgifterna i handelsregistret och andra stamregister motsvarar kraven på kundkontroll och verkliga förmånstagare enligt lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (444/2017, penningtvättslagen).
Förmånstagaruppgifterna hänför sig till förhindrandet av penningtvätt och finansiering av terrorism, om vilket närmare bestämmelser, med undantag av registrering av förmånstagaruppgifter, finns i penningtvättslagen. Definitionen av verklig förmånstagare finns likaså i penningtvättslagen. Uppgifterna om förmånstagare avviker till sin karaktär avsevärt från andra uppgifter som införs i handelsregistret.
Enligt erhållen utredning har The Financial Action Task Force (FATF) i sin länderrapport 2019, liksom Global Forum i sin rapport från 2022, ansett att de nuvarande metoderna för att säkerställa tillförlitligheten av förmånstagarregistret är otillräckliga. Förslagen i propositionen om kontroll av uppgifter, införande av vissa anteckningar i registret exempelvis om försummelser i anslutning till uppgifterna, påföljdsavgifter samt det nu aktuella förordnandet om likvidation eller avregistrering syftar till att förbättra förmånstagarregistrets tillförlitlighet.
Uppgifter om förmånstagare måste anses vara särskilt relevanta med tanke på att stävja den allvarliga brottslighet som motiverar insamlingen av informationen. Uppgifterna måste således anses vara lika betydelsefulla som bokslutsuppgifterna, och ekonomiutskottet anser följaktligen det motiverat att bestämmelserna om förordnande om likvidationsförfarande och avregistrering på myndighetsinitiativ tillämpas på dessa försummelser.
Försummelseavgiften är enligt propositionsmotiven ett primärt sätt att avhjälpa försummelserna, och avregistreringen kommer i fråga först om den anmälningsskyldige trots påförandet av försummelseavgiften inte lämnar in en anmälan om förmånstagare. Ekonomiutskottet understöder huvudregeln i propositionen om att försummelseavgiften ska vara primär.
Det har dock föreslagits att man i praktiken kan avvika från huvudprincipen om försummelseavgiftens företräde, eftersom försummelseavgifter enligt ikraftträdandebestämmelsen inte påförs förrän 2025 på grund av den övergångsperiod som det tekniska genomförandet kräver. Detta motiveras med att det inte är fråga om en ny skyldighet utan om information som gamla företag borde ha lämnat för mer än 2,5 år sedan. Dessutom har det ansetts ytterst viktigt att uppgifterna om förmånstagare är uppdaterade och tillförlitliga så snart som möjligt med beaktande också av kraven i penningtvättsdirektivet och vad som anförts i de ovan nämnda rapporterna. Ekonomiutskottet anser att övergångsperioden är ändamålsenlig och betonar vikten av att informera om den nya lagstiftningen.
Ekonomiutskottet konstaterar att propositionen innehåller betydande förbättringsförslag i fråga om rapporteringsskyldiga som ska föras in i handelsregistret i anslutning till registreringen av och tillsynen över sådana verkliga förmånstagare som avses i penningtvättslagen. Utskottet anser det vara viktigt att eventuella behov av ändringar som har samband med penningtvätt, såsom exempelvis det problem med att få ett FO-numret som lyfts fram i ett sakkunnigyttrande, bedöms separat.
Näringsverksamhetslagen
I näringsverksamhetslagen föreskrivs det om näringsidkares rätt att bedriva näringsverksamhet i Finland. Ekonomiutskottet konstaterar att bestämmelserna om fysiska och juridiska personer som har rätt att idka näringsverksamhet med smärre ändringar motsvarar bestämmelserna i den gällande lagen angående rättighet att idka näring.
Behovet att precisera tillståndsregleringen
Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att den reglering som föreslås i 3 § i näringsverksamhetslagen i huvudsak är förenlig med utskottets praxis i fråga om tillståndsplikt för näringar. Men samtidigt vill utskottet fästa uppmärksamhet vid villkoren för att bevilja tillstånd. Bakgrunden till tillståndsplikten är strävan att se till att näringsidkaren kan nås exempelvis för att fullgöra de skyldigheter som gäller honom eller henne. Grundlagsutskottet anser att syftet är lämpligt med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelsens godtagbara syfte framgår dock inte tydligt av bestämmelsens ordalydelse, varför grundlagsutskottet anser att ekonomiutskottet bör precisera och förtydliga bestämmelsen.
Ekonomiutskottet konstaterar att Patent- och registerstyrelsen enligt 3 § 3 mom. i förslaget till näringsverksamhetslag ska bevilja tillstånd, om det inte äventyrar näringsidkarens nåbarhet vad gäller fullgörandet av dennes skyldigheter. I den gällande lagen finns ingen motsvarande bestämmelse, men enligt propositionen är syftet med förslaget inte att ändra Patent- och registerstyrelsens etablerade tillståndspraxis för näringsidkare som inte hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Med avseende på fysiska personer har tillgänglighet bedömts enligt personens bosättningsland i enlighet med Luganokonventionen eller någon eventuell annan motsvarande konvention, som kan anses säkerställa att personen faktiskt är nåbar. Utländska näringsidkares filialer har beviljats tillstånd, om huvudrörelsen är behörigen registrerad i sitt hemland. Bakgrunden till tillståndsplikten är således strävan att se till att näringsidkaren kan nås exempelvis för att fullgöra de skyldigheter som gäller honom eller henne. Ekonomiutskottet föreslår att bestämmelsen preciseras med anledning av grundlagsutskottets utlåtande.
Krav på minimiålder
Enligt 4 § i förslaget till näringsverksamhetslag får yrkesmässig näringsverksamhet endast bedrivas av en fysisk person som uppnått myndighetsåldern och som inte försatts i konkurs och vars handlingsbehörighet inte har begränsats. En minderårig person som fyllt femton år får dock med intressebevakarens samtycke bedriva yrkesmässig näringsverksamhet. I den gällande lagen finns ingen åldersgräns för näringsidkande. Syftet med kravet på minimiålder i förslaget är att skydda minderåriga från ekonomiska skyldigheter och ansvar relaterade till bedrivandet av näringsverksamhet som enskilda näringsidkare.
Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna har lagts fram godtagbara grunder för regleringen om särbehandling på grund av ålder. Grundlagsutskottet har dock ansett att det är nödvändigt att ekonomiutskottet ytterligare dryftar de eventuella konsekvenserna av den föreslagna regleringen för näringsverksamhet som utövas av minderåriga.
I propositionsmotiven (s. 155–157) har det framförts synpunkter på den åldersgräns som nu föreslås. Anteckningen i handelsregistret ska anses ange en avsikt att bedriva yrkesmässig näringsverksamhet, och i fortsättningen antecknas inte personer under 15 år i handelsregistret ens med intressebevakarens samtycke. Personer under 15 år som är införda i handelsregistret när näringsverksamhetslagen träder i kraft avförs dock inte ur registret.
Ekonomiutskottet konstaterar att ändringen inte inverkar på småskalig sysselsättning, till exempel självsysselsättning av typ sommararbete, som inte ska betraktas som yrkesmässig näringsverksamhet. Ändringen påverkar inte heller till exempel 4H-företagandet för personer under 15 år, eftersom verksamheten till sin karaktär handlar om att lära sig företagsverksamhet, vilket inte kräver registrering i handelsregistret.
Tidsplanen för lagstiftningens ikraftträdande
Enligt utredning till utskottet avses lagarna, med undantag för bestämmelserna om elektroniska tjänster, träda i kraft den 1 juni 2023. För att lagstiftningen ska kunna samordnas är det viktigt att lagförslag 7 i propositionen träder i kraft innan den upphävandelag som ingår i regeringens proposition med förslag till lag om ändring av lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice och till lagar som har samband med den samt till lag om upphävande av lagen om sociala företag (AjUB 25/2022 rd — RP 175/2022 rd) träder i kraft.