Propositionens bakgrund och syften

Propositionen har anknytning till den samlade energi- och klimatpolitiken med tillhörande mål. Finland ska följa dels EU:s klimat- och energipolitiska mål, dels de nationella mål som konkretiserades i energi- och klimatstrategin i november 2016. En av de centrala frågorna visavi de långsiktiga energi- och klimatmålen är uttryckligen hur vi kan utnyttja potentialen för förnybar energi. 

Det föreliggande förslaget har också samband med de åtgärder som riksdagen förutsätter i sin skrivelse om energi- och klimatstrategin. I sina uttalanden yttrar sig riksdagen mycket detaljerat om reformerna av stödsystemen för produktion av el och värme baserad på förnybara energikällor. Reformen av stödsystemen berörs i synnerhet av följande uttalanden (RSk 12/2017 rd — SRR 7/2016 rd), där riksdagen förutsätter att regeringen 

1. reformerar stödsystemen för produktion av el och värme baserad på förnybara energikällor så att stöden styrs till de former för produktion av förnybar energi som är bäst med avseende på kostnadseffektivitet och att stödens och beskattningens konkurrensverkningar utvärderas och beaktas, 2. bereder det i strategin nämnda stödet som grundar sig på nya förnybara energikällor (högst 2 TWh) konkurrensbaserat och teknikneutralt så att inte bara vind-, sol- och CHP-produktion, utan också andra eventuella nya teknikformer faktiskt kan delta i konkurrensutsättningen, om stödet genomförs, 3. ser till att gagnvirke som lämpar sig för industriell användning främst används till produkter med högt förädlingsvärde och inte till energiproduktion, 4. vidtar åtgärder för att särskilt biprodukterna från sågindustrin, spån och bark, ska börja användas och tillförsäkras en rättvis konkurrenssituation. 

Centrala målsättningar är samhällsekonomiskt helhetsintresse och premiesystemets kostnadseffektivitet, vilket ska säkerställas genom teknikneutrala anbudsförfaranden. Under beredningen av propositionen har man gjort en bred jämförelse av effekterna av olika alternativ. Dessutom har man vid beredningen vägt in riksdagens ståndpunkter till stödsystemen enligt skrivelsen. 

Ekonomiutskottet har bedömt hur det föreslagna systemet fungerar och hur lämpligt det är utifrån de energi- och klimatpolitiska målen och framför allt utifrån uttalandena, med särskilt fokus på kostnadseffektivitet, teknikneutralitet och en fungerande konkurrens. Med hänsyn till de riktlinjer som regeringen fastställde under utskottsbehandlingen när det gäller anbudsförfarandets omfattning och stödpaketet för att upphöra med användningen av stenkol anser utskottet att stödsystemet enligt propositionen på de grunder och villkor som anges nedan är motiverat. Utskottet tillstyrker lagförslagen med vissa små ändringar. 

Nuläge och behov av ett nytt stödsystem

Behovet av det föreslagna stödet har en nära koppling till andra system för energistöd som används för närvarande. Den viktigaste stödordning som numera tillämpas i Finland är ett system med produktionsstöd, som används för att stödja produktionen av el från förnybara energikällor (vind, biogas, trädbränsle, skogsflis). I propositionen föreslår regeringen att lagen om stöd till produktion av el från förnybara energikällor ändras på så sätt att den föreskriver om ett teknikneutralt premiesystem som bygger på anbudsförfarande. 

Vid sidan av systemet med produktionsstöd finns energistödet som kan beviljas för klimat- och miljövänliga investerings- och utredningsprojekt men inte för projekt som omfattas av systemet med produktionsstöd. Projekt för förnybar energi eller energiteknik främjas dessutom med hjälp av stöd för spetsprojekt 2016—2018. Energimarknaden och konkurrensvillkoren påverkas vidare i väsentlig grad av skattelagstiftningen och utsläppshandeln. Även om propositionen lyfter fram de olika stödsystemen och relativt utförligt beskriver konsekvenserna påpekar utskottet att den inte ger någon tydlig bild av hur de olika systemen förhåller sig till varandra eller hur de påverkar elmarknaden överlag. Här hänvisar utskottet också till sitt betänkande om energi- och klimatredogörelsen (EkUB 8/2017 rd — SRR 7/2016 rd) och framhåller att en rätt fungerande utsläppshandel bör vara det primära sättet att bidra till en övergång till produktion av förnybar energi. 

I produktionsstödssystemet kan kraftverk godkännas endast inom ramen för de kvoter som i produktionsstödslagen fastställts för olika energikällor. I fråga om vindkraft har den totala kapaciteten redan uppnåtts. Endast några få investeringar har gjorts i biogaskraftverk och trädbränslekraftverk. När systemet med inmatningstariff enligt produktionsstödslagen stängs väntas ökningen av vindkraften avta betydligt om inga nya politiska insatser görs. Det ses som viktigt att projektkunnandet och underleverantörskedjorna i branschen finns kvar. Enligt förslaget ska systemet med inmatningstariff för biogaskraftverk och trädbränslekraftverk stängas. I fråga om sådana kraftverk ska ansökan till systemet göras före utgången av 2018. Behovet och utvecklingen av systemet med produktionsstöd till el som produceras med skogsflis ska bedömas separat 2018. 

En av de centrala frågorna visavi de långsiktiga energi- och klimatmålen är hur vi kan utnyttja potentialen för förnybar energi. I sitt utlåtande om propositionen (MiUU 27/2017 rd — RP 175/2017 rd) tar miljöutskottet upp den pågående energiomställningen, den kraftiga ökningen globalt av förnybara energikällor och behovet att främja finländsk teknik på området. Även om marknaden för förnybar energi har utvecklats betydligt och produktionskostnaderna för el som produceras med förnybar energi redan är lägre än kostnaderna för el som produceras på annat sätt, genomförs det än så länge inte tillräckligt med investeringar om det inte finns några stödsystem. Ekonomiutskottet anser att det fortfarande kommer att behövas ett teknikneutralt anbudsförfarande under övergångsperioden. 

Modeller för anbudsförfarande och alternativa premier

Propositionen bygger på en ganska omfattande jämförelse av produktionsstödsmodeller baserade på anbudsförfarande. Jämförelsen gäller dels olika slutna och öppna anbudsförfaranden, dels olika modeller med fasta och rörliga premier som stödform. 

Principen för valet av modell har varit kostnadseffektivitet och teknikneutralitet. I propositionen stannar regeringen för att föreslå ett slutet anbudsförfarande där stödnivån bestäms särskilt enligt varje anbud. Modellen bedöms vara enklast och mest kostnadseffektiv i ett läge där anbudsförfarandet är teknikneutralt och det väntas komma in tillräckligt många anbud. I fråga om premien har regeringen beslutat att föreslå en kombination av fast och rörlig premie. Stödet blir fast på så sätt att den elproducent som vunnit anbudsförfarandet får stöd enligt den premie som producenten angett i sitt anbud, när marknadspriset på el är högst detsamma som riktpriset på el, det vill säga 30 euro/MWh. Stödet ska minskas med skillnaden mellan marknadspriset på el och riktpriset på el, när marknadspriset är högre än riktpriset men lägre än summan av riktpriset och premien. Något stöd ska inte längre betalas ut när summan av riktpriset på el och premien är minst lika hög som marknadspriset på el under tre månader. 

Utskottet anser att valet av reglering är motiverat i fråga om modellerna för anbudsförfarande och premiesystemet, särskilt med tanke på kostnadseffektiviteten och systemets statsfinansiella effekter. De ekonomiska effekterna av modellerna för anbudsförfarande beskrivs i och för sig utförligt i propositionen. Utskottet påpekar ändå att systemet kommer att bli långvarigt och att kostnaderna påverkas av både elpriset och storleken på premien för den producent som vinner anbudsförfarandet. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget går därför inte att beräkna så exakt; de totala kostnaderna väntas ligga mellan till exempel 120 och 360 miljoner euro under en period på 12 år. 

Om omfattningen av konkurrensutsättningen minskas enligt beskrivningen nedan så att den blir mindre än vad propositionen utgår från kommer kostnaderna för premiesystemet att sjunka med ungefär en tredjedel jämfört med beräkningen. Det betyder att det i motsats till vad som tidigare planerats är lämpligast att ordna ett enda anbudsförfarande i stället för två. Detta är motiverat med tanke på ett icke-diskriminerande och jämlikt anbudsförfarande såväl som kostnadseffektivitet inklusive administrativa kostnader. 

Teknikneutralitet och konkurrensvillkor för olika energiformer

De ovan relaterade uttalandena i riksdagens skrivelse om energi- och klimatstrategin ligger till grund för det föreslagna stödsystemet och ekonomiutskottets bedömning. Den valda modellen för anbudsförfarande avses bidra till uppfyllelsen av målen för kostnadseffektivitet och teknikneutralitet. Men principen om teknikneutralitet fullföljs inte i den föreslagna modellen. Detta tar sig uttryck i dels att vissa energiformer kategoriskt utesluts från systemet, dels att villkoren för att delta i anbudsförfaranden definieras på ett sätt som gör att investeringar i vissa energiformer får avsevärt begränsade möjligheter att delta. Men med tanke på premisserna för teknikneutralitet är det värt att beakta att det nu föreslagna premiesystemet bara utgör en del av systemet med energistöd. Principen är att energistöden inte får överlappa varandra. Premiesystemet ersätter delvis de nuvarande stöden och kompletterar samtidigt stödsystemet överlag. 

Utskottet vill särskilt påpeka att vattenkraften utesluts från systemet trots att den har stor betydelse som del av ett fungerande energisystem. Betydelsen framhävs framför allt av vattenkraftens reglerförmåga och förutsebarhet. Vattenkraften möjliggör en övergång till ett förnybart energisystem i och med att den jämnar ut fluktueringarna i produktionen av solenergi och vindkraft. Behovet av reglerkraft per dygn väntas bli dubbelt så stort 2030. Det innebär ett accentuerat behov av att garantera framtiden för investeringar i vattenkraft. 

Utskottet ser det som beklagligt att vattenkraftens betydelse och förutsättningarna att inkludera vattenkraften i systemet ges så lite utrymme i propositionen. I motiveringen till 30 § om anbudsförfarande står det att potentialen för ökning av den storskaliga vattenkraften är begränsad och att investeringar i storskalig vattenkraft är lönsamma också utan stöd. Enligt propositionen är det möjligt att ansöka om energistöd enligt energistödsförordningen för sådana investeringar i kraftverk som står utanför premiesystemets tillämpningsområde, exempelvis för effekthöjningar hos vattenkraftverk och projekt för småskalig vattenkraft. Det kan anses ligga i linje med tanken att energistödssystemen inte får överlappa varandra utan ska utgöra en helhet där de kompletterar varandra. Dessutom kan EU:s regler om statligt stöd väntas begränsa möjligheterna att inkludera vattenkraften i stödsystemet, framför allt i fråga om storskalig vattenkraft. 

Även om det är problematiskt att låta den nu aktuella propositionen inbegripa investeringar i vattenkraft understryker utskottet att investeringar i vattenkraft framöver bör beaktas när det gäller tillräckliga resurser för energistöd och flexibla möjligheter att använda stödet. Energistödet bör användas på ändamålsenligt och administrativt enkelt sätt, framför allt i genomförandet av småskaliga vattenkraftsprojekt. Vattenkraften bör även i fortsättningen tillmätas stor betydelse som del av energisystemet och inom ramen för reformerna av energistöden. 

När energi- och klimatstrategin behandlades togs villkoren för skogsbiomassa upp som en viktig fråga. Dels finns det behov att använda gagnvirke till produkter med högt förädlingsvärde, dels behöver det garanteras att biprodukter från skogsindustrin effektivt nyttjas i produktionen av förnybar energi. Det nu föreslagna stödsystemet är avsett att bidra till att lösa de anknytande problemen. 

Vid behandlingen av energi- och klimatstrategin förutsatte riksdagen åtgärder för att särskilt biprodukterna från sågindustrin, spån och bark, ska börja användas och tillförsäkras en rättvis konkurrenssituation. De här biprodukterna kunde ingå i det premiesystem som nu föreslås. Men enligt utredning är det osäkert i vilken mån detta skulle lösa problemet med biprodukter från sågindustrin, som kan komma att förvärras till följd av investeringar och ökad produktion inom skogsindustrin. Problemet är akut och även i bästa fall skulle det föreslagna systemets positiva effekter på konkurrensen visa sig i sågindustrin först om några år, uppskattningsvis tidigast 2021. Ekonomiutskottet hänvisar också till jord- och skogsbruksutskottets mer ingående bedömning av konkurrensvillkoren för skogsbiomassa (JsUU 26/2017 rd — RP 175/2017 rd). Ekonomiutskottet framhåller att problemet med konkurrenskraften i fråga om spån och bark främst påverkas av stödet för el av skogsflis. Stödet kan anses utgöra en utmaning med tanke på jämlika konkurrensvillkor och effektivt nyttjande av biprodukter från sågindustrin. Enligt utredning kommer det här stödsystemet att utvärderas separat senare i år. Utskottet understryker att systemet behöver utvärderas och ser det som viktigt att också i det här sammanhanget gå in på konkurrenskraften och villkoren för den småskaliga kraftvärmeproduktionen. 

Utskottet har analyserat villkoren för anläggningar för kombinerad produktion av värme och elektricitet (kraftvärme, CHP) i det föreslagna premiesystemet. Anläggningarna kommer att omfattas av stödet, men rent konkret kommer deras möjligheter att begränsas dels av kravet på 85 procent förnybar energi, dels av villkoret att det ska vara fråga om en helt ny investering i produktionskapaciteten för förnybar energi. Det senare villkoret innebär att anläggningen måste vara helt ny, bortsett från själva kraftverksbyggnaden och dess fundament. Å andra sidan kan kraftvärmeproduktionen få energistöd trots att den till viss del väntas vara konkurrenskraftig i det föreslagna systemet med anbudsförfarande. 

Kraftvärmeanläggningar byggs ofta kostnadseffektivt utifrån befintlig infrastruktur, så det kunde i detta avseende ses som motiverat att utvidga premiesystemet så att det också omfattar investeringar som möjliggör elproduktion i befintliga anläggningar. Men med hänsyn till syftet med det aktuella stödsystemet och kriterierna i EU-lagstiftningen om statligt stöd blir det givetvis en ytterst svår definitionsfråga om stödet i större omfattning än den föreslagna ska gälla befintliga anläggningar som byggs om. Även det faktum att bestämmelserna ska vara exakta och noga avgränsade och anbudsförfarandet ska vara genomförbart talar för en avgränsning enligt propositionen. Med tanke på kraftvärmeanläggningarna i den sammantagna energiförsörjningen, uppgiften att garantera kapaciteten för elproduktion under perioder med toppförbrukning och anläggningarnas potential att bidra till en övergång till förnybar energi finns det ett behov att främja investeringar i sådana anläggningar med hjälp av andra stödpolitiska och skattemässiga verktyg. 

Utskottet ser det som klart att modellen enligt propositionen trots ambitionen att anbudsförfarandet ska vara teknikneutralt inte nödvändigtvis i tillräcklig utsträckning eller tillräckligt jämlikt främjar investeringar och innovationer kring olika typer av teknik för förnybara energiformer. Detta gäller i synnerhet behovet att se till att kraftvärmeanläggningarna utvecklas och avvecklar användningen av stenkol. För att det föreliggande förslaget ska kunna godkännas är det därför enligt utskottet ett villkor att det stödpaket på 90 miljoner euro som regeringen fattade beslut om den 10 april 2018 i syfte att slopa stenkol genomförs. Hälften av stödet kommer att gå till kraftvärmeproduktion ur förnybara energikällor och hälften till investeringar i annan teknik för att ersätta stenkolen. Det innebär att den nu föreslagna fullmakten för anbudsförfarande i fråga om högst 2 terawattimmar, som ska behandlas i en tilläggsbudget, minskar till 1,4 terawattimmar. Utskottet konstaterar att konsekvenserna av propositionen om stödpaketet kommer att bedömas särskilt och ser det som viktigt att stödpaketet i tillräcklig utsträckning väger in den potential som tekniken för att ersätta kol har när det gäller att genomföra en energiomställning. Mer allmänt vill utskottet se en omdirigering av stöden så att innovativa tekniska lösningar prioriteras i stället för produktion. Det är angeläget att incitamenten i form av stöd breddas så att de också gäller andra energianläggningar än de som i nuläget använder kol, så att anläggningarna utvecklar och börjar använda teknik som ersätter kolen och minskar utsläppen. 

Sammanfattande iakttagelser

Utskottet anser att det aktuella stödsystemet är ett lämpligt verktyg för att främja produktionen av förnybar energi och uppnåendet av klimatmålen. Framöver bör det dock vara ett centralt mål att projekten genomförs på marknadsmässiga villkor. Det kommer fortfarande att behövas ett teknikneutralt anbudsförfarande under övergångsperioden. Det rör sig om att nå klimatmålen men också att upprätthålla och utveckla den finländska kompetensen och bidra till potentialen för teknikexport. I det avseendet är stödet också innovationspolitiskt. 

Trots principen om teknikneutralitet möjliggör systemet inte att alla former av förnybar energi deltar i anbudsförfaranden. Det gäller vattenkraften som är utesluten men delvis också investeringar i kraftvärmeanläggningar. Enligt utredning är det dessutom sannolikt att många former av förnybar energi i praktiken inte kommer att ha förutsättningar att hävda sig i konkurrensen. 

Även om principen är att bedömningen av de olika energiformerna ska vara teknikneutral understryker utskottet att det är viktigt att de olika formerna av förnybar energi utgör en tillräcklig andel av elmarknaden för att projektkunnande och innovationer ska främjas på den växande marknaden för förnybar energi. Dessutom kompletterar de olika energiformerna varandra i fråga om försörjningsberedskapen och behovet av reglerkraft. Av de här orsakerna ser utskottet det som angeläget att tillförsäkra balanserade utvecklingsförutsättningar för produktionsformerna med hjälp av det ovan beskrivna stödpaketet med incitament för att avveckla användningen av stenkol. 

Det nu aktuella stödet för förnybar energi är inte det enda energipolitiska verktyg som finns, och det föreslagna stödsystemet täcker inte till alla delar in de mål som riksdagen uttryckt i sina uttalanden om den nationella energi- och klimatstrategin. De verktyg som påverkar energimarknaden bildar en helhet, och det är viktigt att se till att varken de olika stödsystemen eller tillämpningen av dem överlappar varandra. Delarna i stödsystemet kommer att behandlas vid olika tidpunkter. Här har analysen uteslutande gällt det föreslagna stödsystem som bygger på konkurrens inom området för förnybar energi. Framöver bör det vara ett centralt mål att projekten genomförs på marknadsmässiga villkor. Eventuella stödsystem bör fokuseras på stöd till innovationer — forskning, utveckling och kommersialisering — och inte på stöd till produktion. Som ett led i utvecklingen av systemet med energistöd överlag finns det skäl att utvärdera hur det aktuella stödet och premiesystemet fungerar och om målsättningen är lämplig.