Propositionens bakgrund och syften

Riksdagens biträdande justitieombudsman gav i november 2019 ett avgörande om Skatteförvaltningens automatiska beslutsfattande (EOAK/3379/2018). Biträdande justitieombudsmannen ansåg att Skatteförvaltningens automatiserade beskattnings- och beslutsförfarande är olagligt eftersom det inte bygger på en tillbörlig, exakt lagstiftning som tillgodoser principerna om god förvaltning, rättsskydd och tjänsteansvar. Biträdande justitieombudsmannen konstaterade att regleringsbehoven i fråga om automatiserade beslut måste utredas omgående. 

Riksdagen behandlar samtidigt regeringens proposition med förslag till lagstiftning om automatiserat beslutsfattande inom den offentliga förvaltningen (RP 145/2022 rd). Syftet med den propositionen är att skapa ett allmänt regelverk för hur en myndighet kan avgöra ett förvaltningsärende genom automatisering och samtidigt säkerställa att särskilt principerna för förvaltningens lagbundenhet, offentlighet, god förvaltning och rättssäkerhet samt tjänsteansvar iakttas. För det andra syftar den lagstiftningen om ett allmänt regelverk till att lägga den rättsliga grund som EU:s dataskyddslagstiftning kräver för ett automatiserat beslut som berör en fysisk person och att skydda personuppgifter om den fysiska person som beslutet avser. Till förvaltningslagen (434/2003) fogas ett nytt 8 b kap. med bestämmelser om förutsättningarna för automatiserat avgörande, om en rättsskyddsförutsättning och om meddelande om automatiserat avgörande av ärenden. Dessutom ändras lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen och vissa andra lagar. Bakgrunden till propositionen om det allmänna regelverket är grundlagsutskottets och de högsta laglighetsövervakarnas ställningstaganden under de senaste åren. 

Förvaltningsutskottet har lämnat sitt betänkande FvUB 39/2022 rd, där utskottet föreslår vissa ändringar i den reglering som föreslås i regeringens proposition RP 145/2022 rd. 

Syftet med den nu aktuella propositionen är att i vissa situationer möjliggöra Skatteförvaltningens automatiserade beslutsfattande i fråga om behandling av begäran om omprövning och i vissa andra ärenden där det inte är tillåtet enligt de bestämmelser som föreslagits i förvaltningslagen. För Tullens del är målet att göra det möjligt att under vissa förutsättningar på automatiserad väg avgöra begäranden om omprövning. Dessutom föreslås vissa andra ändringar. 

Sakkunniga har ansett att det i sig är behövligt och välkommet att möjliggöra automatiserat beslutsfattande i myndighetsverksamheten och att propositionen är motiverad. Uppmärksamhet har dock lagts vid förslagens förhållande till EU:s dataskyddsförordning och den allmänna reglering om automatiserat beslutsfattande (RP 145/2022 rd) som behandlas i riksdagen samt vid eventuella ändringar i den under riksdagsbehandlingen. Riksdagens biträdande justitieombudsman har också påpekat att de föreslagna ändringarna inte till alla delar är nödvändiga, att döma av propositionens bedömningar av konsekvenserna för Skatteförvaltningens personalresurser. Dessutom har det framförts vissa enskilda anmärkningar som behandlas separat längre fram i detta betänkande. 

Allmänna kommentarer om propositionen

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. 

De föreslagna bestämmelserna gör det möjligt för Skatteförvaltningen att på motsvarande sätt som för närvarande automatiserat avgöra begäranden om omprövning och att fatta beslut i vissa andra ärenden där automatisering inte är tillåten enligt de bestämmelser som föreslås i förvaltningslagen. Dessutom kan automatiserat avgörande av begäranden om omprövning inom Skatteförvaltningen utsträckas till vissa situationer där det inte används för närvarande. Om automatiserat beslutsfattande tillåts skulle det påskynda handläggningen av ärenden och göra det möjligt att i högre grad än tidigare styra tjänstemannabehandlingen från enklare fall till mer komplicerade ärenden som kräver individuell prövning. När det gäller Tullen gör de föreslagna bestämmelserna det möjligt att utvidga det automatiserade beslutsfattandet jämfört med nuläget till att gälla också vissa situationer med begäran om omprövning. 

Ett ytterligare syfte med propositionen är att förbättra den skattskyldiges rättsskydd vid förfarandet för påförande av förseningsavgift i samband med skatter som betalas på eget initiativ. Vissa ändringar föreslås i anknytning till detta. Dessutom ska Skatteförvaltningens förfarande i samband med meddelandet av beslut om registrering och skatteperioder förenhetligas. I fråga om påföljdssystemet i fordonsskattelagen förtydligas bestämmelserna om skatteförhöjning. 

Grundlagsutskottet anför att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkning till dess 26 § beaktas på behörigt sätt. Grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning och dess övriga anmärkningar behandlas separat nedan. 

EU:s dataskyddsförordning

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande att man vid bedömningen av den nu föreslagna regleringen bör fästa uppmärksamhet vid de krav som i dataskyddsförordningen ställs på automatiserade individuella beslut. Finansutskottet bör enligt grundlagsutskottet försäkra sig om att regleringen är förenlig med EU:s dataskyddsförordning och fästa särskild uppmärksamhet vid bestämmelserna i artikel 22.3 om rätten till personlig kontakt med den personuppgiftsansvarige. Också dataombudsmannen har kommenterat propositionens förhållande till EU:s dataskyddsförordning. 

Enligt artikel 22.1 i dataskyddsförordningen har en person rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följder för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. Enligt artikel 22.2 b ska artikel 22.1 inte tillämpas om beslutet tillåts enligt unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen. Beredningen av den nu föreslagna lagstiftningen baserar sig på det nationella handlingsutrymme som avses i artikel 22.2 b i dataskyddsförordningen. 

Enligt artikel 22.3 i den allmänna dataskyddsförordningen ska den personuppgiftsansvarige i de fall som avses i artikel 22.2 a och c genomföra lämpliga åtgärder för att säkerställa den registrerades rättigheter, friheter och rättsliga intressen. Det gäller åtminstone rätten till personlig kontakt med den personuppgiftsansvarige för att kunna uttrycka sin åsikt och bestrida beslutet. Eftersom propositionen grundar sig på artikel 22.2 b i dataskyddsförordningen, blir bestämmelsen i artikel 22.3 inte tillämplig. 

Lämpliga skyddsåtgärder enligt artikel 22.2 b i dataskyddsförordningen

Dataskyddsförordningens artikel 22.2 b ger lagstiftaren nationellt handlingsutrymme, inom vilket det är möjligt att föreskriva om undantag från behandlingsförbud i anslutning till automatiserade individuella beslut. Då gäller det dock att se till att regleringen också föreskriver om lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter och friheter samt berättigade intressen. I dataskyddsförordningen specificeras inte närmare vilket slag av skyddsåtgärder som enligt artikel 22.2 b ska genomföras när beslutsfattandet regleras i lag. Rätten till personlig kontakt vid behandlingen av uppgifter och den registrerades rätt att framföra sin ståndpunkt konstateras i skäl 71 i förordningen, men inte i själva artikeltexten. Utgångspunkten är att de skälen i unionens förordningar inte i sig är direkt förpliktande, även om Europeiska unionens domstol i vissa avgöranden har fäst vikt vid dem. 

Finansministeriet har i ett bemötande till utskottet bedömt vilka lämpliga skyddsåtgärder artikel 22.2 b kräver. Enligt ministeriet ska man vid bedömningen av lämpliga skyddsåtgärder också beakta den dataskyddsrättsliga risknivån i det ärende som ska avgöras automatiskt. Vid beslut som innefattar hög risk kan det krävas mer långtgående skyddsåtgärder än vid beslut där risknivån är låg. Automatiserat beslutsfattande utgör en hög risk för skyddet för personuppgifter, om profilering används i beslutsfattandet eller om den registrerades personliga egenskaper bedöms på något annat sätt enbart genom automatisering. Enligt uppgift stöds denna uppfattning av exemplen i skäl 71 i dataskyddsförordningen och i Europeiska unionens dataskyddsgrupps riktlinjer om automatiserat individuellt beslutsfattande och profilering (WP 29 Riktlinjer om automatiserat individuellt beslutsfattande och profilering, WP251rev.01). Automatiserat beslutsfattande i ärenden som inte inbegriper profilering eller någon annan bedömning av den registrerades personliga egenskaper innebär en mindre risk för skyddet av personuppgifter. De fall som propositionen avser, det vill säga där ett automatiserat avgörande av ärendet tillåts med stöd av specialbestämmelser, inbegriper enligt uppgift inte profilering eller någon annan bedömning som baserar sig på den registrerades personliga egenskaper. Med tanke på skyddet för personuppgifter är det alltså fråga om beslutsfattande med låg risk. De ovannämnda riktlinjerna från dataskyddsgruppen tar också upp lämpliga skyddsåtgärder. Utifrån dessa kan det enligt uppgift anses att en skyddsåtgärd inte nödvändigtvis behöver gälla tiden före beslutsfattandet, utan rätten att kräva personlig kontakt kan tillgodoses också i samband med begäran om omprövning. 

I förteckningen i bilaga 1 till dataskyddsgruppens riktlinjer, som innehåller förslag till god praxis i fråga om lämpliga skyddsåtgärder, handlar merparten av förslagen om den personuppgiftsansvariges informationssystem. Finansministeriet anser i sitt bemötande att också bestämmelserna om informationssystem spelar en central roll för att trygga den registrerades rättigheter när det nationella handlingsutrymmet i artikel 22.2 b utnyttjas och lämpliga skyddsåtgärder bedöms. 

I propositionen föreslås det, med avvikelse från den allmänna bestämmelsen om automatiserat beslutsfattande, att begäran om omprövning ska kunna avgöras genom automatiserat förfarande i beskattningen och tullbeskattningen, om vissa förutsättningar uppfylls. En förutsättning för ett automatiserat avgörande av begäran om omprövning är att begäran godkänns i sin helhet. Eftersom en begäran om omprövning kan avgöras automatiserat endast om begäran till alla delar godkänns, kan automatiseringen inte heller anses äventyra den skattskyldiges eller tullskyldiges rättsskydd. Det automatiserade avgörandet av begäran om omprövning grundar sig inte i de föreslagna fallen på profilering eller någon annan bedömning av den registrerades personliga egenskaper. Eftersom ett automatiserat avgörande endast är möjligt i vissa begränsade situationer och endast när den skattskyldiges eller tullgäldenärens begäran om omprövning godkänns i sin helhet, uppstår inget behov av att bestrida beslutet eller kräva att en fysisk person avgör ärendet. 

Propositionen innehåller bland annat förslag till bestämmelser som gör det möjligt att fatta automatiserade beslut om att avslå fysiska personers begäran om förlängning av tidsfristen för inlämnandet av skattedeklaration och bouppteckning eller förlängning av tidsfristen för förrättandet av bouppteckning eller avbrytandet av verkställigheten av skatter. Ett automatiserat avgörande är möjligt i entydiga fall, där avgörandet inte kräver prövning från fall till fall. Det gäller till exempel när ansökan om förlängning av tidsfristen har gjorts först efter föreskriven tid eller när avbrott i skatteverkställigheten har sökts när skatten redan har betalts. I dessa fall har den skattskyldige inte rätt att söka ändring i beslutet. Det är fråga om juridiskt entydiga fall. Enligt erhållen utredning innebär dessa fall låg risk när det gäller skyddet för personuppgifter. Det är inte fråga om profilering eller någon annan bedömning som grundar sig på den registrerades personliga egenskaper. 

I propositionen föreslås det att automatiserat beslutsfattande ska tillåtas också i situationer där den skattskyldige har ansökt om betalningsarrangemang men ansökan avslås. En fysisk person skulle dock vid ansökan om betalningsarrangemang för sina skatter i Skatteförvaltningens elektroniska tjänst samtidigt kräva att Skatteförvaltningen inte avgör ärendet automatiserat. I propositionen bedöms det att möjligheten att kräva personlig behandling är en lämplig skyddsåtgärd i en sådan situation. 

Förseningsavgift och hörande av part.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att förslaget om påförande av förseningsavgift i beskattningen på eget initiativ, enligt vilket avvikelse från huvudregeln för skyldigheten att höra den skattskyldige kan göras när det är fråga om en förseningsavgift på högst 200 euro, kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet konstaterar dock att finansutskottet bör granska om regleringen är förenlig med dataskyddsförordningen. 

Eftersom grunderna för påförande av förseningsavgift och avgiftens storlek anges exakt och schematiskt i lag, är det enligt uppgift i princip onödigt att höra den skattskyldige om grunden för förseningsavgiften och avgiftens storlek. Omprövning kan begäras också när förseningsavgiften har påförts genom ett automatiserat förfarande och utan hörande. Möjligheten att begära omprövning är en del av systemet för ändringssökande och tillgodoser den registrerades rätt att kräva personlig behandling av ett ärende och att begära omprövning av ett beslut samt också rätten att framföra sin åsikt. Begäran om omprövning och andra skyddsåtgärder som gäller automatiserat påförande av förseningsavgift, såsom motivering av beslut och meddelande om automatiserad behandling, säkerställer ändamålsenliga skyddsåtgärder på det sätt som förutsätts i artikel 22.2 b i dataskyddsförordningen. Begäran om omprövning uppfyller de förutsättningar för omprövning av beslut som nämns i dataskyddsgruppens riktlinjer. När en förseningsavgift på högst 200 euro påförs är det inte fråga om profilering eller någon annan bedömning som grundar sig på den registrerades personliga egenskaper. 

Störningar i informationssystemen

Grundlagsutskottet anser att finansutskottet med beaktande av propositionens tillämpningsområde i större utsträckning än i propositionen också bör bedöma de risker som eventuella störningar medför för de registrerade och de regleringsbehov som störningarna kan medföra med tanke på de skyddsåtgärder som ett automatiserat beslutsfattande förutsätter. 

Det kan förekomma störningar i myndigheternas automatiska databehandling. I fråga om automatiserat beslutsfattande kan störningarna exempelvis ha att göra med att det sker ett fel i sammanställningen av de personuppgifter och andra uppgifter som behandlas i beslutet, vilket leder till att ett beslut som ges till den registrerade grundar sig på oriktiga uppgifter. Störningar i en elektronisk tjänst som tillhandahålls av en myndighet kan för sin del leda till att den registrerade inte kan lämna uppgifter till Skatteförvaltningen inom föreskriven tid. 

I regeringens proposition RP 145/2022 rd om automatiserat beslutsfattande inom den offentliga förvaltningen, som är under behandling i riksdagen, föreslås samlade bestämmelser om myndigheternas skyldighet att på förhand förbereda sig för störningar i informationssystemet och om myndigheternas åtgärder vid störningar. 

Den föreslagna regleringen gäller också innehållet i individuella beslut som fattas automatiserat. Om ett individuellt beslut av Skatteförvaltningen innehåller ett fel som beror på en störning i informationssystemet, är det i stor utsträckning möjligt att korrigera felet med stöd av bestämmelserna om rättelse av beskattningen i lagarna om beskattningsförfarande. För korrigering av fel i informationssystemen i andra än egentliga beskattningsbeslut tillämpas vanligen 51 § i förvaltningslagen, enligt vilken en myndighet ska rätta uppenbara skriv- eller räknefel eller andra jämförbara klara fel i sitt beslut. Bestämmelsen tillämpas också på rättelse av ett beslut i vilket ändring inte kan sökas. Om en automatiserad verksamhetsprocess på grund av ett datasystemfel felaktigt till exempel ger resultatet att den registrerades begäran om förlängning av tidsfristen för skattedeklarationen har kommit in till Skatteförvaltningen först efter den utsatta tiden och begäran därför har avvisats utan prövning, är Skatteförvaltningen skyldig att rätta felet i beslutet. 

Enligt bestämmelserna om påföljdsavgifter vid beskattningen påförs inte förseningsavgift, om förseningen av skattedeklarationen har berott på en funktionsstörning i ett allmänt datanät eller i Skatteförvaltningens elektroniska tjänster (33 § 5 mom. i lagen om beskattningsförfarande och 35 § 5 mom. i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ). Bestämmelserna lämpar sig för situationer där den skattskyldige inte får åtkomst till en myndighets e-tjänst vid den tid då en deklaration senast ska lämnas in. 

E-tjänster är inte det enda tillvägagångssättet, utan vid störningar har den registrerade möjlighet att begära förlängning av tidsfristen också genom en ansökan i pappersform och ofta också muntligen. Skatteförvaltningen kan också besluta att senarelägga de allmänna tidsfristerna för inkomstskattedeklarationen och deklarationen för fastighetsuppgifter, om det förekommer störningar i Skatteförvaltningens elektroniska ärendehanteringstjänst när deklarationens tidsfrist går ut (8 § 1 mom. i lagen om beskattningsförfarande och 16 § 2 mom. i fastighetsskattelagen). 

De registrerades och andra skattskyldigas rättigheter vid störningar i det automatiserade beslutsfattandet tryggas i tillräcklig utsträckning av de ovan beskrivna bestämmelserna om allmän informationssäkerhet i dataskyddsförordningen och informationshanteringslagen samt av bestämmelserna om beredskap, störningshantering, rättelse av beslut, beslut om att inte påföra påföljder och förlängning av tidsfrister samt de alternativa handlingssätt som står till förfogande. Det finns därför inget behov av att föreskriva om särskilda skyddsåtgärder. 

Enligt finansutskottets uppfattning beaktas i de föreslagna bestämmelserna på behörigt sätt de krav som följer av unionsrätten. Behörigheten att bedöma om lagstiftningen harmonierar med unionsrätten hör emellertid till EU-domstolen. 

Meddelande om behandlingen till den registrerade

Grundlagsutskottet betonar i sitt utlåtande särskilt behovet av att på behörigt sätt sörja för den förhandsinformation till den registrerade som förutsätts i den allmänna dataskyddsförordningen. Till denna del hänvisar grundlagsutskottet till sitt utlåtande om regeringens proposition RP 145/2022 rd med förslag till allmänna bestämmelser om automatiserat beslutsfattande inom den offentliga förvaltningen (GrUU 81/2022 rd, punkt 22), där det betonas att det inte räcker att den registrerade informeras om automatiserat beslutsfattande i efterhand. Grundlagsutskottet konstaterar att bestämmelser om förhandsinformation till den registrerade finns i dataskyddsförordningen, som är direkt tillämplig lagstiftning. Det finns alltså ingen anledning att utfärda nationella bestämmelser om förhandsinformation. 

Förvaltningsutskottet konstaterar å sin sida i sitt betänkande FvUB 39/2022 rd om regeringens proposition RP 145/2022 rd om automatiserat beslutsfattande inom förvaltningen att vissa tekniska eller rättsliga omständigheter kan inverka på om ett ärende slutligen avgörs automatiserat, vilket innebär att tillförlitlig information om hur ett enskilt ärende kommer att avgöras inte nödvändigtvis kan ges i den inledande fasen av behandlingen av ett ärende. Förvaltningsutskottet anser dock att det är nödvändigt att kunden informeras om att han eller hon inleder ett ärende där ärendet kan avgöras automatiserat och även informeras om möjligheterna att få ärendet behandlat av en människa. Enligt förvaltningsutskottet kan denna information också genomföras på ett tekniskt enkelt sätt. 

Finansutskottet konstaterar att myndigheten vid verkställigheten av lagen särskilt ska se till att kraven enligt dataskyddsförordningen om meddelande av uppgifter till registrerade uppfylls och att uppgifterna ges i rätt tid till den registrerade. De direkt tillämpliga bestämmelserna i dataskyddsförordningen om information till den registrerade, bland annat information om automatiserat beslutsfattande, trädde i kraft våren 2016 och har enligt uppgift tillämpats också vid Skatteförvaltningen och Tullen sedan våren 2018. 

Automatiserat avgörande av begäran om omprövning

I det föreslagna 53 e § 4 mom. i förvaltningslagen föreskrivs det att begäran om omprövning eller ett jämförbart rättsmedel inte får avgöras automatiskt. Det föreslås nu att ett undantag görs från detta i fråga om skatte- och tullärenden. 

Enligt propositionen kan även en begäran om omprövning avgöras automatiserat, om den skattskyldige i sin begäran om omprövning framställer ett nytt yrkande eller begär ny utredning och begäran om omprövning godkänns. Ett automatiserat avgörande om begäran om omprövning kan också då fattas endast om de allmänna förutsättningar för automatiserat avgörande av ärenden som anges i 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen uppfylls. Skatteförvaltningen kan således avgöra en begäran om omprövning automatiserat endast om begäran inte innehåller omständigheter som enligt Skatteförvaltningens förhandsbedömning kräver prövning från fall till fall eller om en tjänsteman eller någon annan handläggare av ärendet har bedömt de omständigheter som kräver prövning från fall till fall. Avgörandet ska också grunda sig på behandlingsregler som utarbetats på basis av tillämplig lag. 

Grundlagsutskottet menar i sitt utlåtande att denna begränsning i fråga om utövningen av prövningsrätten i praktiken oftast hindrar automatiserad behandling vid omprövningsförfarandet, eftersom den skattskyldiges rättsskydd förutsätter en korrekt behandling av en begäran om omprövning och därmed oftast prövning från fall till fall. Grundlagsutskottet påpekade vid bedömningen av de föreslagna allmänna bestämmelserna om automatiserat beslutsfattande i förvaltningslagen (GrUU 81/2022 rd) att till exempel proportionalitetskravet i 6 § i förvaltningslagen kan, med tanke på ordalydelsen i den materiella lag som ska tillämpas, också i mycket klara tillämpningssituationer uttryckligen kräva en situationsspecifik prövning. Grundlagsutskottet betonar att de bestämmelser om automatiserat beslutsfattande som föreslås i förvaltningslagen ska tillämpas på behörigt sätt också ur denna synvinkel. 

Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid det som konstateras i propositionsmotiven, nämligen att denna undantagsgrund ska tillämpas utifrån en riskbedömning som görs på förhand. Enligt propositionsmotiven kunde riskbedömningens sekretessbelagda kriterier ”vara uppgifter som avviker från det normala, såsom ovanligt stora eller små numeriska värden eller motstridigheter mellan uppgifter som den skattskyldige lämnat och uppgifter som myndigheten har”. Grundlagsutskottet anser att det utifrån propositionen förblir oklart om en sådan programmatisk riskbedömning av uppgifter som avviker från genomsnittet avses vara en sådan prövning som det hänvisas till i förslaget till 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen. Enligt grundlagsutskottet verkar det dock uppenbart att när tillämpningen av regleringen baserar sig på riskbedömning förutsätts det att prövningen slopas eller åtminstone att prövningen begränsas i stor utsträckning. Grundlagsutskottet anser att det förfarande som beskrivs i motiveringen inte ryms inom ramen för det föreslagna 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen eller den nu aktuella undantagsbestämmelsen. Tillämpningen av bestämmelserna uppfyller inte grundlagens krav på den skattskyldiges rättsskydd. 

Enligt grundlagsutskottet är det också problematiskt att begäran om omprövning i enlighet med motiveringen ska utarbetas så att den skattskyldige på förhand gallrar bland sina utredningar och förenklar sina yrkanden så att de följer de krav som den automatiska behandlingens struktur ställer. 

Grundlagsutskottet anser således att bestämmelsen i 26 f § 1 mom. 1 punkten i lagförslag 1 inte motsvarar motiveringen. Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska garantierna för god förvaltning tryggas genom lag och enligt 81 § 1 mom. i grundlagen ska bestämmelser om de skattskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag. 

Grundlagsutskottet anser att ett automatiserat beslutsfattande som baserar sig på riskbedömning i sig kan vara möjligt vid behandlingen av en begäran om omprövning som gäller tillämpning av skatte- och tullagstiftningen, till exempel för att gallra ut uppenbara fel. Också i detta fall menar utskottet att åtminstone de allmänna förutsättningarna för riskbedömningen och grunderna för tillämpningen av dem bör definieras tillräckligt exakt i lag. 

Enligt grundlagsutskottets uppfattning ges det i de situationer som avses i 26 f § 1 mom. 2 och 3 punkten i lagförslag 1 ett nytt beslut i ärendet, varvid omprövning av beslutet kan begäras. Till denna del är regleringen därför inte problematisk. 

Utskottets förslag

Finansutskottet föreslår att den föreslagna 26 f § i lagen om beskattningsförfarande kompletteras och preciseras på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter. Det möjliggör ett automatiskt avgörande av begäran av omprövning när den skattskyldige i sin begäran framställer ett nytt yrkande eller lägger fram en ny utredning och begäran av omprövning godkänns. Enligt uppgift kan det i typiska fall vara fråga om att uppgifterna i den skattskyldiges skattedeklaration och det beskattningsbeslut som fattats i enlighet med den har varit behäftade med en brist eller ett fel som den skattskyldige själv genom en begäran om omprövning yrkar att ska rättas. För att identifiera och välja ut sådana situationer kan det vara nödvändigt att använda kriterier som baserar sig på en riskbedömning. Om kriterierna uppfylls ska begäran om omprövning överföras till en tjänsteman för avgörande. Sådana kriterier kunde vara uppgifter som avviker från det normala, såsom ovanligt stora eller små numeriska värden eller motstridigheter mellan uppgifter som den skattskyldige lämnat och uppgifter som myndigheten har. 

En begäran om omprövning som innehåller ett nytt yrkande eller ny utredning kan enligt det föreslagna 26 f § 3 mom. i lagen om beskattningsförfarande godkännas automatiskt för det första om förutsättningarna för automatiserat avgörande av ärendet som anges i 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen uppfylls. Det är fråga om ärenden som inte inbegriper omständigheter som kräver prövning från fall till fall eller där de omständigheter som kräver prövning från fall till fall har bedömts av en tjänsteman eller någon annan handläggare av ärendet. Avgörandet ska grunda sig på de behandlingsregler som avses i informationshanteringslagen och som utarbetats på basis av tillämplig lag och förhandsbedömning. 

Utskottet föreslår att 26 f § 3 mom. i propositionen kompletteras med ett nytt 4 mom., enligt vilket en begäran om omprövning som innehåller ett nytt yrkande eller ny utredning kan godkännas automatiskt också i det fall att begäran om omprövning utifrån Skatteförvaltningens riskbedömning är uppenbart befogat. En komplettering av bestämmelsen är nödvändig därför att grundlagsutskottet anser att tillämpningen av en sådan reglering som baserar sig på en riskbedömning förutsätter att prövningen slopas eller åtminstone begränsas i stor utsträckning. Detta innebär att det tillvägagångssätt som beskrivs i motiveringen inte ryms inom ramen för det föreslagna 53 e § 2 mom. i förvaltningslagen. Genom det föreslagna 4 mom. avviker man från de allmänna förutsättningar för automatiserat avgörande som föreslås i förvaltningslagen. 

Dessutom föreslås det utifrån grundlagsutskottets utlåtande att det till 4 mom. fogas en bestämmelse om kriterierna för riskbedömningen. Kriterier för riskbedömningen kan vara uppgifter som avviker från det normala, såsom ovanligt stora eller små numeriska värden eller motstridigheter mellan uppgifter som den skattskyldige lämnat och uppgifter som Skatteförvaltningen har och andra motsvarande kriterier. I momentet konstateras det också att automatiserat avgörande också i dessa fall ska grundas på behandlingsregler som har utarbetats med stöd av tillämplig lag och som avses i 2 § 16 punkten i lagen om informationshantering. Avsikten är att möjligheten att automatiserat avgörande av en begäran om omprövning ska begränsas till de situationer som räknas upp i 1 mom. 1—3 punkten också när begäran om omprövning avgörs utifrån en riskbedömning enligt 4 mom. För att säkerställa att bestämmelsen inte lämnar rum för tolkning till denna del föreslås det att bestämmelsen preciseras. 

De föreslagna kompletteringarna utvidgar inte det automatiserade avgörandet av begäran om omprövning mer än vad som föreslås i propositionen, utan det är endast fråga om en komplettering av bestämmelserna utifrån grundlagsutskottets anmärkningar. Enligt inkommen utredning gör de föreslagna bestämmelserna det möjligt att automatiserat avgöra begäran om omprövning i sin helhet endast i mycket begränsade situationer. 

Förutsättningen för automatiserat avgörande av en begäran om omprövning i strukturerad form förpliktar inte den skattskyldige att gallra bland utredningarna och förenkla sina yrkanden, utan den skattskyldige ska alltid ha möjlighet att lämna fritt formulerade utredningar och motiveringar till stöd för sitt yrkande och på så sätt föra ärendet till en tjänsteman för behandling. Kravet på begäran om omprövning i strukturerad form begränsar alltså snarare myndighetens möjligheter att avgöra en begäran om omprövning automatiserat. Myndigheten ska begränsa det automatiserade avgörandet av begäran om omprövning till ärenden där den skattskyldige normalt kan framställa yrkanden genom att uppge de uppgifter som begärts i den elektroniska tjänsten och i blanketterna. Dessutom ska den skattskyldige alltid ha möjlighet att till stöd för sitt yrkande lägga fram sådan fritt formulerad utredning som han eller hon anser behövlig. Begäran om omprövning kan inte avgöras automatiskt, om den skattskyldige också lämnar en fritt formulerad utredning. 

Förvaltningsutskottet föreslår i sitt betänkande (FvUB 39/2022 rd) att ordalydelsen i 53 e § i förvaltningslagen preciseras för att förtydliga att förutsättningen för ett automatiskt avgörande uttryckligen är att det ärende som behandlas inte kräver prövning från fall till fall. Motsvarande precisering föreslås i paragrafens 4 mom. 

Till paragrafen fogas dessutom ett nytt 5 mom., där förhållandet mellan bestämmelserna i den allmänna lagen och bestämmelserna i speciallagen förtydligas. Propositionens 4 mom. blir därmed 6 mom. 

I fråga om de ändringar som föreslås i 88 § i tullagen framförde grundlagsutskottet inga motsvarande anmärkningar om lagstiftningsordningen. Det är frågan om i praktiken nya uppgifter som vid tullbeskattningen lämnas i stället för dem som meddelats felaktigt tidigare. Uppgifterna i en tulldeklaration som lämnats till Tullen och det tullbeskattningsbeslut som fattats i enlighet med deklarationen har varit behäftade med en brist eller ett fel som anmälaren själv yrkar att ska rättas till genom en begäran om omprövning. Också i de fall som avses i tullagen kan det på motsvarande sätt som i beskattningsförfarandet finnas behov av att tillämpa kriterier som baserar sig på riskbedömning för att automatisera avgörandet av begäranden om omprövning. Om kriterierna uppfylls ska begäran om omprövning överföras till en tjänsteman för avgörande. I 88 § i tullagen föreslås motsvarande preciseringar som i 26 f § i lagen om beskattningsförfarande. Utöver det nya 5 mom. som föreslås i propositionen fogas till paragrafen nya 6 och 7 mom. 

Vissa omständigheter som framkommit vid sakkunnigutfrågningen

Påföljdsavgifter och 7 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ

Vid hörandet föreslogs det att ordalydelsen i 7 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ förtydligas så att den kompletteras med en hänvisning till 7 kap. om påföljdsavgifter. Enligt paragrafen ska Skatteförvaltningen innan skatt påförs till den skattskyldiges nackdel ge den skattskyldige tillfälle att lämna en utredning, om skatten påförs på ett sätt som avviker väsentligt från de uppgifter som den skattskyldige lämnat. I paragrafen hänvisas det inte särskilt till skatteförhöjningar eller andra påföljdsavgifter enligt 7 kap., det vill säga förseningsavgift eller försummelseavgift. Hörandet grundar sig till denna del på förvaltningslagens allmänna bestämmelser om hörande, med undantag av förseningsavgiften, för vars del det i 35 § i lagen finns bestämmelser om hörande som avviker från förvaltningslagen. Motsvarande regleringssätt finns i lagen om beskattningsförfarande och i ett flertal skattelagar. Även om den föreslagna ändringen kan öka klarheten inom lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ, ökar den dock oklarheten i beskattningslagstiftningen i stort, eftersom regleringssättet inte längre skulle vara enhetligt. Med hänsyn till detta anser finansutskottet att den föreslagna ändringen inte är motiverad. 

Förseningsavgift och ringa försummelse

Under sakkunnigutfrågningen framfördes det också att ringa försummelser bör inkluderas i grunderna för att inte påföra förseningsavgift enligt lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ. Till denna del hänvisas bland annat till det senaste steget i harmoniseringen av procedurbestämmelserna för punktbeskattning och bilbeskattning med andra skatter som Skatteförvaltningen tar ut. Grundlagsutskottet lyfte då fram (GrUU 21/2020 rd) att den ansåg ”det nödvändigt att komplettera med en explicit bestämmelse om att förseningsavgift inte behöver påföras alls eller bara delvis, exempelvis om förseningen är obetydlig, det finns ett giltigt skäl för förseningen eller i övrigt om det av något annat särskilt skäl vore oskäligt att påföra avgift (GrUU 49/2017 rd)”. Finansutskottet ansåg dock i sitt betänkande (FiUB 16/2020 rd) att det med beaktande av den omfattande regleringen av och det omfattande användningsområdet för förseningsavgift samt lagberedningen i samband med automatiskt beslutsfattande inte var ändamålsenligt att i det sammanhanget till någon del ändra 35 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ. I riksdagens svar (RSv 112/2020 rd) togs det in ett uttalande om förseningsavgiftsförfarandet, där det förutsattes att t regeringen i samband med lagberedningen angående automatiskt beslutsfattande bedömer behoven av att revidera bestämmelserna om förseningsavgift i fråga om skatter som betalas på eget initiativ och att regeringen då beaktar de synpunkter som grundlagsutskottet framfört i sitt utlåtande. 

Bestämmelserna om påföljdsavgift i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ har granskats vid beredningen av den nu aktuella propositionen om bestämmelserna om automatisering. Regeringen föreslår ändringar i förfarandet för hörande i fråga om förseningsavgift och om grunderna för att inte påföra avgift. Det föreslås att grunderna för att inte påföra förseningsavgift ska utvidgas så att förseningsavgift inte påförs om inlämnandet av deklaration har fördröjts av skäl som inte beror på den skattskyldige eller om det finns ett giltigt skäl eller något annat särskilt skäl till försummelsen. Dessutom ändras bestämmelsen som gäller avståendet från att påföra förseningsavgift så att det grundar sig på rättslig prövning. 

Att uppfylla deklarationsskyldigheten, det vill säga att i rätt tid lämna in en deklaration med rätt innehåll, är med tanke på ett effektivt inflytande av skatt en viktig skyldighet för den skattskyldige. Vid ändringen av den förseningsavgift som tillämpas på skatter som betalas på eget initiativ fästes särskild uppmärksamhet vid att det är viktigt för skattetagarnas redovisning att deklarationerna lämnas in i rätt tid. Målet har varit att säkerställa att deklarationerna lämnas in inom tidsfristen, så att skattetagarnas redovisningar ska kunna lämnas in i rätt tid. Enligt propositionen är det med tanke på målsättningen med förseningsavgiften inte ändamålsenligt att en ringa försening ska få utgöra en grund för att förseningsavgift inte påförs. Det förfarande som tillämpas på skatter som omfattas av lagen om beskattningsförfarande skiljer sig avsevärt från beskattningsförfarandet för skatter som betalas på eget initiativ (bl.a. i fråga om anmälnings- och betalningsperiod). De förseningsavgifter som föreskrivs i dessa olika förfaranden kan därför inte jämställas med varandra. 

Förseningsavgiften för skatter som betalas på eget initiativ motsvarar den förseningsavgift som föreskrivs i 22 och 23 § i lagen om inkomstdatasystemet (52/2018), som också den måste påföras även om försummelsen är ringa. Grunderna för att inte påföra förseningsavgift i enligt lagen om inkomstdatasystemet behandlades också i grundlagsutskottet i samband med stiftandet av den lagen (GrUU 49/2017 rd). 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande till den nu aktuella propositionen inte gjort några anmärkningar i frågan. 

Skatteförhöjning och god tro

Sakkunniga har föreslagit att lagförslaget om ändring av lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ kompletteras genom att det till 37 § (eller 38 §) fogas en bestämmelse om att skatteförhöjning som gäller en rättelsedeklaration inte påförs, om den skattskyldige har handlat i god tro och inte har eftersträvat en orättmätig skatteförmån. 

Enligt lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ påförs skatteförhöjning i samband med påförande av skatt till exempel när den skattskyldige har försummat sin deklarationsskyldighet genom att underlåta att lämna in skattedeklaration eller någon annan föreskriven uppgift eller utredning eller genom att lämna in bristfälliga eller felaktiga uppgifter eller utredningar. Skatteförhöjningen är i allmänhet 10 procent av den skatt som påförts den skattskyldige. Om det emellertid är fråga om exempelvis ett ärende som lämnar rum för tolkning eller är oklart, är skatteförhöjningen 3 procent av den skatt som påförts till den skattskyldiges nackdel. När lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ stiftades, minskades prövningen av påförande av skatteförhöjning och förtydligades dess struktur för att förbättra den administrativa effektiviteten. Det som är av betydelse i fråga om påförande av skatteförhöjning i det nu aktuella fallet är enbart ärendets art, det vill säga att det lämnar rum för tolkning eller är oklart. Bedömningen av den skattskyldiges vållande har i enlighet med målen för reformen inte getts någon betydelse. 

Påföljdssystemet måste ses som en helhet, där förseningsavgiften och påförandet av skatteförhöjning i en motsvarande situation i samband med den första skattedeklarationen beaktas. Eventuella skillnader i fråga om påföljd får inte leda till att den skattskyldiges deklarationsbeteende snedvrids. Med hänsyn till detta anser finansutskottet att den föreslagna ändringen inte är motiverad. 

Bestämmelsen i lagen om skatteuppbörd om att inte ta ut förseningsavgift

Sakkunniga har också kritiserat slopandet av bestämmelsen i lagen om skatteuppbörd om att inte ta ut någon förseningsavgift. Till denna del har det framförts att det i enskilda fall av billighetsskäl fortfarande kan finnas behov av en bestämmelse om att inte ta ut en förseningsavgift, om det att förseningen av anmälan är ringa inte motiverar att en förseningsavgift inte påförs. De ändringar i grunderna för att inte påföra förseningsavgift för skatter som betalas på eget initiativ (en av den skattskyldige oberoende orsak, giltig orsak eller någon annan särskild orsak) som föreslås i propositionen motsvarar de grunder på vilka man för närvarande har kunnat avstå från att ta ut förseningsavgift enligt det 68 § 1 mom. i lagen om skatteuppbörd (11/2018) som i den nu aktuella propositionen föreslås bli upphävt. Det skulle inte heller av administrativa skäl vara ändamålsenligt att behandla påförande av förseningsavgift på samma grunder i två olika förfaranden (beslut om att inte påföra förseningsavgift respektive beslut att inte ta ut förseningsavgift).