Allmänt

Regeringen föreslår att lagen om försvarsmakten ska få bestämmelser om ingripande i modellflygplans och obemannade luftfartygs färd. Utskottet noterar att propositionen inte gäller fjärrstyrda obemannade system som rör sig på land eller ute till sjöss. Utskottet förstår den logiska grunden för en sådan infallsvinkel, eftersom luftfartygen utgör den mest konkreta hotbilden och den kräver ett snabbt svar i form av ny lagstiftning Det är viktigt, menar utskottet, att man i fortsättningen också beaktar det eventuella hot som andra obemannade system kan utgöra för den nationella säkerheten.  

Enligt propositionen ska försvarsmaktens befogenheter vara begränsade så att utövandet alltid ska vara kopplat till utförande av försvarsmaktens lagstadgade uppgifter. Det är inte motiverat att binda befogenheterna enbart vid de områden som stadigvarande används av försvarsmakten, eftersom försvarsmakten ordnar militära övningar utanför sina områden, transporterar krigsmateriel, rör sig med marinens fartyg eller underhåller sina radarstationer, står det i propositionen. Polisen ska också i fortsättningen ha den allmänna behörigheten på allmän plats, och lagen avses ha uttryckliga bestämmelser om samarbete med polisen, slår regeringen fast. 

Strävan har varit att propositionen ska vara teknikneutral. Det är rätt väg att gå, menar utskottet, eftersom de föreslagna bestämmelserna ger möjlighet att beakta snabb teknisk utveckling. Utskottet påpekar att de obemannade luftfartygen hela tiden får bättre bärkraft och prestanda och att de kan flyga allt längre sträckor. På det sättet ökar också hotet ur säkerhetsmyndigheternas synvinkel. Som motvikt till teknikneutraliteten ställer propositionen som krav för ingripande i modellflygplans och obemannade luftfartygs färd att den störning som radiokommunikation och kommunikationsnätet orsakas ska vara så liten som möjligt. Utskottet välkomnar bestämmelsen i det föreslagna 15 a § 3 mom. om att tekniska åtgärder inte får orsaka mer än ringa störningar i annan radiokommunikation eller i ett allmänt kommunikationsnäts anordningar eller tjänster. Denna aspekt bör beaktas när de nya befogenheterna utövas, framhäver utskottet. Också utbildningen i användning av tekniska åtgärder är viktig, anser utskottet. Utbildning gör det möjligt att undvika onödiga störningar för radioanläggningar och kommunikationsnätets anordningar och tjänster. Också i fråga om de andra nya befogenheterna är det ytterst viktigt att på ett heltäckande sätt beakta utbildningsaspekten. 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande synpunkter och ändringsförslag. 

Pågående lagstiftningsprojekt hos säkerhetsmyndigheter i fråga om modellflygplan och luftfartyg

Antalet modellflygplan och obemannade luftfartyg har ökat avsevärt under de senaste åren i Finland. Tekniken har snabbt blivit billigare och därmed har också privatpersoner i stor utsträckning kunnat köpa modellflygplan och obemannade luftfartyg. Enligt uppgift finns det 50 000—100 000 privatanvändare i Finland. De professionella aktörerna uppgår i sin tur till 2 200. 

Utskottet påpekar att den obemannade luftfarten är förenad med betydande riskaspekter när det gäller den nationella säkerheten. Det är uppenbart att det ännu inte går att förutse alla eventuella problem som modellflygplan och luftfartyg orsakar myndigheterna, men redan dagens hotbild kräver att säkerhetsmyndigheterna skyndsamt får nya befogenheter.  

Eftersom uttryckliga befogenhetsbestämmelser saknas är försvarsmaktens förmåga att bemöta hotet från den obemannade luftfarten oklar. Utskottet påpekar att bristen på befogenheter tydligt försvårar även polisens, Gränsbevakningsväsendets, Tullens och Brottspåföljdsmyndighetens möjligheter att ingripa i modellflygplanens och de obemannade luftfartygens färd. 

Alla dessa myndigheter har pågående eller planerade lagstiftningsprojekt för att bemöta hotet. Utöver den nu aktuella propositionen behandlar riksdagen också en annan proposition vars syfte är att svara på den utmaning modellflygplanen och de obemannade luftfartygen utgör. Där (RP 201/2017 rd, 38 a §) föreslås Gränsbevakningsväsendet få liknande om än mer begränsade befogenheter. Grundlagsutskottet lämnade ett utlåtande (GrUU 6/2018 rd) om den propositionen, påpekar försvarsutskottet. Grundlagsutskottet granskade inte i sitt utlåtande de befogenheter som Gränsbevakningsväsendet föreslås få att ingripa i modellflygplans och obemannade luftfartygs färd. Den nu aktuella propositionen har inte remitterats till grundlagsutskottet.  

Det pågår också beredning av ett förslag där Brottspåföljdsmyndigheten ska få befogenheter att ingripa i obemannade luftfartygs färd ovanför fängelser. För polisens vidkommande pågår beredning av en proposition (SM009:00/2018), och utskottet erfar att målet är att lämna riksdagen en proposition redan i höst. Utskottet vill se att projekten avseende andra säkerhetsmyndigheter, även Tullen, skyndsamt går framåt. Hotbilden är identifierad och uppenbar, och myndigheterna måste ha tydliga befogenheter när det gäller att åtgärda problemet. 

Utskottet understryker att det i de olika lagstiftningsprojekten är av yttersta vikt att se till att innehållet i propositionerna samordnas på så sätt att lagstödet för de exakt avgränsade befogenheterna är så enhetligt som möjligt, dock med beaktande av de enskilda säkerhetsmyndigheternas roll på sitt eget ansvarsområde. Som utskottet ser det kommer befogenheter som till innehållet är så lika som möjligt och som alla säkerhetsmyndigheter har också att främja ett effektivt myndighetssamarbete när handräckning behövs. Det är av största vikt att man i samband med lagprojekt som avses ge möjlighet att ingripa i modellflygplans och bemannade luftfartygs färd ser till att polisens roll som central myndighet för den inre säkerheten inte blir oklarare på något sätt. 

Här vill utskottet understryka att myndigheterna måste sörja för maximal kompatibilitet mellan de system de skaffar för ingreppen. Enligt uppgift är det under alla omständigheter tekniskt ytterst svårt att ingripa i flygande anordningars funktion, vilket innebär att säkerhetsmyndigheterna gör klokt i att gemensamt tänka över hurdana system som ska utvecklas med de begränsade resurserna. 

EU-regler om modellflygplan och obemannade luftfartyg

Enligt inhämtad utredning pågår det också internationellt en snabb utveckling när det gäller att reglera den obemannade luftfarten. På EU-nivå bygger regelverket på Easa-förordningen, som trädde i kraft den 11 september 2018. Kommissionen kommer att föreslå närmare bestämmelser om obemannade luftfartyg med stöd av förordningen. I det framtida EU-regelverket accentueras i synnerhet kampen mot terrorism. EU-förordningen innehåller inga bestämmelser om de nationella myndigheternas befogenheter att vidta åtgärder som den interna och externa säkerheten kräver. Därmed kan EU-länderna föreskriva om myndigheternas befogenheter att ingripa i modellflygplans och obemannade luftfartygs färd i nationella speciallagar. 

Samarbetet mellan polisen och försvarsmakten när det gäller modellflygplan och luftfartyg

Utskottet noterar att kontaktytan mellan försvarsmakten och polisen i propositionen konkretiseras framför allt i 15 a §, särskilt dess 2 mom., som gäller åtgärder på allmän plats. Enligt bestämmelsen ska försvarsmakten ha rätt att med hjälp av en teknisk anordning eller maktmedel tillfälligt omhänderta ett modellflygplan eller obemannat luftfartyg, hindra dess användning eller ingripa i dess färd. Sådana åtgärder ska få vidtas om det utifrån flygplanets eller luftfartygets rörelser eller andra omständigheter är sannolikt att det äventyrar försvaret eller försvarsmaktens verksamhet eller om det är nödvändigt att ingripa i dess färd för att skydda liv eller hälsa.  

Försvarsutskottet påpekar att det de senaste åren har gjorts ett stort antal lagändringar som förbättrat samarbetet mellan säkerhetsmyndigheterna. Av dessa innehöll i synnerhet den proposition som gällde försvarsmaktens säkerhetsuppgifter (RP 187/2016 rd) ett förslag som krävde att kontaktytan mellan försvarsmaktens och polisens befogenheter granskades på nytt sätt när det gäller åtgärder på allmän plats. Med säkerhetsuppgifter avses garanterande av säkerheten för anställda vid försvarsmakten eller för personer som hör till en främmande stats militära ledning eller representerar en internationell organisation och är försvarsmaktens gäster, när dessa behöver särskilt skydd, eller av immuniteten vid transport av försvarsmaktens särskilda tillgångar. 

I sitt betänkande om propositionen (FsUB 1/2017 rd) konstaterade försvarsutskottet att den föreslagna regleringen kan fördunkla gränsen mellan försvarsmakten och de myndigheter som ansvarar för allmän ordning och säkerhet. Utskottet ansåg att högsta prioritet måste ges åt att undvika intrycket att försvarsmakten på något sätt skulle ansvara för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Den uppgiften hör entydigt till polisen. Utskottet föreslog att propositionen skulle preciseras i fråga om fördelningen av befogenheter mellan försvarsmakten och polisen. Också i den nu aktuella propositionen behöver vissa bestämmelser i den föreslagna lagen på motsvarande sätt preciseras när det gäller försvarsmaktens och polisens samarbete på allmän plats, konstaterar utskottet. 

I sitt betänkande om säkerhetsuppgifterna föreslog utskottet att riksdagen godkänner ett uttalande om att försvarsministeriet och inrikesministeriet före utgången av 2018 lämnar en rapport till riksdagen om arbetsfördelningen mellan försvarsmakten och polisen i fråga om säkerhetsuppdrag. Utskottet anser att det också i fråga om denna proposition är viktigt att ge akt på hur lagstiftningen verkställs på kontaktytan där myndigheterna samarbetar. Utskottet föreslår ett uttalande om att försvarsministeriet och inrikesministeriet före utgången av 2019 ska lämna en rapport om hur arbetsfördelningen mellan försvarsmakten och polisen på allmän plats har fungerat när det gäller att bekämpa modellflygplan och obemannade luftfartyg (utskottets förslag till uttalande). 

Övrigt

Utskottet slår fast att de professionella aktörerna och amatörerna inom obemannad luftfart i förväg så fullständigt som möjligt måste veta i hurdana situationer och hur myndigheten tänker ingripa i luftfarten. En luftlägesbild i realtid skulle förebygga oavsiktlig flygverksamhet på försvarsmaktens område. Systemet skulle visa försvarsmaktens aktiva verksamhetsområden samt restriktionsområden. Det är särskilt viktigt för flygvapnet att ett sådant system skapas, eftersom flygvapnets plan flyger på samma höjder som obemannade luftfartyg, påpekar utskottet. Enligt propositionsmotiven hör utvecklandet av en luftlägesbild i realtid inte till kärnområdet för målen med lagstiftningsprojektet. Utskottet uppmanar ändå försvarsförvaltningen att inleda dialog med branschaktörerna och hobbyanvändarna om hur informationen om flygförbudsområdena kan bli så heltäckande som möjligt och ges så nära realtid som möjligt till dem som använder modellflygplan och obemannade luftfartyg.  

Det är också viktigt att försvarsmakten i det fortsatta arbetet på ett tydligt sätt märker ut de områden som den använder permanent eller tillfälligt så att det går att minimera oavsiktlig flygning med modellflygplan eller obemannade luftfartyg ovanför områden som försvarsmakten använder. Utskottet påpekar att sådana varningsskyltar (no drone zone) redan nu används allmänt i stadsområden. Det är enligt utskottets uppfattning lätt att märka ut gränserna för sådana garnisons- och depåområden som varaktigt är i försvarsmaktens besittning samt andra fastigheter och övningsområden, eftersom man redan har vant sig vid att det finns permanenta begränsningar i terrängen till följd av försvarsmaktens verksamhet och strukturer. Däremot uppstår det problem när man vill tillkännage och exakt ange förbjudna områden när det gäller tillfälliga militära övningsområden, skydd av materieltransporter, personskyddsuppgifter på allmän plats och marinens fartygsrutter. I sådana fall måste man undvika alltför stora förbudsområden, påpekar utskottet. Enligt utskottets mening är tydligt angivna gränser för minimiavstånden och/eller begränsningar på i förväg exakt bestämda luftrumsblock fungerande modeller för att tillgodose försvarsmaktens behov utan att orsaka onödiga störningar på den civila sidan. 

Den föreslagna 15 d § gäller inhämtande av identifieringsuppgifter om luftfartyg. Enligt propositionen behöver man kunna upptäcka och lokalisera luftfartyg tekniskt för att kunna göra en hotbedömning och besluta om behövliga åtgärder. Det är fråga om radiokommunikation och om att skaffa och hantera förmedlingsuppgifter och lokaliseringsuppgifter. Enligt detaljmotiven i propositionen ger bestämmelsen rätt att inhämta bara sådana uppgifter som behövs för att ingripa i luftfartygs färd med stöd av 15 a §. Kommunikationen mellan ett luftfartyg och fjärrstyrningsplatsen innehåller oftast inte uppgifter som kan kopplas till en fysisk person, sägs det i motiven. Om ett luftfartyg styrs med hjälp av en mobiltelefon, en dator eller någon annan teleterminalutrustning som kan kopplas till en fysisk person, kommer behandlingen av radiokommunikationen och förmedlingsuppgifterna oundvikligen att innefatta uppgifter genom vilka en person kan identifieras. Enligt propositionsmotiven är det då fråga om det i 10 § 2 mom. i grundlagen tryggade skyddet för förtroliga meddelanden, som det kan avvikas från endast under vissa förutsättningar. Enligt inhämtad utredning bör regleringen kunna anses ligga i linje med 10 § i grundlagen när man beaktar regleringens till nationell säkerhet kopplade ändamål och det faktum att uppgifterna om fysiska personer ska utplånas utan dröjsmål (15 d § 2 mom. i lagförslaget). Utskottet påpekar att en motsvarande bestämmelse ingår i den proposition avseende Gränsbevakningsväsendet som grundlagsutskottet har granskat (RP 201/2017 rd). 

I den föreslagna 15 e § finns bestämmelser om hanteringen av omhändertagna modellflygplan och obemannade luftfartyg. Enligt paragrafens 2 mom. ska försvarsmakten utan dröjsmål överlämna modellflygplanet eller det obemannade luftfartyget till en behörig myndighet, om det har samband med ett ärende som myndigheten behandlar eller utreder. Enligt detaljmotiven ska försvarsmakten, om det behövs, vara i kontakt till exempel med polisen, Gränsbevakningsväsendet eller Tullen för att reda ut om det är fråga om ett ärende som någon av dessa myndigheter utreder. Också i detta sammanhang understryker utskottet vikten av ett nära samarbete mellan säkerhetsmyndigheterna och ser det som viktigt att försvarsmakten utan dröjsmål informerar de andra myndigheterna om modellflygplan eller obemannade luftfartyg som den omhändertagit. 

Enligt inkommen utredning har propositionen ingen inverkan på Ålands status som demilitariserat område.