Allmänt

Regeringen föreslår en lång rad materiella ändringar i lagen om identitetskort. Det är nödvändigt att införa tillräckligt detaljerade bestämmelser om förfarandet, eftersom det är fråga om ett dokument som styrker identiteten och rätten att resa. Identitetskort innehåller medborgarcertifikat som används som verktyg för stark elektronisk autentisering, vilket också kräver detaljerade bestämmelser. Därför tillstyrker utskottet den helt nya lagen om identitetskort enligt förslaget.  

Syftet med propositionen är att få lagen om identitetskort och identitetskortsförfarandet att motsvara den allmänna utvecklingen i samhället, framför allt när det gäller e-tjänster. Syftet med de föreslagna ändringarna är att åstadkomma smidigare och snabbare myndighetsbehandling av frågor som gäller identitetskort genom att det blir möjligt att lämna in ansökan om identitetskort elektroniskt och i vissa fall hämta ut kortet elektroniskt utan att sökanden personligen besöker myndigheten. Dessutom ska det bli lättare att överlämna det färdiga identitetskortet genom att på samma sätt som för pass möjliggöra direktleverans från korttillverkaren till en privat serviceproducents serviceställe där sökanden kan hämta ut kortet. Identitetskortsförfarandet blir enklare och snabbare då uppgifter om sjukförsäkring inte längre antecknas på kortet. Syftet med ändringarna är att förbättra kundservicen och effektivisera myndigheternas arbete.  

Identitetskortsförfarandet motsvarar i hög grad passförfarandet både i lagstiftningen och i praktiken. Dokumenten utfärdas i ett mycket likartat förfarande och för samma syfte. Passlagen har på senare år ändrats för att möjliggöra direktleverans och e-tjänster (t.ex. FvUB 27/2014 rd). Nu föreslås liknande ändringar i lagen om identitetskort. Utskottet ser det som lämpligt att förfarandena för identitetskort och pass är så lika som möjligt, också i fråga om e-tjänster och direktleverans.  

Identitetskort utfärdas fortfarande i förhållandevis liten utsträckning jämfört med pass. De senaste åren har det enligt propositionen utfärdats ungefär 135 000 identitetskort och ungefär 700 000 pass per år. Regeringen räknar med att 3,64 miljoner människor kommer att omfattas av det förenklade identitetskortsförfarandet. Enligt utskottets uppfattning kan de föreslagna ändringarna komma att leda till ett ökat antal utfärdade identitetskort. Men då måste e-tjänsterna fungera säkert och vara lätta att använda. Erfarenheterna av e-tjänster har varit goda inom passförfarandet. 

Tack vare den nya lagen förenklas tillståndsförvaltningen inom polisen och kundservicen blir bättre, då sökanden inte längre behöver besöka myndigheten personligen för att lämna ansökan eller hämta ett färdigt identitetskort. Polisen kommer tydligare än förr att kunna fokusera på sin kärnuppgift, vilket i fråga om identitetskortsförfarandet innebär att bereda beslut, utfärda handlingar och identifiera sökande på ett tillförlitligt sätt. Utskottet anser att de föreslagna ändringarna är en konsekvent fortsättning på förenklingarna av förfarandena i linje med passförfarandet. Identitetskortsförfarandet blir mer flexibelt samtidigt som den anknytande regleringen blir smidigare. 

Sammantaget anser förvaltningsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

E-tjänster och direktleverans

I den gällande lagen om identitetskort ingår inga bestämmelser om elektronisk kommunikation. Ansökan ska i nuläget lämnas in personligen på polisinrättningen. Inom identitetskortsförfarandet ska elektronisk kommunikation nu införas på samma sätt som inom passförfarandet. Om sökanden inom sex år före ansökan om identitetskort har beviljats pass eller identitetskort och då besökte myndigheten personligen, ska personen enligt propositionen kunna beviljas identitetskort i ett förenklat förfarande utan personligt besök. Ett annat villkor är att sökanden har varit mer än 12 år gammal när det föregående identitetskortet eller passet beviljades. Dessutom krävs det att sökanden under de sex år som föregår ansökan har lämnat ett namnteckningsprov för identitetskort eller pass och att sökandens efternamn eller förnamn inte har ändrats efter detta. 

E-tjänster infördes i passärenden i december 2014. Enligt utredning har närapå 160 000 sökande förnyat sitt pass utan att personligen besöka polisinrättningen. Ungefär 60 procent av sökandena använde sig av e-tjänsterna i passärenden i april 2016. Ungefär 25 procent av alla passansökningar omfattades av förenklat förfarande. 

Jämfört med passförfarandet är det förenklade identitetskortsförfarandet något mer omfattande, eftersom det inte finns fingeravtryck på identitetskort. Det är möjligt att ansöka om identitetskort på grundval av pass, eftersom motsvarande åtgärder för att identifiera sökanden vidtas i samband med passansökan, och samma informationssystem används för att utfärda vartdera dokumentet.  

Stark elektronisk autentisering är ett villkor för att förenklat förfarande ska kunna tillämpas. Starka elektroniska identifieringsverktyg som används för närvarande är bankernas nätbankskoder, Befolkningsregistercentralens medborgarcertifikat och teleoperatörernas mobilcertifikat. Alla de här identifieringsverktygen är allmänt accepterade i olika myndighetstjänster. Trots att de här utökade möjligheterna till e-tjänster är välmotiverade ser utskottet det som angeläget att också se till att kunderna tillförsäkras tillräckliga möjligheter till personliga besök på myndigheten. Alla som ansöker om identitetskort har inte möjlighet eller kunskaper att använda e-tjänster. Därför är det viktigt att ansökan fortfarande kan inledas genom personligt besök. 

Enligt propositionen ska ett färdigt identitetskort kunna skickas som direktleverans från korttillverkaren till sökanden som rekommenderat brev eller motsvarande försändelse. Kortet ska hämtas på en privat serviceproducents verksamhetsställe. Direktleverans har använts i passförfarandet sedan april 2013. Erfarenheterna har enligt utredning varit positiva. Cirka 81 procent av alla pass som utfärdats av polisen har levererats genom direktleverans sedan ändringen trädde i kraft, står det i propositionsmotiven. Ändringen av leveranssättet har gjort det lättare att hämta ut pass, och kundbesöken på polisens serviceställen har minskat betydligt. Utskottet anser att det här är en positiv utveckling men påpekar att den samlade nyttan med det förenklade förfarandet kan bedömas först sedan när handlingsmodellen har tillämpats en längre tid.  

För att direktleverans av identitetskort ska kunna införas föreslår regeringen att det i lagen om identitetskort tas in liknande bestämmelser som i passlagen om att en uppgift som anses som en offentlig förvaltningsuppgift och som går ut på att kontrollera identitetskortets kvalitet och att kortets innehåll är korrekt samt att leverera kortet kan anförtros en privat serviceproducent. Utskottet ser det som nödvändigt att lagen föreskriver om leveranssättet, för att man ska kunna säkerställa att kortförsändelsens olika skeden kan följas, att försändelsen kommer fram och framför allt att den överlämnas till rätt person.  

Utgångspunkten i förslaget är att identitetskorten i Finland ska levereras av en serviceproducent som är godkänd av Polisstyrelsen. Serviceproducenten ska utses i ett förfarande för offentlig upphandling för hela den tid som korttillverkningsavtalet gäller. I 22–24 § fastställs de krav som ställs på den serviceproducent som levererar identitetskortsförsändelserna eller på dess underleverantör. Bestämmelserna motsvarar bestämmelserna i passlagen. Det är angeläget att Polisstyrelsen ser till att det satsas på utbildning och anvisningar samt säkerhetsarrangemang för både myndigheternas och den privata serviceproducentens del, anser utskottet.  

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande (GrUU 6/2013 rd) om propositionen med förslag till ändring av passlagen (RP 188/2012 rd) att utfärdande av pass, kontroll av passets kvalitet och av att dess innehåll är korrekt samt leverans och överlåtelse av passet bildar en sådan uppgiftshelhet som enligt grundlagsutskottet kan anses vara offentliga förvaltningsuppgifter i enlighet med 124 § i grundlagen. Beslut om utfärdande av pass inbegriper dock enligt utlåtandet helt klart betydande utövning av offentlig makt och kan således bara anförtros en myndighet. Den nu aktuella propositionen innehåller förslag om att införa liknande direktleverans när det gäller identitetskort. Eftersom identitetskort i fråga om användningsändamål är en handling som motsvarar pass, ska motsvarande bestämmelser införas i lagen om identitetskort.  

I passlagen togs det i samband med riksdagsbehandlingen in ett krav på att individualiseringen och den kontroll av kvaliteten och innehållet som föregår leveransen ska ske i Finland. Grundlagsutskottet ansåg att kravet var motiverat dels med tanke på uppgifternas art, dels därför att det innebär att de skyldigheter som följer av de allmänna förvaltningslagarna och bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar blir tillämpliga på den privata serviceproducenten när denna sköter offentliga förvaltningsuppgifter (GrUU 6/2013 rd). Enligt 22 § 4 mom. i den föreslagna lagen om identitetskort ska serviceproducenten i Finland utföra individualiseringen av identitetskortet samt kontrollen av kortets kvalitet och av att kortets innehåll är korrekt innan kortet levereras. I sitt betänkande (FvUB 4/2013 rd) om den ovannämnda propositionen med förslag till ändring av passlagen ansåg förvaltningsutskottet att förutsättningarna för att åberopa allmän ordning och säkerhet enligt EU-rätten blir uppfyllda och att det var skäl att i lagen ta in förbud mot att individualiseringsuppgifter flyttas ut utanför Finlands gränser. Förfarandet för tillverkning av identitetskort är identiskt med förfarandet för tillverkning av pass, med undantag för hanteringen av fingeravtryck. Därför ser utskottet det som motiverat att lagen om identitetskort kompletteras med en motsvarande bestämmelse enligt förslaget. 

Identifiering av sökanden och identitetskort för utlänningar

Det är viktigt att den nya lagen innehåller mer detaljerade bestämmelser än tidigare om identifiering av sökanden och verifiering av sökandens identitet. Utskottet understryker att identitetskortet är en identitetshandling som inte kan utfärdas om inte identiteten kan fastställas med tillräcklig säkerhet.  

För att identitetskort ska utfärdas krävs det enligt 11 § i den föreslagna lagen om identitetskort att sökanden har identifierats och att hans eller hennes identitet har verifierats på ett tillförlitligt sätt. Vid ansökan om identitetskort ska sökanden visa upp en giltig handling som styrker identiteten, alltså identitetskort eller pass. Om sökanden inte kan visa upp en sådan handling, ska den myndighet som utfärdar identitetskortet utföra identifieringen av sökanden och verifieringen av sökandens identitet. Enligt propositionsmotiven ska identifieringen då kunna ske exempelvis utifrån någon annan dokumentation som sökanden har, eller med sökandens samtycke genom att utnyttja de register som myndigheten förfogar över. Bestämmelserna om identifiering gäller både finska medborgare och utlänningar. Regleringen motsvarar bestämmelserna i 6 § 4 mom. i passlagen. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna även till denna del är väl underbyggda och fyller sitt syfte.  

I 11 § 3 mom. i den nya lagen om identitetskort föreskrivs det att om en person som ansöker om identitetskort för utlänningar inte kan visa upp en giltig handling som styrker identiteten, ska personen visa upp ett giltigt uppehållstillståndskort eller uppehållskort. Dessutom bör personuppgifterna i befolkningsdatasystemet och utlänningsregistret överensstämma med de personuppgifter som sökanden uppger. 

Den myndighet som tar emot ansökan ska kunna identifiera sökanden och bekräfta hans eller hennes identitet genom att göra en jämförelse av fingeravtrycken med fingeravtrycken i sökandens uppehållstillståndskort. Fingeravtrycksuppgifter som tagits för jämförelsen får användas endast när jämförelsen görs och ska därefter förstöras omedelbart.  

Den gällande lagen om identitetskort föreskriver inte om jämförelse av fingeravtryck. Syftet är att man ska kunna försäkra sig om att den person som ansöker om ett identitetskort för utlänningar är samma person som beviljats uppehållstillstånd. Uppehållstillståndskortet är inte en identifieringshandling när utlänningen ansöker om identitetskort. De biometriska kännetecken som ingår i uppehållstillståndskortet ska användas som hjälp vid den identifiering som myndigheten utför. Genom fingeravtrycksjämförelse går det inte att klarlägga en persons verkliga identitet, men jämförelsen kan användas för att bekräfta att den person som beviljats uppehållstillstånd är samma person som ansöker om identitetskortet. 

I EU:s förordning om uppehållstillstånd (rådets förordning (EG) nr 1030/2002) föreskrivs det om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. Vid tillämpningen av förordningen får de biometriska kännetecknen i uppehållstillstånd enligt artikel 4 endast användas för att kontrollera handlingens autenticitet och innehavarens identitet på så sätt att de jämförs med direkt tillgängliga jämförbara kännetecken, när uppvisande av uppehållstillstånd krävs enligt nationell lagstiftning. Enligt utskottets uppfattning gör förordningen det möjligt att använda fingeravtrycken i uppehållstillståndskortet på det sätt som föreslås i propositionen för att identifiera personer som ansöker om identitetskort. Bestämmelsen motsvarar bestämmelsen i passlagens 5 b § där det föreskrivs om jämförelse av de fingeravtryck som tas av passinnehavaren med de fingeravtryck som har lagrats i passets tekniska del. Utskottet hänvisar på denna punkt till sitt betänkande FvUB 9/2009 rd. Utskottet anser bestämmelserna vara relevanta.  

Regeringen föreslår att bestämmelserna om identitetskort för utlänningar preciseras. Ett villkor för att få identitetskort är att sökanden har ett giltigt uppehållstillstånd eller uppehållskort eller att sökandens uppehållsrätt är registrerad. Det har ingen betydelse vilken typ av uppehållstillstånd det är fråga om. Sökanden ska ha hemkommun i Finland, och dessutom krävs det att uppgifterna om personen är registrerade i befolkningsdatasystemet.  

Enligt propositionsmotiven håller det i Finland på att bildas en grupp av utlänningar som beviljats uppehållstillstånd men för vilka det blivit svårare eller rentav omöjligt att uträtta ärenden på bank och hos myndigheter, eftersom resedokument med anteckning om obekräftad identitet inte längre godkänns som identifieringshandlingar. Enligt gällande lagstiftning har utlänningar inte kunnat beviljas identitetskort om resedokumentet är försett med en sådan anteckning. Utan identitetskort för utlänningar är det inte alltid möjligt för en utlänning att öppna ett bankkonto eller få exempelvis nätbankskoder för elektronisk användning av bankkontot och för annan elektronisk identifiering. Om någon nekas ett bankkonto, motiveras det närmast med lagen om förhindrande och utredning av penningtvätt och av finansiering av terrorism (503/2008), som förutsätter att identiteten kan styrkas på basis av dokument eller uppgifter som härrör från en tillförlitlig och oberoende källa för att ett kundförhållande ska kunna etableras.  

Syftet med de föreslagna ändringarna är också att bidra till integrationen av utlänningar. Identitetskort kan användas för att styrka identiteten i olika situationer. Målet är också att skapa en fastare förbindelse mellan giltighetstiden för identitetskort och uppehållstillstånd eller någon annan uppehållsrätt. Utskottet välkomnar de föreslagna ändringarna som kommer att underlätta för många utlänningar som vistas i landet. Utlänningar kommer i fortsättningen att kontakta myndigheter och privata aktörer under en enda identitet, som ska vara den som uppehållstillståndet grundar sig på. Enligt utredning kommer ändringarna inte att leda till sänkt tillförlitlighet i identitetskortsförfarandet, och de bedöms inte bli någon särskild risk med avseende på möjligheterna att förhindra penningtvätt eller brottsbekämpningen i övrigt. En liknande reform har nyligen genomförts i Sverige, och där har man enligt uppgift inte upptäckt några faktorer som riskerar tillförlitligheten i systemet. Det kommer fortfarande att vara polisen som utfärdar identitetskorten, och de sökandes identitet har utretts på flera olika sätt innan uppehållstillstånd och identitetskort för utlänning utfärdas. 

Beskickningarnas behörighet

Enligt den gällande lagen kan endast polisinrättningar ta emot ansökningar om identitetskort. Enligt propositionen ska finska medborgare som vistas utomlands kunna ansöka om identitetskort hos en finsk ambassad eller ett konsulat som leds av en utsänd tjänsteman eller någon annan finsk beskickning som utfärdar pass och där det finns en anställd finsk medborgare som utrikesministeriet har bemyndigat att utfärda identitetskort. Finska beskickningar utomlands kommer alltså att ha behörighet att utfärda pass såväl som identitetskort för finska medborgare som vistas utomlands.  

Identitetskort kan enligt utskottets uppfattning vara ett välbehövligt dokument också för finska medborgare som vistas utomlands, i synnerhet på grund av det medborgarcertifikat som ingår i kortet. När beskickningarna får utvidgad behörighet så att de också får utfärda identitetskort kommer det att bli lättare för utlandsfinländare att få identitetskort med medborgarcertifikat som kan användas vid elektronisk kommunikation.  

Enligt utredning kommer det inte att vara möjligt att använda sig av elektronisk kommunikation vid de finska beskickningarna i utlandet ännu när de andra föreslagna ändringarna träder i kraft. Ansökan ska fortfarande lämnas in personligen på beskickningen. Beskickningarna föreslås inte heller få behörighet att utfärda identitetskort för utlänningar, temporära identitetskort eller identitetskort för minderåriga som utfärdas utan vårdnadshavarnas samtycke. Identitetskort för utlänningar är inte giltiga som resedokument, så de behövs nästan inte alls utomlands. Inte heller identitetskort för minderåriga eller temporära identitetskort är resedokument. Därför är det befogat att beskickningarna inte ska ha behörighet att utfärda de här typerna av identitetskort. Utökningen av beskickningarnas behörighet stämmer i hög grad överens med det förfarande som tillämpas vid ansökan om pass. Utskottet tillstyrker den föreslagna ändringen. 

Förvägrande av identitetskort och identitetskort utan rätt att resa

Det är motiverat att ta in explicita bestämmelser om förvägrande av identitetskort i lagen. Identitetskort kan användas som resedokument i Europa. Lagen bör också väga in de situationer där resedokument inte kan utfärdas därför att sökandens rätt att resa måste begränsas. Men identitetskortet kan vara innehavarens enda identitetshandling. Därför anser utskottet att det är motiverat att 17 § i lagen om identitetskort föreskriver att identitetskort i vissa fall kan utfärdas utan rätt att resa.  

Utskottet påpekar att ändringarna också har betydelse för brottsbekämpningen. De gör det möjligt att effektivare begränsa resande i Europa och bidrar till att exempelvis förundersökningar, rättegångar och verkställighet av straff säkerställs. 

Medborgarcertifikat som ingår i identitetskort

I ett identitetskort ingår ett sådant av Befolkningsregistercentralen utfärdat medborgarcertifikat som avses i 61 § i lagen om befolkningsdatasystemet och Befolkningsregistercentralens certifikattjänster (661/2009). För närvarande behandlar riksdagen en proposition (RP 74/2016 rd) med förslag till lag om ändring av lagen om stark autentisering och elektroniska signaturer (617/2009, autentiseringslagen), där syftet är att som nationell lösning kräva att alla som tillhandahåller verktyg för stark elektronisk autentisering iakttar åtminstone kraven på tillitsnivån väsentlig som fastställts av EU. I Finland ska begreppet stark elektronisk autentisering i fortsättningen omfatta två olika tillitsnivåer enligt eIDAS-förordningen, väsentlig och hög. Som regel ska den som tillhandahåller tjänsten i fråga besluta vilken identifieringsnivå användningen av tjänsten kräver, om inget annat har bestämts. På grund av det föreslagna identitetskortsförfarandet är det inte nödvändigt att göra några ändringar i autentiseringslagen, eftersom exempelvis bestämmelserna i artikel 24.1 i eIDAS-förordningen ersätter kravet som gäller elektroniska signaturer baserade på kvalificerade certifikat i 35 § 1 mom. i autentiseringslagen. 

Enligt motiveringen till den föreliggande propositionen (RP 41/2016 rd) har man i samband med beredningen av en nationell lösning för elektronisk identifiering också diskuterat den betydelse som identitetskortet och dess medborgarcertifikat har vid elektronisk identifiering. För närvarande är medborgarcertifikatet det enda verktyget för stark elektronisk autentisering som utfärdas av myndigheter, och Befolkningsregistercentralen är i sin tur den enda instans som utfärdar kvalificerade certifikat. Trots att medborgarcertifikat än så länge används i mycket liten utsträckning och det medför kostnader att lägga till ett certifikat, är det enligt utredning åtminstone tills vidare bra att ha kvar medborgarcertifikatet på identitetskortet till exempel på grund av att certifikatet inte är kopplat till kundrelationen till en bank eller teleoperatör. Dessutom finns det planer på att till certifikatet foga möjligheten till kontaktlös avläsning som en ny funktion. Medborgarcertifikat kan i fortsättningen utnyttjas också vid gränsöverskridande elektronisk kommunikation. Gränsöverskridande användning kräver dock att användningen notifieras hos Europeiska kommissionen som ett så kallat system för identifiering över gränserna.