Allmänt

Statstjänstemannalagen (750/1994) antogs i riksdagen utifrån förvaltningsutskottets betänkande FvUB 5/1994 rd. I betänkandet granskas de rättsliga grunderna för tjänstemannarätten och tjänsteförhållandet. Dessa gäller fortfarande, trots att det har gjorts ändringar i statstjänstemannalagen efter det att den stiftades. Det framgår av det ovannämnda betänkandet att det finns grundläggande skillnader mellan tjänsteförhållandena och arbetsavtalsförhållandena vilka hänför sig till det rättsliga förhållandets karaktär. 

I det ovannämnda betänkandet som hänför sig till stiftandet av statstjänstemannalagen konstateras det att enligt en princip som kan härledas ur den då gällande regeringsformen kan bara ett organ som organiserat sig som en myndighet och personal som står i tjänsteförhållande normalt inneha offentlig makt. Detta framgår bland annat av 92 och 93 § i regeringsformen i anknytning till principen om förvaltningens lagbundenhet och tjänstemannaansvar. 

Av gällande 124 § i grundlagen framgår det att offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får endast anförtros myndigheter. Bestämmelser om principen om tjänsteansvar finns i 118 § i grundlagen. En tjänsteman svarar för att hans eller hennes ämbetsåtgärder är lagliga. 

I statliga uppgifter där offentlig makt utövas accentueras behovet att säkerställa en oberoende och effektiv tjänsteutövning som uppfyller rättssäkerhetskraven. Det här betyder också att det ställs särskilda krav på anställningsförhållandena för tjänstemän och att tjänstemannalagstiftningen därför också till sin karaktär avviker från den allmänna arbetslagstiftningen. 

Utskottet konstaterar att regleringen av tjänsteförhållanden i statstjänstemannalagen grundar sig på kravet på oberoende och självständighet. Det gäller i synnerhet tillämpningen av lagen, skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter och utövningen av offentlig makt överlag. Tjänsteförhållandet är på sätt och vis ett medel för centraliserad skötsel av statens uppgifter. Hur tjänsteuppgifterna sköts har också konsekvenser utanför förvaltningen eftersom det påverkar medborgarnas möjligheter att ta till vara sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter. Därför är det viktigt att också genom bestämmelser i lag säkerställa att uppgifterna sköts på ett behörigt och oberoende sätt och utan dröjsmål. 

Förvaltningsutskottet påpekade i samband med stiftandet av statstjänstemannalagen att lagstiftningen om statstjänstemän inte bara reglerar de rättsliga förhållandena mellan arbetsgivaren, dvs. staten, och dess anställda. Statstjänstemannalagen spelar också en avgörande roll för grunderna för all offentlig verksamhet. Det handlar om enskilda medborgares, medborgargruppers och sammanslutningars rättigheter och skyldigheter vid beslutsfattandet inom förvaltningen. 

Utskottet har tidigare understrukit att offentliga uppgifter till sin art och med tanke på det ansvar de innebär förutsätter att lagstiftningen framför allt garanterar tjänstemännen en självständig och permanent status. En tjänsteman representerar och verkställer den offentliga makten och är således samtidigt medborgarnas tjänare. En tjänsteman ska se till att medborgarna får de förmåner och rättigheter som hör till dem. De ska kunna lita på att statens uppgifter handhas av en utbildad, yrkesskicklig och kompetent personal. Det får inte glömmas bort att en tjänstemans rätt att kvarstå i tjänsten i hög grad avser att garantera att tjänstemannen är objektiv och oavhängig. 

Lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003) grundar sig på motsvarande principer. 

Regeringen föreslår i propositionen att det i statstjänstemannalagen och lagen om kommunala tjänsteinnehavare (nedan tjänsteinnehavarlagen) görs de ändringar som trädde i kraft i arbetsavtalslagen (55/2001) den 1 januari 2017. Utskottet bedömer propositionen utifrån de rättsliga utgångspunkter som nämns ovan. Den reglering som finns i arbetsrätten lämpar sig inte alltid för tjänsteförhållanden, på grund av deras särskilda karaktär. 

Överföring av tjänster (5 § i statstjänstemannalagen)

Enligt den gällande statstjänstemannalagen beslutar statsrådet om överföring av tjänster. I praktiken är det finansministeriet som fattar beslut i saken. I propositionen föreslås det att tjänster som specificeras i statsbudgeten ska överföras till en annan enhet vid samma ämbetsverk genom beslut av det ministerium som saken gäller. Det föreslås att övriga tjänster överförs till ett ämbetsverk inom ett annat ministeriums förvaltningsområde genom beslut av det ministerium från vars förvaltningsområde tjänsterna överförs. Finansministeriet ska underrättas om beslutet. 

Utskottet konstaterar att syftet med den föreslagna regleringen är att förenkla förfarandet vid tjänsteöverföringar. Eftersom det är en förutsättning för överföringen av en tjänst att ministerierna inom det överlåtande och det mottagande förvaltningsområdet, det överlåtande och mottagande ämbetsverket samt den tjänsteman som överförs är ense om överföringen av personalresursen och om hur överföringen ska genomföras, anser utskottet att det inte behövs något beslut av finansministeriet. Därför förordar utskottet att 5 § i statstjänstemannalagen ändras på det sätt som föreslås i propositionen. 

Tjänsteförhållande för viss tid (9 c § i statstjänstemannalagen, 3 a § i tjänsteinnehavarlagen)

Utgångspunkten för regleringen om tjänsteförhållanden är att tjänstemän utnämns till ett tjänsteförhållande av permanent karaktär som varar tills vidare. Ett undantag från denna huvudprincip är möjligheten att utnämna en person till ett tjänsteförhållande för viss tid. Då måste de förutsättningar som anges i 9 § i statstjänstemannalagen uppfyllas. En person kan utnämnas till ett tjänsteförhållande för viss tid bara om arbetets art, ett vikariat, interimistisk skötsel av uppgifter som hör till en vakant tjänst eller praktik förutsätter ett tjänsteförhållande för viss tid. I andra fall utnämns tjänstemännen till ett tjänsteförhållande som varar tills vidare, alltså en så kallad fast tjänst. 

En kommunal tjänsteinnehavare kan enligt 2 kap. 3 § 2 mom. i tjänsteinnehavarlagen anställas för viss tid endast på tjänsteinnehavarens egen begäran eller om det föreskrivs särskilt om anställning för viss tid, eller om uppgiftens art, ett vikariat, ordnande av skötseln av de uppgifter som hör till ett vakant tjänsteförhållande eller någon annan jämförbar omständighet som ansluter sig till kommunens verksamhet och förutsätter ett tjänsteförhållande för viss tid så kräver. 

Regeringen föreslår att en ny bestämmelse fogas till statstjänstemannalagen och tjänsteinnehavarlagen, enligt vilken utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid på högst ett år inte ska förutsätta någon sådan grund som föreskrivs i lagen, om den som utnämns till tjänsteförhållandet enligt uppgift från arbets- och näringsbyrån har varit arbetslös arbetssökande utan avbrott under de senaste 12 månaderna. Ett tjänste- eller arbetsavtalsförhållande på högst två veckor ska emellertid inte utgöra något avbrott i arbetslösheten. Myndigheten kan utnämna en person till högst två nya tjänsteförhållanden för viss tid inom ett år från det att det första tjänsteförhållandet för viss tid började. Då får den sammanräknade totala längden för tjänsteförhållandena för viss tid dock inte överskrida ett år. 

Enligt propositionen är avsikten med de föreslagna bestämmelserna att sänka tröskeln för att utnämna långtidsarbetslösa till tjänsteförhållanden för viss tid och på det sättet ge långtidsarbetslösa större chanser att få jobb. Utskottet menar att de ovannämnda föreslagna ändringarna inte är helt problemfria i den form de har i propositionen. Det är klart att en arbetsgivare inte får kringgå anställningstryggheten i tjänsteförhållanden genom att i permanenta uppgifter uppfylla behovet av arbetskraft genom tjänsteförhållanden för viss tid. Den föreslagna regleringen ändrar inte heller på det faktum att en långtidsarbetslös för att kunna utnämnas till en tjänst alltid måste uppfylla behörighetskraven för tjänsten. 

Utskottet anser att ett tjänsteförhållande för viss tid som grundar sig på statstjänstemannalagen inte kan tillsättas med en långtidsarbetslös utan ett öppet ansökningsförfarande. För tjänsteinnehavarlagens del föreslår utskottet att 4 § 3 mom. i lagförslag 2 stryks, så att regleringen motsvarar det som sägs i den föregående meningen. Genom ett öppet ansökningsförfarande vill utskottet säkerställa att tjänsteförhållanden för viss tid också i de nu aktuella situationerna tillsätts med kompetent personal och att behöriga utnämningsgrunder iakttas. 

Prövotid (10 och 65 § i statstjänstemannalagen, 8 § i tjänsteinnehavarlagen)

Det väsentliga innehållet i prövotiden är att arbetsgivaren under den har möjlighet att bedöma om en person som utnämnts till tjänsteman i praktiken är lämplig för uppgiften. På samma sätt ger prövotiden tjänstemannen möjlighet att för egen del bedöma om uppgiften motsvarar hans eller hennes förväntningar. 

Enligt 10 § i statstjänstemannalagen kan det vid utnämning av en tjänsteman bestämmas att tjänsteförhållandet under en prövotid på högst sex månader kan upplösas av såväl den utnämnande myndigheten som tjänstemannen. En motsvarande bestämmelse om längden på prövotiden för en kommunal tjänsteinnehavare finns i 8 § i tjänsteinnehavarlagen. För tjänsteförhållandenas del finns det således inte någon orsak att ens överväga en motsvarande möjlighet till förlängning av prövotiden från fyra till sex månader som i arbetsavtalslagen. 

Däremot är det enligt utskottet motiverat att myndigheten ska få möjlighet att förlänga prövotiden om tjänstemannen eller tjänsteinnehavaren under prövotiden har varit frånvarande från arbetet under en längre tid på grund av arbetsoförmåga eller familjeledighet. Syftet med prövotiden förverkligas inte om tjänstemannen eller tjänsteinnehavaren under prövotiden har varit frånvarande från arbetet under en längre tid. Därför föreslås det i propositionen att myndigheten ska kunna förlänga prövotiden med en månad för varje period av 30 kalenderdagar som arbetsoförmågan eller familjeledigheten fortgår. Myndigheten ska innan prövotiden går ut underrätta tjänstemannen och tjänsteinnehavaren om att prövotiden förlängts. Utskottet föreslår för tydlighetens skull att anmälan om förlängning av prövotiden med stöd av 10 § 1 mom. i statstjänstemannalagen och 8 § i tjänsteinnehavarlagen ska göras skriftligt. 

Dessutom föreslår utskottet att 10 § i statstjänstemannalagen i överensstämmelse med den gällande tjänsteinnehavarlagen och arbetsavtalslagen får ett nytt 2 mom. som följer:”I tjänsteförhållanden för viss tid som understiger ett år kan prövotiden i avvikelse från 1 mom. utgöra högst hälften av längden på ett tjänsteförhållande för viss tid.” 

Enligt 65 § 4 mom. i statstjänstemannalagen är en tjänsteman tjänstledig från sin tidigare tjänst till dess att prövotiden i en ny tjänst upphör. Utskottet anser att den bestämmelsen är motiverad. Den säkerställer att prövotiden fyller sitt syfte för både arbetsgivaren och arbetstagaren. Det är konsekvent att tjänstledigheten fortsätter under hela prövotiden också när denna förlängs. Om inte tjänstemannen har möjlighet att återvända till sin tidigare tjänst, finns det risk för att han eller hon själv upplöser tjänsteförhållandet om prövotiden förlängs. Arbetsgivaren går då miste om en tjänsteman som utifrån en bedömning som görs efter den förlängda prövotiden kunde visa sig vara synnerligen lämplig för tjänsten i fråga. Utskottet föreslår därför att 65 § i statstjänstemannalagen inte ändras. 

Återanställningsskyldighet (32 § i statstjänstemannalagen, 46 § i tjänsteinnehavarlagen)

I 32 § 1 mom. i statstjänstemannalagen föreskrivs det om en skyldighet för arbetsgivaren att återanställa en uppsagd tjänsteman, om uppsägningen inte beror på tjänstemannen utan på att ämbetsverket inte behöver arbetskraft för de uppgifter för vilka tjänstemannen anställdes. Återanställningsskyldighet uppkommer om ämbetsverket behöver arbetskraft för samma eller liknande uppgifter. I dag gäller återanställningsskyldigheten enligt statstjänstemannalagen i 24 månader från utgången av uppsägningstiden. 

Regeringen föreslår att tiden för återanställningsskyldigheten vid uppsägningar ska förkortas, delvis i enlighet med arbetsavtalslagen. I statstjänstemannalagen föreslås återanställningstiden bli förkortad till sex månader. Det föreslås att återanställningstiden på nio månader som det föreskrivs om i 46 § i tjänsteinnehavarlagen förkortas till fyra månader. Om tjänsteförhållandet har varat 12 år, föreslås tiden för återanställande i den lagen dock vara sex månader. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att när den gällande statstjänstemannalagen stiftades, föreslog utskottet i sitt betänkande (FvUB 5/1994 rd — RP 291/1993 rd) att fristen för återanställningsskyldigheten i propositionen skulle förlängas från nio till 24 månader. 

Utskottet ansåg att fristen för återanställningsskyldigheten på 24 månader i den gällande lagen är motiverad med tanke på att staten arbetar inom ramen för anslag som avsätts i årliga budgetar. Utskottets avsikt var att ordalydelsen i lagen vid bedömning av återanställningsskyldigheten ska leda till en översyn åtminstone under två hela budgetår. Tack vare detta råkar till exempel personer som under en lång tid haft statlig anställning inte illa ut på grund av tillfälliga fluktuationer i anslagen. De behöver inte heller exempelvis söka sin tidigare tjänst. Ett behörigt förfarande förutsätter att en tjänsteman kan återvända till sin tidigare uppgift om tjänstemannen har hunnit sägas upp på grund av tillfälliga uppgifter eller minskade anslag. 

Såsom förvaltningsutskottet konstaterar i sitt betänkande FvUB 5/1994 rd är det inte motiverat att jämföra situationen med det som föreskrivs i arbetsavtalslagen, bland annat eftersom behovet av personal inom den privata sektorn direkt är beroende av efterfrågan, och löneanslagen inte på samma sätt som hos staten är bundna vid kalenderår. Regeringen för fram minskning av den administrativa bördan som en grund för de föreslagna ändringarna. Det handlar ändå bara om att ämbetsverket i fråga ska höra sig för hos arbetskraftsmyndigheten om tidigare uppsagda tjänstemän fortfarande söker arbete. 

Utskottet föreslår att det i 32 § i statstjänstemannalagen i lagförslag 1 föreskrivs om en tid på 12 månader för återanställningsskyldigheten. I 46 § i tjänsteinnehavarlagen föreslår utskottet att man inte ändrar de nuvarande tiderna för skyldigheten. 

Avgångsåldern för tjänstemän (35 §)

Enligt 35 § i statstjänstemannalagen upphör en tjänstemans tjänsteförhållande utan uppsägning eller annan åtgärd vars syfte är att tjänsteförhållandet ska upphöra, vid utgången av den månad under vilken han eller hon uppnår avgångsåldern. Den allmänna avgångsåldern för statstjänstemän har varit 68 år sedan ingången av 2005. Bestämmelsen ändrades genom lagen 193/2016 så att avgångsåldern från och med den 1 april 2016 är 68 år för dem som är födda 1957 eller tidigare, 69 år för dem som är födda 1958—1961 och 70 år för dem som är födda 1962 eller därefter. 

I propositionen föreslås det att en tjänstemans tjänsteförhållande med tjänstemannens samtycke ska kunna förlängas med högst två år trots uppnådd avgångsålder. I praktiken betyder det i den första fasen att arbetsgivaren med tjänstemannens samtycke kan förlänga tjänsteförhållandet tills tjänstemannen fyller 70 år. Senare kan tjänsteförhållandet förlängas — för personer födda 1962 eller senare — ända tills tjänstemannen fyller 72 år. 

Enligt 15 § i polisförvaltningslagen (110/1992) är avgångsåldern för polismän 68 år. För polismännens del föreslås det att den paragrafen ändras i motsvarighet till statstjänstemannalagen så att ett tjänsteförhållande med polismannens samtycke kan förlängas med högst två år. 

Genom lagändringarna blir det möjligt att förlänga tiden i arbetslivet i statliga tjänsteförhållanden. De föreslagna bestämmelserna ger dessutom också möjlighet till flexibilitet till exempel i sådana fall då en tjänsteman som uppnått avgångsåldern har sådan sakkunskap som fortfarande behövs i organisationen. Tillämpningen av bestämmelserna i praktiken förutsätter att arbetsgivaren har användning för arbetstagarens yrkesskicklighet och sakkunskap och att tjänstemannen ger sitt samtycke till att tjänsteförhållandet förlängs. Utskottet tillstyrker förslagen om avgångsåldern. 

Övriga synpunkter

Förvaltningsutskottet anser att lagförslagen i propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslag 1 (statstjänstemannalagen) och lagförslag 2 (tjänsteinnehavarlagen) med ändringar samt lagförslag 3 (polisförvaltningslagen) utan ändringar med de ställningstaganden som framgår av detta betänkande.