Ändringarna i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i skjutvapenlagen

Genom lag 623/2017 (FvUB 12/2017 rd — RP 266/2016 rd), som trädde i kraft den 1 december 2017, fick skjutvapenlagen (1/1998) bland annat bestämmelser om elektroniska tjänster. Bestämmelserna om elektroniska tjänster avsågs ursprungligen träda i kraft och börja tillämpas den 1 december 2018. Bakgrunden är att införandet av elektroniska tjänster förutsätter att polisens vapenregistersystem förnyas. 

Avsikten har varit att genomföra en total teknisk omarbetning av vapenregistersystemet så att det möjliggör bland annat elektronisk kommunikation i tillståndsärenden samt elektronisk kommunikation med polisen för vapennäringsidkare i anmälningsärenden. Det nya vapenregistersystemet har enligt proposition RP 110/2018 rd beretts sedan 2015, och avsikten var att det skulle införas i början av december 2018. Det nuvarande elektroniska vapentillståndsregister har inte kunnat kompletteras med nya funktioner. 

Vapenregisterprojektet har försenats betydligt jämfört med vad som planerats, och de elektroniska tjänsterna har inte kunnat tas i bruk. Därför har man flera gånger varit tvungen att skjuta upp tidpunkten för när bestämmelserna om elektroniska tjänster ska börja tillämpas. Ikraftträdandebestämmelsen i den nämnda lagen om ändring av skjutvapenlagen ändrades genom lag 896/2018 så att bestämmelserna om elektroniska tjänster skulle börja tillämpas den 1 mars 2020 (FvUB 9/2018 rd — RP 110/2018 rd). 

Skjutvapenlagen har också ändrats genom lag 724/2019 som trädde i kraft den 15 juli 2019 och genom vilken Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/853 om ändring av rådets direktiv om kontroll av förvärv och innehav av vapen (vapendirektivet) genomfördes nationellt. I samband med det gjordes också vissa ändringar i bestämmelserna om elektroniska tjänster (FvUB 37/2018 rd — RP 179/2018 rd). Ett fel i lagens ikraftträdandebestämmelse rättades till genom lag 867/2019; ikraftträdandet borde ha kopplats till slutförandet och ibruktagandet av polisens nya vapenregistersystem (FvUB 1/2019 rd — RP 4/2019 rd). Till ikraftträdandebestämmelsen fogades då de bestämmelser om elektroniska tjänster som saknades i den föregående lagändringen. 

Den 19 juni 2019 konstaterade förvaltningsutskottet utifrån inkommen utredning i sitt senaste betänkande om ändring av ikraftträdandebestämmelsen i skjutvapenlagen (FvUB 1/2019 rd) att avsikten är att det nya vapenregistersystemet ska vara tekniskt färdigt i december 2019. Utskottet konstaterade vidare att det utifrån inkommen utredning emellertid inte är säkert att systemet kommer att bli klart inom planerad tid. Utskottet noterade samtidigt att polisens tillståndsförvaltning har knappa resurser bland annat i förhållande till de uppgifter som översynen av vapenförvaltningen kräver. 

Utskottet konstaterar att leveransavtalet för vapenregistersystemet, som skulle möjliggöra elektronisk kommunikation, löpte ut sommaren 2019. Enligt uppgift kunde CGI Suomi inte leverera systemet. Utskottet är av den uppfattningen att när proposition RP 4/2019 rd lämnades, och i vilket fall senast i samband med sakkunnigutfrågningen för utskottets betänkande FvUB 1/2019 rd, måste ministeriet ha insett att vapenregistersystemet inte kan bli klart före ingången av mars 2020. Utskottet vill i det här sammanhanget fästa uppmärksamhet vid att ministeriet har skyldighet att i varje ärende ge utskottet tillräcklig och tillförlitlig information. 

I den regeringsproposition som nu behandlas föreslås det att ikraftträdandet av vissa bestämmelser om elektroniska tjänster i skjutvapenlagen eller inledandet av tillämpningen av dem skjuts upp på nytt. Som relaterats ovan är avsikten att bestämmelserna ska träda i kraft den 1 mars 2020. Införandet av elektroniska tjänster förutsätter en övergripande teknisk översyn av polisens vapenregistersystem i samarbete med en helt ny leverantör. Det är fullständigt uppenbart att vapenregistersystemet inte hinner bli klart till den 1 mars 2020. Den nu föreslagna tidpunkten för ikraftträdande och inledd tillämpning av de elektroniska tjänsterna är den 1 mars 2024. 

Utskottet menar att de föreslagna ändringarna är nödvändiga till följd av att det nya vapenregistersystemet blir försenat. Samtidigt vill utskottet fästa allvarlig uppmärksamhet vid de ständiga fördröjningarna av det nya vapenregistersystemet och även mer allmänt vid statens IKT-upphandlingar. Utskottet har ansett det nödvändigt att fokusera dels på beställar- och avtalskompetens, dels på systemleverantörernas förutsättningar att uppfylla beställarnas förväntningar och krav på fungerande, användbara, användarvänliga och kompatibla datasystem. I avtalskompetensen ingår också att hantera kostnaderna för drift av IKT-systemen under deras livscykel. Det är viktigt att i avtalen kunna inkludera påföljdsansvar för systemleverantörerna, såsom skadeståndsskyldighet vid eventuella brister, dröjsmål och förseningar i leveransen. 

Anmälningsskyldighet för vapennäringsidkare

I 25 § i skjutvapenlagen föreskrivs det om skyldigheten för innehavare av näringstillstånd inom vapenbranschen att anmäla uppgifter till vapenregistersystemet och föra in uppgifter. Också den paragrafen ska enligt gällande lagstiftning träda i kraft den 1 mars 2020. Regeringen föreslår att ikraftträdandedagen för denna bestämmelse ändras till den 1 juni 2020. 

I det tidigare nämnda direktivet om ändring av vapendirektivet konstateras det att ett effektivt informationsutbyte mellan vapenhandlare och vapenmäklare å ena sidan och nationella behöriga myndigheter å andra sidan är viktigt för att registret ska fungera på ändamålsenligt sätt. Vapenhandlare och vapenmäklare bör därför utan onödigt dröjsmål förse de nationella behöriga myndigheterna med information. För att underlätta detta bör de myndigheterna gentemot vapenhandlare och vapenmäklare tillgängliggöra möjligheter till elektronisk kommunikation, vilka kan inbegripa inlämnande av informationen antingen per e-post eller direkt genom en databas eller ett register av något annat slag. 

Enligt en bestämmelse som tidigare föreskrivits träda i kraft den 1 mars 2020 ska innehavare av näringstillstånd inom vapenbranschen lämna anmälan om förvärvade vapen och vapendelar till polisens vapenregistersystem genom en elektronisk tjänst. På grund av att det nya vapenregistersystemet försenats har bestämmelsen redan tidigare ändrats så att starten för den elektroniska kommunikationen har flyttats fram. Innan ändringen träder i kraft är en vapennäringsidkare enligt gällande bestämmelser skyldig att föra register över vapen och vapendelar. 

Genomförandet av direktivet om ändring av vapendirektivet förutsätter en tillfällig lösning innan vapenregistersystemet blir färdigt, står det i propositionen. Enligt propositionsmotiven ska en innehavare av näringstillstånd inom vapenbranschen vid en sådan anmälan som avses i 25 § 3 mom. i skjutvapenlagen kunna använda till exempel skyddad e-post när uppgifterna lämnas till polisen. 

Utskottet betonar att det nya vapenregistersystemet, som möjliggör elektronisk kommunikation, inte kommer att vara infört den dag bestämmelsen föreslås träda i kraft, dvs. den 1 juni 2020. Enligt uppgift har näringsidkare inom vapenbranschen inte möjlighet att fullgöra den föreskrivna anmälningsskyldigheten med hjälp av det nuvarande systemet. Det mest ändamålsenliga alternativet är utifrån sakkunnigutfrågningen att skjuta upp införandet av elektronisk kommunikation också till denna del tills det nya systemet är i bruk. 

Utskottet betonar att det i dagsläget inte finns något system som baserar sig på elektroniska tjänster och som gör det möjligt att i det vapenregistersystem som nu är i bruk och i vapennäringsidkarens namn automatiserat föra in uppgifter baserade på anmälningar om identifieringsuppgifter om vapen. Enligt uppgift kan vapenregistersystemet i praktiken inte byggas ut i någon nämnvärd utsträckning. Under sakkunnigutfrågningen har det framgått att Polisstyrelsen har utrett tekniska alternativ för en temporär lösning. Dessa alternativ är enligt aktuella uppgifter förknippade med åtskilliga risker avseende vapensäkerheten, vapennäringsidkarens rättssäkerhet och vapentillståndssystemets integritet. 

Inmatningen av uppgifter i det nuvarande systemet kan enligt uppgift inte automatiseras och systemet kan inte heller samordnas med vapennäringsidkarnas informationssystem. Efter att ha fått vapennäringsidkarnas anmälningar måste polisen föra in en del av uppgifterna manuellt och specifikt för varje föremål, vilket medför en mycket stor risk åtminstone för informationens integritet. Eventuella fel vid inmatningen av uppgifter kan äventyra vapenregistersystemets tillförlitlighet långt in i framtiden. En mekanism för att åtminstone i någon mån skydda uppgifternas tillförlitlighet i ett temporärt arrangemang kan enligt utskottet vara att vapennäringsidkarna, trots ändringen, fortsatt är skyldiga att själva föra register. Utskottet betonar dock att denna lösning inte skulle avhjälpa eller förebygga de i detta betänkande nämnda problem som en temporär lösning skulle medföra för näringsidkarna. 

Eftersom arbetet med att utreda en temporär lösning fortfarande pågår vid Polisstyrelsen, kan kostnadseffekterna eller konsekvenserna för verksamheten inte bedömas exakt. Enligt utskottets uppfattning är det dock klart att den planerade temporära lösningen i vilket fall som helst kommer att medföra mycket manuellt arbete och eventuellt kräva extra personal vid Polisstyrelsen. Enligt en preliminär uppskattning skulle antalet anmälningar uppgå till cirka 200 000 per år. Dessutom bör det beaktas att näringsidkarna efter lagens ikraftträdande i initialskedet ska anmäla uppgifter om hela sitt lager till polisen. 

Utskottet konstaterar att införandet av den föreslagna temporära lösningen inom den tid som föreslås i propositionen innebär risker avseende bland annat vapensäkerheten och näringsidkarnas rättssäkerhet och kan leda till ökade kostnader och ökad administrativ börda för polisen. Tidsplanen för ikraftträdandet av bestämmelsen har motiverats främst med att Finland genom en temporär lösning uppfyller förpliktelsen enligt direktivet att sätta i kraft regleringen nationellt. Direktivet skulle till denna del ha satts i kraft senast den 14 december 2019. Utskottet konstaterar att en försening av genomförandet av direktivet är förknippat med en risk för ekonomiska påföljder. Utskottet har särskilt begärt ytterligare utredning om genomförandet av direktivet i andra medlemsstater. Preliminära uppgifter har inkommit om genomförandet i sex medlemsstater och även i dem varierar sättet att tillhandahålla sådan elektronisk kommunikation som avses i direktivet. Utskottet konstaterar till denna del att omfattande information om genomförandet av direktivet i de olika medlemsstaterna borde ha tagits in redan i propositionen. 

Trots att en försening av genomförandet av direktivet medför risk för ekonomiska påföljder, finns det anledning att även identifiera de risker som är förenade med en temporär lösning. Om genomförandet av en sådan lösning misslyckas, kan följden bli allvarliga problem i det nuvarande systemet utan att direktivets krav uppfylls. Faktum är i vilket fall att det kommer att ta flera år att bygga upp ett välfungerande elektroniskt vapenregistersystem. Det finns inte heller anledning att automatiskt utesluta att kommissionen förhåller sig förstående till den situation som uppstått och som ska rättas till genom det nya elektroniska vapenregistersystemet. 

Utskottet tillstyrker i nuläget den föreslagna regleringen också i fråga om ikraftträdandet av 25 § i skjutvapenlagen. Utskottet föreslår dock att 1 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagförslag 3 ändras så att 25 § i skjutvapenlagen med avvikelse från regeringens förslag träder i kraft den 1 november 2020. Polisen och näringsidkarna inom vapenbranschen har då mer tid att förbereda sig på att ändringen träder i kraft. Utskottet förutsätter dock att det finns mer information om genomförandet av den planerade temporära lösningen innan det slutliga beslutet om att införa den kan fattas. Om en genomförbar lösning inte hittas före den ikraftträdandedag som utskottet föreslår, ska en temporär lösning inte tas i bruk. Utskottet kommer senast under hösten 2020 att begära en i 47 § 2 mom. i grundlagen avsedd skriftlig utredning i ärendet. 

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande där den förutsätter att regeringen 1) i första hand ser till att det innan 25 § i skjutvapenlagen träder i kraft med stöd av den nu föreslagna lagen säkerställs att det nuvarande informationssystemet utvecklas och vidtar andra åtgärder så att det inte råder osäkerhet om vapensäkerheten, näringsidkarnas behov och rättssäkerhet, vapenregistersystemets integritet och tillförlitlighet eller andra omständigheter som är av betydelse i ärendet och 2) i andra hand lämnar riksdagen en proposition om uppskjutande av ikraftträdandet av 25 § i skjutvapenlagen till en tidpunkt efter den 1 november 2020, om den säkerhet som avses i 1 punkten till någon del inte kan uppnås. (Utskottets förslag till uttalande) 

Ekonomiska konsekvenser

Utskottet konstaterar att det nuvarande vapenregistersystemet togs i bruk 2012. Systemet omfattar vapenuppgifter, tillståndsuppgifter och behandling av ärenden som hänför sig till dem, men de beslut som tas fram med hjälp av systemet arkiveras i pappersform. 

Det planerade nya vapenregistersystemet kommer att innehålla de uppgifter om vapenbranschen som lagen förpliktar till. Uppgifterna överförs från det nuvarande systemet. Vidare ska det nya systemet tillåta behandling av tillståndsärenden och elektronisk arkivering av beslut. Tillsynen stöds genom automatiskt informationsutbyte med andra myndighetssystem. Dessutom kopplas det nya systemet till polisens elektroniska tjänster, vilket gör det möjligt för dem som ansöker om tillstånd att sköta tillståndsärenden också via dem. E-tjänsterna tillåter en lösning där vapennäringsidkare gör de lagfästa anmälningarna i vapenregistersystemet. 

De totala kostnaderna för projektet beräknas uppgå till 7—10 miljoner euro under perioden 2020—2024. Underhållskostnaderna uppskattas till 1—2 miljoner euro per år från och med 2024. När systemet har införts beaktas enligt propositionsmotiven utvecklings- och underhållskostnaderna i prissättningen av prestationer i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992). Enligt 6 § 1 mom. i den lagen ska storleken på den avgift som staten tar ut för en offentligrättslig prestation motsvara beloppet av statens totalkostnader för prestationen. Utskottet påpekar att detta kan höja priserna avsevärt. Även av denna anledning måste kostnaderna för systemet bedömas kritiskt. Utskottet anser inte att det är möjligt att höja prestationsavgifterna avsevärt på grund av att det nya vapenregistersystemet fördröjs. 

Övrigt

Utskottet noterar att skjutvapenlagen är mycket svårtolkad särskilt på grund av det stora antalet ändringar i lagens ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. Regeringen har också varit tvungen att genom nya propositioner korrigera tekniska fel och inkonsekvenser i tidigare propositioner. Dessutom konstaterar utskottet att förslagen till ändring av ikraftträdandebestämmelserna har lämnats till riksdagen mycket sent i förhållande till den planerade tidpunkten för ikraftträdandet. Riksdagen måste ha tillräckligt med tid för att bedöma lagförslagen och detaljerna i dem samt förslagens konsekvenser, betonar utskottet. 

Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna ändringarna behövs, eftersom elektronisk kommunikation i vapentillståndsärenden inte kan användas innan polisens nya vapenregistersystem har införts. Därmed är det inte heller möjligt att tillämpa eller följa vissa bestämmelser i skjutvapenlagen innan vapenregistersystemet är klart.