117 a §. Allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder.

I paragrafen föreskrivs om allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder enligt utlänningslagen. En säkringsåtgärd ska vara nödvändig för att klarlägga förutsättningarna för en utlännings inresa eller vistelse i landet, eller för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att han eller hon ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig. 

Förutsättningarna i paragrafen gäller alltså bland annat åläggande av boendeskyldighet. Enligt det föreslagna tilläggskriteriet i 120 a § får boendeskyldighet ändå åläggas personer som sökt internationellt skydd bara om de säkringsåtgärder som avses i 118–120 § inte är tillräckliga. Det föreslagna kriteriet i utlänningslagens 120 a § om att lindrigare säkringsåtgärder ska vara otillräckliga hänför sig till kravet på proportionalitet, som ingår i de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande rättigheterna. Vid bestämmandet av säkringsåtgärder ska man dessutom tillämpa utlänningslagens 5 §, där det sägs att utlänningarnas rättigheter inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt, och de rättsprinciper inom förvaltningen som anges i 6 § i förvaltningslagen (434/2003). 

I det nu aktuella regleringssammanhanget framhåller grundlagsutskottet särskilt att begränsningar av rörelsefriheten och den personliga friheten i varje enskilt fall inte bara ska vara nödvändiga utan också stå i rätt proportion till det mål som eftersträvas. Detta accentueras ytterligare av att flera av säkringsåtgärderna i utlänningslagens 7 kap. delvis överlappar varandra när det gäller förutsättningarna för att bestämma om åtgärden. Därför bör 117 a § om allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder kompletteras genom att man nämner att säkringsåtgärderna ska vara proportionerliga. Ändringen är ett villkor för att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 1 mom. kompletteras med ett villkor att säkringsåtgärden ska vara proportionerlig. 

120 a §. Boendeskyldighet.

Enligt 1 mom. kan en utlänning som sökt internationellt skydd åläggas att bo på en angiven förläggning och att anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn, om villkoren i lagen är uppfyllda. 

Skyldigheten att bo på en angiven förläggning utgör enligt grundlagsutskottet en begränsning av rörelsefriheten och bör granskas utifrån de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. När man beaktar skyldigheten att anmäla sig på förläggningen upp till fyra gånger per dygn, kan effekterna av boendeskyldigheten bli så stora att säkringsåtgärden de facto närmar sig frihetsberövande. 

Med tanke på kravet på att begränsningar i de grundläggande rättigheterna ska vara exakta, noga avgränsade och proportionerliga är det inte oproblematiskt att det i lagen inte föreskrivs om vilka kriterier som ska beaktas när man beslutar om hur många gånger om dagen utlänningen ska anmäla sig på förläggningen. Eftersom flera myndigheter är behöriga att bestämma om boendeskyldighet, finns det enligt grundlagsutskottet också risk för en oenhetlig myndighetspraxis. Lagens 120 a § bör kompletteras med bestämmelser om kriterier utifrån vilka man beslutar om hur många gånger om dagen en person ska anmäla sig på förläggningen. Kriterierna ska vara godtagbara med tanke på de grundläggande rättigheterna. 

Förvaltningsutskottet påpekar att varken propositionsmotiven eller grundlagsutskottets utlåtande anger vilka faktorer som ska ligga till grund för beslutet om hur många gånger personen ska anmäla sig. Enligt utredning är det svårt att i lagen ha en förteckning över vilka faktorer som ska ligga till grund för beslutet, eftersom det alltid ska vara beroende av individuell bedömning och prövning hur många gånger personen ska anmäla sig på grundval av den anmälningsskyldighet som ingår i boendeskyldigheten. Utskottet anser ändå det befogat att bestämmelsen kompletteras och föreslår att det till 1 mom. fogas en bestämmelse om att det vid beslutet om hur många gånger en person ska anmäla sig ska göras en individuell bedömning för att se till att rättigheterna för den som ålagts boendeskyldighet inte begränsas mer än nödvändigt och att syftet med säkringsåtgärden fullföljs. Bestämmelsen understryker att proportionalitetsprincipen ska följas. 

Enligt förvaltningsutskottets uppfattning kan anmälan en gång om dagen vara möjlig till exempel om den som ålagts boendeskyldighet är en person som kan samarbeta med myndigheterna och regelbundet arbetar eller går i skola. Hur många gånger en person som ålagts boendeskyldighet ska anmäla sig kan också påverkas av om han eller hon deltar i rehabilitering eller har en vårdrelation. Om det utifrån den individuella bedömningen är nödvändigt att se till att personen är anträffbar i tillräcklig utsträckning för att syftet med säkringsåtgärden ska fullföljas till exempel i det skede då personen avlägsnas ur landet, kan en maximal anmälningsskyldighet behöva bestämmas, alltså anmälan fyra gånger om dagen. Den myndighet som har förelagt säkringsåtgärden ska efter att ha hört förläggningens föreståndare enligt lagen kunna bevilja personen tillstånd att av vägande personliga skäl tillfälligt låta bli att anmäla sig. 

I propositionen föreslås det inga bestämmelser om boendeskyldighetens maximilängd. På boendeskyldigheten tillämpas emellertid utlänningslagens 117 a §, enligt vilken säkringsåtgärden gäller tills förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet har klarlagts, tills ett beslut som gäller avlägsnande ur landet har verkställts eller tills behandlingen av ärendet annars har avslutats. När säkringsåtgärden inte längre är nödvändig för att säkerställa beslutsfattandet eller verkställigheten, ska det omedelbart bestämmas att den ska upphöra. 

Enligt grundlagsutskottets utlåtande innebär boendeskyldigheten en begränsning av rörelsefriheten. Av betydelse med tanke på begränsningens proportionalitet är att det inte föreslås någon exakt maximilängd för boendeskyldigheten. Trots att boendeskyldighetens längd begränsas av den allmänna bestämmelsen i utlänningslagens 117 a §, bör lagen kompletteras med bestämmelser om en maximilängd. Ändringen är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Enligt grundlagsutskottet kan maximilängden vara något längre än maximitiden för tagande i förvar enligt utlänningslagens 127 §. 

Enligt 127 § i utlänningslagen ska den som har tagits i förvar friges senast sex månader efter det att beslutet om tagande i förvar fattats. Tiden för hållande i förvar får emellertid vara längre än detta, men dock inte överskrida 12 månader, om den som tagits i förvar inte samarbetar för att tillbakasändningen ska kunna genomföras eller sådana handlingar som behövs för tillbakasändningen inte fås från ett tredjeland och verkställigheten av avlägsnandet ur landet fördröjs av denna orsak. Förvaltningsutskottet bedömer att 14 månader kan betraktas som en proportionell maximitid för boendeskyldigheten. Det är två månader längre än den maximala tiden för hållande i förvar. Utskottet föreslår att en bestämmelse om detta fogas till paragrafen i ett nytt 2 mom., varvid föreslagna 120 a § 2—4 mom. i propositionen blir 3—5 mom. 

Av propositionsmotiven framgår att också minderåriga kan åläggas boendeskyldighet. Utöver förutsättningarna för att ålägga boendeskyldighet blir en rad andra bestämmelser tillämpliga här, nämligen 117 a § om allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder, inbegripet kravet på nödvändighet och proportionalitet, 5 § om respekterande av utlänningars rättigheter, som också tillämpas på myndiga personer, och framför allt 6 § om tillämpning av lagen på minderåriga, där det föreskrivs om hänsyn till barnets bästa och omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa, hörande av barnet och behandling av ärendet i brådskande ordning. I 5 kap. i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel föreskrivs det om företrädande av barn utan vårdnadshavare. 

120 b §. Boendeskyldighet för barn.

I enlighet med det som sägs i den allmänna motiveringen föreslår förvaltningsutskottet att bestämmelsen om boendeskyldighet för barn (122 a §) placeras efter paragrafen om boendeskyldighet i en ny 120 b§, varvid den i propositionen föreslagna 122 a § stryks. Av samma orsak bör också lagens ingress ändras. 

Boendeskyldigheten för barn innebär en skyldighet att vistas på en angiven förläggnings område och anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn. Boendeskyldighet för barn får bara åläggas ett sådant barn utan vårdnadshavare som är mellan 15 och 17 år och som har fått ett negativt asylbeslut och ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet. 

Grundlagsutskottet konstaterar att med hänsyn till frihetsbegränsningens längd och grad och de hinder för sociala relationer som den medför ska boendeskyldigheten för barn betraktas som frihetsberövande enligt 7 § 3 mom. i grundlagen. Den bedömningen görs också i propositionen. Med tanke på kravet på att begränsningar i de grundläggande rättigheterna ska vara exakta, noga avgränsade och proportionerliga är det inte oproblematiskt att det i lagen inte föreskrivs om vilka kriterier som ska beaktas när man beslutar om hur många gånger om dagen ett barn ska anmäla sig på förläggningen. Eftersom flera myndigheter är behöriga att bestämma om boendeskyldighet, finns det enligt grundlagsutskottet också risk för en oenhetlig myndighetspraxis. Grundlagsutskottet anser att paragrafen om boendeskyldighet för barn bör kompletteras med bestämmelser om kriterier utifrån vilka man beslutar om hur många gånger om dagen en person ska anmäla sig på förläggningen. Kriterierna ska vara godtagbara med tanke på de grundläggande rättigheterna. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att det i fråga om boendeskyldigheten för barn också är svårt att i lagen ha en förteckning över vilka faktorer som ska ligga till grund för beslutet, eftersom det också i fråga om barn alltid ska vara beroende av individuell bedömning och prövning hur många gånger personen ska anmäla sig på grundval av den anmälningsskyldighet som ingår i boendeskyldigheten. Utskottet menar dock att bestämmelsen måste preciseras och föreslår att det till 1 mom. fogas en motsvarande bestämmelse som till 120 a § 1 mom. om boendeskyldighet. 

Utskottets förslag understryker att proportionalitetsprincipen ska följas. Vid beslut om hur många gånger barnet ska anmäla sig ska det genom individuell bedömning säkerställas att rättigheterna för det barn som ålagts boendeskyldighet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt och även att syftet med säkringsåtgärden, dvs. avlägsnande ur landet, kan uppnås. Enligt förvaltningsutskottets uppfattning kan anmälan en gång om dagen vara möjlig till exempel om det barn som ålagts boendeskyldighet kan samarbeta med myndigheterna. Om det utifrån en individuell bedömning är nödvändigt att säkerställa att barnet är anträffbart och att syftet med säkringsåtgärden, dvs. avlägsnande ur landet, kan uppnås, kan det finnas anledning att ålägga barnet skyldighet att anmäla sig fyra gånger per dag. Den myndighet som har beslutat om säkringsåtgärden kan dock efter att ha hört förläggningens föreståndare bevilja barnet tillstånd att av vägande personliga skäl tillfälligt avlägsna sig från förläggningens område. 

Dessutom måste hänvisningen till 120 a § 3 och 4 mom. i 1 mom. ändras till 4 och 5 mom. till följd av utskottets förslag till nytt 2 mom. i 120 a §. 

Enligt 122 a §:n 3 mom. i lagförslaget får boendeskyldigheten för barn pågå i högst två veckor. Boendeskyldigheten för barn kan också förlängas högst två veckor, om det är nödvändigt för att trygga verkställigheten av avlägsnandet ur landet. Enligt den gällande 122 § i utlänningslagen ska ett barn som saknar vårdnadshavare och som tagits i förvar friges senast 72 timmar efter det att barnet togs i förvar. Av särskilda skäl kan tiden i förvar förlängas med högst 72 timmar. 

Grundlagsutskottet noterar att den föreslagna maximitiden för boendeskyldigheten för barn är mer än fyra gånger så lång som maximitiden för tagande i förvar. Maximitiden motiveras i propositionen främst med att konstatera att boendeskyldigheten är ett lindrigare frihetsberövande än tagande i förvar. Enligt uppgifter till grundlagsutskottet hänför sig den föreslagna längden på boendeskyldigheten för barn till den tid som krävs för myndighetsförfaranden för avlägsnande ur landet. 

Enligt artikel 3 i konventionen om barnets rättigheter ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Också i 6 § i utlänningslagen sägs det att i beslutsfattande som gäller ett barn ska det fästas särskild uppmärksamhet vid barnets bästa samt vid omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa. Enligt artikel 37 i konventionen om barnets rättigheter får frihetsberövande av ett barn endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. 

Boendeskyldigheten för barn är ett frihetsberövande av något lindrigare grad än tagande i förvar. Det kan enligt grundlagsutskottet ha betydelse när man bedömer säkringsåtgärdens maximilängd. När man beaktar att frihetsberövande av barn endast ska användas som en sista utväg, målet att boendeskyldigheten för barn ska vara ett alternativ till tagande i förvar och motiveringen till boendeskyldighetens längd anser grundlagsutskottet ändå att den föreslagna maximilängden är problematisk med tanke på proportionalitetskravet. För att lagen ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste maximilängden förkortas så att den står i bättre proportion till maximitiden för tagande i förvar. 

Förvaltningsutskottet har, utifrån uppgifter från polisen, informerats om att den tid som krävs för avlägsna ur landet varierar från fall till fall, och två veckor har inte alltid räckt. I likhet med grundlagsutskottet menar utskottet likväl att maximitiden för boendeskyldigheten för barn inte kan anses vara proportionell i förhållande till maximitiden för tagande i förvar. Förvaltningsutskottet föreslår att maximitiden för boendeskyldigheten för barn i 3 mom. i den nya 120 b § förkortas till hälften av det som föreslås i propositionen, dvs. att barnet ska friges senast en vecka från det att boendeskyldigheten inträdde. Boendeskyldigheten för barn kan förlängas högst en vecka, om det är nödvändigt för att trygga verkställigheten av avlägsnandet ur landet. Vidare påpekar förvaltningsutskottet att det i 117 a § i utlänningslagen föreskrivs att det omedelbart ska bestämmas att en säkringsåtgärd ska upphöra, när den inte längre är nödvändig för att säkerställa syftet med den. 

122 §. Tagande av barn i förvar.

I enlighet med det som sägs i den allmänna motiveringen och med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att hänvisningen till 118—120 a § ändras till 118—120 b § i 1 mom. 1 punkten, varigenom hänvisningen också täcker boendeskyldigheten för barn. Därigenom preciseras att ett barn kan tas i förvar bara om villkoren för boendeskyldigheten för barn är uppfyllda och en individuell bedömning visar att åläggande av boendeskyldighet för barn är en otillräcklig åtgärd. 

124 §. Anmälan om förvar och domstolsbehandling.

Enligt 2 mom. ska ärenden som gäller boendeskyldighet för barn tas upp i tingsrätten utan dröjsmål och senast inom fyra dygn från det att boendeskyldigheten inträdde. Förvaltningsutskottet konstaterar att till följd av den föreslagna ändringen måste boendeskyldigheten för barn nämnas också i 1 mom., som inte tas upp i propositionen. Bestämmelserna i momentet gäller anmälan till tingsrätten. Utskottet föreslår att 1 mom. kompletteras på behövligt sätt. Det måste också beaktas i lagens ingress. 

Vidare måste hänvisningen i 2 mom. till 122 a § om boendeskyldighet för barn ändras så att den hänvisar till nya 120 b §. 

Enligt föreslagna 124 § 2 mom. ska tidsfristen iakttas oberoende av veckodag. Det betyder att de fyra dygnen kan uppnås under veckoslut eller helgdagar. Det är alltså möjligt att ett ärende måste behandlas som jourärende utanför normal tjänstetid. I propositionsmotiven behandlas i detta sammanhang inte justitieministeriets förordning om ändring av justitieministeriets förordning om handläggning av häktningsärenden och andra brådskande ärenden vid tingsrätter i vissa fall (953/2013). Enligt förvaltningsutskottet kan den föreslagna ändringen i utlänningslagen föranleda en justering av den förordningen. 

126 §. Tingsrättens beslut.

Enligt detaljmotiveringen i propositionen föreslås en teknisk korrigering i 2 mom.. Bestämmelsen går ut på att om tingsrätten bestämmer att den som har tagits i förvar fortfarande ska hållas i förvar, ska det bestämmas att han eller hon ska förpassas till en förvarsenhet eller i exceptionella fall till polisens häkteslokaler. I den gällande lagen hänvisas felaktigt till 123 §, som gäller beslut om tagande i förvar, då det borde hänvisas till 1 eller 2 mom. i 123 a §, som gäller placering av utlänningar som tagits i förvar. Lagförslaget i propositionen hänvisar felaktigt till 123 a § 2 och 3 mom. Utskottet föreslår att bestämmelsen korrigeras enligt propositionsmotiven. 

185 §. Utlänningsförseelse.

Utskottet föreslår att hänvisningen i 1 mom. 3 punkten till 122 a § om boendeskyldighet för barn ändras så att den hänvisar till nya 120 b §.