Riksdagens ställning och verksamhetens särdrag
Talmanskonferensen föreslår att lagen om riksdagens tjänstemän (1197/2003) ändras. Bestämmelserna samordnas i huvudsak med de ändringar som infördes i statstjänstemannalagen (750/1994) förra valperioden. Enligt 34 § 3 mom. i grundlagen kan talmanskonferensen ta initiativ till att stifta en lag om riksdagens tjänstemän eller till att ändra lagen. Grundlagen kan således anses förutsätta en särskild lag om riksdagens tjänstemän. Detta är motiverat i synnerhet med hänsyn till särdragen i riksdagens verksamhet och riksdagens ställning.
Innehållet i lagstiftningen om riksdagens tjänstemän läggs alltså fast utifrån riksdagens behov. Både prövning och beredning av lagstiftningen sker i riksdagen. Det kan emellertid anses såväl befogat som lämpligt att speciallagen om riksdagens tjänstemän i tillämpliga delar stämmer överens med de tjänstemannarättsliga grundvalarna i statstjänstemannalagen.
Undantag från det offentliga ansökningsförfarandet (7 §)
Villkoren för undantag från offentligt ansökningsförfarande preciseras, och lagen ska ange de två fall där det går att utnämna någon till en tjänst i riksdagen utan offentligt ansökningsförfarande. Förvaltningsutskottet anser att det är motiverat att precisera och samtidigt begränsa grunderna för undantag, eftersom offentligt ansökningsförfarande är huvudregeln och det ska finnas vägande skäl för att avvika från dem. Det är viktigt att notera att grunderna för undantag inte ger riksdagen rätt att avvika från behörighetsvillkoren för en tjänst.
Talmanskonferensens första grund för undantag gäller utnämning till en tjänst när en tjänst inrättas i stället för ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år. I dessa fall får en tjänsteman som är anställd i tjänsteförhållande för viss tid utnämnas till en sådan ny tjänst utan offentligt ansökningsförfarande när tjänsten tillsätts för första gången. Den föreslagna bestämmelsen har nästan samma innehåll som 6 b § 1 mom. i statstjänstemannalagen, och enligt motiveringen till förslaget motsvarar momentet den praxis som i dag tillämpas i riksdagens kansli.
Den andra grunden för att avvika från offentligt ansökningsförfarande är att en tjänsteman som framgångsrikt skött tjänsten i ett tjänsteförhållande för viss tid utnämns till tjänsten. Enligt motiven kan bestämmelsen bli tillämplig i ett sådant fall där den ordinarie tjänsteinnehavaren är tjänstledig och en annan person har skött tjänsten med framgång genom tjänsteförhållandet för viss tid. Vid bedömningen av om tjänsteförhållandet har skötts med framgång ska man beakta dels tjänste-utövningens kvalitet, dels om uppgifterna har skötts på ett förtjänstfullt sätt, men därutöver också hur länge ett eller flera tjänsteförhållanden för viss tid har varat. Utgångspunkten är att personen ska ha skött uppgiften i flera års tid, i praktiken i minst två år, och åtminstone en gång ha utnämnts till ett tjänsteförhållande för viss tid i ett öppet ansökningsförfarande, framgår det av motiven till förslaget. Enligt förslaget är nuvarande tillämpningspraxis vid riksdagens kansli förenlig med motiveringen till talmanskonferensens förslag. Utskottet framhåller dessutom att framgångsrik skötsel av tjänsten är ett viktigt bevis på behörighet för tjänsten.
Förvaltningsutskottet understryker att de motiv som nämns ovan spelar en viktig roll vid tillämpningen av 7 §.
Avgångsålder (38 §)
Utskottet anser det motiverat att avgångsåldern enligt lagen om riksdagens tjänstemän följer statstjänstemannalagen och följaktligen gradvis stiger. Avgångsåldern föreslås vara 68 år för tjänstemän som är födda 1957 eller tidigare, 69 år för tjänstemän som är födda 1958–1961 och 70 år för tjänstemän som är födda 1962 eller senare.
När en tjänsteman uppnått avgångsåldern kan tjänsteförhållandet med tjänstemannens samtycke förlängas med högst två år. Det är i regel det berörda ämbetsverket i riksdagen som ska ta initiativ till förlängningen. Det kan vara fråga om att arbetsgivaren fortfarande, trots att tjänstemannen uppnått avgångsåldern, behöver tjänstemannens expertis eller arbetsinsats till exempel för att slutföra ett projekt som tjänstemannen ansvarar för eller av någon annan orsak som har samband med ämbetsverkets arbetssituation. En förlängning förutsätter samförstånd mellan tjänstemannen och ämbetsverket.
Karensavtal (49 a §)
I förslaget fogar talmanskonferensen en ny bestämmelse om karensavtal till lagen om riksdagens tjänstemän. I den nya 49 a § föreskrivs om möjlighet att avtala om karens, det vill säga om en tidsfrist efter det att anställningsförhållandet har gått ut, under vilken en tjänsteman har inskränkt rätt att övergå till ett annat anställningsförhållande eller ett annat uppdrag utanför statsförvaltningen eller att börja utöva en näring eller ett yrke eller annan verksamhet som jämställs med förvärvsarbete. Karenstiden får vara högst sex månader. Under karenstiden får tjänsteman en månatlig ersättning som ska motsvara lönen för ordinarie arbetstid.
Bestämmelserna om karensavtal har samma innehåll som 44 a § i statstjänstemannalagen. Förvaltningsutskottet har tagit ställning till propositionen om den ändringen i betänkande FvUB 17/2016 rd. I det sammanhanget underströk utskottet bland annat att det i varje enskilt fall måste prövas noga huruvida en ersättning behöver betalas ut eller inte. Principen bör enligt utskottets åsikt vara att man förhåller sig restriktiv till utbetalning av ersättning till pensionerade tjänstemän. Synpunkterna i betänkandet är av betydelse också vid tillämpningen av lagen om riksdagens tjänstemän.
Utvidgad besvärsrätt (63 a och 63 b §)
Bestämmelserna om möjlighet att överklaga ändras enligt den föreslagna 63 a § så att besvär får anföras hos Helsingfors förvaltningsdomstol i stället för hos högsta förvaltningsdomstolen och så att överklagande hos högsta förvaltningsdomstolen kräver besvärstillstånd. Regleringen har i det hänseendet anpassats till premisserna i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), som träder i kraft den 1 januari 2020.
Besvärsrätten utvidgas i den nya 63 b §. Huvudregeln kommer att vara att beslut om utnämning får överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Bakgrunden till den utvidgade besvärsrätten är ett uttalande som riksdagen har godkänt utifrån grundlagsutskottets betänkande GrUB 6/2015 rd. Där förutsätter riksdagen att regeringen skyndsamt bereder en proposition om en ändring av statstjänstemannalagen som innebär att förbudet mot att anföra besvär över beslut om utnämningar till statliga tjänster och tjänsteförhållanden slopas. Bestämmelser om sökande av ändring i utnämning till en tjänst finns i 59 § i statstjänstemannalagen (FvUB 8/2018 rd). I detta sammanhang hänvisar förvaltningsutskottet till grundlagsutskottets betänkande GrUB 6/2015 rd vad gäller närmare kriterier för rätten att söka ändring.
Inom förvaltningen är besvär ett viktigt rättsmedel i rättsskyddssystemet (se även 21 § i grundlagen). Förvaltningsbesvär får anföras på den grunden att ett beslut är lagstridigt, och den vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet har då besvärsrätt. Ett av de viktigaste syftena med möjligheten att överklaga beslut är att ge parterna rättsskydd. Samtidigt kan beslutsprocessen i förvaltningen förbättras proaktivt av besvärsmöjligheten, likaså praxis för motivering av beslut.
I betänkande FvUB 8/2018 rd konstaterar förvaltningsutskottet att besvärsrätt ger de sökande möjlighet att få lagligheten i ett utnämningsbeslut prövad av en förvaltningsdomstol. Ingen har subjektiv rätt att bli utnämnd till en tjänst. Varje sökande har ändå subjektiv rätt att bli bemött på lika och objektiva villkor när en tjänst ska tillsättas, också i själva processen. Bland de viktigaste rättigheterna för dem som söker en tjänst märks rätten att bli lika behandlad och jämlikt bedömd, rätten att få ansökan behandlad på behörigt sätt och enligt principerna för god förvaltning samt rätten att bli bedömd och jämförd utifrån kompetenskraven och de allmänna utnämningsprinciperna.
Enligt förslaget kan besvärsrätten dock inte utsträckas till beslut som fattats i plenum av riksdagen, som i enlighet med 2 § i grundlagen är det högsta statsorganet som utövar demokrati. Förvaltningsutskottet håller med talmanskonferensen och anser det motiverat att besvärsförbudet även i fortsättningen ska gälla utnämningsbeslut om det är riksdagens plenum som har utnämningsbehörighet i frågan. Begränsningen i besvärsrätten gäller således val av riksdagens generalsekreterare, generaldirektören för Statens revisionsverk och riksdagens justitieombudsman och biträdande justitieombudsmän.
Vidare får det inte anföras besvär över utnämningsbeslut som gäller tjänsteförhållandet för talmannens eller vice talmännens specialmedarbetare. Besvärsförbudet kan anses vara befogat med hänsyn till att innehavarna av dessa uppdrag enligt motiveringen delvis väljs ut på politiska grunder och förtroende är ett centralt kriterium.
Besvärsförbudet gäller också beslut vid utnämning för en viss tid av högst två år samt beslut som innebär att en tjänst eller ett tjänsteförhållande med stöd av lag tillsätts utan att ledigförklaras.
Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft tidigast den 1 januari 2020 eftersom lagen om rättegång i förvaltningsärenden träder i kraft då. Förvaltningsutskottet föreslår i ikraftträdandebestämmelsen att lagen ska träda i kraft den 1 mars 2020 för att verkställigheten ska hinna förberedas, bland annat utbildning i utnämningsfrågor ordnas.
Sammanfattning
Förvaltningsutskottet anser att lagförslaget behövs och fyller sitt syfte. Sammantaget tillstyrker utskottet lagförslaget utan ändring utom vad gäller ikraftträdandebestämmelsen och med framförda ståndpunkter.