Vi instämmer i grundlagsutskottets utlåtande fram till punkt 77. 

Enligt undertecknade bör det dock i grundlagsutskottets betänkande i enlighet med den motiverade uppfattning som majoriteten av de sakkunniga uttryckt konstateras att utrikesministern inte har handlat i strid med den helhet av normer som ligger till grund för hans skyldigheter i tjänsten och som utöver bestämmelserna i vanlig lag utgörs av 22 § i grundlagen, samtidigt som man beaktar FN:s konvention om barnets rättigheter, och att ministern inte heller i övrigt har handlat lagstridigt i avgörandena i al-Hol-ärendet. 

I likhet med grundlagsutskottet hänvisar vi till justitieombudsman Jääskeläinens yttrande i fråga om bakgrunden och händelseförloppet och går för tydlighetens skull igenom dem nedan: 

De viktigaste händelserna 

Bakgrund

Det i straffrättsligt avseende relevanta innehållet i händelseförloppet har genom hänvisningar till förundersökningsmaterialet presenterats t.ex. i biträdande riksåklagarens yttrande (s. 1—13). Bakgrunden beskrivs utförligt i justitieombudsmannens yttrande (nedan) och kan återges som följer: 

Brottsmisstankarna gäller utrikesminister Haavistos förfarande i en situation där utrikesministeriet under behandling hade ett ärende som gällde säkerheten för och en eventuell hemtagning av de finländare som var instängda i lägret al-Hol i Syrien. I lägret har det under farofyllda förhållanden levt finska medborgare, av vilka en del var barn. 

Finländare har, om de så önskar, rätt att komma till Finland och att få bistånd av finska myndigheter bland annat enligt lagen om konsulära tjänster. På grundval av de grundläggande fri- och rättigheterna samt nationella och internationella normer för barnets rättigheter ansågs Finland också ha en skyldighet att trygga rättigheterna för barnen i lägret. 

Detta ansågs kräva att åtminstone barnen i al-Hol tas hem till Finland, eftersom Finland annars inte kunde fullgöra sin skyldighet gentemot dessa barn. Att barnets bästa ska tryggas i första hand ansågs förutsätta att också mamman eller föräldrarna tas hem, om barnets bästa inte kunde tillgodoses på något annat sätt. 

Att vidta de biståndsåtgärder som behövdes för att tillgodose rättigheterna för dem som vistas i lägret hörde framför allt till utrikesministeriets uppgifter. Åtgärderna ansågs med största sannolikhet förutsätta att sådana tjänster enligt lagen om konsulära tjänster som hör till utrikesförvaltningens behörighet tillhandahålls personer som vill komma eller tas hem till Finland från lägret. 

Bakgrunden till de händelser som ledde till misstanken om brott är den meningsskiljaktighet som uppstod mellan utrikesminister Haavisto och utrikesråd Pasi Tuominen, som tjänstgjorde som konsulär chef vid utrikesministeriet. Meningsskiljaktigheten gällde utrikesministeriets skyldigheter och möjligheter att vidta åtgärder i fråga om finländarna i lägret, framför allt barnen. 

Hösten 2019 krävde Haavisto att aktiva åtgärder vidtas bland annat utifrån de diskussioner han fört med statsministern, vissa andra ministrar samt offentliga och privata internationella aktörer samt på grundval av ställningstagandena från justitiekanslern i statsrådet om de finska myndigheternas befogenheter och skyldigheter. En viktig åtgärd skulle ha varit att företrädare för utrikesministeriet skulle ha besökt regionen för att träffa åtminstone representanter för den kurdiska regim som driver lägret al-Hol. På plats skulle man ha utrett möjligheterna att ta hem finländare från lägret. 

Tuominen var emot utrikesminister Haavistos planer, bland annat på grund av de säkerhetsrisker och laglighetsfrågor som var förenade med ett besök på plats. Tuominen befarade också att det skulle uppstå laglighetsproblem i synnerhet när det gällde att ta hem barn utan mammor och lämna konsulärt bistånd till människorna i lägret utan att statsrådet hade fattat ett politiskt beslut i frågan. 

De viktigaste händelserna är i kronologisk ordning följande. Liksom det som sagts ovan framgår också dessa händelser väl av justitieombudsmannens yttrande och nedan följs den lista som finns i yttrandet: 

• 13.9.2019 Haavisto förhandlade med statsministern. Närvarande var även tjänstemän från skyddspolisen och inrikesministeriet samt en pensionerad finländsk före detta EU-diplomat och fredsmedlare (namnet struket) som alldeles nyligen hade besökt nordöstra Syrien med den nederländska fredsmedlingsgruppen Dialogue Advisory Group DAG. Förhandlingarna utmynnade i en riktlinje enligt vilken en delegation med mandat av Finlands regering ska sändas till området. Delegationen skulle främst samla in information. Utrikesministeriet skulle förbereda resan. 

• 16.9.2019 hölls ett möte vid utrikesministeriet där meningsskiljaktigheten om handlingslinjen tillspetsades. Enligt Haavisto avslutades mötet utan operativ sammanfattning, dvs. utan en samsyn om vilka åtgärder utrikesministeriet skulle vidta. Haavisto ansåg att ”de juridiska förutsättningarna hade granskats av justitiekanslern, de politiska förutsättningarna hade överenskommits i regeringen, de operativa förutsättningarna hade kontrollerats av den erfarna finländska diplomaten [namnet struket] och DAG, och den bit som fattades var utrikesministeriets roll, som jag själv ledde och som saknades här”. — — ”Vid mötet den 16.9, trots att denna fråga hade manglats och förberetts i tre månader, kunde inga operativa riktlinjer åstadkommas.”— — ”Förbehållen var kända och alla operativa framsteg avslogs av konsulära chefen”. (s. 53) 

• Från och med 7.10.2019 tillfrågades flera efterträdarkandidater om de var villiga att ta hand om uppgiften som konsulär chef. Haavisto hade börjat vidta åtgärder för att omplacera Tuominen från uppdraget som konsulär chef ”inom några veckor” efter mötet 16.9 (s. 109). 

• 9.10.2010 Justitiekanslern avgjorde klagomål i ärendet al-Hol och konstaterade bland annat följande: ”Mot bakgrund av vad som anförts ovan och med hänsyn till de svåra omständigheterna i lägret anser jag att det i denna mycket exceptionella situation skulle vara mycket svårt att, med avseende på laglighetskontrollen, som klandervärt betrakta ett myndighetsförfarande som syftar till att ta hem barn om det är praktiskt möjligt för att tillgodose en grundläggande rättighet enligt 7 § i grundlagen och artikel 6 i konventionen om barnets rättigheter, även om vårdnadshavaren inte ger sitt samtycke.” 

• 11.10.2019 berättade Haavisto för kanslichefen, statssekreterare Anttonen (s. 177) att han vill att Tuominen omplaceras från sitt uppdrag. Anttonen underrättade understatssekreterare Puustinen och personaldirektör Tulokas samma dag (s. 192 och 806). Utifrån Haavistos (s. 61, 63, 64 och 65), Puustinens (s. 192) och Tuominens (s. 36) utsagor samt senare händelser hade Haavisto för avsikt att hitta en sådan uppgift på minst samma nivå som skulle uppskattas av Tuominen. 

• 18.10.2019 gavs UM:s konsulära tjänster i uppdrag (s. 1031) att utarbeta en promemoria om åtgärderna i anslutning till al-Hol med bland annat följande punkter: ”3. Utgångspunkten är att åtminstone barnen i lägret al-Hol kan sättas i säkerhet inom rimlig tid och vid behov snabbt, om säkerhetsriskerna i området ökar. 4. Om det med beaktande av säkerhetsfaktorerna inte är möjligt att skilja familjemedlemmarna från varandra när hjälpen ges så att hjälpen endast riktas till barnen, ska justitiekanslerns riktlinjer följas så att barnens bästa tillgodoses. - - 8. Utrikesministeriet handlar i enlighet med lagen om konsulära tjänster. Beslut om riktlinjerna för vår verksamhet förs till regeringen för beslut endast när det är omöjligt att bedriva verksamhet enligt lagen om konsulära tjänster eller om säkerhetsriskerna blir exceptionella också för ministeriets/ministeriernas egen personal.” Samma dag kommenterade Tuominen uppdraget i e-postdiskussionen mellan tjänstemännen bland annat på följande sätt (s. 1030): ”Problemet är nu enligt min uppfattning att ministerns kansli lämpar över det här så att det ska skötas enligt lagen om konsulära tjänster och i princip så att vi endast bistår barn. Att fatta ett sådant beslut som tjänstemannaarbete är ett beslut av den kalibern att den som gör det bör förbereda sig på att få en fängelsedom, och att straffet blir så långt att det inte kan avtjänas villkorligt.” 

• 22.10.2019 (s. 284) beslutade Haavisto att från och med 23.10.2019 överföra al-Hol-ärendena från konsulära chefen till den särskilda representant som utrikesministern utsett. Enligt beslutet bestäms längden på uppgiften senare, men den ska vara minst två veckor (23.10–5.11.2019). 

• 11.11.2019 berättade Puustinen för Tuominen att Haavisto vill överflytta honom till andra uppgifter före utgången av december. Haavisto hade inte strävat efter eller begärt att beredningen av ärendet skulle hemlighållas för Tuominen. Dröjsmålet med beskedet berodde på tjänstemannaledningens beslut att Tuominen ännu inte skulle informeras om ministerns begäran. Tanken var att ministern ännu skulle kunna ändra sig (s. 179, 194 och 807). Samma dag kom man för första gången överens om ett samtal mellan Haavisto och Tuominen, men Tuominen lämnade återbud till det överenskomna mötet 22.11.2019 (s. 918). 

• 13.11.2019 föreslog Tuominen för personaldirektör Tulokas att han så snabbt som möjligt kunde övergå till uppdraget som beredskapschef på heltid och beskickningschef i Sofia hösten 2020 (s. 1379). (s. 1379) 

• 4.12.2019 hölls mötet mellan Haavisto och Tuominen. Vid detta möte hade Haavisto sagt att ”om detta samarbete fungerar, om det inte finns någon kritik mot denna skötsel av al-Hol-uppgifterna och om han (Tuominen) också, som han själv sade, är beredd att anlita sin egen personal som stöd [för den särskilda representanten], då tycker jag att detta problem är löst”. Under dessa förutsättningar fanns det från Haavistos sida inget hinder för att Tuominen skulle fortsätta på sin post. Tuominen skulle fundera på saken (s. 70, s. 1113). 

• 19.12.2019 utfärdade statsrådet med stöd av bland annat rättsstatsprincipen ett principbeslut (s. 620) om att ta hem finländska barn från lägret al-Hol. I enlighet med principbeslutet förnyade Haavisto samma dag (s. 498) den särskilda representantens mandat. Det bestämdes inte någon tidsmässig längd för uppdraget. 

• 20.12.2019 Tuominen meddelade Haavisto att det är bäst att han först förflyttas till uppdraget som beredskapschef på heltid så snart som möjligt och hösten 2020 övergår till posten som beskickningschef i Sofia (s. 757). 

• 9.1.2019 I en diskussion mellan Haavisto och Tuominen konstaterade Tuominen att det är ”bättre att jag övergår till andra uppgifter, det är win-win för oss alla att jag tar över posten som beskickningschef i höst” (s. 924). 

• 28.2.2020 Vid presidentföredragningen beslutade republikens president att begära agremang för att Tuominen skulle överflyttas till Sofia (s. 1380). 

• 14.4.2020 Tuominen meddelade att han inte vill flytta till Sofia utan fortsätta som konsulär chef och beredskapschef. Därför återtogs överflyttningsprojektet och begäran om agremang 8.5.2020 (s. 1380). 

Har begäran om omplacering haft en godtagbar grund? 

Vid förundersökningen har det framförts att utrikesminister Haavisto skulle ha brutit mot sin tjänsteplikt enligt 6 § i förvaltningslagen genom att utan godtagbar grund försöka överföra Tuominen till andra uppgifter mot dennes vilja. 

Rättslig bedömning 

Principen om ändamålsbundenhet enligt 17 § i lagen om utrikesförvaltningen och 6 § i förvaltningslagen 

Beslut om överföring av Tuominen till ett annat uppdrag fattades alltså aldrig. Även de förberedande åtgärderna för överföring är dock tjänsteuppgifter som omfattas av tjänsteansvaret, och en sådan uppgift var också det uppdrag om beredning av en överföring som Haavisto gav. Den egentliga tidpunkten för när beredningsuppdraget gavs måste anses vara då Haavisto meddelade Anttonen om saken 11.10.2019. 

Konsulära chefen Tuominen har en tjänst som utrikesråd, som enligt 14 § i lagen om utrikesförvaltningen är en s.k. allmän tjänst. 

Enligt 17 § i den lagen är utrikesråd, ambassadråd, utrikessekreterare, administrativa utrikessekreterare, attachéer och administrativa attachéer skyldiga att i sin tjänst övergå till ett annat uppdrag eller flytta till ett annat tjänsteställe i utrikesförvaltningens organisation. 

Andra tjänstemän som innehar allmänna tjänster (allmän tjänsteman) är på förordnande skyldiga att i sin tjänst flytta från en beskickning till utrikesministeriet och att övergå från ett uppdrag till ett annat vid utrikesministeriet. 

I andra fall än de som avses i 1 och 2 mom. kan en allmän tjänsteman i sin tjänst förordnas till ett uppdrag eller förflyttas till ett annat tjänsteställe i utrikesförvaltningens organisation, om tjänstemannen samtycker till det. 

Som utrikesråd har Tuominen alltså vid förordnandet varit skyldig att övergå till ett annat uppdrag eller flytta till ett annat tjänsteställe i utrikesförvaltningens organisation, och detta har inte förutsatt samtycke av Tuominen. 

I lagen om utrikesförvaltningen finns inga uttryckliga bestämmelser om de grunder på vilka en tjänsteman som omfattas av bestämmelsen kan förordnas att övergå till ett annat uppdrag eller flytta till ett annat tjänsteställe. 

Detta innebär dock inte att beslut om överföring kan fattas godtyckligt. I en sådan situation begränsas prövningsrätten av rättsprinciperna inom förvaltningen, som det föreskrivs om i 6 § i förvaltningslagen. Paragrafen lyder som följer: Myndigheterna ska bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndighetens åtgärder ska vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen. 

I det nu aktuella fallet måste frågan granskas och har i sakkunnigyttrandena granskats särskilt utifrån principerna om ändamålsbundenhet och proportionalitet. 

Principen om ändamålsbundenhet 

Principen om ändamålsbundenhet innebär att myndigheterna ska använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. 

För vilka situationer är den befogenhet som grundar sig på 17 § i lagen om utrikesförvaltningen avsedd? 

Enligt motiveringen till bestämmelsen (RP 139/1999 s. 22) är ett grundläggande drag i det enhetliga tjänstesystemet inom utrikesförvaltningen, särskilt när det gäller de allmänna tjänsterna, att tjänstemännen står till förfogande för olika uppdrag och kan flyttas från ett ställe och ett uppdrag till ett annat enligt funktionella behov. Det har inte varit möjligt att grunda flyttningssystemet helt på frivilliga flyttningar, utan de viktigaste tjänstemännen inom utrikesförvaltningen har av tradition haft en långtgående flyttningsskyldighet Den lämpligaste tjänstemannen skall kunna flyttas också till mindre eftertraktade uppgifter. 

Tekniskt fattas beslut om flyttningen genom ett beslut om förordnande till ett uppdrag. Beslutet om förordnande till ett uppdrag fattas första gången i samband med att personen för första gången utnämns till en allmän tjänst och därefter alltid när uppgiften byts ut. I beslutet om förordnande av en tjänst är det på sätt och vis fråga om att det fattas ett separat beslut om den del av beslutet som gäller fastställande av tjänsteställe och tjänsteuppdrag. 

Enligt motiveringen ska flyttningsskyldigheten således grunda sig på ett funktionellt behov. Ett separat skriftligt beslut om förordnande till uppdraget ska fattas, vilket enligt 30 § i lagen om utrikesförvaltningen är överklagbart, om beslutet har fattats utan tjänstemannens samtycke eller om tjänstestället med anledning av beslutet ändras. 

Av de som yttrat sig för utskottet har den förre jusförre justitiekanslern Jonkka ansett att det funktionella behovet i första hand gäller uppgiften och inte tjänstemannen. Därför anser ministern att en ministers önskan att flytta en tjänsteman från dennes uppdrag åtminstone i princip lämpar sig illa med avseende på det skäl som anförts. Även om det i första hand och i princip och kanske också i praktiken skulle vara så, kan man i ljuset av motiveringen till bestämmelsen inte från bestämmelsens tillämpningsområde utesluta ett funktionellt behov som anknyter till en tjänsteman. 

Utan ett klart stöd i rättspraxis kan den tolkningen, att ett funktionellt behov kan ha samband med en tjänsteman, inte anses vara lagstridig enligt justitieombudsman Jääskeläinen. Enligt honom kan man också dryfta hur ett funktionellt behov som hänför sig till en viss uppgift i vissa situationer ens skulle kunna särskiljas från exempelvis tjänstemannens olämplighet, om sådan framkommit under uppdraget. Dessutom har uppenbarligen i synnerhet alkoholproblemen bland tjänstemännen, dvs. skäl som hänför sig till tjänstemannen, i praktiken också kunnat leda till förflyttningsbeslut, vilket justitieombudsman Jääskeläinen konstaterat. 

Ett funktionellt behov som hänför sig till en tjänsteman kan alltså i sig ligga till grund för förflyttning, men har det i detta fall funnits ett funktionellt behov på sakliga grunder? Övriga sakkunniga förutom biträdande riksåklagaren Jukka Rappe, emeritusprofessorn i straff- och processrätt Pekka Viljanen samt förre justitiekanslern, JD, docenten i processrätt Jaakko Jonkka har ansett att ett sådant funktionellt behov har funnits. Denna ståndpunkt intas alltså av riksdagens justitieombudsman, JD, VH Petri Jääskeläinen, emeritusprofessorn i förvaltningsrätt Heikki Kulla, professorn i förvaltningsrätt Olli Mäenpää, professorn i straffrätt Sakari Melander, professorn i straffrätt Kimmo Nuotio, professorn i statsförfattningsrätt Tuomas Ojanen, professorn i statsförfattningsrätt Veli-Pekka Viljanen samt emeritusprofessorn i statsförfattningsrätt Mikael Hidén. 

Professor Nuotio beskriver i sitt utlåtande hur han vid grundlagsutskottets utfrågning den 13 februari 2019 framförde den åsikten att minister Haavistos agerande inte i något avseende har varit lagstridig och att det inte finns någon grund för att inleda förundersökning på någon punkt i ärendet. Av de sakkunniga jurister som hördes i våras lyfte endast emeritusprofessorn i straff - och processrätt Pekka Viljanen fram det faktum att händelseförloppet inte var helt utrett i det skedet. Därför skulle grundlagsutskottet enligt emeritusprofessor Pekka Viljanen i sin prövning beakta det ”sämsta alternativet”, nämligen att det kunde finnas ett klart osakligt motiv i bakgrunden, vilket trots allt skulle leda till att det åtal för missbruk av tjänsteställning som realiserar ministeransvarighet skulle väckas. Enligt professor Nuotio var det uppenbarligen just detta ställningstagande som ledde till att en förundersökning ansågs nödvändig. 

Efter avslutad förundersökning kallade utskottet biträdande riksåklagare Rappe, straffrättsprofessorerna Melander och Nuotio, emeritusprofessorn i straff- och processrätt Pekka Viljanen, professorn i statsförfattningsrätt Tuomas Ojanen, professorn i statsförfattningsrätt Veli-Pekka Viljanen samt emeritusprofessorn i statsförfattningsrätt Mikael Hidén. Därefter dem har också minister Haavisto yttrat sig. 

Efter detta har utskottet ännu velat höra förre justitiekanslern, juris doktor, docenten i processrätt Jaakko Jonkka. Därefter har minister Haavisto återigen yttrat sig om Jonkkas synpunkter. 

Efter detta har utskottet ytterligare hört justitieombudsman Jääskeläinen och emeritusprofessorn i förvaltningsrätt Heikki Kulla samt professorn i förvaltningsrätt Olli Mäenpää. Även emeritusprofessor Tuori har ombetts yttra sig, men han har inte längre ansett det vara nödvändigt i det skedet. Minister Haavisto har inkommit med ett slutligt yttrande. 

Experter på statsförfattningsrätt har alltså hörts två gånger i ärendet. Ingen av dem har ändrat ståndpunkt efter förre justitiekanslern Jonkkas yttrande. Professor Ojanen beskriver situationen så att den nya utredningen endast stärker hans tidigare bedömning att utrikesminister Haavisto inte har handlat i strid med de normer som ligger till grund för hans tjänsteplikt och som består av bestämmelser på lagnivå, såsom 11 och 15 § i lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar, 6 och 34 § i förvaltningslagen och 17 § i lagen om utrikesförvaltningen samt 22 § i grundlagen och med beaktande även av FN:s konvention om barnets rättigheter. Enligt professor Ojanen får den slutsatsen ytterligare stöd särskilt i de mycket klara och entydiga sakkunnigutlåtandena från Jääskeläinen samt Kulla och Mäenpää, men enligt professor Ojanen är också det tidigare sakkunnigutlåtandet från justitiekansler Jonkka ägnat att ytterligare stärka hans egen bedömning att det inte finns någon rättslig grund för att anse att utrikesministern har handlat i strid med sin tjänsteplikt eller på annat sätt lagstridigt. 

De förvaltningsrättsliga experterna har en mycket klar tolkning: Emeritusprofessorn i förvaltningsrätt Kulla betonar att förordnande av en tjänsteman till ett uppdrag och förflyttning till en annan tjänst är etablerad rutin i tjänstemannarätten inom utrikesförvaltningen och att beredningen av åtgärderna enligt hans uppfattning inte kränkte konsulära chefens rättigheter. Enligt honom framkommer det ingenting som skulle tyda på att minister Haavisto hade handlat i något annat syfte i ärendet än det som anges i lagen. 

Enligt professorn i förvaltningsrätt Mäenpää fanns det en i lag föreskriven grund för behörigheten att överföra konsulära chefen till ett annat uppdrag och i detta fall fanns det en saklig och godtagbar grund för tillämpning av behörighetsgrunden. Enligt professor Mäenpää stärker informationen i förundersökningsprotokollet bedömningen att syftet med beredningen av överföringen av konsulära chefen till ett annat uppdrag uttryckligen var att tillgodose utrikesministeriets operativa behov, vilket är det allmänna syftet med befogenheten. Avsikten var i synnerhet att säkerställa utrikesministeriets funktionsförmåga och en enhetlig strategi för att ministeriet tillräckligt effektivt skulle kunna genomföra de åtgärder som hör till ministeriets behörighet och uppgifter enligt lagen och förpliktelserna om de mänskliga rättigheterna för att trygga de finländska barns rättigheter och intressen som hålls fängslade i lägret al-Hol. Enligt professor Mäenpää är det motiverat att betrakta detta som ett godtagbart syfte för att utöva förflyttningsrätten enligt lagen, även med beaktande av den ovilja att genomföra ministeriets och i sista hand statsrådets riktlinjer, vilket framgår av materialet, samt konsulära chefens direkta vägran att handla i enlighet med sin tjänsteplikt och lagen om konsulära tjänster. Beredningen av omplaceringen till en annan uppgift var således ett förfaringssätt enligt principen om ändamålsbundenhet i 6 § i förvaltningslagen. 

Frågan belyses närmare nedan mot bakgrunden av biträdande riksåklagaren Rappes, emeritusprofessor Pekka Viljanens och förre justitiekanslern Jonkkas argument: 

Förre justitiekanslern Jonkka konstaterar att tjänstemannakåren för konsulära tjänster hade samma tolkning som konsulära chefen av tillämpningen av lagen om konsulära tjänster och att endast konsulära chefen blev en nagel i ögat ”uppenbarligen för att han var den som (...) förde fram den gemensamma tolkningen”. 

Emeritusprofessor Viljanen anser att beredningsuppdraget gavs ”på grund av synpunkter som avvek från Haavisto ståndpunkt”. 

Även biträdande riksåklagare Rappe ansåg att omplaceringen enbart baserade sig på meningsskiljaktigheter och inte på operativa behov. Biträdande riksåklagarens slutsats baserar sig på en mycket långtgående tolkning av att det i ljuset av utredningen såg ut som om åtgärderna för omplacering av Tuominen sammanföll mycket nära med Haavisto personliga synpunkter och syften i al-Hol-ärendet. 

Av förundersökningsmaterialet framgår att tjänstemannaledningen ansåg ståndpunkten visserligen vara exceptionell och att det önskades att ministern ändrar sin ståndpunkt och att ärendet inte behöver föras vidare. Utrikesministerns diplomatiska rådgivare konstaterade vid förhöret att begäran var ovanlig, men han blev inte förvånad. Han uppger i förundersökningen att han inte blev förvånad eftersom begäran kändes motiverad. (förundersökningsprotokollet, s. 131). Enligt professor Nuotio kunde man säga att begäran var exceptionell, men hela situationen var exceptionell. Statsrådet förväntade sig att utrikesministeriet skulle kunna sköta ärendet. Pressen ökade ytterligare av att det också fanns konkurrerande företagsamhet och statsmakten ansåg att det inte var det rätta sättet att gå till väga. 

Både Tuominen och Haavisto har berättat om de meningsskiljaktigheter som gällde eventuella åtgärder som gällde finländarna i lägret al Hol. I förundersökningsmaterialet hänvisas det å ena sidan till att ministern avsåg att trygga utrikesministeriets funktionsförmåga genom att få till stånd en gemensam linje vid ministeriet, och å andra sidan till att konsulära chefen Tuominen inte längre åtnjöt ministerns förtroende. Haavisto redogörelse för grunderna för omplaceringsuppdraget förefaller trovärdig enligt professor Veli-Pekka Viljanen, och den strider inte mot tjänstemannaledning beskrivningar förtroendekrisen på ministeriet. 

Enbart en meningsskiljaktighet eller brist på förtroende är i allmänhet inte en godtagbar grund för omplacering av en tjänsteman, men i detta fall har det enligt justitieombudsman Jääskeläinen varit fråga om hur denna meningsskiljaktighet påverkat förverkligandet av de riktlinjer som godkänts av Haavisto och inom regeringen. 

Om orsaken till omplaceringen hade varit något slags straff eller någon form av hämnd eller t.ex. en orsak som avses i 6 § 2 mom. i grundlagen och som hänför sig till Tuominens person, skulle omplaceringen ha stått i strid med principen om ändamålsbundenhet. Enligt justitieombudsman Jääskeläinen kan något sådant inte påvisas på grundval av förundersökningen. Professor Nuotio har även han ansett att grälen har handlat om sakfrågor och att förundersökningsmaterialet bekräftar uppfattningen att det inte förelåg någon persontvist utan att det rörde sig om avvikande uppfattning om hur man bör handla i ärendet. Professor Nuotio anser med rätta att frågan inte är förknippad med utrikesministerns personliga kopplingar eller motiv. 

Som det konstateras ovan i punkt 16.9.2019 i beskrivningen av händelserna var det fråga om den roll som det av Haavisto ledda ministeriet hade för att genomföra den politik som han önskade och vars rättsliga förutsättningar hade kontrollerats med justitiekanslern, vars politiska förutsättningar hade överenskommits i regeringen och vars operativa förutsättningar hade kontrollerats genom Uusitalo och DAG. Enligt justitieombudsman Jääskeläinen fanns det uttryckligen ett funktionellt behov av att genomföra en sådan politik. 

Vid utrikesministeriet ansågs det ankomma på konsulära tjänster, som leddes av Tuominen, att handla i enlighet med de ovan nämnda riktlinjerna. Ärendet framskred inte på det sätt som minister Haavisto önskade trots att ärendet beretts sedan våren 2019 och i tre månader under Haavistos ministerperiod. 

Chefen för konsulära tjänster har haft en avvikande syn i fråga om riktlinjerna och detta faktum accentuerades vid mötet den 16 september 2019 på det sätt som beskrivs ovan. 

Enligt justitieombudsman Jääskeläinen har minister Haavisto med fog kunnat dra den slutsatsen att förverkligandet av regeringens politik i denna fråga inte skulle komma att framskrid på önskat sätt och att det åtminstone delvis berodde på konsulära chefen Tuominen. Därför har Haavisto kunnat anse att det på grund av tjänstemannen har funnits ett funktionellt behov att enligt 17 § i lagen om utrikesförvaltningen överföra en tjänsteman till ett annat uppdrag. 

Tuominen har reagerat mycket kraftigt på anvisningen av den 18 oktober 2019 att utarbeta utrikesministeriets promemoria i ärendet. Även om detta har skett först efter det beredningsuppdrag rörande omplaceringen som Haavisto gav den 11 oktober 2019, stödjer det enligt justitieombudsman Jääskeläinen Haavistos uppfattning att ärendet inte kommer att framskrida på det sätt som Haavisto önskar under Tuominens ledning. 

Trots att en tjänsteman inte behöver åtnjuta ministerns förtroende, är det enligt professor Nuotio i en sådan situation förståeligt och motiverat att bristen på förtroende kan innebära en mer omfattande oro över att de riktlinjer som antagits över huvud taget inte kan genomföras. I en sådan konstellation utgår professor Nuotio från att en begäran om omplacering också i samband med brist på förtroende kan tjäna ett godtagbart syfte. Enligt honom lyder sammanhanget helt klart mot denna mer allmänt formulerade grund. Enligt professor Nuotio har minister Haavisto med andra ord haft sådana grunder för sin begäran som inte har tjänat icke godtagbara grunder. Enligt Nuotio har det uttryckligen varit fråga om olika uppfattningar om sakfrågan. 

I det skede då frågan om omplacering av Tuominen dök upp i medierna och när Haavisto och Tuominen diskuterade frågan ställde Haavisto som villkor för att Tuominen skulle kunna fortsätta i sin uppgift att han klarar av att samarbeta. Även detta tyder enligt professor Nuotio på att Haavisto endast och allenast strävade efter att konsulära chefen ska genomföra den fastlagda politiken och inte motsätta sig den genom sina åtgärder. 

Enligt professor Melander var det framför allt fråga om att utrikesministeriet i ett juridiskt och politiskt komplicerat och utmanande ärende samt i ett brådskande läge borde ha kunnat agera i enlighet med sina uppgifter. När beredningen av omplaceringen inleddes var det således fråga om att trygga UM:s funktionsförmåga i ett svårt och brådskande ärende och att säkerställa att de förberedande åtgärderna framskred. Enligt professor Melander förefaller de ovan nämnda åtgärderna som helhet betraktat inte vara problematiska med tanke på principen om ändamålsbundenhet i 6 § i förvaltningslagen. 

Enligt emeritusprofessor Hidén var omplaceringen juridiskt möjlig med avseende på bestämmelserna i lagen om utrikesförvaltningen. Lagen om utrikesförvaltningen förutsätter ska det ska finnas en godtagbar grund för omplaceringar. Enbart bristen på förtroende mellan ministern och tjänstemannen är inte i sig en tillräcklig grund. Enligt Hidén har en tillräcklig grund i detta fall varit tryggandet av ministeriets enhetliga politik i en svår och föränderlig situation. 

I en sådan situation kan inte uppdraget att byta ledning för konsulära ärenden enligt professor Veli-Pekka Viljanen anses grunda sig på osakliga motiv, i motsats till vad som har ansetts vid förundersökningen. Enligt honom verkar det ha varit fråga om ett behov av att i en internationell krissituation snabbt säkerställa att utrikesministeriets konsulära verksamhet fungerar och att utrikesministern i egenskap av chef för ministeriet anpassar sig till den handlingslinje i al-Hol-frågan som utrikesministern föreslagit och som godkänts vid överläggningar i regeringen. Att besluta om en sådan linje är enligt professor Veli-Pekka Viljanen uppenbart en fråga som hör till utrikesministerns behörighet. 

Som det konstaterats ovan är också förvaltningsdomstolens sakkunniga emeritusprofessor Kulla och professor Mäenpää samt justitieombudsman Jääskeläinen och författningsexperten Ojanen entydigt av samma åsikt. 

Således kan uppdraget att byta ledning för utrikesministeriets konsulära tjänster inte på ovan nämnda grunder anses vila på osakliga grunder. 

I motsats till vad förre justitiekanslern Jonkka tycks ha ansett, är det enligt justitieombudsman Jääskeläinen vid bedömningen av lagenligheten i Haavistos förfarande inte heller avgörande att Tuominens avvikande syn på handlingslinjen uppenbarligen huvudsakligen vilade på rättsliga grunder. Justitiekanslern hade godkänt eller till och med krävt den handlingslinje som Haavisto avsett. Det väsentliga är enligt justitieombudsman Jääskeläinen att minister Haavisto på basis av justitiekanslerns ställningstaganden har haft rätt att lita på att det finns juridiskt godtagbara grunder för sin handlingslinje. Det har i och för sig varit fråga om en juridiskt oklar situation där det uppenbarligen också har funnits beaktansvärda juridiska grunder för Tuominens åsikter. 

Också professor Veli-Pekka Viljanen hänvisar till att de instruktioner som Haavisto gav i al-Hol-ärendet motsvarar de riktlinjer som justitiekanslern, som övervakar lagligheten i statsrådets verksamhet, meddelade i sitt beslut av 9.10.20119. Beslutens och insatsernas laglighet har således säkerställts tillräckligt. 

Även professor Nuotio beskriver i sitt yttrande denna rättsliga osäkerhet i anslutning till ärendet. Han har bland annat påpekat att den särskilda representanten utan omsvep började agera i frågan, vilket ytterligare kunde framhäva intrycket av att enheten för konsulära tjänster var alltför försiktig i sin uppfattning om vad som kunde göras. Professor Nuotio beskriver också att den aktivare linje som just Haavisto föreslog var den som senare genomfördes. Ärendena framskred uttryckligen i den riktning som justitiekanslern stakat ut, och den särskilda representantens verksamhet och statsrådets senare riktlinjer bekräftade detta. 

Såsom beskrivs närmare nedan har professor Ojanen i sitt utlåtande betonat att utrikesministern inte bara har haft behörighet utan också direkt skyldighet att vidta åtgärder. 

Professor Ojanen betonar att man också måste tillbakavisa uppfattningen att det för uppkomsten av en sådan skyldighet för myndigheterna att agera krävs ett ”politiskt beslut” av statsrådet. Det förefaller enligt förundersökningsmaterialet som om den ifrågavarande tjänstemannen förutsatt ett sådant politiskt beslut för att tjänsteåtgärder som syftar till att hjälpa barn skulle vara ”lagliga”. Fallet är dock att utrikesministern och utrikesministeriets tjänstemän är skyldiga att vidta alla (lagliga) åtgärder för att skydda finländarnas intressen och rättigheter i al-Hol direkt med stöd av den normhelhet som utgörs av dels de nationella besluten om godkännande och ikraftsättande av konventionen om barnets rättigheter, dels 22 § i grundlagen. 

Före detta justitiekanslern Jonkka hänvisar i sitt utlåtande också t.ex. till att meningsskiljaktigheten gällde säkerhetsaspekter. 

Professor Mäenpää bedömer till denna del två omständigheter; dels en mötesdiskussion vid utrikesministeriet, dels ministeriets interna instruktion. 

Enligt tillgänglig utredning förekom det vid mötet 16.9.2019 meningsskiljaktigheter mellan utrikesminister Haavisto och konsulära chefen om huruvida det var motiverat att skicka tjänstemän från utrikesministeriet och inrikesministeriet till lägret al-Hol. Meningsskiljaktigheten grundade sig främst på divergerande bedömningar av säkerhetsläget, och det fanns sannolikt skäl för de olika uppfattningarna. Det kunde med fog finnas varierande åsikter om säkerhetsläget i lägret och hur säkert det var att resa dit, eftersom informationen om lägret åtminstone delvis var bristfällig, opålitlig och ständigt föränderlig. Ett på detta sätt framföra avvikande åsikter kan enligt professor Mäenpää inte betraktas som påtryckning av en tjänsteman, utan det var fråga om framförande och avvägning av olika synpunkter som med nödvändighet och legitimt hörde till tjänsteberedningen. Enligt professor Mäenpää var det fråga om framförande och avvägning av olika synpunkter, vilket är möjligt och önskvärt vid tjänstemannaberedningen. 

Instruktionen ingick å sin sida i ett e-postmeddelande som utrikesministerns specialmedarbetare sände till understatssekreterare Pekka Puustinen 18.10.2019. Ämnet för meddelandet var ”Begäran om åtgärder: beredning av regeringens överläggningar”, och det sändes efter justitiekanslerns beslut av 9.10.2019. Justitiekanslern konstaterade i sitt beslut utifrån sin rättsliga bedömning att de grundläggande och mänskliga rättigheterna, särskilt 7 § i grundlagen, artikel 3.1 och artikel 6 i konventionen om barnets rättigheter och skyldigheten att trygga dem enligt 22 § i grundlagen, talar för att statsrådet i enlighet med internationell rätt och med stöd av sina befogenheter enligt och inom ramen för lagen om konsulära tjänster strävar efter att föra hem åtminstone finländare och barn som kan betraktas som finländare. 

Professor Mäenpää kom i sin bedömning fram till att instruktionen i fråga fastställde utgångspunkterna och även i övrigt var relativt allmänt avfattad. Den innehöll inte någon skyldighet för utrikesministeriets tjänstemän eller särskilt för konsulära chefen att avgöra ett enskilt förvaltningsärende på ett visst sätt. Instruktionen innehöll inte heller element som skulle ha inneburit eller skulle ha kunnat tolkas som en skyldighet för konsulära chefen att handla lagstridigt eller att bereda eller fatta ett lagstridigt beslut eller avstå från lagligt beslutsfattande. Iakttagandet och tillämpningen av lagen om konsulära tjänster kan anses höra till konsulära chefens tjänsteplikt även utan ett uttryckligt beslut av utrikesministeriet eller statsrådets allmänna sammanträde. 

Utifrån detta kan instruktionen enligt professor Mäenpää inte betraktas som påtryckning mot konsulära chefen. I instruktionen framhävdes vikten av ett förfarande enligt lagen om konsulära tjänster. Avsikten var inte att utöva påtryckningar på konsulära chefen eller att annars få denne att handla i strid med lag eller annars osakligt. Enligt professor Mäenpää kan instruktionen således inte anses vara ett tjänstemannarättsligt problematiskt eller osakligt förfarande. 

Professor Nuotio betonar också att det till en sund verksamhetskultur hör att om ministern för en fråga till tjänstemannaledningen för beredning, ska ministern uppmärksamgöras på om det är möjligt att genomföra det som önskas. Professor Veli-Pekka Viljanen betonar att det utifrån förundersökningsmaterialet inte har kommit till Haavistos kännedom från någon tjänstemans sida att beredningsuppdraget att överföra en konsul chef till ett annat uppdrag skulle vara lagstridigt eller att man skulle ha förfarit lagstridigt vid beredningen av överföringen. Tvärtom kan det utifrån förundersökningsprotokollet konstateras att ministeriets centrala tjänstemän också i efterhand ansåg att man hade förfarit lagenligt i ärendet. 

Som professor Ojanen framhäver ska frågan, utöver de bestämmelser i lag som är av betydelse i ärendet, bedömas med tanke på grundlagen och internationella förpliktelser, i synnerhet FN:s konvention om barnets rättigheter; grundlagen och de internationella förpliktelser som hänför sig till ärendet ska beaktas vid tolkningen av förvaltningslagen och andra lagar som är av betydelse i ärendet med stöd av 22 § i grundlagen. 

De finländska myndigheterna har en skyldighet som grundar sig på 22 § i grundlagen och internationella fördrag, i synnerhet FN:s konvention om barnets rättigheter, att med alla lagliga medel aktivt försöka hjälpa och skydda de finska medborgarnas rättigheter i al-Hol, särskilt när det är fråga om minderåriga finska medborgare i läger. 

De rättigheter för barn som tryggas i konventionen om barnets rättigheter ska tillgodoses i hela barnbefolkningens och varje barns liv, inklusive de finländska barn som befinner sig i lägret al-Hol. Enligt artikel 3 ska vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma i främsta rummet (se även t.ex. GrUU 16/2019 rd). 

Förre justitiekanslern Jonkka berättar själv att han i sin granskning helt har förbigått människorättsaspekten. ”I denna mycket traditionella straffprocessuella granskning har jag helt bortsett från den stora bilden bakom hela fallet. Ministern har genom sitt agerande strävat efter att främja tryggheten för barn som befinner sig i eländiga och farliga förhållanden — i ordets fulla bemärkelse livshotande förhållanden. Med tanke på de mänskliga rättigheterna har han alltså agerat utifrån juridiskt rekommenderade mål.” 

Detta fullständiga åsidosättande av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna i yttrandet är enligt professor Ojanen särskilt förvirrande i förhållande till att förre justitiekanslern Jonkka likväl anser att det vid bedömningen av ärendet är nödvändigt att särskilt betona betydelsen av rättsstatsprincipen i 2 § 3 mom. i grundlagen. Han konstaterar bland annat att ”en person i Haavistos ställning måste känna till att det hör till rättsstatens centrala principer att utövning av offentlig makt ska grunda sig på lag”. Grundlagens 22 § om det allmännas skyldighet att trygga tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt den genom lag införda konventionen om barnets rättigheter, som enligt vad som närmare anförts i Ojanens tidigare utlåtande ska betraktas som centrala rättsliga utgångspunkter vid den rättsliga bedömningen av ärendet, utgör dock en del av den lagstiftning som avses i 2 § 3 mom. i grundlagen och som utövningen av offentlig makt ska grunda sig på. 

Professor Ojanen konstaterar att utrikesministern uttryckligen kan anses ha ”på behörigt sätt inom ramen för sin behörighet eftersträvat de mål som åläggs genom 22 § i grundlagen och FN:s konvention om barnets rättigheter”. Ojanen betonar att den förpliktande verkan som FN:s konvention om barnets rättigheter har när det gäller att aktivt försöka hjälpa finska medborgare i lägret al-Hol riktar sig särskilt starkt mot de statliga organ som har behörighet att företräda Finland i internationella relationer och i det interna genomförandet av konventionsskyldigheterna. Som ett sådant organ nämner professor Ojanen uttryckligen utrikesministersämbetet. Enligt Ojanen är utrikesministern och utrikesministeriets tjänstemän skyldiga att vidta alla (lagliga) åtgärder för att trygga de finländska barnens intressen och rättigheter i al-Hol direkt med stöd av den normhelhet som utgörs av dels de nationella lösningarna för godkännande och ikraftsättande av konventionen om barnets rättigheter, dels 22 § i grundlagen. 

Professor Ojanen anser att det redan utifrån det som anförts ovan står klart att utrikesministern inte bara har haft behörighet utan också direkt skyldighet att vidta åtgärder för att flytta den motsträvige eller åtminstone passiva tjänstemannen i fråga till en annan uppgift i syfte att skapa lämpliga verksamhetsförutsättningar för aktiva åtgärder som tryggar barnens intressen och rättigheter vid utrikesministeriet och mer allmänt inom utrikesförvaltningen. 

Biträdande riksåklagaren konstaterar å sin sida själv att det fanns en lämplig grund för att omplacera konsulära chefen, eftersom dennes ovilja att agera i al-Hol-ärendet på det sätt som utrikesministern förutsatte utgjorde ett hinder för ett lämpligt och ändamålsenligt agerande från ministeriets sida. I avsnittet om strävan efter nytta konstaterar biträdande riksåklagaren att ”Haavisto genom de åtgärder som granskas har strävat efter att uppnå ett mål enligt lag och skyldighet, dvs. att utrikesministeriet ska kunna agera för att skydda de finländare som befinner sig i en utsatt ställning i al-Hol utan att det hindras eller försvåras av Tuominen, som varit av annan åsikt”. 

På andra ställen konstaterar biträdande riksåklagaren dock att det inte kunde finnas något sådant ”funktionellt behov” av att omplacera konsulära chefen som nämns i förarbetena till lagen om utrikesförvaltningen, när al-Hol-frågorna hade överförts på den särskilda representantens ansvar. 

Detta förklaras tydligt i justitieombudsman Jääskeläinens yttrande: Enligt 56 § i utrikesministeriets arbetsordning kan ministern bestämma om beredningen av ett ärende med avsteg från den fastställda arbetsfördelningen. Med stöd av denna befogenhet hade Haavisto 22.10.2019 utsett en särskild representant i al-Hol-ärendet. Av denna anledning uppstod ingen skyldighet för Haavisto att återkalla uppdraget att bereda omplaceringen av Tuominen. 

För det första var den särskilda representantens förordnande avsett att vara kortvarigt och utfärdades då enligt beslutet endast ”för minst två veckor”. 

För det andra är det uppenbart att den särskilda representanten i sitt uppdrag har behövt samarbete med och stöd av personalen inom konsulära tjänster, och att Haavisto på basis av de föregående händelserna inte kunde vara säker på så länge Tuominen var konsulär chef. 

För det tredje hänvisar Jääskeläinen till att Haavisto med fog kunde bedöma att al-Hol-insatsen blir långvarig, varför också behovet att som konsulär chef få en tjänsteman som förhåller sig positivt till Haavisto verksamhetslinje kunde förväntas bli långvarigt. Vid förundersökningen har Haavisto berättat att han har bedömt att al-Hol-frågan kunde vara aktuell i ett år eller två år. 

Professor Nuotios argument gick också i samma riktning. Nuotio hänvisar till att meningsskiljaktigheten enligt Haavisto var av sådan klass att det fanns en risk för att Tuominen inte ändrar sitt agerande. Det skulle å sin sida ha lett till att utrikesministeriet inte effektivt kunde vidta åtgärder enligt den valda linjen. Meningsskiljaktigheten kunde således fortfarande påverka i bakgrunden, även om de centrala delarna hade överförts till den särskilda representanten. Enligt Nuotio kvarstår intrycket att frågan inom de konsulära tjänsterna inte hade främjats särskilt aktivt under de veckor som följde efter 16.9, vilket med fog gav minister Haavisto anledning att tro att dessa frågor inte heller i fortsättningen skulle förverkligas problemfritt om enheten leddes av Tuominen. Det var också klart att den särskilda representantens mandat inte var avsett att vara en bestående lösning, utan att de dock som helhet hörde till området för konsulära tjänster, varvid också konsulärt stöd och konsulära åtgärder skulle krävas. Ungefär samtidigt som den särskilda representanten utsågs började man bereda ett byte av konsulär chef, vilket enligt Nuotio närmast innebar att vissa personer tillfrågades om intresse för att söka tjänsten om den skulle ledigförklaras. 

Man kan alltså anse att grunderna för beredningen av omplacering av konsulära chefen inte undanröjdes genom förordnandet av en särskild representant. 

Slutsats: Grundlagsutskottet konstaterar att syftet med beredningen av överföringen av konsulära chefen till ett annat uppdrag uttryckligen var att tillgodose utrikesministeriets operativa behov, vilket är det allmänna syftet med befogenheten. Avsikten var i synnerhet att säkerställa utrikesministeriets funktionsförmåga och en enhetlig strategi för att ministeriet tillräckligt effektivt skulle kunna genomföra de åtgärder som hör till ministeriets behörighet och uppgifter enligt lagen och förpliktelserna om de mänskliga rättigheterna för att trygga de finländska barns rättigheter och intressen som hålls fängslade i lägret al-Hol. 

Det är motiverat att betrakta detta som ett godtagbart syfte för att utöva förflyttningsrätten enligt lagen, även med beaktande av den ovilja att genomföra ministeriets och i sista hand statsrådets riktlinjer, vilket framgår av förundersökningsmaterialet, samt konsulära chefens direkta vägran att handla i enlighet med sin tjänsteplikt och lagen om konsulära tjänster. Beredningen av omplaceringen till ett annat uppdrag var således ett förfaringssätt enligt principen om ändamålsbundenhet i 6 § i förvaltningslagen. Tvärtom kan man uttryckligen anse att utrikesministern inom ramen för sin behörighet har strävat efter att uppnå de mål som åläggs genom 22 § i grundlagen och FN:s konvention om barnets rättigheter. 

Proportionalitetsprincipen enligt 17 § i lagen om utrikesförvaltningen och 6 § i förvaltningslagen 

Rättslig bedömning 

Proportionalitetsprincipen innebär att myndigheternas åtgärder ska stå i rätt proportion till sitt syfte. 

Biträdande riksåklagaren Rappe och förre justitiekanslern Jonkka hänvisar i sina utlåtanden till att den här principen har kränkts. Rappe har uttryckligen ansett att det talar för Haavistos skuld att han inte skulle ha försökt uppnå sitt mål med lindrigare metoder, till exempel genom att förordna Tuominen att vidta åtgärder i al-Hol-ärendet, och överföringen var en oproportionerligt sträng åtgärd. Också Jonkka har ansett att det vid behov skulle ha varit möjligt att ordna med frågan på ett lindrigare sätt. 

Nedan behandlas de argument som framförts av andra sakkunniga som hörts av grundlagsutskottet om de grunder med stöd av vilka minister Haavisto inte bör anses ha brutit mot proportionalitetsprincipen enligt 6 § i förvaltningslagen. 

Förre justitiekanslern Jonkka motiverar sitt påstående om ärendets betydelse med att hänvisa till en punkt i professor Nuotios yttrande, där det står att en förflyttning skulle vara en allvarlig fråga i ett annat ministerium. I en bedömning enligt proportionalitetsprincipen betonar professor emeritus i förvaltningsrätt Kulla uttryckligen bland annat att förflyttning av en tjänsteman är en sedvanlig åtgärd inom utrikesförvaltningen, till skillnad från statsförvaltningen i allmänhet. 

I motsats till förre justitiekanslern Jonkka betonar professor Mäenpää i sitt yttrande att förflyttningar inom utrikesförvaltningen är ett förfarande som normalt hör till tjänstemännens karriär och som inte har drag av klander eller sanktion. Även emeritusprofessor Kulla betonar att förordnande av en tjänsteman till en uppgift och förflyttning till en annan tjänst är etablerad rutin i tjänstemannarätten inom utrikesförvaltningen och att beredningen av omplaceringen enligt hans uppfattning inte kränkte konsulära chefens rättigheter. 

Proportionalitetsprincipen lämpar sig överhuvudtaget dåligt i fallet, som justitieombudsmannen Jääskeläinen konstaterar. I situationer där den tillämpas är det typiskt fråga om någon åtgärd eller lösning som är ofördelaktig för parten eller till exempel om användning av maktmedel. I dessa situationer ska man bedöma vilket det lindrigaste sättet är att nå det slutresultat som myndigheten eftersträvar. I detta fall är det dock fråga om att syftet med Haavistos beredningsuppdrag redan från början var att förflytta Tuominen till en uppgift på minst lika hög nivå som han skulle vara nöjd med. Avsikten var alltså inte att förflyttningen skulle genomföras mot Tuominens vilja, utan med hans samtycke. Enligt Mäenpää, professor i förvaltningsrätt, betraktas den planerade omplaceringen till en post som ambassadör i huvudstaden i en EU-medlemsstat som karriäravancemang inom utrikesförvaltningen. 

Förre justitiekanslern Jonkka och biträdande riksåklagaren Rappe framförde också att utrikesministerns mål i fråga om handlingslinjen för al-Hol hanterades genom tillsättning av en särskild representant och att det skulle vara tvivelaktigt med tanke på proportionalitetsprincipen enligt 6 § i förvaltningslagen att behovet skulle ha förutsetts två år framåt. Enligt professor emeritus Pekka Viljanen har Haavisto utifrån utredningen inte heller försäkrat sig om hur samarbetet löper mellan den särskilda representanten och Tuominen, utan utgått från att det finns problem och hållit fast vid planerna på omplacering. Konsekvenserna av tillsättningen av en särskild representant har behandlats ovan i samband med principen om ändamålsbundenhet, och samma rättsliga bedömning gäller proportionalitetsprincipen. 

Proportionaliteten i ett förflyttningsbeslut kan slutligt bedömas först när man vet vad beslutet innehåller. Innan beslutet fattas kan man bara spekulera att beslutet eventuellt kommer att strida mot proportionalitetsprincipen. Om det i ärendet har fattats ett beslut om förflyttning av konsulära chefen utan hans eget samtycke, skulle han i enlighet med 30 § i lagen om utrikesförvaltningen ha haft rätt att söka ändring hos förvaltningsdomstolen i fråga om förflyttning mot egen vilja. I detta fall är rätten att söka ändring dock inte relevant, eftersom förflyttningen inte ägde rum och det inte fattades något beslut mot Tuominens vilja. 

Vid bedömningen av proportionaliteten är det relevant hur den tjänsteman som beslutet om förflyttning gäller själv har förhållit sig till beslutet. Även detta klarnar slutgiltigt först när beredningen har avslutats. I detta fall har Tuominen utifrån en utredning vid förundersökningen själv varit villig att övergå till nya uppgifter under beredningen. Professor Mäenpää lyfter fram att konsulära chefen förhöll sig positiv till förflyttningen när den bereddes och betraktade den som en win-win-lösning [dvs. en lösning som ligger i bägge parters intresse]. 

Professor Mäenpää betonar att alternativet till detta tillvägagångssätt, som i första hand bedömts vara positivt med tanke på konsulära chefens rättsliga ställning, utifrån utredningen kunde ha varit ett mindre positivt tillvägagångssätt, där oviljan att genomföra utrikesministeriets handlingslinje och den uttryckliga vägran att delta i verksamhet enligt lagen om konsulära tjänster skulle ha bedömts som försummelse av tjänsteplikt enligt 14 § 1 mom. i statstjänstemannalagen, där det står att en tjänsteman ska utföra sina uppgifter på behörigt sätt och utan dröjsmål. 

Jämfört med detta alternativ, som baserar sig på en eventuell användning av tjänstemannarättsliga påföljder, kan inledandet av beredningen av det förfarande som valdes i stället och som främst var positivt för konsulära chefen anses ha varit en lindrigare åtgärd som i sig står i rätt proportion till syftet med förflyttningsbeslutet på det sätt som proportionalitetsprincipen enligt 6 § i förvaltningslagen förutsätter, menar professor Mäenpää. 

Enligt förre justitiekanslern Jonkka har Haavisto inte strävat efter att uppnå målet med lindrigare metoder, till exempel genom att vidta åtgärder som han ansåg vara ändamålsenliga. 

Som sagt hade ärendet beretts sedan våren 2019 och i tre månader under Haavistos ministerperiod. Avsikten var att frågan skulle utredas vid mötet den 16 september 2019 och genom en instruktion som sändes den 18 oktober 2019. Inte heller dessa åtgärder ledde till de reaktioner som behövdes. 

Som professor Melander säger verkar det åtminstone möjligt att förflyttningen till en annan uppgift betraktades som det enda möjliga alternativet i en situation där det primära målet var att säkerställa utrikesministeriets verksamhetsbetingelser och snabba åtgärder och där man redan hade försökt nå en lösning i enlighet med de här målen, till exempel vid ett möte som ordnades genom samtal den 16 september 2019 och därefter per e-post den 18 oktober 2019. Enligt professor Melander kan det således bedömas att det inte ansågs realistiskt att frågan kunde avgöras genom fortsatta diskussioner, vilket också antagligen påverkades av att parterna var orubbliga i sina synpunkter och att ärendet var brådskande. 

Förre justitiekanslern Jonkka hänvisar här också till ”ett läger som nu vållar problem”. På det sätt som beskrivs ovan är de mänskliga rättigheterna en väsentlig aspekt i frågan. Detta måste ses i förhållande till de mål som eftersträvas i al-Hol-ärendet, i synnerhet med beaktande av den ovan beskrivna skyldigheten att genom aktiva åtgärder sträva efter att trygga tillgodoseendet av de finländska barnens bästa och rättigheter i lägret i enlighet med konventionen om barnets rättigheter och 22 § i grundlagen. 

Förre justitiekanslern Jonkka har ansett att förflyttningsprojektet också stred mot jämlikhetsprincipen. Detta skulle enligt honom ha grundat sig på att förflyttningsbeslut inte tidigare hade fattats på motsvarande grunder. Enligt justitieombudsman Jääskeläinen gör detta eller det faktum att förflyttningsprojektet väckte kollegial uppståndelse i utrikesministeriets tjänstemannaledning inte beredningsuppdraget lagstridigt med stöd av jämlikhetsprincipen, om det i övrigt fanns lagliga grunder för uppdraget. Enligt justitieombudsmannen har detta varit fallet. Också jämlikheten kan slutgiltigt bedömas först när beslutet har fattats. 

Professor emeritus Kulla sammanfattar sin analys av proportionalitetsprincipen enligt 6 § i förvaltningslagen så att man enligt honom inte förfarit i strid med proportionalitetsprincipen vid beredningen av förflyttningsärendet, i synnerhet inte eftersom ärendet var viktigt och eftersom förflyttningar av tjänstemän är en sedvanlig åtgärd inom utrikesförvaltningen, till skillnad från statsförvaltningen i allmänhet. 

Professor Mäenpääs analys är densamma: vid beredningen av förflyttningen av konsulära chefen har man inte förfarit i strid med rättsprinciperna inom förvaltningen eller i övrigt på otillbörliga grunder. Eftersom det inte har fattats något beslut i förflyttningsärendet finns det enligt honom inte heller någon grund för att bedöma om dessa rättsprinciper hade iakttagits vid beslutet. 

Slutsats: Grundlagsutskottet konstaterar att beredningen av förflyttningen till ett annat uppdrag var förenlig med proportionalitetsprincipen enligt 6 § i förvaltningslagen. 

Sammanfattande slutsats i fråga om de normer som ligger till grund för tjänsteplikten 

Med stöd av de motiverade synpunkterna från majoriteten av de sakkunnigas yttranden till grundlagsutskottet finns det skäl att konstatera att utrikesminister Haavisto inte har handlat i strid med de samlade normer som ligger till grund för hans skyldigheter i tjänsten och som utöver bestämmelserna i vanlig lag, såsom 11 och 15 § i samarbetslagen, 6 och 34 § i förvaltningslagen samt 17 § i lagen om utrikesförvaltningen, består av 22 § i grundlagen, även med beaktande av FN:s konvention om barnets rättigheter. 

Den konstitutionella bedömningen av anmärkningen kan göras i fyra steg i enlighet med grundlagsutskottets betänkande GrUB 10/2010 rd: 

(i) Har ministern handlat i strid med bestämmelserna om tjänsteplikt? 

(ii) Om svaret på frågan ovan är ja, vilket brottsrekvisit stämmer då in på gärningarna? Med beaktande av grundlagsutskottets beslut PeVP 6/2020 vp är det alltså nu fråga om huruvida rekvisitet för missbruk av tjänsteställning i 40 kap. 7 § i strafflagen eller rekvisitet för brott mot tjänsteplikt i 40 kap. 9 eller 10 § i strafflagen uppfylls. 

(iii) Om någon av gärningsbeskrivningarna stämmer in på brottsrekvisitet måste man bestämma vilken grad av uppsåt som kan tillräknas (uppsåt, grov oaktsamhet eller oaktsamhet). Om bara normal oaktsamhet kommer i fråga, är möjligheten att väcka ministeråtal utesluten eftersom 116 § i grundlagen kräver minst grov oaktsamhet. 

(iv) Om tillräknandet överskrider gränsen för grov oaktsamhet, måste man dessutom pröva om brottet mot de skyldigheter som hör till ministerns uppgifter är väsentligt på det sätt som 116 § i grundlagen avser eller om ministern i övrigt har förfarit klart lagstridigt i sin ämbetsutövning. 

Som professor Ojanen påpekar kan man sammantaget konstatera att steg i–iii förutsätter en betydande förvaltnings- och straffrättslig analys, medan den egentliga konstitutionella bedömningen av huruvida de kvalificerade materiella förutsättningarna för väckande av ministeråtal enligt 116 § i grundlagen är uppfyllda blir framträdande i steg iv, om förutsättningarna i steg i–iii har bedömts vara uppfyllda. Det är alltså fråga om kumulativa förutsättningar: om man till exempel anser att ministern inte har handlat i strid med bestämmelserna om tjänsteplikt (steg i), behöver man inte längre bedöma de andra förutsättningarna för väckande av ministeråtal, särskilt inte i grundlagsutskottets ställningstagande i ärendet. 

Professor Veli-Pekka Viljanen fäster i sitt yttrande av den 25 november 2020 uppmärksamhet vid att de förvaltningsrättsliga experter som utskottet hört har granskat ärendet ur förvaltningsrättslig synvinkel och båda har kommit fram till att minister Haavisto inte har handlat i strid med kraven i förvaltningslagen (steg i). Denna ståndpunkt delas av de flesta sakkunniga som hörts i grundlagsutskottet. 

När frågan på ovan beskrivna grunder avgörs redan i steg ett bör grundlagsutskottet i sitt ställningstagande på det sätt som professor Ojanen och riksdagens justitieombudsman Jääskeläinen föreslagit avstå från att bedöma de hypotetiska frågorna i de övriga stegen, i synnerhet med hänsyn till rättssäkerhetsaspekterna i samband med bedömningen av lagligheten i ministerns ämbetsåtgärder. 

När man bedömer en allmän bestämmelse om tjänstebrott i steg (ii) ska man alltid kunna påvisa en norm utifrån vilken tjänsteplikten har överträtts. 

I samband med den aktuella brottsmisstanken måste den straffrättsliga legalitetsprincipen enligt 8 § i grundlagen och det krav på exakthet som ingår i den särskilt beaktas. De ställer väsentliga krav även på tillämpningen av bestämmelserna om tjänstebrott. 

Den norm som tjänsteplikten grundar sig på ska vara exakt och tjänsteplikten ska tydligt framgå av den (se t.ex. HD 1999:46). I enlighet med vad som konstaterats ovan är det i första hand fråga om huruvida Haavisto har handlat i enlighet med proportionalitetsprincipen och principen om ändamålsbundenhet. Det står klart att åtgärder av detta slag i vissa situationer kan leda till straffansvar för tjänstebrott. Enligt professor Melander bör det dock förutsättas att åtgärderna tydligt strider mot dessa principer och att den som vidtagit dem också har kunnat förutse detta när åtgärderna vidtogs. 

I propositionen om tjänstebrott konstateras det också explicit att uttrycket brott mot tjänsteplikt ”enligt bestämmelser eller föreskrifter som ska iakttas i tjänsteutövning”, som utgör en förutsättning i bestämmelserna om tjänstebrott, avses framhäva att straffansvar inte ska grundas på ett alltför allmänt och vagt villkor, såsom krav på god förvaltningssed (RP 58/1988 rd s. 65/I). Enligt professor Melander är det nu inte fråga om en handlingar som uppenbart strider mot dessa principer. 

Också professor Veli-Pekka Viljanen hänvisar till detta i sitt yttrande av den 25 november 2020. Han påpekar att förre justitiekanslern Jonkka anser att minister Haavisto endast har gjort sig skyldig till brott mot tjänsteplikt av oaktsamhet enligt 40 kap. 10 § i strafflagen. Sådana brott begångna av tjänstemän bestraffas med varning eller böter. Åtgärder som strider mot skyldigheterna i tjänsten grundar sig för sin del på den allmänna bestämmelsen i förvaltningslagens 6 § om rättsprinciperna inom förvaltningen. Syftet med 6 § i förvaltningslagen är inte i första hand att ligga till grund för tjänstemannens straffrättsliga ansvar, utan avsikten är att styra myndighetsverksamheten, påpekar professor Veli-Pekka Viljanen. Dessutom kan paragrafen ha relevans som grund för sökande av ändring i förvaltningsärenden. I princip kan brott mot den i vissa situationer också ligga till grund för straffrättsligt tjänsteansvar, men då krävs det i praktiken att överträdelsen av förvaltningens rättsprinciper är tämligen grov. Den rättsliga bedömningen av ärendet är här också enligt professor Veli-Pekka Viljanen förenad med aspekter som anknyter till den straffrättsliga legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen, i synnerhet när det gäller straffansvarets förutsägbarhet. 

Även professor Nuotio betonar att tjänstebrottsansvaret förutsätter ett klart och konkret brott mot tjänsteplikt som grundar sig på lag. Enligt professor Nuotio strider det inte på något sätt mot den konkreta och preciserade tjänsteplikten att föra ärendet till tjänstemän för beredning. 

Villkoret gällande utrikesförvaltningens operativa behov, som biträdande riksåklagaren och förre justitiekanslern Jonkka framhäver i sina yttranden, grundar sig inte på 17 § i lagen om utrikesförvaltningen på det sätt som legalitetsprincipen kräver, utan det framgår endast av motiveringen till bestämmelsen. Professor Ojanen sammanfattar frågan på följande sätt: ”Enligt min uppfattning kan man i ett ärende där det är fråga om brottsmisstankar inte ens i princip med beaktande av den straffrättsliga legalitetsprincipen i 8 § i grundlagen grunda brottsmisstanken på sådana omständigheter som inte alls framgår av lag, utan endast på motiveringen till regeringens proposition, där tjänstemannens skyldighet att övergå till ett annat uppdrag systematiskt betonas.” 

Om det trots allt som anförts ovan anses att den bevisning som lagts fram i ärendet eller de frågor som gäller tolkningen av strafflagen är oklara på grund av avvikande åsikter hos några personer som grundlagsutskottet hört, bör grundlagsutskottet iaktta den straffprocessuella principen om att gynna försvaret. 

Enligt den regel som styr tolkningen av strafflagen ska lagen i oklara fall tolkas så att den leder till ett lindrigare slutresultat för den åtalade. Då måste man alltså förhålla sig restriktiv till tillräknandet. 

På motsvarande sätt framgår höjden på tröskeln för en fällande dom i straffprocessen av principen att ett ärende i en oklar bevissituation ska avgöras till den åtalades fördel. Om beviset för oskuld är starkare eller lika starkt som beviset för skuld, ska beslutet vara friande. 

Eftersom det utifrån yttrandena till utskottet finns skäl att anse att minister Haavisto inte har förfarit lagstridigt, behöver de andra förutsättningarna för att väcka ministeråtal inte bedömas. 

Slutsats: Grundlagsutskottet konstaterar att utrikesministern handlade lagligt när han bad tjänstemännen förbereda överföringen av konsulära chefen till andra uppgifter.