Allmänt

Riksdagen förutsatte i sitt ställningstagande den 11 februari 2014 med anledning av revisionsutskottets betänkande (ReUB 9/2013 rd) att statsrådet vidtar åtgärder och utreder behovet av att revidera val- och partifinansieringen. Med anledning av riksdagens ställningstagande tillsatte justitieministeriet en parlamentarisk arbetsgrupp den 21 november 2014 för att utreda en revidering av lagstiftningen om val- och partifinansiering. Arbetsgruppens uppdrag var att utarbeta ett förslag till hur revisionsutskottets förslag och eventuella andra förslag till utveckling av val- och partifinansieringen lämpligen kan genomföras. Därtill skulle arbetsgruppen bedöma möjligheterna att genomföra de rekommendationer om val- och partifinansiering som OSSE:s (Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa) kontor för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter (ODIHR) lämnade Finland 2011 och vid behov lägga fram förslag till hur de ska genomföras. Arbetsgruppen lämnade sitt enhälliga betänkande till justitieministeriet den 22 april 2015 (Justitieministeriet, Betänkanden och utlåtanden 29/2015). 

Det som regeringen nu föreslår bygger på den parlamentariska arbetsgruppens förslag, med undantag för det förslag om att ändra partilagen som finns inskrivet i regeringsprogrammet (Lösningar för Finland, Strategiskt program för statsminister Juha Sipiläs regering 29.5.2015). Det förslaget går ut på att fördelningsgrunden för partistödet inte justeras även om minst hälften av de riksdagsledamöter som företräder ett parti under tiden mellan riksdagsval avstår från att i riksdagen företräda detta parti. 

Propositionen syftar till att förtydliga valfinansieringslagstiftningen, göra valfinansieringen mer öppen för insyn, främja tillsynens oavhängighet och stärka den ekonomiska ställningen för partier som fått mindre understöd i valet.  

Utskottet vill understryka vikten av mångfald i den demokratiska debatten och av öppenhet och insyn när det gäller parti- och kandidatfinansiering. Öppna och ärliga val är hörnstenen i en fungerande västerländsk demokrati. Ett centralt element i öppenheten och insynen är att väljarna får veta varifrån partier och andra som ställer upp kandidater har fått betydande bidrag till sin kampanj (se GrUB 2/2009 rd, s. 3). En sådan öppenhet bidrar också till att göra de institutioner som väljs genom val mer acceptabla (se GrUB 3/2010 rd). 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag. 

Bättre ställning för partier som inte får plats i riksdagen

Propositionen syftar bland annat till att förbättra den ekonomiska ställningen för partier som fått litet understöd i val. Därför föreslås det att partistödet utvidgas och även kan gälla partier som inte kommer in i riksdagen, förutsatt att deras nationella understöd i riksdagsvalet når upp till minst två procent. Enligt förslaget ska dessutom ett parti som får partistöd inte längre avföras ur partiregistret även om det inte fått ett enda mandat i riksdagen vid två på varandra följande riksdagsval. 

I rekommendationerna från ODIHR från 2011 sägs det att den demokratiska debatten och mångfalden kan komma att begränsas av att partistödet begränsas till riksdagspartier (rekommendation 8). Enligt Venedigkommissionens och OSSE:s riktlinjer för partilagstiftning är det bra för den politiska mångfalden om det politiska understöd som krävs för offentligt bidrag är mindre än en parlamentsplats. 

Utskottet anser att det är positivt för mångfalden i den politiska debatten och de politiska alternativ som väljarna erbjuds om partistödet utvidgas till partierna utanför riksdagen. Vårt valsystem kan ge upphov till relativt höga dolda röstspärrar, särskilt i små valkretsar. Det innebär att små partier i allmänhet och nya partier som försöker få ett första riksdagsmandat i synnerhet får det svårare att hävda sig. 

Den gräns som regeringen föreslår, ett nationellt understöd på två procent, är tämligen hög. I praktiken har det gått att uppnå ett riksdagsmandat också med ett betydligt lägre understöd än två procent.  

Med andra ord kommer förslaget i praktiken inte särskilt ofta att leda till situationer där partistöd också betalas till partier utanför riksdagen. I lagmotion LM 27/2015 rd föreslås 0,5 procent som gräns för det nationella understödet, och enligt vad experter bedömer skulle den gränsen kunna fungera bättre om målet är att stödet också ska gälla partier som varit nära att få plats i riksdagen. Utskottet anser att den ändring av partilagen som propositionen innebär är principiellt viktig när det gäller att främja en demokratisk debatt och demokratisk mångfald, trots att förändringen i praktiken kan förbli liten. 

Överföring av tillsynen över partistödet till statens revisionsverk

I propositionen föreslås det att uppgiften att utöva tillsyn över partistödet enligt 9 e § i partilagen överförs från justitieministeriet till statens revisionsverk. Enligt propositionsmotiven bildar övervakningen av användningen av statsunderstödet till partierna redan för närvarande en naturlig uppgiftshelhet tillsammans med revisionsverkets övriga tillsynsuppgifter gällande partiernas användning av medlen. Ändringen motiveras med att tillsynen blir mer oavhängig och neutral när statens revisionsverk blir tillsynsmyndighet i stället för det politiskt ledda justitieministeriet. Ändringen anses också förebygga överlappande tillsynsuppgifter hos myndigheterna och därmed lätta upp förvaltningen. 

Enligt det gällande 9 e § 2 mom. i partilagen ska statens revisionsverk övervaka att ett parti, partinära sammanslutningar och i understödsbeslutet avsedda föreningar (tillsynsobjekt) i sin verksamhet iakttar den lagens bestämmelser om bidrag, redovisning av kostnaderna för och finansieringen av valkampanjen samt utarbetande och inlämnande av anknytande handlingar och uppgifter. Vid fullgörandet av denna uppgift kan verket granska tillsynsobjektets bokföring och medels-användning och vid behov uppmana tillsynsobjektet att fullgöra de skyldigheter som följer av partilagen. Till den del tillsynen inte ska skötas av statens revisionsverk är det enligt 1 mom. i den paragrafen justitieministeriet som övervakar användningen av statsunderstöd och iakttagandet av lagen. 

Förslaget är konstitutionellt betydelsefullt med tanke på 90 § 2 mom. i grundlagen. Enligt det momentet finns för revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten i anknytning till riksdagen statens revisionsverk, som är oavhängigt. Närmare bestämmelser om revisionsverkets ställning och uppgifter utfärdas genom lag. 

Enligt förarbetena till grundlagen (RP 1/1998 rd, s 142/II) hör till oberoendet bl.a. att revisionsverket ska kunna utföra sin uppgift oberoende och opartiskt i synnerhet i förhållande till dem som granskas, dvs. närmast den verkställande makten, men också i förhållande till lagstiftaren och politiska intressesfärer.  

Även om uppgiften att övervaka användningen av partistöd inte gäller tillsynen av statens finansförvaltning och statsbudgeten har uppgifterna — särskilt med hänsyn till att den politiska ordningen i Finland bygger på ett flerpartisystem — ett sådant samband med de olika statsorganens verksamhet att ett uppdrag av detta slag kan anförtros statens revisionsverk trots 90 § 2 mom. i grundlagen (se GrUB 3/2010 rd och GrUB 2/2009 rd). En annan sak som talar för att överföra tillsynen över partistödet från justitieministeriet till revisionsverket är att tillsynen kan bli mer oberoende och opartisk. Uppgiften kommer heller inte att äventyra revisionsverkets oavhängighet eller att öka verkets uppgiftsbörda så pass mycket att den skulle utgöra ett problem när revisionsverket ska fullgöra sin huvudsakliga uppgift enligt 90 § 2 mom. i grundlagen. Utskottet anser att förslaget inte är något problem med avseende på 90 § 2 mom. i grundlagen.  

Förslaget behövs och fyller sitt syfte, menar utskottet, och ändringen kommer att effektivisera tillsynen över partistödet och att främja tillsynens oberoende och opartiskhet.  

Utvidgning av skyldigheten att redovisa valfinansiering

Enligt förslaget ska statens revisionsverks rätt till revision vid presidentval utvidgas till att omfatta stödföreningarna. Denna utvidgning är ändamålsenlig eftersom tillsynen då omfattar de aktörer som de facto genomför presidentvalskampanjerna, menar regeringen. Det föreslås också att skyldigheten att redovisa valfinansieringen vid Europaparlamentsval ska utvidgas till att omfatta även den andra ersättaren. Enligt motiveringen kommer ändringarna att öka öppenheten kring valfinansieringen. 

Utskottet anser det vara viktigt att också presidentkandidaternas stödföreningar ingår i revisionsverkets rätt till revision. Det innebär nämligen att tillsynen avser de som faktiskt ansvarar för organiseringen av kampanjfinansieringen och att risken minskar för att valpengarnas ursprung fördunklas. Vidare välkomnar utskottet att redovisningsskyldigheten utvidgas till den andra ersättaren i Europaparlamentsval, eftersom också den som är på andra reservplats mycket väl kan komma att bli kallad till Europaparlamentet när invalda byter uppgifter. Det föreslagna ändringarna gör valfinansieringen mer öppen för insyn, skingrar misstankar om att kandidaterna kan ha kopplingar som äventyrar deras oberoende och ökar förtroendet för att den offentliga maktutövningen är opartisk.  

Enhetliga förfaranden för redovisning av valfinansiering

Revisionsutskottet fäster i sitt utlåtande grundlagsutskottets uppmärksamhet vid 8 § 3 mom. i lagen om kandidaters valfinansiering och föreslår att grundlagsutskottet ska överväga om det bör skapas ett enhetligt förfarande för att genomföra skyldigheten att föra anteckningar vid riksdagsval och Europaparlamentsvalet i form av ett kampanjkonto eller något annat lättare förfarande för den redovisningsskyldige. Det skulle enligt revisionsutskottet stärka förtroendet för att redovisningen är riktig och tillräcklig, men samtidigt inte vara ett alltför belastande tilläggskrav för dem som kandiderar. I jämförelse med nuläget skulle det ge revisionsverket möjligheter att ge alla redovisningsskyldiga samma anvisningar redan under kampanjens gång i stället för att begära specifika uppgifter först efter valet. 

Revisionsutskottet hänvisar i sitt utlåtande till revisionsverkets uppfattning, dvs. att det krävs lagändringar om man vill skapa enhetliga förfaranden i fråga om de redovisningsskyldigas skyldighet att föra anteckningar om kampanjerna. Revisionsverket ser det inte som behövligt att göra förfarandena enhetliga för kommunalvalens del, men däremot att det finns ett behov av enhetliga förfaranden när det gäller val till Europaparlamentet och riksdagsval. 

Redan år 2013 föreslog revisionsutskottet i det betänkande (ReUB 9/2013 rd) som är utgångspunkt för den nu aktuella propositionen att de redovisningsskyldiga skulle vara förpliktade att göra anteckningar eller att använda ett separat kampanjkonto. Utskottet motiverade sitt förslag med öppenhet och insyn och ansåg "att de anmälningsskyldiga ska vara skyldiga att göra anteckningar om inkomster och utgifter i fråga om valfinansieringen eller att de anmälningsskyldiga ska använda ett separat kampanjkonto och spara handlingarna en viss tid. Revisionsverket ska kunna be att få se dokumenten. Det bidrar till att stärka förtroendet för anmälningarnas riktighet och tillräcklighet, men skulle inte vara ett överdrivet tilläggskrav för de som ställer upp som kandidater."  

Den arbetsgrupp som beredde propositionen tyckte emellertid att ingen lagändring behövs i detta avseende eftersom en skyldighet att föra anteckningar enligt dess mening redan nu finns inbakad i 8 § 3 mom. i lagen om kandidaters valfinansiering. Momentet har följande lydelse: "På begäran ska den redovisningsskyldiga genom kampanjkontoutdrag eller på något annat liknande sätt lämna uppgifter och dokumentation som kompletterar redovisningen och kan vara nödvändiga när det kontrolleras om redovisningen är riktig och tillräcklig." Arbetsgruppen ansåg att det inte behövs fler skyldigheter i anslutning till en kandidatur, i synnerhet inte vid kommunalval. Skyldigheten att använda ett kampanjkonto skulle gälla alla kandidater eftersom de redovisningsskyldiga bestäms när valresultatet har blivit offentliggjort. Arbetsgruppen anser att det inte bör finnas alltför stor variation i reglerna för hur finansieringen ska antecknas vid olika val eftersom en sådan variation skapar problem i den konkreta verksamheten. 

Grundlagsutskottet ser det som ytterst angeläget att val- och partifinansieringen är öppen och överskådlig. Men liksom arbetsgruppen anser utskottet att fler skyldigheter kan leda till svårigheter att få folk att kandidera, särskilt i kommunalval. Samtidigt vore det angeläget att ha så enhetliga regler som möjligt för de olika valen. Därför har utskottet stannat för att rekommendera att statens revisionsverk försöker uppnå enhetliga förfaranden genom anvisningar som delges kandidaterna i ett så tidigt skede som möjligt när en valkampanj inleds.  

Det är viktigt att kandidaterna har separata bankkonton för valkampanjen i samband med riksdagsval och Europaparlamentsval och att de vet hur kampanjrelaterade kvitton ska sparas. Även om kandidaterna inte är bundna av sådana anvisningar anser utskottet att det går att nå goda resultat i fråga om enhetliga förfaranden om anvisningarna skickas till kandidaterna i tillräckligt god tid.  

Statens revisionsverk fastställer anvisningar för redovisning av valfinansieringen separat för varje val omkring sex månader före valdagen och offentliggör dem på Finlex och sin webbplats. Problemet har varit att anvisningarna inte tycks nå ut till alla kandidater i tid. Därför vill utskottet särskilt understryka hur viktiga de partier som ställer upp kandidater är när det gäller att se till att kandidaterna delges anvisningarna omedelbart i början av valrörelsen allt eftersom kandidatnomineringen framskrider. Revisionsverket har inga möjligheter att skicka anvisningarna till kandidaterna före de officiellt fastställts, dvs. omkring en månad före respektive val. I det skedet kan en stor del av valfinansieringen redan ha skaffats. 

Utskottet anser det vara viktigt att regeringen följer hur väl revisionsverket lyckas förenhetliga förfarandena med hjälp av anvisningar och att den vid behov tar fram ett förslag till översyn av lagen om kandidaters valfinansiering till denna del.  

Allmän tillsyn över hur partilagen följs

Enligt den gällande 9 e § i partilagen ska justitieministeriet övervaka användningen av partistödet, men dessutom också allmänt hur partilagen och de bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den iakttas. Denna allmänna tillsynsuppgift ska inte överföras till statens revisionsverk, men den ska heller inte kvarstå hos justitieministeriet. Propositionen innehåller ingen motivering till att bestämmelsen om den allmänna tillsynen utgår ur lagen. 

Enligt inhämtade upplysningar har justitieministeriets tillsynsuppgift enligt 9 e § i praktiken gällt dels användningen av understödet, dels uppgifterna enligt 1—7 a § i partilagen. Syftet med den föreslagna ändringen är inte att ändra justitieministeriets roll i fråga om denna tillsyn. 

Det är enligt utskottets mening inte motiverat att överföringen av tillsynen över användningen av partistödet från justitieministeriet till revisionsverket åtföljs av en till vissa delar minskande tillsyn över partierna. Utskottet föreslår att 9 e § i partilagen fortsatt ska innehålla bestämmelsen om att justitieministeriet övervakar iakttagandet av partilagen och de bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den, till den del tillsynen inte ska skötas av statens revisionsverk.