Allmänt

Utskottet understöder regeringens proposition om att återinföra barnets subjektiva rätt till småbarnspedagogik på heltid. Ändringsförslaget gäller förutom rätten att delta i småbarnspedagogik även det stöd för privat vård av barn som utgör ett alternativ till den. Förslaget förutsätter att både lagen om småbarnspedagogik (540/2018) och lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (1128/1996) ändras så att de motsvarar de bestämmelser som gällde före begränsningen av barnets rätt till småbarnspedagogik. 

Syftet med ändringsförslaget är att barnets rätt att delta i småbarnspedagogik på heltid i fortsättningen inte ska vara beroende av föräldrarnas eller andra vårdnadshavares arbets- och livssituation, barnets eller familjens behov av stöd eller barnets hemkommun. Utskottet anser att den föreslagna reformen förbättrar likabehandlingen av barn under skolåldern och därför verkligen behövs. Att återställa den subjektiva rätten till småbarnspedagogik på heltid är en åtgärd som främjar tillgodoseendet av barnens rättigheter. 

Enligt propositionen ökas statsandelarna för 2020 med 7,1 miljoner euro och från och med 2021 med 17 miljoner euro. Kostnaderna täcks med en full statsandel, eftersom propositionen utvidgar kommunernas lagstadgade uppgifter. Enligt utskottets sakkunnigutfrågning har olika parter i sina kalkyler kommit fram till liknande siffror. Det är dock bra att beakta att konsekvenserna av den föreslagna ändringen för kommunerna kan variera beroende på om rätten till småbarnspedagogik har begränsats i kommunen eller inte. Utskottet betonar vikten av att följa upp de kostnadseffekter som ändringen och tidtabellen för den medför. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen utan ändringar. 

Ekonomiska konsekvenser av begränsad rätt till småbarnspedagogik

Enligt gällande lagstiftning har varje barn rätt att delta i småbarnspedagogik 20 timmar i veckan. Mer omfattande småbarnspedagogik har barnet rätt till på grund av föräldrarnas arbete, företagande eller studier eller på grund av barnets individuella behov eller familjens omständigheter. 

Kommunernas möjlighet att begränsa rätten till småbarnspedagogik på det sätt som beskrivs ovan trädde i kraft den 1 augusti 2016. Ändringen motiverades med att tryggandet av rätten till småbarnspedagogik med 20 timmar per vecka för varje barn och familj är tillräckligt med beaktande av de ekonomiska realiteterna. Man beräknade att det skulle uppstå besparingar i och med ändringen av rätten till småbarnspedagogik för sammanlagt cirka 10 800 barn. De totala årliga besparingarna enligt statsandelssystemet bedömdes uppgå till ungefär 62 miljoner euro från och med 2017. I fråga om stödet för privat vård av barn uppskattades besparingen från och med 2017 till 0,998 miljoner euro. (RP 80/2015 rd, s. 23, 26 och 30.) 

Begränsningen av rätten till småbarnspedagogik hade inte de på förhand uppskattade effekterna. En central faktor var att långt ifrån alla kommuner begränsade rätten till småbarnspedagogik på det sätt som lagen möjliggör, utan behöll rätten i den form den hade före lagändringen. Enligt propositionen (s. 11) har 135 av de 250 kommuner i Fastlandsfinland som besvarade enkäten beslutat att begränsa barnens rätt till småbarnspedagogik till 20 timmar 2019. Begränsningen av rätten till småbarnspedagogik har gällt cirka 5 500 barn. 

Bedömningen i efterhand av kostnadseffekterna av begränsningen av rätten till småbarnspedagogik försvåras av andra omvärldsfaktorer, såsom ändringar i antalet barn och relationstalen för gruppstorlekarna. Personalkostnaderna är en av de viktigaste faktorerna. I propositionen (s. 14) konstateras med hänvisning till undervisnings- och kulturministeriets utredning att ”kostnaderna har kunnat minska med i snitt 27 procent av den ursprungliga uppskattningen av hur personalkostnaderna skulle minska” och även de övriga kostnaderna antas ha minskat i samma proportion. 

Begränsningen av rätten till småbarnspedagogik har enligt de svar som de anställda inom småbarnspedagogiken gett ökat bl.a. det administrativa arbetet, arbetsbelastningen och utmaningarna i arbetet med barngrupperna (Puroila & Kinnunen 2017: 79—80; Selvitys varhaiskasvatuksen lainsäädännön muutosten vaikutuksista; Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 78/2017; nedan VakaVai-utredningen). 

Genom propositionen om återställande av rätten till småbarnspedagogik på heltid minskas kommunernas administrativa börda och kostnaderna för den bl.a. vid utredning av barnets rätt till dagvård, inklusive förändringar i familjernas livssituation. Propositionen underlättar också verkställigheten av stödet för privat vård av barn vid Folkpensionsanstalten och minskar de administrativa kostnaderna för det. Ändringen gör det enklare och snabbare att verkställa stödet för privat vård av barn och kommuntillägget till stödet för privat vård av barn, eftersom stödet för privat vård av barn inte behöver beviljas och justeras i enlighet med arbets- eller studiesituationen hos barnets vårdnadshavare. 

Utskottet anser att det inte har visats att man genom begränsningen av rätten till småbarnspedagogik har uppnått på förhand beräknade kostnadsbesparingar, och begränsningen har varit problematisk också med tanke på barn och barnfamiljer. 

Konsekvenser för barnen och likabehandling av dem

I VakaVai-utredningen konstateras att utredningen ger indikationer på att ändringarna i lagstiftningen 2016 har haft negativa konsekvenser för barnen. I ljuset av forskningsresultaten ser situationen prekär ut särskilt för barngrupperna på daghem. Sammansättningen av daghemsgrupperna har blivit mer mångsidig i och med en ökning av antalet barn på deltid och barn som omfattas av den utvidgade rätten till småbarnspedagogik. Dessutom har antalet barn i grupperna ökat i en del kommuner. Ur barnens synvinkel har antalet sociala relationer ökat oskäligt i stora grupper där sammansättningen varierar. Även de anställda bedömer att deras möjligheter att möta barn individuellt har minskat. Bland de anställda oroar man sig särskilt för de allra minsta barnen, de barn som behöver särskilt stöd och de barn som behöver stöd för inlärningen av finska. (VakaVai-utredningen, s. 148.) 

Cheferna för småbarnspedagogik i kommunerna har en mer positiv bild av läget än cheferna och anställda vid privata daghem när det gäller konsekvenserna för barnen av begränsningen av rätten till småbarnspedagogik. Mest skiljde det i bedömningen av vilka konsekvenser begränsningen har för barnens välfärd. Av de kommunala direktörerna bedömde 28,1 procent att barnens välfärd ökat till följd av begränsningen av rätten till småbarnspedagogik. Motsvarande siffror var 17,1 procent bland cheferna för privata daghem och 12,0 procent bland de anställda. (VakaVai-utredningen, s. 80—81.) 

Föräldrarnas bedömning var att de viktigaste konsekvenserna av begränsningen av rätten till småbarnspedagogik var försvagad jämlikhet mellan barnen i förhållande till andra barn, minskad varaktighet i relationerna mellan barnen, negativa konsekvenser för barnens tillväxt, utveckling och lärande, minskad varaktighet i relationerna mellan vuxna och barn och sämre välbefinnande för barnens del. Föräldrarnas bedömningar av konsekvenserna för barnen av begränsningen av den subjektiva rätten var mycket kritiska. (VakaVai-utredningen, s. 81.) 

Utskottet anser att det av regeringen föreslagna återställandet av rätten till småbarnspedagogik som en åtgärd som främjar tillgodoseendet av barnets rättigheter och med hänvisning till vad som framkommit vid sakkunnighörandet fäster särskild uppmärksamhet vid tryggandet av barnens jämlika ställning. Kärnan i kritiken mot begränsningen av rätten till småbarnspedagogik har uttryckligen varit den ökade ojämlikhet bland barn som begränsningen orsakar, och syftet med regeringens proposition är att rätta till den. 

Vid sakkunnighörandet lyfte man fram den oklara situationen inom småbarnspedagogiken för barn i utsatt ställning. I lagen om småbarnspedagogik föreskrivs det om kommunens skyldighet att ordna småbarnspedagogik i brådskande fall eller, om omständigheterna så kräver, även för andra barn som vistas i kommunen än kommuninvånarna (6 § 3 mom.). I den aktuella propositionen föreslås det inte att bestämmelsen ändras, men utskottet fäster med hänvisning till ett erhållet sakkunnigyttrande uppmärksamhet vid bestämmelsens mångtydighet t.ex. med tanke på rätten till småbarnspedagogik för asylsökande under skolåldern. Utskottet betonar att jämlikheten mellan barn tillgodoses och att statsrådet utreder och förtydligar tillämpningen av bestämmelsen och eventuella tolkningsproblem i samband med den samt vid behov vidtar åtgärder för att trygga rätten till småbarnspedagogik på lika villkor för alla barn. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Skiftomsorg av barn

I det utkast till proposition (12 §) som undergick remissbehandling baserade sig barnets rätt till småbarnspedagogik på det behov som barnet och föräldern eller någon annan vårdnadshavare definierat. Detta ströks från paragrafförslaget efter remissresponsen, eftersom ordalydelsen ansågs vara svårtolkad och försvåra gränsdragningen för den skiftomsorg som avses i 13 § i lagen om småbarnspedagogik. 

Enligt motiveringen till regeringens proposition är syftet med propositionen att återställa den subjektiva rätten till småbarnspedagogik på heltid och därför anses det vara tillräckligt att paragrafens ordalydelse motsvarar den bestämmelse som gällde före avgränsningen. Därför föreslås det inte att bestämmelsen om skiftomsorg ändras, dvs. skiftomsorg ordnas även i fortsättningen för ett barn som behöver den på grund av att föräldern eller någon annan vårdnadshavare arbetar eller studerar. Subjektiv rätt till småbarnspedagogik avser den tid som reserverats för småbarnspedagogik i regel inom ramen för daghemmens s.k. normala tider. Enligt propositionen är den maximala mängden småbarnspedagogik per dag i praktiken högst tio timmar i enlighet med 9 § i lagen om småbarnspedagogik.  

Utskottet anser att den lösning som propositionen förespråkar i sig är motiverad, eftersom dess syfte är att återställa barnets subjektiva rätt till småbarnspedagogik i den omfattning som gällde innan rätten begränsades. Utskottet fäster likväl uppmärksamhet vid mångtydigheten i bestämmelserna om skiftomsorg av barn. I propositionen med förslag till den gällande lagen om småbarnspedagogik (RP 40/2018 rd, s. 71) sägs att ”genom en precisering som gäller skiftesarbete främjas ett enhetligt iakttagande av lagen oberoende av boningsort och på så vis barnets tillgång till trygg och utvecklande småbarnspedagogik under kvällar, nätter, veckoslut och på helger och söckenhelger när barnet behöver det på grund av vårdnadshavarens arbete eller studier”. I samma proposition sägs också (s. 84) att ”liksom i nuläget kan småbarnspedagogik då särskilda omständigheter så kräver också ges till ett barn i läropliktsåldern. En sådan särskild omständighet kan vara unga skolelevers behov av vård om kommunen exempelvis inte ordnar sådan morgon- och eftermiddagsverksamhet som avses i lagen om grundläggande utbildning (628/1998), eller om vårdbehovet följer av vårdnadshavarens oregelbundna arbetstider. I synnerhet för ensamförsörjare kan det uppstå situationer där det är ändamålsenligt att ordna vården av barnet med hjälp av småbarnspedagogiska tjänster. I sista hand är det kommunen som har prövningsrätt i fråga om ordnandet. Det avgörande i prövningen ska vara barnets bästa och vilka andra tjänster som är tillgängliga i kommunen för att ordna vård av barn.” 

Med hänvisning till hörandet av sakkunniga fäster utskottet uppmärksamhet vid att det inte är säkert att barndagvården genomförs på jämlika grunder i hela landet, i synnerhet när det gäller små skolelever. Oklarheterna och bristerna i bestämmelserna om skiftomsorg tas också upp i avsnittet om slutsatserna i VakaVai-utredningen (s. 147). Utskottet betonar att lika tillgång till skiftomsorg för barn i behov av det ska säkerställas och föreslår att man utreder behovet av skiftomsorg för barn i småbarnspedagogik och små skolelever samt hur skiftomsorgen genomförs. Utifrån en bedömning av konsekvenserna för barnen utifrån evidensbaserad information bör bestämmelserna om skiftomsorg vid behov preciseras. Detta skulle bidra till att säkerställa att rätten till småbarnspedagogik tillgodoses på lika villkor i hela landet och att den aktuella lagändringen om barnets subjektiva rätt till småbarnspedagogik motsvarar sitt syfte. Utskottet föreslår ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 2) 

Arbetsfred inom småbarnspedagogiken

Utskottet anser det vara viktigt att se till att småbarnspedagogiska tjänster ordnas så att de stödjer barnets och familjernas behov och att den pedagogiska uppgiften inom småbarnspedagogiken förverkligas i alla funktioner inom småbarnspedagogiken. Servicehandledningen inom småbarnspedagogiken bör vidareutvecklas och barnens föräldrar bör erbjudas information om de olika tjänster inom småbarnspedagogiken som kommunen erbjuder samt om småbarnspedagogikens betydelse och mål. 

Utskottet konstaterar att propositionen är en positiv reform och är en del av det systematiska utvecklingsarbetet inom småbarnspedagogiken under de senaste åren. Utskottet menar att det trots de lyckade reformerna är viktigt att se till att aktörerna inom småbarnspedagogiken får arbetsfred för att arbetet för barn och barnfamiljer ska kunna genomföras på bästa möjliga sätt. Även i kommande reformer – till exempel återställande av relationstalet, försök med avgiftsfri småbarnspedagogik och tvåårig förskoleundervisning – måste det säkerställas att de genomförs på ett kontrollerat sätt. 

För att småbarnspedagogiken ska lyckas och vara effektiv krävs det att man fäster uppmärksamhet vid verksamhetens kvalitet. Då läggs fokus på att ledningen fungerar väl och att personalen är motiverad. Det är viktigt att trygga arbetshälsan för de yrkesutbildade personerna inom småbarnspedagogiken och att yrkeskompetensen utvecklas samt att ge akt på mängden och kvaliteten på fortbildning och kompletterande utbildning som tryggar tillräcklig tillgång till nya yrkesutbildade personer. 

Avslutningsvis

Utskottet anser att barnen har rätt att delta i planmässig och målinriktad småbarnspedagogik och att den småbarnspedagogiska verksamheten, om den genomförs väl, är en bra start för livslångt lärande och hjälper barnen att växa upp till samhällsmedborgare. Småbarnspedagogiken är en central del av det system för pedagogik och utbildning som skapar en framtid för vårt kunskapsbaserade samhälle. Dess betydelse och positiva kostnadseffekter framhävs särskilt bland barn vars utgångspunkter för inlärning är förenad med utmaningar. Enligt flera såväl nationella som internationella undersökningar har småbarnspedagogiken en betydande positiv effekt på barnets utveckling och på inlärning, eftersom lösningarna inom småbarnspedagogiken på lång sikt påverkar förutsättningarna för inlärning. Utskottet betonar att barnets bästa ska tillgodoses när småbarnspedagogiken ordnas. 

Utskottet anser att regeringens proposition behövs bland annat för att återställandet av rätten till småbarnspedagogik på heltid har positiva samhälleliga konsekvenser också i större utsträckning. 

Inom småbarnspedagogiken kan man också stödja föräldrarna i deras fostrargärning. Utöver detta behövs det också andra åtgärder för att deltagandet i småbarnspedagogiken ska öka. När servicen är universell och oberoende av familjens situation omfattas alla familjer med större säkerhet av lågtröskelstöd. Detta förbättrar möjligheterna att upptäcka barnets och familjens behov av stöd och att sätta in stödåtgärder tillräckligt tidigt. 

En utvidgning av rätten till småbarnspedagogik underlättar föräldrarnas sysselsättning, eftersom det också är lättare att ta emot kortvariga anställningsförhållanden. När ett barn har rätt att delta i småbarnspedagogik på heltid medför det inga ändringar t.ex. i fråga om daghemsgruppen, även om föräldern ibland är arbetslös. 

Propositionen stödjer jämställdheten, eftersom båda föräldrarna ges lika möjligheter att arbeta, fungera som företagare eller studera. Enligt ett sakkunnigyttrande har begränsningen av rätten till småbarnspedagogik och kravet på mer tid för småbarnspedagogik särskilt i fråga om mödrar försämrat möjligheterna att kombinera arbete och familj, eftersom valet mellan förvärvsarbete och barnvård enligt utredningarna fortfarande framför allt är mödrarnas val.