Allmänt
I propositionen är det fråga om att komplettera tvångsmedelslagen med två nya tvångsmedel som ska utgöra alternativ till häktning, nämligen förstärkt reseförbud och häktningsarrest. Enligt propositionen kan domstolen i stället för häktning eller hållande i häkte bestämma att den brottsmisstänkte meddelas förstärkt reseförbud som övervakas med hjälp av tekniska anordningar, om reseförbud anses vara ett otillräckligt tvångsmedel och de övriga förutsättningarna enligt tvångsmedelslagen uppfylls. Förstärkt reseförbud kan meddelas innan svaranden döms till ett straff.
Efter att svaranden dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff kan domstolen enligt förslaget i stället för häktning eller hållande i häkte bestämma att den dömde ska åläggas häktningsarrest som övervakas med hjälp av tekniska anordningar, om förutsättningarna enligt tvångsmedelslagen uppfylls och det straff som dömts ut är fängelse i mindre än två år.
En förutsättning för förstärkt reseförbud och häktningsarrest är bl.a. att den brottsmisstänkte eller dömde åtar sig att fullgöra de skyldigheter som ålagts honom eller henne och att det utifrån den brottsmisstänktes eller dömdes personliga förhållanden och andra motsvarande omständigheter kan anses vara sannolikt att han eller hon fullgör skyldigheterna. Skillnaden mellan dessa tvångsmedel är särskilt att häktningsarrest alltid ska vara förenad med en skyldighet att stanna i en bostad eller på någon annan plats som är lämpad för boende under de tidpunkter som framgår av domstolens avgörande. Vid förstärkt reseförbud får domstolen pröva om det finns behov av en sådan skyldighet. Om den som meddelats förstärkt reseförbud eller ålagts häktningsarrest bryter mot de skyldigheter som ålagts honom eller henne, ska han eller hon kunna anhållas och häktas. I lindriga fall av överträdelse av skyldigheter kan den som ålagts häktningsarrest ges en skriftlig varning. Vid förstärkt reseförbud och häktningsarrest avräknas den verkställda tiden för begränsning av friheten från ett slutligt fängelsestraff på viss tid.
Lagutskottet understöder propositionens syfte att minska användningen av häktning i sådana situationer där tvångsmedel som i mindre grad inskränker den brottsmisstänktes eller dömdes frihet är möjliga och kan användas utan att äventyra häktningens syfte. Det är befogat att genom användning av förstärkt reseförbud och häktningsarrest försöka minska de negativa konsekvenserna av häktning.
Regeringen föreslår också att häktningslagen ändras så att den maximitid som en häktad får förvaras i en förvaringslokal som administreras av polisen förkortas från fyra veckor, som är huvudregel i dag, till sju dagar. Den häktade får inte hållas i polisens förvaringslokal längre än sju dygn, om det inte finns exceptionellt vägande skäl som hänför sig till den häktades säkerhet eller till att hålla den häktade avskild.
Lagutskottet anser att också de föreslagna bestämmelserna om att förkorta den tid som häktade får hållas i polisens förvaringslokaler i princip är viktiga. Syftet med dem är att genomföra de talrika ställningstaganden om förvaring av häktade som gjorts av internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter och av riksdagens justitieombudsman.
Sammantaget sett anser lagutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Placering av häktade
Som det sägs ovan föreslår regeringen i lagförslag 3 att 2 kap. 1 § 3 mom. i häktningslagen (768/2005) ändras så att den maximitid som en häktad får förvaras i en förvaringslokal som administreras av polisen förkortas från fyra veckor, som är huvudregel i dag, till sju dagar. Den häktade får inte hållas i polisens förvaringslokal längre än sju dygn, om det inte finns exceptionellt vägande skäl som hänför sig till den häktades säkerhet eller till att hålla den häktade avskild på grund av en sådan risk för att utredningen försvåras som avses i 2 kap. 5 § 1 mom. 2 b-punkten i tvångsmedelslagen.
Enligt 2 kap. 1 § i den gällande häktningslagen ska den som häktats för ett brott föras till det fängelse som ligger närmast den domstol som behandlar åtalet och som används som häkte. Den domstol som beslutar om häktning kan på framställning av en anhållningsberättigad tjänsteman fatta beslut om att den häktade ska placeras i en sådan förvaringslokal för häktade som administreras av polisen, om det är nödvändigt för att hålla den häktade avskild eller av säkerhetsskäl eller om utredningen av brottet särskilt kräver det. Enligt paragrafen får en häktad inte hållas i polisens förvaringslokal längre än fyra veckor, om det inte finns särskilt vägande skäl till detta. Majoriteten av de häktade har placerats i häkten, men cirka en sjättedel av de häktade förvaras i början av häktningstiden häktade i polisens förvaringslokaler.
Propositionen grundar sig på en riktlinje av styrgruppen för den arbetsgrupp som utrett organiseringen av häktning. Enligt den är målet att häktade i Finland ska förflyttas till ett fängelse omedelbart efter häktningsrättegången.
I propositionen sägs det (s. 5) att internationella och nationella övervakningsorgan i flera sammanhang har framfört kritik mot att häktade förvaras i polisens lokaler. Europarådets kommitté till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CPT) besökte Finland under den femte periodiska granskningen hösten 2014. I sin rapport uppmanar kommittén de finska myndigheterna att vidta skyndsamma åtgärder för att upphöra med att förvara häktade i polishäkten. I CPT:s rapport fäster man uppmärksamhet bl.a. vid möjligheterna för häktade som placerats i polishäkten att delta i sysselsättning och rastning och att få hälso- och sjukvård. Fångarna vistas i celler med undantag för raster utomhus och eventuella duschbesök. I allmänhet är de faktiska möjligheterna till rastning utomhus obetydliga och deltagande i olika aktiviteter som arrangeras utanför cellen mycket begränsat. En delegation från CPT gjorde ett kort inspektionsbesök till Finland i juni 2016. I samband med det förutsatte delegationen att rekommendationerna genomförs så snart som möjligt.
Förenta nationernas (FN) kommitté mot tortyr (Committee against Torture, CAT), som övervakar genomförandet av FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CAT) har i slutsatserna om Finlands femte och sjätte periodiska rapport (CAT/C/FIN/5—6) uppmanat Finland att ändra lagstiftningen så att häktade snabbare än i nuläget överflyttas från polisens förvaringslokaler till fängelser.
När utredningsansvaret och ansvaret för den häktades förhållanden och förvaring i en förundersökning innehas av samma instans, finns det enligt övervakningsorganen en risk för att det utövas påtryckning mot den häktade eller att det förekommer mutor. Trots att det i ett enskilt fall inte skulle gå att påvisa någon sådan konkret fara för påtryckning, anser övervakningsorganen att själva möjligheten därtill ger anledning till kritik. Också enligt Europarådets fängelseregler bör häktade och fångar i princip endast förvaras i fängelser.
Också riksdagens justitieombudsman har i samband med flera inspektioner av polishäkten fäst uppmärksamhet vid polishäktenas dåliga skick och olämplighet som plats för längre förvaring av personer som berövats friheten. Det har allmänt konstaterats att förhållandena i polishäktena endast lämpar sig för kortvarig förvaring av personer. Justitieombudsmannen har pekat på bristfälligheter i fråga om rastningsutrymmen utomhus och utrymmen för besök och på att sådana utrymmen ibland helt saknas.
Lagutskottet anser att propositionen har ett viktigt syfte, att förkorta den tid som häktade får hållas i polisens förvaringslokaler. Utskottet anser att det principiella målet på lång sikt bör vara att häktade förflyttas till ett fängelse genast efter häktningsrättegången. Ett problem med detta mål är enligt propositionen (RP, s. 29) bland annat bristen på platser i de fängelser som används som häkten och att det kan vara svårt att genomföra begränsningar av kontakter för häktade i dessa, i synnerhet i överbeläggningssituationer. Dessutom förutsätter en snabbare förflyttning av häktade från polisens lokaler till häkten att förhörslokalerna förbättras. Ett annat problem är häktenas placering och de långa avstånden till polisens lokaler särskilt i norra Finland.
Enligt uppgift till lagutskottet kommer kostnaderna för att skapa ett ändamålsenligt nätverk av lokaler som lämpar sig för förvaring av häktade med tanke på det ovannämnda långsiktiga målet att bli stora. Det kommer också att dröja många år från det att projektplaneringen inleds tills lokalerna står klara. Lagutskottet anser därför att man behöver inleda arbetet med att minska förvaringen av häktade i polisens lokaler snarast möjligt, i enlighet med det som sägs i propositionen, men att detta bör ske stegvis.
Lagutskottet är ändå bekymrat över de negativa konsekvenserna av förkortningen av tiden i polisens förvaringslokaler. Dessa nämns också i propositionen (RP, s. 33). Propositionen antas kunna inverka negativt på andelen brott som blir utredda, antalet avslöjade brott och förundersökningens längd och till och med leda till att häktningstiden blir längre. Till följd av propositionen kommer förundersökningsresurserna i högre grad att riktas till förundersökningens början. När det införs begränsningar i fråga om att hålla häktade i förvar i polishäkten minskar antalet orter där häktade förvaras. I en situation där den person som är föremål för en förundersökning och den polisman som utför förundersökningen befinner sig på långt avstånd från varandra ökar sannolikt den tid som behövs för förundersökningen. Detta kan i värsta fall leda till att häktningstiden förlängs.
Lagutskottet anser att det är synnerligen oroväckande om man genom att rätta till ett missförhållande orsakar nya problem för myndigheternas verksamhet. Att rättegångstiden, till vilken också förundersökningstiden hör, är skälig är ett element i den rätt till en rättvis rättegång som tryggas i grundlagens 21 §. Straffprocessens längd har varit ett problem i Finland, och man har under de senaste åren försökt snabba upp den på många olika sätt. Lagutskottet anser inte heller att det är acceptabelt att placeringen av häktade leder till förlängd häktningstid. Det är viktigt att man så snabbt som möjligt försöker nå det långsiktiga målet och lösa problemet med förvaring av häktade på ett övergripande sätt. I fortsättningen ska tillräckliga resurser reserveras för detta så att inte ändringarna ger upphov till nya problem. Ett motiverat alternativt mål på lång sikt kunde vara att ha lämpliga förvaringslokaler som administreras av Brottspåföljdsmyndigheten i samband med polisinrättningarna.
På grund av det som sägs ovan och för att underlätta situationen innan det långsiktiga målet kan nås föreslår lagutskottet att 2 kap. 1 § 3 mom. i häktningslagen (lagförslag 3) kompletteras på det sätt som anges i detaljmotiven nedan. Kompletteringen går ut på att den häktade förutom det som sägs i propositionen också får hållas i polisens förvaringslokal längre än sju dygn, om det finns exceptionellt vägande skäl som hänför sig till förundersökningen av brott. Det gäller exempelvis situationer där förundersökningen är så pass halvfärdig att hela förundersökningen skulle äventyras om den häktade skulle förflyttas till ett häkte långt borta.
Lagutskottet framhåller att en snabbare förflyttning av häktade till fängelser enligt propositionen (s. 28—29) förutsätter att Brottspåföljdsmyndigheten och Polisstyrelsen börjar utreda möjligheterna att organisera häktningsavdelningar som administreras av Brottspåföljdsmyndigheten i samband med vissa polisinrättningar. En sådan häktningsavdelning behövs i synnerhet i norra Finland, där förhörsresorna blir långa. Enligt uppgift till lagutskottet tillsatte Brottspåföljdsmyndigheten och Polisstyrelsen den 2 maj 2017 en beredningsgrupp för att utreda bland annat denna fråga. Lagutskottet ser detta som positivt. Också beredningsgruppens uppdrag att öka möjligheterna att hålla förhör genom videokonferens i häktena är viktigt, menar utskottet. Enligt uppgift till utskottet tillsatte Brottspåföljdsmyndigheten och Polisstyrelsen den 2 maj 2017 också en beredningsgrupp för att bereda ikraftträdandet av reformen med alternativ till häktning.
Enligt regeringens proposition avses de föreslagna lagarna träda i kraft den 1 januari 2018. Lagutskottet anser att det är viktigt att ikraftträdandet av de lagar som ingår i propositionen skjuts fram så att beredningsgruppen hinner sätta sig in i och lösa de viktiga och akuta problem som uppstår särskilt till följd av den snabbare förflyttningen av häktade. De föreslagna lagarna kunde således träda i kraft exempelvis vid ingången av 2019. Utskottet anser ändå att det är viktigt att beredningsgrupperna slutför sitt arbete så snart som möjligt.
Lagutskottet påpekar också att Enheten för hälso- och sjukvård för fångar den 1 januari 2016 överfördes från Brottspåföljdsmyndigheten inom justitieministeriets förvaltningsområde till resultatstyrningen för Institutet för hälsa och välfärd (THL) och nu är ett självständigt verk inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Enligt vad lagutskottet erfar har ändå varken social- och hälsovårdsministeriet eller Institutet för hälsa och välfärd hörts i samband med beredningen av propositionen. Den snabbare förflyttningen av häktade från polisens förvaringslokaler till häkten är emellertid av relevans också för fångarnas hälso- och sjukvård. Det är viktigt att den arbetsgrupp som bereder ikraftträdandet av reformen hör företrädare för social- och hälsovårdsministeriet, THL och hälso- och sjukvården för fångar så att man kan försäkra sig om att hälso- och sjukvården för fångar fungerar som den ska.