Propositionen och dess bakgrund

Förvandlingsstraff för böter innebär att böter som en bötfälld inte har betalat förvandlas till ett ovillkorligt fängelsestraff. Förvandlingen av böter till fängelse har gått tillbaka sedan 1980-talet. Lagutskottet har framhållit behovet av att effektivisera indrivningen av böter och sagt att målet bör vara att vi överlag avskaffar möjligheten att förvandla böter till fängelsestraff och att förvandlingsstraff ska dömas ut bara i undantagsfall (LaUB 21/2006 rd och LaUB 12/2005 rd samt LaUB 4/1986 rd, som det hänvisas till i dem). Principiellt är det problematiskt att en förmögenhetspåföljd förvandlas till ett strängare frihetsstraff på grund av obetalda böter. Utskottet har också konstaterat att en effektiv indrivning leder till att det vanligen är missbrukare, bostadslösa och genuint medellösa personer som får avtjäna förvandlingsstraff. Att förvara dessa personer i slutna fängelser är inte någon bra lösning vare sig för dem själva eller för fångvårdsväsendet. Vidare har lagutskottet ansett att man företrädesvis bör sträva efter att tillämpa påföljder av typ samhällstjänst i stället för förvandlingsstraff eller sätta in åtgärder som ingår i missbrukarvården. Detta betyder enligt utskottet å andra sidan inte nödvändigtvis att möjligheten att tillämpa förvandlingsstraff måste avskaffas helt och hållet. Förvandlingsstraffet spelar enligt utskottet en roll som en del av det straffrättsliga påföljdssystemet, både som medel för att effektivisera indrivningen av böter och som en generell metod för att upprätthålla laglydnaden. 

Användningen av förvandling av böter minskade särskilt 2006—2008. År 2007 ändrades bestämmelserna så att böter på högst 20 dagsböter som föreläggs i strafforderförfarande inte fick förvandlas till fängelse. Året därpå gjordes en lagändring genom vilken möjligheten till förvandlingsstraff slopades för alla böter som föreläggs i strafforderförfarande. Som en följd av ändringarna är det bara böter som bestämts av domstol som går att förvandla. Också antalet bötesfångar har sjunkit på grund av ändringarna. År 2006 var det i snitt 189 fångar dagligen som avtjänade förvandlingsstraff, medan antalet under detta årtionde har varit i genomsnitt litet över 50 (RP, s. 7). 

I samband med lagändringen 2008 godkände riksdagen utifrån lagutskottets betänkande ett uttalande där regeringen bland annat förutsattes se till att strafforderförfarande inte ska tillämpas om brottslingen har visat likgiltighet för förbud och påbud i lag (LaUB 9/2008 rd — RP 164/2007 rd, RSv 79/2008 rd). I dessa situationer ansågs det problematiskt att böter som föreläggs i strafforderförfarande inte kan förvandlas till fängelse, eftersom en person då i realiteten kan undgå straff.  

I enlighet med det som riksdagen förutsatte i sitt uttalande överlämnade regeringen 2014 en proposition där den föreslog att förvandlingsstraff för böter skulle kunna återinföras för personer som upprepade gånger gör sig skyldiga till bötesbrott (RP 291/2014 rd). Propositionen utgick från att strafforderförfarande inte skulle kunna tillämpas på en förseelse, om den bötfälldes tidigare bötesstraff, med anledning av att gärningarna var upprepade och likartade, visade på uppenbar likgiltighet för förbud och påbud i lag. Så ansågs vara fallet om personen under det år som föregått förseelsen hade begått likartade gärningar för vilka han eller hon förelagts minst tre bötesstraff. I propositionen föreslogs det att den fjärde förseelsen i ett sådant fall skulle behandlas i domstol. Om böterna inte kunde drivas in, kunde domstolen senare förvandla straffet till fängelse. Den föreslagna ändringen syftade till att minska den skarpa åtskillnaden mellan böter som föreläggs genom strafforderförfarande och böter som föreläggs genom domstolsförfarande. Ett annat syfte med ändringen var att främja trovärdigheten hos det straffrättsliga systemet samt iakttagandet av förbud och påbud i lag. 

Lagutskottet tillstyrkte lagförslagen i propositionen (LaUB 36/2014 rd). Utskottet ansåg det vara orättvist att böter som dömts ut till den som gjort sig skyldig till upprepade förseelser inte kunde förvandlas till fängelse därför att böterna hade förelagts i ett summariskt förfarande. Möjligheten att förvandla böter ansågs i de ovannämnda fallen motiverad också med hänsyn till det straffrättsliga systemets trovärdighet och den allmänna laglydnaden. Utskottet ansåg också att tillämpningen av förvandlingsstraff i de ovannämnda fallen hade betydelse genom att den effektiviserade indrivningen av böter och med tanke på offret för den gärning som lett till böter. 

Den ovannämnda lagändringen hann aldrig träda i kraft, eftersom den måste förkastas redan följande år av statsfinansiella skäl. På grund av detta ansåg lagutskottet det vara ytterst viktigt att komma åt upprepade bötesbrott med andra medel (LaUB 3/2015 rd — RP 65/2015 rd). Utskottet ansåg att relevant i detta hänseende var polisens anvisningar om böter, som sågs över hösten 2014. I dem beaktas situationer där en person upprepade gånger gör sig skyldig till likartade brott. I anvisningarna sägs att om en person året innan gärningen begicks minst sex gånger har gjort sig skyldig till en gärning som har lett till bötesstraff och gärningarna som helhet betraktat tyder på likgiltighet för förbud och påbud i lag, ska ärendet inte behandlas i strafforderförfarande utan överlämnas till åtalsprövning. I de situationer som avses i polisens anvisningar om böter är det således möjligt att påföra förvandlingsstraff för böter. 

Regeringen föreslår nu en lagändring som motsvarar den lagstiftning som godkändes 2014, men med den skillnaden att ett bötesärende inte kan behandlas i ett summariskt bötesförfarande, om personen under det föregående året redan har förelagts minst sex bötesstraff för likartade gärningar. Detta motsvarar polisens gällande anvisningar om böter. Det sjunde bötesstraffet ska i ett sådant fall behandlas i en egentlig straffprocess, där domstolen bestämmer ett straff. 

Det att endast böter som dömts ut av en domstol ens indirekt kan leda till fängelsestraff grundar sig på grundlagsutskottets praxis (se t.ex. GrUU 1/1982 rd och GrUU 7/2010 rd). Om man vill förena en bötesförseelse med hot om förvandlingsstraff, måste bötesärendet således överlämnas till en egentlig straffprocess. Den föreslagna ändringen ökar antalet ärenden som kommer till behandling i en normal straffprocess. Det betyder att polisen, åklagarväsendet och domstolsväsendet behöver mer resurser. Också Brottspåföljdsmyndigheten behöver mer resurser, eftersom fångantalet stiger. Enligt propositionen handlar det om årliga kostnader på sammanlagt 10,8 miljoner euro från och med 2021. Man har sörjt för tilläggsresurserna, eftersom de har beaktats i planen för de offentliga finanserna för 2019—2022. 

Rent generellt ansåg de sakkunniga vid utfrågningen i lagutskottet att målen med den föreslagna ändringen är viktiga. Men flera av de sakkunniga har på grund av principiella skäl och ändamålsenlighetsskäl motsatt sig att ändringen genomförs på det föreslagna sättet. Också de ekonomiska konsekvenserna och den ökande arbetsbördan för myndigheterna har väckt oro. Flera av de sakkunniga anser att problemet bör lösas på något annat sätt än genom att återinföra systemet med förvandlingsstraff. Bland annat har man framhållit möjligheterna till alternativa påföljder och utvecklande av samhälleliga stödtjänster. 

Sammantaget sett har lagutskottet stannat för att stödja återinförandet av förvandlingsstraffet i de fall som avses i propositionen. I fråga om motiveringen hänvisar utskottet till vad det sade om motsvarande ändring i sitt tidigare betänkande (LaUB 36/2014 rd). För ändringen talar särskilt principiella skäl som har att göra med det straffrättsliga systemets trovärdighet och rättvisan. Dessutom motsvarar den föreslagna ändringen till sitt innehåll polisens anvisningar om böter, som inte i sig har ifrågasatts. Också med tanke på de dömda och parterna är det tydligt och av rättssäkerhetsskäl motiverat att möjligheten att förvandla böter och därmed valet av processform bestäms utifrån lag och inte grundar sig på polisens anvisningar om böter, där tillämpningspraxis varierar, eller på huruvida målsäganden samtycker till att bötesärendet behandlas i ett summariskt bötesförfarande eller inte. En annan sak som är av betydelse med tanke på proportionalitetsprincipen är att utvidgningen av området för förvandlingsstraff, alltså skärpningen av straffhotet, främst riktar sig till personer som begår bötesbrott upprepade gånger och att antalet förseelser som ska beaktas i beräkningen av upprepade förseelser är relativt högt. Dessutom omfattas inte de lindrigaste bötesbrotten av förfarandet med förvandlingsstraff. 

Den föreslagna ändringen hindrar inte polisen och åklagaren från att besluta att förundersökningen ska begränsas eller besluta om åtalseftergift på det sätt som den gällande lagstiftningen möjliggör. Då framskrider bötesärendet inte till domstol. Men lagutskottet betonar att det vid prövningen bör beaktas att syftet med ändringen är att upprepade brott ska föras till domstol och att myndigheterna får mer resurser för att möjliggöra detta. 

Typiska bötesbrott som upprepas är snatteri och förande av fortskaffningsmedel utan behörighet. Vissa personer kan under ett år få många bötesdomar för i synnerhet snatteri (RP, s. 5). Enligt uppgift till utskottet har polisen, åklagarämbetet, tingsrätten, rättsbiträdena och Helsingfors stad inlett samarbete i Helsingforsregionen i syfte att ta fram metoder för att förebygga brott som begås av vanesnattare som har hamnat i en ond cirkel av allvarlig kriminalitet och få dem att söka sig till sociala tjänster. Utskottet ser denna typ av samarbete som viktigt och stöder syftena med det. 

Utredning av tidigare lagakraftvunna böter

Enligt propositionen ska endast lagakraftvunna bötesstraff beaktas i bedömningen av upprepade brott. För detta talar systemets klarhet och rättssäkerhetsskäl. Under utfrågningen i lagutskottet kom det emellertid fram att det inte är helt problemfritt att utreda saken. 

Justitieministeriet har utrett frågan tillsammans med Rättsregistercentralen, Aipa-projektbyrån och polisförvaltningen. Det framgick att det för närvarande är bötesförelägganden som utfärdats av polisen och strafförelägganden som fastställs av åklagaren som syns i polisens informationssystem. Däremot syns inte uppgifter om laga kraft eller eventuella överklaganden. Uppgifter om laga kraft framgår endast av Rättsregistercentralens informationssystem, men polisen har ingen sådan kontakt till systemet att uppgifterna skulle kunna överföras direkt till polisen. Enligt utredningen skulle det uppenbart krävas relativt omfattande ändringar i informationssystemen för att polisen skulle kunna få tillgång till dessa uppgifter. Också det alternativet att åklagaren i samband med åtalsprövningen särskilt skulle kontrollera uppgifterna om tidigare lagakraftvunna böter skulle kräva att åklagaren har tillgång till uppgifterna. Så är inte fallet i dag. Den enklaste lösningen med tanke på informationssystemen skulle således vara att tidigare utfärdade bötesförelägganden och strafförelägganden kontrolleras i polisens informationssystem, utan att det utreds om böterna har vunnit laga kraft. 

I dag när man tillämpar polisens anvisningar om böter beaktas i beräkningen av antalet upprepade förseelser sådana förseelser för vilka ett bötes- eller strafföreläggande har utfärdats. Frågan om laga kraft utreds således inte. Merparten av de böter som bestäms i bötesförfarande vinner laga kraft efter utfärdandet av strafföreläggandet eller bötesföreläggandet senast när besvärstiden har gått ut. Uppgiften om huruvida böter som bestämts i bötesförfarande har vunnit laga kraft är av relevans i det fallet att ändring har sökts och domstolen upphäver böterna helt och hållet. Enligt uppgift har det inte förekommit några betydande rättssäkerhetsproblem till dessa delar i den tillämpningspraxis som grundar sig på polisens anvisningar om böter. Om böter som beaktats i beräkningen av antalet upprepade förseelser senare visar sig ha upphävts, kan detta beaktas i straffprocessen till exempel i bötesstraffets stränghet. 

I ljuset av det som sägs ovan anser utskottet att det är motiverat att antalet upprepningar bedöms utifrån de utfärdade bötes- och strafföreläggandena utan att frågan om laga kraft utreds. Utskottet föreslår att den föreslagna bestämmelsen ändras på det sätt som framgår närmare nedan. 

Förvandlingsförhållandet

För att motverka den ökning av fångtalet som utvidgningen av förfarandet med förvandlingsstraff leder till föreslås det också ändringar i förvandlingsförhållandet och i minimilängden för förvandlingsstraff. Det föreslås att förvandlingsförhållandet för böter ändras bland annat så att fyra dagsböter i stället för tre dagsböter som i dag ska motsvara en dag i fängelse. Dessutom får enligt förslaget böter på högst 20 dagsböter inte förvandlas till fängelse. 

För tydlighetens skull konstaterar lagutskottet att med gränsen på 20 dagsböter avses storleken på ett enskilt bötesstraff, inte det sammanlagda beloppet av alla de böter som ska förvandlas. Detta framgår av den finska ordalydelsen i det inledande stycket till 2 a kap. 4 § 2 mom. i lagförslag 2, som anger att det handlar om ett enskilt bötesstraff. Bestämmelser om hur man räknar ihop böter som ska förvandlas samtidigt finns i det kapitlets 6 §. 

Utskottet påpekar dock att det enligt uppgift till utskottet med beaktande av allmän straffpraxis är möjligt att domstolen också i upprepade fall av snatteri dömer ut bötesstraff på under 20 dagsböter. I ett sådant fall får böterna inte förvandlas, trots att de varit föremål för en egentlig straffprocess. Lagutskottet anser att man vid prövningen av straffets stränghet framöver bör beakta att upprepad bötesbrottslighet betraktas som så allvarlig att den bör förenas med hot om förvandlingsstraff. Ett bötesstraff på över 20 dagsböter bör således vara möjligt i dessa fall. Å andra sidan kan den föreslagna gränsen på 20 dagsböter anses för hög mot bakgrund av de uppgifter som fåtts. Utskottet föreslår därför att gränsen sänks till 16 dagsböter, på det sätt som anges närmare i detaljmotiven. Enligt den bedömning som gjorts har ändringen så små konsekvenser för fångantalet att den kan genomföras med de extra anslag som reserverats i ramarna för Brottspåföljdsmyndigheten. 

Förfarandet

Trots att man har sörjt för de resurser som den föreslagna ändringen kräver, håller utskottet med de sakkunniga som allmänt uttryckt sin oro över det tungrodda och dyra förfarandet. Lagutskottet fäste uppmärksamhet vid samma omständigheter redan 2014, när utskottet behandlade den motsvarande regeringspropositionen som senare upphävdes (LaUB 36/2014 rd). Utskottet ansåg då att det var nödvändigt att regeringen före ikraftträdandet av reformen utredde möjligheterna att införa ett lättare och enklare förfarande för förvandlingsstraff för böter och de faser som föregår detta och därmed sänka kostnaderna för reformen. Riksdagen godkände ett uttalande om saken utifrån utskottets betänkande (RSv 363/2014 rd). 

Som ett led i genomförandet av uttalandet har lagen om verkställighet av böter senare ändrats så att videolänk får användas vid behandlingen av ett ärende som gäller förvandlingsstraff för böter. Också bestämmelserna om beviljande av betalningstid har förenklats. Vid beredningen av den nu aktuella propositionen har man emellertid inte övervägt andra möjligheter att förenkla förfarandet. Med hänvisning till sitt tidigare betänkande och riksdagens uttalande vill lagutskottet understryka betydelsen av reformarbetet och påskynda beredningen. 

Alternativa påföljder och stödåtgärder inom missbrukarvården

Liksom vid behandlingen av de tidigare propositionerna om förvandling av böter har frågan om det finns alternativa påföljder till att förvandla böter till fängelse väckt diskussion också nu. Det framgår av lagutskottets betänkande om reformen 2014 att justitieministeriet i olika sammanhang har övervägt möjligheterna att införa alternativa påföljder, men man har inte hittat något lämpligt beaktansvärt alternativ (LaUB 36/2014 rd). Lagutskottet har beklagat detta och upprepar här sin tidigare ståndpunkt. Utskottet anser också att man inte helt får glömma bort att söka efter en alternativ påföljd, eftersom det inte kan uteslutas att det i framtiden går att hitta ett alternativ som lämpar sig för åtminstone vissa bötesfångar. 

De som avtjänar sina förvandlingsstraff i fängelse är till största delen marginaliserade och har allvarliga hälsoproblem (RP, s. 15). Avsaknaden av en alternativ påföljd till förvandling av böter till fängelse leder till en kraftig betoning av stödåtgärder inom missbrukarvården. Enligt uppgift har de fångar som avtjänar förvandlingsstraff sämre hälsotillstånd än andra fångar och behöver ofta mer hälsovård än fångar i stort. Dessutom är det vanligt att den dömde kommer till fängelset i berusat tillstånd. Undersökningar visar att förvandlingsstraff inte påverkar benägenheten att begå brott. Men för en del bötfällda och medellösa personer är det typiskt att de samlar på sig flera bötesdomar särskilt för lindriga egendomsbrott. Samma personer får ofta också nya förvandlingsstraff eller fängelsestraff för andra brott. Utslagning och rusmedels- och andra hälsoproblem är sannolikt viktiga bidragande faktorer till att straffen hopar sig. Ofta omfattas den här gruppen inte av samhällets social- och hälsovårdstjänster. Det är ett praktiskt problem hur man ska få de bötfällda att självmant söka sig till sociala tjänster. 

I ljuset av det som sägs ovan anser utskottet det viktigt att Brottspåföljdsmyndigheten har de resurser som krävs för att ordna missbrukarrehabilitering och olika slags rehabiliterande åtgärdsprogram för bötesfångarna under den tid förvandlingsstraffet verkställs. Det är också viktigt att fångar i högre grad kan placeras i missbrukarvård i en anstalt utanför fängelset. Brottspåföljdsmyndigheten ordnade 2014—2016 ett försök med placering utanför fängelset. I försöket kom man också överens med den dömdes hemkommun om finansieringen av placeringen i anstalt eller rehabiliteringen samt om att verksamheten vid behov skulle fortsätta under en viss tid efter det att avtjänandet av påföljden upphört. Utskottet har redan tidigare välkomnat ett sådant försök och ansett att om försöket visar sig vara framgångsrikt, bör det få en fortsättning och om möjligt också utvidgas (LaUB 36/2014 rd). 

I samband med den nu aktuella propositionen har utskottet bett om att få mer information om det ovannämnda försöket. Enligt uppgift placerade brottspåföljdsregionerna totalt 69 personer som avtjänade förvandlingsstraff för böter i missbrukarrehabilitering under tiden för straffet åren 2014—2016. Under de åren upphörde årligen cirka 1 200 förvandlingsstraff för böter. Placeringarna har fortsatt också efter pilotprojektet. 

Det framgår av det som sägs ovan att antalet personer som har deltagit i försöket har varit litet jämfört med det årliga antalet bötesfångar. Försöket har ändå lett till positiva resultat, och responsen från såväl fångar som kommunala aktörer har varit positiv. Till exempel i Västra Finlands brottspåföljdsregion har cirka 75 procent av placeringarna varit lyckade. I de fall när försöket har avbrutits har det berott på drogbruk eller olovligt avvikande. Också i de fallen har man kunnat planera frigivningen tillsammans med fångens hemkommun. Det har ansetts vara ett viktigt och fungerande koncept att redan på ett tidigt stadium involvera socialväsendet i en fånges hemkommun och dess tjänster. Det får både fången och hemkommunen att fortsätta med tjänsterna (t.ex. bostad, stöd för boende och missbrukar- och mentalvårdstjänster). Å andra sidan har det förekommit problem med försöket i Östra och Norra Finlands brottspåföljdsregion. Problemen har bland annat berott på att det genomsnittliga dagliga antalet bötesfångar varit lågt, att längden på förvandlingsstraffet varit kort eller att hemkommunernas intresse att delta i missbrukarrehabiliteringen varierat. 

Trots att det förekommit problem i försöket understöder utskottet möjligheten att placera bötesfångar i missbrukarvård i en anstalt utanför fängelset, eftersom det i ljuset av de uppgifter utskottet fått verkar som om många av bötesfångarna har nytta av att få de stödtjänster de behöver redan när de avtjänar förvandlingsstraff. Sådana stödåtgärder kan vara mer effektiva och lämpliga än straffsystemets metoder när man vill komma åt brottsligheten bland bötesfångarna. Utskottet anser därför att det i fortsättningen är motiverat att utreda möjligheterna att utveckla och utvidga placeringen av bötesfångar i missbrukarvård i en anstalt utanför fängelset. Det vore önskvärt att placeringen och stödåtgärderna blir en del av den normala planeringen av strafftiden, placeringen i tjänster och frigivningen. Placering utanför fängelset kräver inte ändringar i lagstiftningen, eftersom den är möjlig redan med stöd av gällande lag (8 kap. 9 § 2 mom. i fängelselagen). Men det krävs extra resurser för att utveckla och utvidga förfarandet, och rutinerna måste ses över. Det behövs således ett brett samarbete mellan justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Brottspåföljdsmyndigheten, kommunerna och servicesystemen. Det är också särskilt viktigt att utreda hur man ska kunna säkerställa att de missbrukartjänster och andra social- och hälsovårdstjänster som behövs fortsätter tillräckligt länge efter det att placeringen i anstalt och avtjänandet av förvandlingsstraffet upphört, för att den vård och de stödåtgärder som satts in under tiden för förvandlingsstraffet ska få så stort genomslag och vara så effektiva som möjligt. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande). 

Också för de bötesfångar som inte placeras i missbrukarvård i en anstalt utanför fängelset är det viktigt att kunna få stödtjänster redan under tiden för förvandlingsstraffet. Det är skäl att förbättra också deras situation, och tjänsterna bör fortsätta en tillräckligt lång tid efter det att förvandlingsstraffet avtjänats. 

Ikraftträdande

Enligt propositionen kan de föreslagna lagarna träda i kraft först senast 2021, när de informationssystemreformer inom polisen och justitieförvaltningen som är nödvändiga för att genomföra lagändringarna blir klara (s. 20). 

Lagutskottet föreslår ovan att upprepade förseelser ska bedömas utifrån utfärdade bötes- och strafförelägganden i stället för lagakraftvunna böter. Den ändring som utskottet föreslår försnabbar dock inte ikraftträdandet av lagarna, eftersom också den förutsätter ändringar i informationssystemen för att garantera en heltäckande information, också om de ändringarna är mindre än propositionens förslag om utredning av uppgifter om lagakraftvunna böter. Dessutom ska det beaktas att den finansiering som krävs för att genomföra lagändringarna finns tillgänglig för myndigheterna först från 2021. I ljuset av det som sägs ovan är det således motiverat att lagändringarna träder i kraft vid ingången av 2021.