Allmänt
Syftet med propositionen är att öka kontakterna och informationsutbytet mellan regionförvaltningsverken och de regionala närings-, trafik- och miljöcentralerna i miljötillståndsärenden som avses i miljöskyddslagen. Sammantaget sett tillstyrker miljöutskottet lagförslaget, men med anmärkningarna nedan.
Enligt miljöutskottet är propositionen tämligen teknisk men utgör en följdriktig del av det långsiktiga arbetet för ett smidigare förfarande för miljötillstånd. Under de senaste åren har olika åtgärder genomförts för att göra förfarandet smidigare, bland annat genom att man har lättat upp kraven, samordnat tillvägagångssätten och utvecklat de elektroniska procedurerna. Utskottet har i tidigare ställningstaganden stött utveckling av lagstiftningen, men samtidigt betonat att åtgärderna för att lätta upp förvaltningen inte får äventyra den höga nivån på miljöskyddet och att medborgarna måste garanteras rätt att påverka beslutsfattande som berör den egna miljön. Propositionen fokuserar på att myndigheternas sakkunskap effektivare ska kunna utnyttjas utan att det inverkar på parternas rätt till inflytande och den kan således understödjas. Propositionen påverkar inte heller förfarandena eller ansvaren när det gäller att bevaka allmänintresset och inte heller tillståndsbehandlingens oavhängighet eller rätten att söka ändring.
För att förfarandet för miljötillstånd ska fungera och vara smidigt är det utöver en tidsenlig lagstiftning även viktigt att förvaltningen är tydlig, myndigheterna har tillräckliga resurser och digitaliseringen utnyttjas effektivt. Utskottet har också tidigare påpekat att modellen med ett enda riksomfattande ämbetsverk, där tillstånds- och tillsynsexpertis slås samman, säkerställer att den bästa expertisen finns tillgänglig för aktuella handläggningsärenden. Samtidigt intensifieras samarbetet mellan tillstånds- och tillsynsfunktionerna inom miljöområdet i fråga om uppgifterna inom förhands- och efterhandstillsynenMiUU 24/2018 rd — RP 14/2018 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om verkställigheten av landskapsreformen och om omorganisering av statens tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter.. För närvarande utgörs miljötillståndsmyndigheterna av fyra regionförvaltningsverk och de kommunala miljövårdsmyndigheterna, och miljötillsyn utövas vid sidan av de kommunala miljövårdsmyndigheterna även av tretton regionala närings-, trafik- och miljöcentraler. När myndighetsstrukturen administrativt sett är splittrad krävs det särskild fokus på att intensifiera samarbetet mellan myndigheterna. Om förvaltningen skulle koncentreras till en enda riksomfattande miljömyndighet, skulle det vara möjligt att med interna medel uppnå fördelar både i fråga om verksamheten och förfarandena. Eftersom detta inte är möjligt i dagsläget är det för att målen för ett smidigare tillståndsförfarande ska nås också nödvändigt att bestämmelser om ett närmare samarbete under tillståndsförfarandet flyttas från förordningsnivå till miljöskyddslagen på det sätt som föreslås i 44 b § i lagförslaget. Dessutom bör de bestämmelser som nu finns i förordningen preciseras och effektiviseras.
Precisering av myndigheternas samarbetsskyldighet
Genom de föreslagna ändringarna i 44 b § säkerställs den till stor del i praktiken redan vedertagna praxis där miljötillståndsmyndigheten regionförvaltningsverket och tillsynsmyndigheten närings-, trafik- och miljöcentralen kan diskutera ett tillståndsärende i olika skeden av dess behandling. Det är viktigt att samarbetsformerna vid behandlingen av miljötillståndsärenden och under tillståndsprövningen blir etablerade för att tillsynsmyndighetens praktiska kännedom om den verksamhet som är föremål för behandlingen och den information som inhämtats vid tillsynen kan utnyttjas när tillståndsärendet behandlas. Tillsynsutövarna vid närings-, trafik- och miljöcentralen känner ofta bra till verksamheten, och det är viktigt att denna information effektivare utnyttjas i tillståndsförfarandet. En väsentlig fördel med förfarandet är enligt utskottet att tillståndsbestämmelserna med anledning av samarbetet kan utformas så att de är mer begripliga och därmed lättare att övervaka. Diskussioner om tillståndsbestämmelserna kan också bidra till enhetligare skyldigheter på olika håll i landet. Den mer förpliktande ordalydelsen i den föreslagna bestämmelsen kan också anses bidra till att förbättra sökandens rättsskydd. Tillsammans med ändamålsenliga motiveringar minskar de också behovet av ändringssökande, både för tillsynsmyndighetens och sökandens del. Utskottet understryker att 44 b § också avser den kommunala miljövårdsmyndigheten, även om denna inte nämns separat.
Enligt 13 § 2 mom. i den gällande miljöskyddsförordningen kan myndigheten vid behov för utredande av ett tillstånds- eller anmälningsärende ordna förhandlingar med tillsynsmyndigheten och med sökanden. Begreppet förhandlingar används således för närvarande också i fråga om diskussioner med sökanden. Dessutom finns det i 39 a § i miljöskyddslagen en bestämmelse om att tillståndsmyndigheten på sökandens begäran eller på eget initiativ kan arrangera ett samråd mellan sökanden och myndigheten för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet. Med stöd av bestämmelsen har det förts så kallade förhandsöverläggningar om projekt som ska inledas, där myndigheten ger sökanden råd i frågor som gäller ärendet. Det har dock alltid varit klart att tillståndsmyndigheten inte förhandlar om innehållet i tillståndsärendet med tillsynsmyndigheten eller sökanden, utan det är snarare fråga om en dialog. Genom den ändring som nu föreslås i 44 b § används på lagnivå begreppet diskussion för kontakten med tillståndssökanden. I detaljmotiveringen till propositionen beskrivs kontaktens karaktär som diskussion väl och det konstateras att förhandlingar inte heller i fortsättningen förs med sökanden, eftersom ett förvaltningsbeslut är en uppgift som föreskrivits för en oberoende myndighet i samband med vilken myndigheten ensidigt utövar offentlig makt i förhållande till sökanden när den fattar ett förvaltningsbeslut. Enligt sakkunniga är det tydligt att det inte har funnits några oklarheter kring detta, men i praktiken har diskussioner eller rådgivning ofta kallats förhandlingar. Utskottet påpekar att det i propositionsmotiven på ett behövligt och tillräckligt sätt redogörs såväl för de föreslagna bestämmelsernas förhållande till förvaltningslagen som för deras förpliktande karaktär och villkor. Även för att samarbetet ska fungera i praktiken är det enligt utskottet viktigt att bestämmelserna om samarbetet preciseras och får en starkare roll genom att innehållet flyttas från förordning till lag.
Utskottet välkomnar också den föreslagna lösningen att myndigheten ges rätt att bedöma behovet av att upprätta en promemoria från diskussionerna med sökanden. Tillståndsförfarandena och tillhörande förhandlingar och diskussioner skiljer sig från varandra och situationerna och behoven varierar mycket. En entydig förpliktelse att upprätta en promemoria skulle således inte i tillräcklig utsträckning ta hänsyn till det enskilda fallet i varje tillståndsärende.
Det krävs tid för en närmare dialog mellan tillstånds- och tillsynsmyndigheten och sökanden, men på längre sikt kan detta förväntas göra tillståndsförfarandet smidigare. Det kan ändå vara nödvändigt att entydigt avgränsa diskussionerna med sökanden, för att undvika att informella diskussioner leder till längre handläggningstider. De så kallade förhandsöverläggningar, det vill säga förhandsrådgivningen, som genomförs med stöd av de gällande bestämmelserna inverkar inte på handläggningstiden eftersom de i allmänhet genomförs innan tillståndsansökan anhängiggörs. Utskottet inskärper att denna rådgivning särskilt i fråga om stora projekt har upplevts som nyttig såväl ur myndighetens som ur genomförarnas synvinkel. Kvaliteten på tillståndsansökningarna har förbättrats till följd av rådgivningen och det har lett till färre kompletteringsbehov och snabbare handläggning.
Utskottet välkomnar att bestämmelsen klart förpliktar myndigheterna till samarbete, men samtidigt ger tillräckligt med handlingsutrymme för att genomföra kontakterna och samarbetet. Utskottet betonar att diskussioner och förhandlingar förs vid behov, med andra ord är det inte alltid nödvändigt att i varje tillståndsärende föra separata diskussioner eller förhandlingar, om det till exempel är fråga om ett mycket rutinartat ärende. Det är emellertid bra att för tydlighetens och begriplighetens skull skapa ett permanent tillvägagångssätt för mer regelbundna kontakter mellan myndigheterna. Syftet med bestämmelsen är att det ska vara möjligt att när som helst under behandlingen av ett tillståndsärende under fria former föra förhandlingar och diskussioner, vid behov om detaljer som gäller ärendet.
Utskottet påpekar att det i fråga om den kommunala miljövårdsmyndigheten inte har framkommit något liknande behov av samarbete, eftersom den kommunala miljövårdsmyndighetens uppgifter omfattar både tillståndsförfarandet och tillsynen och eftersom samarbetet genomförs internt inom myndigheten.
Precisering av Finlands miljöcentrals uppgifter
I enlighet med räddningslagen ska räddningsmyndigheten i akuta läckagesituationer inleda omedelbara räddningsåtgärder för bekämpning av läckande olja från fartyg. Det finns ändå inga bestämmelser om att någon specifik myndighet ska ansvara för uppföljningen eller saneringen av vrak som medför risk för miljöskada, eftersom det sedan bekämpningsansvaret överfördes till Gränsbevakningsväsendet inte finns någon utsedd ansvarig myndighet varken för uppföljningen av vrak som utgör riskobjekt eller för behandlingen av djur som blivit nedsmutsade till följd av oljeskada. Utskottet välkomnar förslaget om att förtydliga vilken myndighet som har ansvar för uppföljningen och saneringen av vrak som medför risk för miljöskada och för ordnandet av behandlingen av djur som blivit nedsmutsade till följd av oljeskada eller annan kemikalieskada. På grundval av dess expertis och dess tidigare ansvarsuppdrag är det motiverat att Finlands miljöcentral utses till ansvarig myndighet. Utskottet noterar också att förslaget motsvarar utskottets utlåtande om den proposition genom vilken uppgiften överfördes från miljöförvaltningen till inrikesministeriet (MiUU 11/2018 rd — RP 18/2018 rd), där utskottet framhöll Finlands miljöcentrals viktiga uppgift att leda arbetet med att ta hand om oljeskadade djur, i synnerhet fåglar. Utskottet lyfte i sitt utlåtande fram att det är viktigt att denna uppgift tydligt åläggs Finlands miljöcentral och att det avsätts nödvändiga resurser för arbetet.