2.1.1
Lagen om penninginsamlingar och frivilligorganisationernas klimatarbete
Nedan genomgås de bestämmelser om anordnande av penninginsamling som är centrala i lagen om penninginsamlingar (863/2019) särskilt till den del som bestämmelserna är centrala då man granskar hur frivillig utsläppskompensation förhåller sig till bestämmelserna i lagen om penninginsamlingar. Dessutom beskrivs i avsnittet nedan hurdant klimatarbete de finländska frivilligorganisationerna för närvarande anordnar inom ramen för tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar och till vilken del denna verksamhet har gränssnitt med frivillig utsläppskompensation.
Lagen om penninginsamlingar
Den nya lagen om penninginsamlingar trädde i kraft den 1 mars 2020. I lagen om penninginsamlingar finns bestämmelser om anordnande av penninginsamlingar och om tillsyn över att de anordnas på behörigt sätt. Lagen innehåller bestämmelser bland annat om förutsättningarna för anordnande av insamlingar. dvs. om vilka aktörer som får anordna penninginsamlingar och för vilka ändamål pengar får samlas in, samt om tillstånds- och anmälningsförfaranden i samband med anordnande av penninginsamlingar. I 1 § 3 mom. som gäller lagens tillämpningsområde uppräknas sådana insamlingar som inte ingår i tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar. I momentet uppräknas bland annat grannhjälp, vädjan till allmänheten om egendom genom testamenten, önskemål om penningdonationer i samband med inbjudningar och intervjuer när enskilda personer har bemärkelsedagar eller i samband med dödsannonser och nekrologer, kollektinsamling eller insamling av motsvarande penningdonationer bland deltagarna i offentlig religionsutövning som anordnas av religionssamfund som avses i religionsfrihetslagen (453/2003) samt låne- eller investeringsbaserad gräsrotsfinansiering eller verksamhet som bedrivs av förmedlare av gräsrotsfinansiering i enlighet med lagen om gräsrotsfinansiering (734/2016). I motiveringarna till detta moment konstateras att i förteckningen ingår verksamhet som kunde anses som penninginsamling med stöd av definitionen av penninginsamling, men som det inte krävs ansökan om tillstånd till penninginsamling eller anmälan om småskalig insamling för att anordna. I denna förteckning nämns inte frivillig utsläppskompensation.
I 2 § 1 mom. 1 punkten i lagen definieras penninginsamling. Enligt definitionen avses med penninginsamling verksamhet där pengar samlas in genom vädjan till allmänheten och utan motprestation. I motiveringarna till bestämmelsen sägs att strävan med definitionen av penninginsamling är att begränsa penninginsamlingar enbart till insamling av pengar utan motprestation och penninginsamlingar ska inte genomföras på något sätt som har karaktär av handel. I 2 punkten i momentet definieras dessutom vad som avses med allmänheten och i 3 punkten vad som avses med vädjan till allmänheten. Enligt 2 punkten avses med allmänhet en grupp personer som inte avgränsats eller fastställts på förhand och med vädjan till allmänheten avses en muntlig, skriftligt eller på annat sätt uttryckt begäran eller uppmaning att ge pengar till en insamling.
Att en penninginsamling inte ska förutsätta motprestation nämns dessutom i motiveringarna till lagens 7 §. I 7 § finns bestämmelser om förbjudna sätt att anordna en penninginsamling. Enligt 1 mom. 2 punkten i paragrafen är det förbjudet att anordna penninginsamlingar på ett sådant sätt att det finns en uppenbar risk för att penninginsamlingen sammanblandas med handel eller en förenings medlemsvärvning. Syftet med denna paragraf att klargöra att en penninginsamling inte ska förutsätta någon motprestation till exempel så att den kan sammanblandas med handel. I lagens 7 § 1 mom. 3 punkten föreskrivs om förbud att anordna penninginsamlingar så att de som bidrar med pengar till insamlingen ges någon annan motprestation än en symbol för anordnaren av penninginsamlingen eller för insamlingen som är av endast ringa värde. I motiveringarna till detta moment sägs att penninginsamlingar i regel ska anordnas så att deltagarna inte ges något när de ger pengar till insamlingen, utan penninggåvan ska endast basera sig på medborgarens hjälpvilja.
I lagens 4 § föreskrivs om tillståndsplikt och anmälningsplikt i fråga om insamling. Enligt paragrafens 1 mom. får penninginsamling anordnas endast om Polisstyrelsen beviljat tillstånd till penninginsamling. För anordnande av en småskalig insamling enligt lagen om penninginsamlingar behövs det inte något tillstånd till penninginsamling, men en anmälan om insamlingen ska göras till polisinrättningen.
Lagens 5 § innehåller bestämmelser om vem som får anordna en penninginsamling. Enligt paragrafens 1 mom. kan tillstånd till penninginsamling beviljas sådana i Finland registrerade föreningar, stiftelser, i partiregistret antecknade partier och religionssamfund som har ett allmännyttigt syfte. Tillstånd kan också beviljas en i Finland verksam oregistrerad sammanslutning med allmännyttigt syfte, om orsaken till att sammanslutningen inte har registrerats är att dess ställning regleras i lagstiftningen i Finland, ett universitet som avses i 1 § 2 mom. i universitetslagen (558/2009), en yrkeshögskola som avses i yrkeshögskolelagen (932/2014), Nationalgalleriet samt centralfonden för den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland för diakonifondens räkning, en kyrklig samfällighet inom den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland, eller en sådan församling inom den kyrkan som inte ingår i en kyrklig samfällighet, samt en församling inom den ortodoxa kyrkan i Finland. Andra aktörer som verkar i aktiebolagsform eller i en annan företagsform än de som nämns i denna paragraf har inte möjlighet att få tillstånd till penninginsamling.
Enligt 5 § 2 mom. får en småskalig insamling anordnas av i Finland registrerade föreningar, stiftelser, i partiregistret antecknade partier, religionssamfund, Finlands Röda Kors eller dess lokala eller regionala verksamhetsenhet, en studentkår som avses i 46 § i universitetslagen och en nation som avses i 47 § i den lagen, en studerandekår som avses i 41 § i yrkeshögskolelagen, en kyrklig samfällighet inom den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland, eller en sådan församling inom den kyrkan som inte hör till en kyrklig samfällighet, samt en församling inom den ortodoxa kyrkan i Finland samt en oregistrerad grupp bestående av minst tre fysiska personer, av vilka minst en är myndig och de övriga har fyllt 15 år, och som alla har i lagen om hemkommun (201/1994) avsedd hemkommun i Finland. Aktörer som verkar i form av ett företag får inte anordna småskaliga insamlingar.
I lagens 6 § finns bestämmelser om insamlingsändamål som är tillåtna med stöd av lagen om penninginsamlingar. I lagens 1 mom. föreskrivs om huvudregeln för insamlingsändamål, enligt vilken penninginsamlingar får anordnas i syfte att skaffa medel uteslutande för allmännyttig verksamhet. I samma paragraf föreskrivs också om vissa undantag när det gäller insamlingsändamål. Undantagen gör det inte möjligt att anordna penninginsamlingar för att stödja näringsverksamhet eller i syfte att uppnå affärsvinst. Om tillåtna insamlingsändamål för småskaliga insamlingar föreskrivs i 3 mom. i samma paragraf. Enligt detta moment får trots bestämmelserna i 1 mom. penninginsamling ordnas i form av småskalig insamling också för andra än allmännyttiga syften, dock inte för att stödja näringsverksamhet eller för att utöka en juridisk persons förmögenhet.
Dessutom ingår i lagen om penninginsamlingar bestämmelser bland annat om ansökan om tillstånd till penninginsamling och om anmälan om småskalig insamling, skyldighet att rapportera om insamlade medel, användning och tillsyn av insamlade medel samt om penninginsamlingsregistret. Lagen om penninginsamlingar innehåller inte bestämmelser om penninginsamlares företagssamarbete, såsom praktiskt genomförande av en penninginsamling, utan samarbetet mellan organisationer och företag är i den nya lagen om penninginsamlingar en sak som aktörerna avtalar om sinsemellan.
Allmännyttiga klimatprojekt som omfattas av lagen om penninginsamlingar
Bland frivilligorganisationerna har under de senaste tjugo åren bedrivits mångsidigt arbete i olika former som är till nytta för klimatet. Arbetet har delvis finansierats med medel som fåtts genom penninginsamlingar. En stor del av organisationernas klimatarbete är attitydpåverkan och bland annat utbildning för medborgare och företag om klimatteman. Organisationerna erbjuder företagen tjänster också i samband med konkretisering och kalkylering av utsläpp samt för ökad förståelse om utsläppskompensation för organisationerna.
Frivilligorganisationerna har anordnat bland annat sådana projekt till förmån för klimatet där man samlar in medel för att köpa finländsk urskog och omvandla den till skyddsområden (Stiftelsen för naturarvet) samt återställande av finländska dikade myrmarker (Koldioxidbörsen). Dessutom är det möjligt att via organisationerna donera särskilt för klimatarbete i utvecklingsländer, som genomförs exempelvis med hjälp av skogsodlingsprojekt för utvecklingsländer (WWF Finland). Dessutom kan man stöda klimatarbetet genom att möjliggöra arbete för övervakning av situationen i regnskogarna (Greenpeace) eller t.ex. för att försvara Amazonas samlarreservat (Stiftelsen Siemenpuu). Många frivilligorganisationer har omfattande verksamhet i mindre utvecklade länder och i dessa projekt är utgångspunkten att utveckla det lokala samhället. Genomförandet av ett klimatpositivt evenemang är ofta en del av projektets helhetsverkan.
Frivilligorganisationerna har också börjat genomföra egentliga klimatprojekt som siktar på att kompensera för utsläpp. Åtminstone vissa utvecklingssamarbetsorganisationer har inlett utsläppskompensationsverksamhet i liten skala och intresset för att möjligheterna att dra nytta av denna verksamhet har väckts också i större utsträckning. I bakgrunden påverkar delvis att ett genomgripande tema för Finlands utvecklingssamarbete är projektens klimattålighet och utsläppssnål utveckling. Detta mål har påverkat organisationernas intresse för att utnyttja utsläppskompensation som en del av sin egen verksamhet och därigenom kan det bedömas att verksamheten kommer att utvidgas åtminstone på sikt. Också t.ex. för Koldioxidbörsen, som tidigare administrerades av Finlands naturskyddsförbund, är verksamhetens mål frivillig kompensation av utsläpp. I frivilligorganisationers projekt som har drag av frivillig kompensation har donatorerna informerats om den koldioxidnytta som uppnås genom donationen. I projekten har man dock i regel frångått användning av termen kompensation eller så har klimatnyttan ända från början presenterats med andra formuleringar i projekten.
I ovannämnda kompensationsprojekt som genomförts av organisationerna har man inte anlitat utomstående för att säkra kvaliteten eller på annat sätt förbundit sig vid villkoren för kvalitetsstandarderna för internationell utsläppskompensation. Organisationerna har dock utrett hur mycket koldioxid verksamheten binder så att de öppet kan informera donatorerna om detta. För dessa organisationer fungerar erbjudandet av utsläppskompensation till donatorer i allmänhet som en metod för medelsanskaffning, inte som en separat form av affärsverksamhet.
Det finns också ett projekt som genomförs av en frivilligorganisation (World Visions FMNR-skogsplaneringsprojekt), där pengar samlats in för att inleda ett projekt vars ändamål är att producera enheter för minskade utsläpp som godkänns av koldioxidbörsen. Avsikten är att de producerade utsläppsminskningsenheterna ska läggas upp till försäljning på koldioxidbörsen genom ett företag som verkar som förmedlare. Med undantag för detta enda exempel är finländska organisationer veterligen inte med om att genomföra klimatprojekt som har som mål att producera utsläppsminskningsenheter som kan säljas. Bland vissa organisationer har dock diskuterats om det skulle vara möjligt att i framtiden administrera sådana projekt. Dessutom har bland organisationerna identifierats ett behov av frivillig kompensation av egna eller medlemsorganisationers utsläpp genom donerade medel. De finländska frivilligorganisationerna har tillsvidare inte heller verkat som förmedlare av utsläppsenheter.
I frivilligorganisationernas verksamhet har man också funderat på hur det skulle vara möjligt att som organisation kompensera exempelvis utsläpp från stora evenemang eller erbjuda medlemsorganisationer denna möjlighet. Detta kunde i praktiken betyda t.ex. att kompensationsavgifter täcks i organisationens budget, att en kompensationsavgift inkluderas i deltagaravgifter för evenemang, att det i samband med deltagaravgiften erbjuds en frivillig avgift för utsläppskompensation eller t.ex. att medlemmarna erbjuds en allmän avgift för utsläppskompensation som inte är bunden till något evenemang.
Organisationernas pågående klimatarbete finansieras under tillståndet för penninginsamling. När det gäller projektet Koldioxidbörsen, som tidigare administrerades av Finlands Naturskyddsförbund, har det dock diskuterats om projektet i sin helhet borde överföras till näringsverksamheten och Koldioxidbörsen bolagiserades de facto hösten 2020 så att den blev ett bolag som är åtskilt från Finlands Naturskyddsförbund.
2.1.2
Koldioxidmarknaden, internationella och nationella kompensationssystem och regleringen av dem
Nedan beskrivs vad som avses med koldioxidmarknaden, utsläppshandel och kompensation av utsläpp. Dessutom redogörs i avsnittet nedan för den mellanstatliga lagstadgade utsläppshandelsmekanismen som baserar sig på Kyotoprotokollet (FördragsS 12/2005 och FördragsS 13/2005), EU:s utsläppshandelsmekanism samt det system för frivillig utsläppskompensation som utvecklats vid sidan av de officiella mekanismerna. Dessutom genomgås i avsnittet vilket slag av verksamhet för utsläppskompensation som under senare år uppkommit på den nationella marknaden.
Koldioxidmarknaden
Kompensation eller gottgörelse av utsläpp kan beskrivas så att till den del den aktör som förorsakar utsläppen, staten, ett företag eller en privatperson, inte själv kan minska sina utsläpp kostnadseffektivt på kort sikt, är det möjligt att betala någon annan för att utsläppen minskar (Ilmastosisublogi, Hiilen hinnoittelun abc – päästövero, päästökauppa ja hyvitysmekanismit, 4.4.2020). Handel som gäller kompensation av utsläpp har traditionellt skett på koldioxidbörser, som funnits redan i cirka 20 år. Grunden till den internationella koldioxidmarknaden lades 1997, när Kyoto klimatprotokoll godkändes. Protokollet möjliggjorde utsläppshandel mellan stater. Det inrättades två internationella utsläppsminskningsmekanismer. som utvecklades, finansierades och genomfördes under ledning av den privata sektorn. På koldioxidmarknaden sätts ett pris på utsläppen och det som tidigare var gratis görs avgiftsbelagt för dem som agerar på marknaden. Koldioxidmarknaden baserar sig handel med olika utsläppsminskningsenheter samt utsläppsrättsenheter (EU:s utsläppshandel) både i utsläppshandel som lagen förpliktigar till och i olika kompensationssystem. Utsläppsminskningsenheterna kan således basera sig antingen på en marknad som lagen förpliktar till eller på en frivillig marknad.
Med utsläppsminskningsenheter eller kompensationsenheter avses i Finlands klimatpanels rapport en väl definierad enhet som representerar minskning av utsläpp, med vilken man kan bedriva handel för att kompensera för utsläpp eller för vilka man kan få ett enhetspris eller stöd (Finlands klimatpanels rapport 5a/2019). Från juridiskt perspektiv har framförts olika synpunkter på vilken juridisk karaktär utsläppsminskningsenheten, som ofta fungerar som mätmetod för kompensationen, har. Polisstyrelsen har ansett att det åtminstone i vissa fall av försäljning av frivilliga kompensationstjänster är fråga om medelsanskaffning som stöder klimatskyddsarbete och har konstaterat att verksamheten saknar äkta motprestation som är karakteriserande för handel.
Utsläppsminskningsenheters juridiska karaktär granskas också i Laininens artikel om utsläppsminskningsenheters förmögenhetsrättsliga karaktär. Enligt slutledningarna i den kan en utsläppsminskningsenhet inte räknas som ett objektsrättsligt objekt på grund av att en utsläppsminskningsenhet inte har någon materiell form. En utsläppsminskningsenhet kan i princip inte heller behandlas som ett värdepapper eftersom utsläppsminskningsenheten inte enligt Laininen berättigar dess ägare till någon gäldenärsprestation. Laininen kommer i sin artikel dock fram till att en utsläppsminskningsenhet i princip kan vara föremål för handel precis som vilken annan nyttighet som helst. Av central betydelse för en utsläppsminskningsenhets egenskap som nyttighet är att den är ett bevis eller en försäkring för att en minskning av koldioxidutsläpp eller en kolbindning skett i början av distributionskedjan. (Laininen, Jenni: Hiilidioksidipäästöjen kompensointi - päästövähennysyksikön varallisuusoikeudellisesta luonteesta. Liikejuridiikka 2020/2, s. 83‒118.).
Utsläppsminskningsenheter produceras traditionellt av projekt som finns i utvecklingsländer. I projekten kan det t.ex. vara fråga om projekt som bygger förnybar energi. skydd av skogar, skogsplantering på nya områden eller t.ex. anskaffning av nya energieffektivare spisar till lokalbefolkningen. Koldioxidnyttan bakom kompensationstransaktionen uppnås antingen genom att koldioxid binds i atmosfären på konstgjort sätt eller genom att naturens egna kolsänkor utvidgas.
Både lagstadgade projekt och projekt på den frivilliga marknaden certifieras genom granskningar av en tredje part mot någon viss standard, och de utsläppsminskningar som uppnåtts beräknas med de metoder som anges i standarden. När utsläppsminskningen har producerats och granskats numreras de beviljade utsläppsenheterna och läggs in i ett register, där ägandet av dem bokförs. När en enhet säljs för kompensation makuleras den i princip i registret.
De olika aktörerna på koldioxidmarknaden kan indelas i försäljare eller så kallade projektägare, standardiserare, köpare eller kompenserare och förmedlare av tjänster. Dessa aktörer är en del av den så kallade primärmarknaden, där säljaren är projektägare, och eftermarknaden, där primärmarknadens köpare återförsäljer den köpta enheten vidare. En enhet kan på eftermarknaden byta ägare många gånger, tills den används antingen så att den överlåts för att uppfylla en förpliktelse eller makuleras för frivillig kompensation. Den egentliga kompensationstransaktionen på eftermarknaden kan ordnas på två olika sätt. Det första sättet är att till kunden överföra äganderätten till de enheter som säljs eller till andra uppmätta certifierade enheter. I en sådan situation kan man antingen ingå ett avtal om att enheten är föremål för handel och avtala separat om villkor, pris och om när äganderätten övergår. Det andra sättet att genomföra en kompensationstransaktion är att makulera den enhet som säljs på kundens vägnar. Allmänt kan i kompensationstjänsten ingå kvalitetskriterier för vad som makuleras, dvs. från vilket projekt de enheter som makuleras kommer och hurdan klimatnytta som kan uppnås genom dem. Dessa två olika sätt kan också kombineras i en tjänst så att enheten först övergår i ägarens ägo och det utlovas att enheten makuleras efter övergången av äganderätten. Då makuleringen görs realiseras kompensationen de facto.
Projektägarna genomföra de egentliga klimatåtgärderna och kompensationstransaktionen sker först när enheten används eller makuleras. Standarderna certifierar resultaten av klimatåtgärderna (utsläppsminskningar eller kolbindningar) och emitterar enheter inom ramen för sina register. Förmedlarna hjälper för sin del projektägarna att hitta köpare för sina enheter. Förmedlarna kan antingen endast fungera som mellanhand mellan säljaren och köparen eller som köpare och återförsäljare av enheter.
Projektägaren får försäljningsintäkterna för sina enheter först efter att projektet inletts och bär således risken för att det eventuellt inte hittas någon köpare för enheten. Förmedlarna kan bära en del av denna risk genom att köpa enheter till sin egen balans och återförsälja dem i sin egen takt. Vissa statliga köpare, såsom Finland, har i vissa fall betalat på förhand för enheterna, för att underslätta startandet av klimatåtgärderna. För förhandsbetalningar krävs i allmänhet bankgaranti och projektutvecklaren betalar tillbaka dem antingen som enheter eller pengar, om enheterna inte genomförs enligt förväntan. Det är typiskt att det i kriterierna för kompensationssystemen ingår en bedömning av additionaliteten, en definition av det konservativa grundscenariot, beräkning av utsläppsminskningarna med gedigna kalkyleringsmetoder och verifiering av kalkylerna av en oberoende part. Dessutom beaktas i kvalitetsövervakningen ett så kallat kolläckage, dvs. att utsläppen som en följd av projektet överförs annanstans, och för kolbindningsåtgärders del också klimateffekternas varaktighet.
Enheternas pris bestäms på koldioxidmarknaden enligt efterfrågan och utbud. Kompensationsmekanismerna representerar kompensationsenheternas anbudssida, men skapar inte efterfrågan för dem. Efterfrågan uppkommer utanför kompensationsmekanismerna, och baserar sig exempelvis på utsläppsminskningsskyldigheter, utsläppshandelssystems utsläppskvoter och frivilliga klimatmål, till och med koldioxidskatter och resultatbaserad klimatfinansiering.
Lagstadgade koldioxidmarknader
Kyotoprotokollet styr den internationella och mellanstatliga utsläppshandeln. Protokollet trädde i kraft 2005 och det är det första juridiskt bindande avtalet för en global minskning av utsläppen. Kyotoprotokollet kompletterar Förenta nationernas (FN) ramkonvention om klimatförändringar. Det system som bygger på Kyotoprotokollet håller dock på att förändras då Parisavtalet som trädde i kraft 2015 börjar verkställas från början av 2021.
Kyotoprotokollets så kallade projektmekanismer är mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI), men också exempelvis den internationella flygtrafikens utsläppssystem CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). De användare av luftfarkoster som omfattas av det avtal kompenserar ökningen av den internationella flygtrafikens utsläpp genom att köpa utsläppsminskningsenheter på koldioxidmarknaden. Mekanismen för ren utveckling (CDM) ställer upp kriterier för projekt för utsläppsminskning som genomförts i utvecklingsländer och då kriterierna uppfylls beviljar CDM-förvaltningsrådet, som är underställt Kyotoprotokollet, certifierade utsläppsminskningar (Certified Emission Reduction, CER) mot de utsläppsminskningar som projekten producerat. Mekanismen för gemensamt genomförande (JI) har skapat regler för utsläppsminskningsenheter (Emission Reduction Unit, ERU) som beviljas för klimatprojekt i industriländer och länder med övergångsekonomi. En CER- eller ERU-enhet, motsvarar liksom de övriga enheterna i Kyotoprotokollet, en utsläppsminskning på ett koldioxidton. Parterna i Kyotoprotokollet kan komplettera sina nationella utsläppsminskningsåtgärder med hjälp av projektmekanismerna. Syftet med mekanismerna är att främja utsläppsmekanismernas kostnadseffektivitet och flexibilitet. Dessutom är nationella och mera begränsade regionala system för utsläppshandel och kompensation redan i användning eller under planeringen världen över, såsom i Peru, Costa Rica samt delstaten Kalifornien.
I de obligatoriska kompensationssystemen följs följande principer. Den som planerar ett projekt för att producera en utsläppsminskningsenhet bör på förhand ansöka om bekräftelse på att projektet uppfyller de programenliga kriterierna. När projektet börjar producera minskningar verifieras de av en utomstående granskare. Projektägaren får enheterna och de emitteras med egna serienummer som finns i ett register. Enheterna överförs via transaktionen till nya ägare och de använder enheterna som kompensation, enheterna elimineras, dvs. tas bort från registret. (Finlands klimatpanels rapport 5a/2019). Värdet på CDM-primärmarknaden, dvs. handeln mellan projektägaren och den första köparen, uppgår t.o.m. till över 30 miljarder dollar under de senaste 10 åren.
Det internationella systemet för frivillig utsläppskompensation
På den frivilliga koldioxidmarknaden byts i regel utsläppsminskningsenheter från sådana projekt som inte ingår i den marknad som lagstiftningen förpliktar till. De frivilliga kompensationssystemen har i allmänhet utvecklats av olika icke-statliga organisationer. I dem skapas utsläppsminskningsenheter som kan säljas med hjälp av projekt som minskar utsläppen av växthusgaser eller ökar kolsänkorna. Man kan säga att det frivilliga kompensationssystemet uppkommit i början av 2000-talet. Redan före det fanns det verksamhet på marknaden, men kvaliteten på de projekt som fanns på marknaden varierade betydligt och detta förorsakade misstroende mot systemet. För att trygga trovärdigheten grundade de organisationer som verkade för koldioxidmarknaden standarden Verified Carbon (VCS) och miljöorganisationerna och organisationerna för mänskliga rättigheter grundade Gold Standard. Syftet med standarderna var att säkerställa projektens nytta för klimatet. Avsikten med Gold Standard är förutom att säkerställa klimatnyttan också att främja andra mål för hållbar utveckling. Också andra standard skapades, ofta sådana som inrättades för olika projekttyper eller för vissa områden.
På den frivilliga koldioxidmarknaden kan dock också bedrivas handel med utsläppsminskningsenheter som ursprungligen avsetts för mekanismen (CDM), som skapades för den lagstadgade marknaden. Den frivilliga koldioxidmarknaden fungerar alltså delvis överlappande och delvis parallellt med den koldioxidmarknad som uppfyller utsläppsförpliktelserna. I de frivilliga kompensationssystemen följs samma principer som i de obligatoriska utsläppshandelssystemen (kriterier – verifiering – registrering - försäljning – eliminering) (Finlands klimatpanels rapport 5a/2019).
För att säkerställa att utsläppsminskningsenheterna godkänns definierar de olika verifieringssystemen, standarderna eller programmen kriterier för skapande av utsläppsminskningsenheter. Exempelvis de utsläppsminskningsprojekt som hör till VCS-systemet producerar VCU (Verified Carbon Unit) – utsläppsminskningsenheter, vilka bör vara verkliga (det ska verifieras att alla utsläppsminskningar äger rum för att man ska få frivilliga koldioxidenheter), mätbara (i alla utsläppsminskningar som framställs som frivilliga koldioxidenheter ska användas erkända metoder), bestående (för att utsläpp som beräknats annanstans ska räknas till godo är det viktigt att de representerar bestående utsläppsminskning och att utvecklingstrenden sannolikt inte ändras), additionella (den viktigaste faktorn i projektbaserade utsläppsminskningars validitet är att minskningarna är tillägg, dvs. som ett resultat av minskningarna uppkommer mindre utsläpp än utan minskningsprocessen) och opartiskt verifierbara (en opartisk tredje parts verifieringsinrättning ska verifiera alla utsläppsminskningar som ska certifieras som frivilliga koldioxidenheter).
Ett projekt som är grund för frivillig utsläppskompensation och ett allmännyttigt klimatpositivt projekt kan vara mycket lika till sitt innehåll eller t.o.m. fullständigt likadana. Exempelvis ett projekt som ligger bakom produktion av utsläppsminskningsenheter kan till sitt innehåll vara mycket lika eller helt motsvarande som ett utvecklingssamarbetsprojekt som administreras av en frivilligorganisation. Den mest centrala skillnaden mellan projekt som producerar utsläppsminskningsenheter för den frivilliga marknaden och t.ex. allmännyttiga utvecklingssamarbetsprojekt är att ett utsläppskompensationsprojekt bör genomgå ett certifieringsförfarande, där det säkerställs att projektet uppfyller det internationella certifieringssystemets krav. Som ett slutresultat av detta förfarande produceras också enheter som kan vara föremål för handel. Det är fråga om en process som räcker flera år, efter vilket projekt producerar utsläppsenheter som kan frigöras på marknaden och som visar den konkreta och mätbara koldioxidnyttan som fås från projektet och är föremål för handel.
De internationella organisationerna Ecosystem Marketplace och New Carbon Finance har sedan 2007 utrett den klimatnytta som uppnåtts genom frivilliga kompensationssystem och marknadens storlek globalt. Enligt den utredning som gjorts av Ecosystem Marketplace (Financing Emissions Reductions for the Future; State of the Voluntary Carbon Markets 2019) hade 2018 via den frivilliga marknaden gjorts utsläppsminskningar som uppgår till sammanlagt 98,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Som jämförelse kan konstateras att Finlands totala växthusgasutsläpp år 2019 var 52,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Statistikcentralen). En finländares årliga utsläpp är i medeltal cirka 10 300 koldioxidekvivalenter. Kumulativt beräknat har utsläppsminskningar sedan 2007 gjorts redan för över 1,2 miljarder ton koldioxidekvivalenter. Marknadens värde har enligt utredningen 2018 varit 295,7 miljoner dollar. Medelpriset för en utsläppsminskning på ett ton koldioxidekvivalenter var 2018 cirka 3 dollar. Den frivilliga marknadens totala värde är cirka en sjättedel av CDM-marknaden, men den har under årens lopp bättre klarat av fluktuationerna på marknaden än CDM-marknaden, vars villkor dikteras av politiken.
EU:s utsläppshandel
Syftet med EU:s utsläppshandel (EU ETS) är att växthusgasutsläppen från industri- och energiproduktionsanläggningar samt från Europeiska ekonomiska områdets interna flygtrafik ska ligga inom gränsen för det utsläppstak som fastställts för EU:s utsläppshandelssektor. Utsläppshandelssystemet omfattar stora industrianläggningar samt Europeiska ekonomiska områdets interna flygtrafik. Europeiska unionens interna utsläppshandelssystem startade i början av 2005. EU:s utsläppshandel regleras av Europeiska parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, nedan utsläppshandelsdirektivet. Utsläppshandelsdirektivet skapar en marknad för utsläppsrätter som omfattar hela Europeiska unionen. EU:s utsläppshandel grundar sig på tanken att utsläppen ska minskas där det är billigast. I Finland har utsläppshandelsdirektivet satts i kraft genom lagen om utsläppshandel (311/2011).
I EU:s utsläppshandel fördelas utsläppsrätterna på verksamhetsutövare antingen gratis eller genom auktion. Utsläppsrätter kan köpas och säljas fritt på hela EU:s marknad. I Europa finns flera börser där handel bedrivs med utsläppsrätter. Handel bedrivs också utanför börserna. Priset på en utsläppsrätt bildas på marknaden på samma sätt som vid handel med andra nyttigheter. För att företagen ska kunna köpa utsläppsrätter på EU:s marknad för utsläppsrätter ska de registrera sig. I EU bedrivs utsläppshandel närmast mellan företagsaktörer. Inom EU:s utsläppshandel kan enheter inom utsläppshandeln inte säljas ända till konsumenterna om endast företaget har registrerat sig på det sätt som systemet förutsätter utan också köparen ska då vara registrerad i systemet. Företaget kan ändå sälja tjänster genom vilka användning av EU:s utsläppsrättigheter på utsläppshandelsmarknaden förhindras.
Det har i EU:s utsläppshandel varit möjligt att bedriva handel också med enheter från projekt som hör under Kyotoprotokollets Joint Implementation (JI) och Clean Development Mechanism (CDM). Från och med 2021 godkänns inte längre internationella enheter inom EU:s utsläppshandel. Inom EU:s utsläppshandel fryses utsläppsminskningsenheterna på ett särskilt konto och motsvarande mängd utsläpp måste minskas inom utsläppshandelssektorn inom EU-området. Inom EU:s utsläppshandel makuleras således inte utsläppsrättsenheter.
I Finland klassificerar skattemyndigheterna utsläppsrättsenheter enligt lagen om utsläppshandel som immateriella rättigheter (skatteförvaltningens anvisningar om handel med utsläppsrätter för växthusgaser VH/5441/00.01.00/2019). Enligt anvisningen uppfyller produktionsverksamhet enligt lagen om utsläppshandel och verksamhet enligt lagen om handel med utsläppsrätter för luftfart i huvudsak de allmänna kriterierna som ställs för näringsverksamhet och utsläppsrätter likställs i beskattningspraxis med de rättigheter som anses som immateriella rättigheter.
Försäljning av frivilliga utsläppskompensationstjänster i Finland
Liksom i övriga Europa har också i Finland branschen för utsläppskompensationstjänster vuxit kraftigt under senare år. Det har under de senaste åren grundats många nya företag som erbjuder utsläppskompensation. Innehållet i de verksamheter som erbjuds som utsläppskompensation har fått nya former i synnerhet i form av kompensationstjänster som bygger på nationella projekt.
Utsläppskompensationstjänster erbjuds i Finland såväl av företag som av frivilligorganisationer. Med utsläppskompensationstjänster avses här att ordet kompensation har använts i aktörens marknadsföring och verksamheten grundar sig på att det till den som donerar pengar eller köper en tjänst har meddelats hur stor koldioxidnytta som uppnås med den använda penningsumman. Verksamhet som går ut på att man till kunderna säljer utsläppsminskningsenheter eller utsläppsrättsenheter eller makulering av dessa på kundens vägnar på den existerande koldioxidmarkanden har i princip i Finland uttryckligen bedrivits av företag. De olika kompensationstjänster som företagen erbjuder skiljer sig dock i fråga om sitt innehåll betydligt från varandra bland annat därför att det i Finland inte finns någon lagstiftning eller något annat system som förenhetligar verksamheten, som skulle ange enhetliga ramar för idkande av utsläppskompensationsverksamhet. Det finns inte heller några bestämmelser om enligt vilka förutsättningar en viss verksamhet överhuvudtaget kan kallas utsläppskompensation och därför har under termen kompensation marknadsförts olika tjänster både av företag och av frivilligorganisationer. Enligt Laininens artikel är det fråga om frivillig kompensation av koldioxidutsläpp då en juridisk person eller en fysisk person inte har någon skyldighet att kompensera sina koldioxidutsläpp utan det är fråga om en händelse som grundar sig på frivillighet. (Laininen, Jenni: Hiilidioksidipäästöjen kompensointi - päästövähennysyksikön varallisuusoikeudellisesta luonteesta. Liikejuridiikka 2020/2, sid. 83-118.).
De finländska företagen är en del av verksamheten på den internationella koldioxidmarknaden. Marknaden för frivillig utsläppskompensation kan beskrivas som global. De finländska företagen kan t.ex. köpa utsläppsminskningsenheter direkt från FN:s marknadsplats som utsläppsminskningar enligt från dess projekt under mekanismen för ren utveckling (CER-enheter) och förmedla dessa enheter vidare till sina kunder. De finländska företagen kan också sälja sina tjänster i andra länder beroende på den lagstiftning som gäller där och verksamhetsramarna för frivilliga utsläppskompensationstjänster. För närvarande säljer de finländska företagen dock huvudsakligen sina frivilliga utsläppskompensationstjänster till finländska kunder.
I Finland finns cirka 20‒30 företag som erbjuder olika tjänster för kompensation av koldioxidavtryck (utsläppsminskningar eller kolbindning) till juridiska personer samt till konsumenter. Det har redan i över tio års tid funnits aktörer i Finland som erbjuder frivilliga kompensationstjänster till konsumenter eller företag. Antalet företag har dock vuxit betydligt under de senaste två åren. Också intresset för att använda sig av frivilliga utsläppskompensationstjänster för att kompensera för utsläpp har ökat. Såväl kommuner, företag och organisationer som enskilda medborgare har visat intresse för verksamheten. Det har inte i Finland förts någon statistik över hur stora mängder växthusgaser eller koldioxidutsläpp som har kompenserats t.ex. på årsnivå genom de företag som säljer kompensationstjänster. Då man beaktar att det bara är ett litet antal företag som erbjuder tjänster kan man dock anta att det fortfarande är fråga om en relativt liten marknad.
I Finland har under den senaste tiden färdigställts flera olika utredningar där man undersöker innehållet i frivillig utsläppskompensation, möjligheterna att utnyttja verksamheten och behovet av att reglera verksamheten. I projektet UUSILMA (YM036:00/2019) som inleddes som stöd för arbetet med revideringen av klimatlagen (609/2015) bedöms betydelsen av utsläppskompensation och frivillig utsläppskompensation bredare som en del av de metoder som tillämpas i klimatlagen (Finlands miljöcentral, Metereologiska institutet, Helsingfors universitet, Tyrsky-Konsultointi Oy, Ekroos & Kiviniemi Oy). Resultaten av projektet har publicerats i januari 2021 (Möjligheterna att stärka klimatlagens styreffekt med nya metoder. Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:5.). Jord- och skogsbruksministeriet inledde sommaren 2020 ett projekt (Klimatåtgärder inom markanvändningssektorn), där man utredde bland annat de koldioxidkompensationsprojekt i Finland som gäller skogsmark, jordbruksmark och våtmarker och som syftar till att sporra privata markägare och jordbrukare till åtgärder som ökar kolsänkor och kollager. I projektet utreddes de nationella kompensationsprojektens konsekvenser med tanke på miljön. Förutredningen (Gaia Consulting Oy och Pellervo ekonomisk forskning PTT) om markanvändningssektorns koldioxidkompensationsprojekt har blivit klar i början av 2021 (https://mmm.fi/-/esiselvitys-maankayttosektorin-hiilikompensaatiohankkeista). Dessutom har miljöministeriet finansierat Finlands miljöcentrals projekt, där man skapade en helhetsbild av nuläget i fråga om användningen av utsläppskompensation och om hur godtagbara de erbjudna utsläppsminskningsenheterna är. Resultaten av projektet publicerades i april 2021 (Utsläppskompensationer som metod för att bekämpa klimatförändringen i Finland – nu och i framtiden. Utredning om nuläget och förväntningarna när det gäller användningen av frivillig utsläppskompensation i olika aktörers arbete med att begränsa klimatförändringar. Miljöministeriets publikationer 2021:12.). Miljöministeriet inledde också våren 2021 ett projekt för att bedöma behovet av att reglera frivillig utsläppskompensation. Projektets slutrapport publicerades i augusti 2021 (Reglering av frivilliga utsläppskompensationstjänster. Miljöministeriets publikationer 2021:26.).
Frivillig utsläppskompensation och dess verkningar har utretts också av tredje sektorn. Finnwatch rf utredde av vilken karaktär utsläppskompensationstjänster som baserar sig på nationella projekt är i en utredning som inleddes i början av 2020 (Anekauppaa vai ilmastotekoja?). I projektet jämfördes bland annat nyttan av beskogning i Finland jämfört med motsvarande åtgärder i utländska projekt. Projektrapporten har publicerats i juni 2021 (https://finnwatch.org/fi/julkaisut/anekauppaa-vai-ilmastotekoja). Närmare information och kännedom om det nationella utsläppskompensationsfältets verksamhet och tillvägagångssätt har således tagits fram inom olika sektorer under 2020 och 2021.
Under termen utsläppskompensation erbjuds tjänster med mycket varierande innehåll. Företag säljer utsläppskompensation både till andra företag och till konsumenter och utnyttjar också annars kompensation av utsläpp i sin egen verksamhet. I företagens utsläppskompensation ingår åtminstone t.ex. köp och förmedling (eller makulering på kundens vägnar) av enheter inom CDM-systemet, köp och förmedling (eller så kallad frysning på kundens vägnar) av EU:s utsläppsrättsenheter, köp och förmedling (eller makulering på kundens vägnar) av minskningsenheter inom internationella standard (Gold Standard, VCS) samt försäljning av klimatnytta från grundande av nationella projekt och/eller de projekt som fås från dem antingen under nationella certifikat eller som icke-certifierad verksamhet. De nationella kompensationsprojekten är i regel olika beskogningsprojekt. I projekten planteras bland annat nya plantor, skogens rotationsperiod förlängs, skogsvården förbättras, avtalas om tidsbunden skogsskydd, avverkning av färdiga kolsänkor uppskjuts, färdiga kolsänkor gödslas, utsläpp som sprider sig i jordmånen stävjas eller myrmark återställs. Projektägaren till ett nationellt kompensationsprojekt säljer i princip direkt verksamhet som ägaren själv definierat. Projektägaren fungerar i dessa situationer så att säga i rollerna som projektägare, säljare, standardadministratör och förmedlare.
De utsläppskompensationstjänster som erbjuds på den nationella marknaden innehåller i princip två olika skeden. I det första skedet kartläggs kundens koldioxidavtryck som ska kompenseras, exempelvis på årsnivå eller för någon viss handling eller åtgärd. I kalkylerna beaktas de åtgärder som kunden redan vidtagit för att minska sina utsläpp. Vissa aktörer använder utomstående hjälp för att beräkna och verifiera klimatkonsekvenserna. I kalkylerna följs bland annat anvisningar i internationella standarder, men iakttagande av internationella anvisningar och standarder binder inte de aktörer som tillhandahåller kalkyleringstjänster. Kalkyleringstjänster säljer bland annat Naturresursinstitutet samt vissa företag som specialiserat sig på att göra sådana kalkyler. Efter att det koldioxidavtryck som ska kompenseras har beräknats erbjuds kunden en metod att kompensera det kalkylerade koldioxidavtrycket antingen genom en koldioxidnytta som produceras av säljarens eget projekt eller genom att säljaren förmedlar till kunden enheter som fås från olika kompensationssystem.
Det har på den nationella marknaden också börjat uppkomma egna certifieringssystem. Det finns redan en gällande standard och ett register som fungerar i anslutning till den. Standarden har utvecklats av ett företag som heter Puro.earth. I handeln med så kallade CORC-enheter som sker under denna standard överförs äganderätten till det digitala certifikatet till köparen vid tidpunkten för transaktionen. Enheten kan säljas vidare till en annan köpare eller så kan den makuleras för att neutralisera det egna företagets utsläpp. På det nationella fältet förbereds också åtminstone en annan standard, som baserar sig på att en utomstående aktör säkrar verksamhetens tillförlitlighet och kvalitet. Dessutom har det mellan vissa företag förts diskussioner också om att grunda en förening för att driva de företags intressen som erbjuder utsläppskompensationstjänster. Tillsvidare är dessa två certifieringssystem dock avsedda att betjäna endast några företag. Det är således inte fråga om ett nationellt självregleringssystem som täcker den frivilliga nationella utsläppskompensationsverksamheten, till vilket också andra företag kunde ansluta sig. Dessutom har i Finland i den offentliga debatten diskurerats om det borde grundas en koldioxidbörs, dvs. ett handelssystem, där utom utsläppsenheter också koldioxidkompensation från kolsänkor skulle saluföras. Möjligheterna att genomföra ett sådant förslag har bedömts i miljöministeriets publikation 2019:17 (Nurmi och Ollikainen; Mot en koldioxidbörs? De i Finland framlagda initiativen om en koldioxidbörs mot bakgrund av forskningslitteraturen och internationella erfarenheter.).
Verksamhetens förmögenhetsrättsliga karaktär
I Finland har skattemyndigheterna i beskattningspraxis likställt utsläppsrättsenheterna i EU:s utsläppshandel med rättigheter som betraktas som immateriella rättigheter, såsom patent. I lagstiftningen finns dock inte några särskilda bestämmelser om motprestation för utsläppsrätter eller utsläppsminskningsenheter eller andra kompensationsmekanismer. Det har bland representanter för olika intressentgrupper samt olika klimatexperter och experter på klimatjuridik framförts olika synpunkter på om utsläppskompensation ska anses vara verksamhet mot motprestation.
I följande stycke redogörs för olika infallsvinklar som intressentgrupperna och experterna på utsläppskompensation har framfört om vad utsläppskompensationens motprestation består av. Motprestationen har ansetts grunda sig bland annat på att verksamheten är additionell. Detta betyder t.ex. i fråga om kolsänkor att utvidgningen av en kolsänka är en följd av en åtgärd som utförts av ett visst kompensationsprojekt så att en ökning inte skulle ha skett annars som en del av kolsänkans normala utveckling. Å andra sidan har motprestationen ansetts grunda sig på att de separata enheter som är föremål för handel på koldioxidmarknaden har ett självständigt bytesvärde, dvs. det är möjligt att bedriva handel med dem på den koldioxidmarknad som skapats för dem. En enhets bytesvärde bevaras så länge den är på koldioxidmarknaden men i det skede då enheten makuleras eller fryses, dvs. elimineras från marknaden, har det certifikat eller bevis som erhållits för köpet inte längre motsvarande självständiga bytesvärde.
Frågan kan tacklas också från den infallsvinkeln att det faktum att kompensation sker mot en motprestation grundar sig på att skapandet av utsläppsminskningsenheter förutsätter strukturer som bygger på internationella avtal, juridiska instrument eller standarder, med hjälp av vilka den klimatnytta som olika projekt producerar verifieras av en utomstående part. Verifieringen bör grunda sig på kriterier som överenskommits på förhand, med vilka den konkreta klimatgärningen konstateras. Å andra sidan kan en motprestation för utsläppskompensation granskas också från den synvinkeln att ”mot vederlag” som allmän term i lagspråket i sin enklaste form kan betyda att en rättshandling och dess motprestation möts i handel eller i ett annat rättsförhållande mellan två parter, där det uppstår ett avtal mellan parterna. En verksamhet kan anses ske mot motprestation om det tydligt finns två avtalsparter och prestationsskyldigheterna har specificerats och kan verkställas. När det gäller utsläppskompensation skulle detta betyda att säljaren ska kunna specificera vad konsumenten de facto får mot sin avgift, dvs. hur många ton koldioxid som kompenseras med köpesumman och vad detta prestationslöfte grundar sig på.
I diskussionen om utsläppskompensation har också beskattningsfrågorna tagits upp. De ansluter sig till lagstiftningen om verksamheten antingen som allmännyttig verksamhet enligt lagen om penninginsamlingar eller som affärsverksamhet som faller utanför tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar. Det har framförts att man vid bedömningen av förhållandet mellan lagen om penninginsamlingar och utsläppskompensation borde beakta vilka konsekvenser eventuella ändringar av lagstiftningen har på organisationsfältets verksamhet. Ifall det fastställs att någon viss verksamhet t.ex. ska ske mot motprestation eller falla utanför tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar borde det säkerställas att aktörer inom organisationsfältet som genomför klimatarbete inte görs till utövare av affärsverksamhet. Därför borde det klimatarbete som organisationsfältet utför och utsläppskompensationsverksamhetens innehåll och eventuella gränssnitt bedömas noggrant.