2.1.1  Lagen om penninginsamlingar och frivilligorganisationernas klimatarbete

Nedan genomgås de bestämmelser om anordnande av penninginsamling som är centrala i lagen om penninginsamlingar (863/2019) särskilt till den del som bestämmelserna är centrala då man granskar hur frivillig utsläppskompensation förhåller sig till bestämmelserna i lagen om penninginsamlingar. Dessutom beskrivs i avsnittet nedan hurdant klimatarbete de finländska frivilligorganisationerna för närvarande anordnar inom ramen för tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar och till vilken del denna verksamhet har gränssnitt med frivillig utsläppskompensation.  

Lagen om penninginsamlingar  

Den nya lagen om penninginsamlingar trädde i kraft den 1 mars 2020. I lagen om penninginsamlingar finns bestämmelser om anordnande av penninginsamlingar och om tillsyn över att de anordnas på behörigt sätt. Lagen innehåller bestämmelser bland annat om förutsättningarna för anordnande av insamlingar. dvs. om vilka aktörer som får anordna penninginsamlingar och för vilka ändamål pengar får samlas in, samt om tillstånds- och anmälningsförfaranden i samband med anordnande av penninginsamlingar. I 1 § 3 mom. som gäller lagens tillämpningsområde uppräknas sådana insamlingar som inte ingår i tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar. I momentet uppräknas bland annat grannhjälp, vädjan till allmänheten om egendom genom testamenten, önskemål om penningdonationer i samband med inbjudningar och intervjuer när enskilda personer har bemärkelsedagar eller i samband med dödsannonser och nekrologer, kollektinsamling eller insamling av motsvarande penningdonationer bland deltagarna i offentlig religionsutövning som anordnas av religionssamfund som avses i religionsfrihetslagen (453/2003) samt låne- eller investeringsbaserad gräsrotsfinansiering eller verksamhet som bedrivs av förmedlare av gräsrotsfinansiering i enlighet med lagen om gräsrotsfinansiering (734/2016). I motiveringarna till detta moment konstateras att i förteckningen ingår verksamhet som kunde anses som penninginsamling med stöd av definitionen av penninginsamling, men som det inte krävs ansökan om tillstånd till penninginsamling eller anmälan om småskalig insamling för att anordna. I denna förteckning nämns inte frivillig utsläppskompensation.  

I 2 § 1 mom. 1 punkten i lagen definieras penninginsamling. Enligt definitionen avses med penninginsamling verksamhet där pengar samlas in genom vädjan till allmänheten och utan motprestation. I motiveringarna till bestämmelsen sägs att strävan med definitionen av penninginsamling är att begränsa penninginsamlingar enbart till insamling av pengar utan motprestation och penninginsamlingar ska inte genomföras på något sätt som har karaktär av handel. I 2 punkten i momentet definieras dessutom vad som avses med allmänheten och i 3 punkten vad som avses med vädjan till allmänheten. Enligt 2 punkten avses med allmänhet en grupp personer som inte avgränsats eller fastställts på förhand och med vädjan till allmänheten avses en muntlig, skriftligt eller på annat sätt uttryckt begäran eller uppmaning att ge pengar till en insamling.  

Att en penninginsamling inte ska förutsätta motprestation nämns dessutom i motiveringarna till lagens 7 §. I 7 § finns bestämmelser om förbjudna sätt att anordna en penninginsamling. Enligt 1 mom. 2 punkten i paragrafen är det förbjudet att anordna penninginsamlingar på ett sådant sätt att det finns en uppenbar risk för att penninginsamlingen sammanblandas med handel eller en förenings medlemsvärvning. Syftet med denna paragraf att klargöra att en penninginsamling inte ska förutsätta någon motprestation till exempel så att den kan sammanblandas med handel. I lagens 7 § 1 mom. 3 punkten föreskrivs om förbud att anordna penninginsamlingar så att de som bidrar med pengar till insamlingen ges någon annan motprestation än en symbol för anordnaren av penninginsamlingen eller för insamlingen som är av endast ringa värde. I motiveringarna till detta moment sägs att penninginsamlingar i regel ska anordnas så att deltagarna inte ges något när de ger pengar till insamlingen, utan penninggåvan ska endast basera sig på medborgarens hjälpvilja. 

I lagens 4 § föreskrivs om tillståndsplikt och anmälningsplikt i fråga om insamling. Enligt paragrafens 1 mom. får penninginsamling anordnas endast om Polisstyrelsen beviljat tillstånd till penninginsamling. För anordnande av en småskalig insamling enligt lagen om penninginsamlingar behövs det inte något tillstånd till penninginsamling, men en anmälan om insamlingen ska göras till polisinrättningen.  

Lagens 5 § innehåller bestämmelser om vem som får anordna en penninginsamling. Enligt paragrafens 1 mom. kan tillstånd till penninginsamling beviljas sådana i Finland registrerade föreningar, stiftelser, i partiregistret antecknade partier och religionssamfund som har ett allmännyttigt syfte. Tillstånd kan också beviljas en i Finland verksam oregistrerad sammanslutning med allmännyttigt syfte, om orsaken till att sammanslutningen inte har registrerats är att dess ställning regleras i lagstiftningen i Finland, ett universitet som avses i 1 § 2 mom. i universitetslagen (558/2009), en yrkeshögskola som avses i yrkeshögskolelagen (932/2014), Nationalgalleriet samt centralfonden för den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland för diakonifondens räkning, en kyrklig samfällighet inom den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland, eller en sådan församling inom den kyrkan som inte ingår i en kyrklig samfällighet, samt en församling inom den ortodoxa kyrkan i Finland. Andra aktörer som verkar i aktiebolagsform eller i en annan företagsform än de som nämns i denna paragraf har inte möjlighet att få tillstånd till penninginsamling.  

Enligt 5 § 2 mom. får en småskalig insamling anordnas av i Finland registrerade föreningar, stiftelser, i partiregistret antecknade partier, religionssamfund, Finlands Röda Kors eller dess lokala eller regionala verksamhetsenhet, en studentkår som avses i 46 § i universitetslagen och en nation som avses i 47 § i den lagen, en studerandekår som avses i 41 § i yrkeshögskolelagen, en kyrklig samfällighet inom den evangelisk-lutherska kyrkan i Finland, eller en sådan församling inom den kyrkan som inte hör till en kyrklig samfällighet, samt en församling inom den ortodoxa kyrkan i Finland samt en oregistrerad grupp bestående av minst tre fysiska personer, av vilka minst en är myndig och de övriga har fyllt 15 år, och som alla har i lagen om hemkommun (201/1994) avsedd hemkommun i Finland. Aktörer som verkar i form av ett företag får inte anordna småskaliga insamlingar. 

I lagens 6 § finns bestämmelser om insamlingsändamål som är tillåtna med stöd av lagen om penninginsamlingar. I lagens 1 mom. föreskrivs om huvudregeln för insamlingsändamål, enligt vilken penninginsamlingar får anordnas i syfte att skaffa medel uteslutande för allmännyttig verksamhet. I samma paragraf föreskrivs också om vissa undantag när det gäller insamlingsändamål. Undantagen gör det inte möjligt att anordna penninginsamlingar för att stödja näringsverksamhet eller i syfte att uppnå affärsvinst. Om tillåtna insamlingsändamål för småskaliga insamlingar föreskrivs i 3 mom. i samma paragraf. Enligt detta moment får trots bestämmelserna i 1 mom. penninginsamling ordnas i form av småskalig insamling också för andra än allmännyttiga syften, dock inte för att stödja näringsverksamhet eller för att utöka en juridisk persons förmögenhet.  

Dessutom ingår i lagen om penninginsamlingar bestämmelser bland annat om ansökan om tillstånd till penninginsamling och om anmälan om småskalig insamling, skyldighet att rapportera om insamlade medel, användning och tillsyn av insamlade medel samt om penninginsamlingsregistret. Lagen om penninginsamlingar innehåller inte bestämmelser om penninginsamlares företagssamarbete, såsom praktiskt genomförande av en penninginsamling, utan samarbetet mellan organisationer och företag är i den nya lagen om penninginsamlingar en sak som aktörerna avtalar om sinsemellan.  

Allmännyttiga klimatprojekt som omfattas av lagen om penninginsamlingar  

Bland frivilligorganisationerna har under de senaste tjugo åren bedrivits mångsidigt arbete i olika former som är till nytta för klimatet. Arbetet har delvis finansierats med medel som fåtts genom penninginsamlingar. En stor del av organisationernas klimatarbete är attitydpåverkan och bland annat utbildning för medborgare och företag om klimatteman. Organisationerna erbjuder företagen tjänster också i samband med konkretisering och kalkylering av utsläpp samt för ökad förståelse om utsläppskompensation för organisationerna.  

Frivilligorganisationerna har anordnat bland annat sådana projekt till förmån för klimatet där man samlar in medel för att köpa finländsk urskog och omvandla den till skyddsområden (Stiftelsen för naturarvet) samt återställande av finländska dikade myrmarker (Koldioxidbörsen). Dessutom är det möjligt att via organisationerna donera särskilt för klimatarbete i utvecklingsländer, som genomförs exempelvis med hjälp av skogsodlingsprojekt för utvecklingsländer (WWF Finland). Dessutom kan man stöda klimatarbetet genom att möjliggöra arbete för övervakning av situationen i regnskogarna (Greenpeace) eller t.ex. för att försvara Amazonas samlarreservat (Stiftelsen Siemenpuu). Många frivilligorganisationer har omfattande verksamhet i mindre utvecklade länder och i dessa projekt är utgångspunkten att utveckla det lokala samhället. Genomförandet av ett klimatpositivt evenemang är ofta en del av projektets helhetsverkan.  

Frivilligorganisationerna har också börjat genomföra egentliga klimatprojekt som siktar på att kompensera för utsläpp. Åtminstone vissa utvecklingssamarbetsorganisationer har inlett utsläppskompensationsverksamhet i liten skala och intresset för att möjligheterna att dra nytta av denna verksamhet har väckts också i större utsträckning. I bakgrunden påverkar delvis att ett genomgripande tema för Finlands utvecklingssamarbete är projektens klimattålighet och utsläppssnål utveckling. Detta mål har påverkat organisationernas intresse för att utnyttja utsläppskompensation som en del av sin egen verksamhet och därigenom kan det bedömas att verksamheten kommer att utvidgas åtminstone på sikt. Också t.ex. för Koldioxidbörsen, som tidigare administrerades av Finlands naturskyddsförbund, är verksamhetens mål frivillig kompensation av utsläpp. I frivilligorganisationers projekt som har drag av frivillig kompensation har donatorerna informerats om den koldioxidnytta som uppnås genom donationen. I projekten har man dock i regel frångått användning av termen kompensation eller så har klimatnyttan ända från början presenterats med andra formuleringar i projekten.  

I ovannämnda kompensationsprojekt som genomförts av organisationerna har man inte anlitat utomstående för att säkra kvaliteten eller på annat sätt förbundit sig vid villkoren för kvalitetsstandarderna för internationell utsläppskompensation. Organisationerna har dock utrett hur mycket koldioxid verksamheten binder så att de öppet kan informera donatorerna om detta. För dessa organisationer fungerar erbjudandet av utsläppskompensation till donatorer i allmänhet som en metod för medelsanskaffning, inte som en separat form av affärsverksamhet.  

Det finns också ett projekt som genomförs av en frivilligorganisation (World Visions FMNR-skogsplaneringsprojekt), där pengar samlats in för att inleda ett projekt vars ändamål är att producera enheter för minskade utsläpp som godkänns av koldioxidbörsen. Avsikten är att de producerade utsläppsminskningsenheterna ska läggas upp till försäljning på koldioxidbörsen genom ett företag som verkar som förmedlare. Med undantag för detta enda exempel är finländska organisationer veterligen inte med om att genomföra klimatprojekt som har som mål att producera utsläppsminskningsenheter som kan säljas. Bland vissa organisationer har dock diskuterats om det skulle vara möjligt att i framtiden administrera sådana projekt. Dessutom har bland organisationerna identifierats ett behov av frivillig kompensation av egna eller medlemsorganisationers utsläpp genom donerade medel. De finländska frivilligorganisationerna har tillsvidare inte heller verkat som förmedlare av utsläppsenheter.  

I frivilligorganisationernas verksamhet har man också funderat på hur det skulle vara möjligt att som organisation kompensera exempelvis utsläpp från stora evenemang eller erbjuda medlemsorganisationer denna möjlighet. Detta kunde i praktiken betyda t.ex. att kompensationsavgifter täcks i organisationens budget, att en kompensationsavgift inkluderas i deltagaravgifter för evenemang, att det i samband med deltagaravgiften erbjuds en frivillig avgift för utsläppskompensation eller t.ex. att medlemmarna erbjuds en allmän avgift för utsläppskompensation som inte är bunden till något evenemang.  

Organisationernas pågående klimatarbete finansieras under tillståndet för penninginsamling. När det gäller projektet Koldioxidbörsen, som tidigare administrerades av Finlands Naturskyddsförbund, har det dock diskuterats om projektet i sin helhet borde överföras till näringsverksamheten och Koldioxidbörsen bolagiserades de facto hösten 2020 så att den blev ett bolag som är åtskilt från Finlands Naturskyddsförbund. 

2.1.2  Koldioxidmarknaden, internationella och nationella kompensationssystem och regleringen av dem

Nedan beskrivs vad som avses med koldioxidmarknaden, utsläppshandel och kompensation av utsläpp. Dessutom redogörs i avsnittet nedan för den mellanstatliga lagstadgade utsläppshandelsmekanismen som baserar sig på Kyotoprotokollet (FördragsS 12/2005 och FördragsS 13/2005), EU:s utsläppshandelsmekanism samt det system för frivillig utsläppskompensation som utvecklats vid sidan av de officiella mekanismerna. Dessutom genomgås i avsnittet vilket slag av verksamhet för utsläppskompensation som under senare år uppkommit på den nationella marknaden.  

Koldioxidmarknaden 

Kompensation eller gottgörelse av utsläpp kan beskrivas så att till den del den aktör som förorsakar utsläppen, staten, ett företag eller en privatperson, inte själv kan minska sina utsläpp kostnadseffektivt på kort sikt, är det möjligt att betala någon annan för att utsläppen minskar (Ilmastosisublogi, Hiilen hinnoittelun abc – päästövero, päästökauppa ja hyvitysmekanismit, 4.4.2020). Handel som gäller kompensation av utsläpp har traditionellt skett på koldioxidbörser, som funnits redan i cirka 20 år. Grunden till den internationella koldioxidmarknaden lades 1997, när Kyoto klimatprotokoll godkändes. Protokollet möjliggjorde utsläppshandel mellan stater. Det inrättades två internationella utsläppsminskningsmekanismer. som utvecklades, finansierades och genomfördes under ledning av den privata sektorn. På koldioxidmarknaden sätts ett pris på utsläppen och det som tidigare var gratis görs avgiftsbelagt för dem som agerar på marknaden. Koldioxidmarknaden baserar sig handel med olika utsläppsminskningsenheter samt utsläppsrättsenheter (EU:s utsläppshandel) både i utsläppshandel som lagen förpliktigar till och i olika kompensationssystem. Utsläppsminskningsenheterna kan således basera sig antingen på en marknad som lagen förpliktar till eller på en frivillig marknad. 

Med utsläppsminskningsenheter eller kompensationsenheter avses i Finlands klimatpanels rapport en väl definierad enhet som representerar minskning av utsläpp, med vilken man kan bedriva handel för att kompensera för utsläpp eller för vilka man kan få ett enhetspris eller stöd (Finlands klimatpanels rapport 5a/2019). Från juridiskt perspektiv har framförts olika synpunkter på vilken juridisk karaktär utsläppsminskningsenheten, som ofta fungerar som mätmetod för kompensationen, har. Polisstyrelsen har ansett att det åtminstone i vissa fall av försäljning av frivilliga kompensationstjänster är fråga om medelsanskaffning som stöder klimatskyddsarbete och har konstaterat att verksamheten saknar äkta motprestation som är karakteriserande för handel.  

Utsläppsminskningsenheters juridiska karaktär granskas också i Laininens artikel om utsläppsminskningsenheters förmögenhetsrättsliga karaktär. Enligt slutledningarna i den kan en utsläppsminskningsenhet inte räknas som ett objektsrättsligt objekt på grund av att en utsläppsminskningsenhet inte har någon materiell form. En utsläppsminskningsenhet kan i princip inte heller behandlas som ett värdepapper eftersom utsläppsminskningsenheten inte enligt Laininen berättigar dess ägare till någon gäldenärsprestation. Laininen kommer i sin artikel dock fram till att en utsläppsminskningsenhet i princip kan vara föremål för handel precis som vilken annan nyttighet som helst. Av central betydelse för en utsläppsminskningsenhets egenskap som nyttighet är att den är ett bevis eller en försäkring för att en minskning av koldioxidutsläpp eller en kolbindning skett i början av distributionskedjan. (Laininen, Jenni: Hiilidioksidipäästöjen kompensointi - päästövähennysyksikön varallisuusoikeudellisesta luonteesta. Liikejuridiikka 2020/2, s. 83‒118.). 

Utsläppsminskningsenheter produceras traditionellt av projekt som finns i utvecklingsländer. I projekten kan det t.ex. vara fråga om projekt som bygger förnybar energi. skydd av skogar, skogsplantering på nya områden eller t.ex. anskaffning av nya energieffektivare spisar till lokalbefolkningen. Koldioxidnyttan bakom kompensationstransaktionen uppnås antingen genom att koldioxid binds i atmosfären på konstgjort sätt eller genom att naturens egna kolsänkor utvidgas.  

Både lagstadgade projekt och projekt på den frivilliga marknaden certifieras genom granskningar av en tredje part mot någon viss standard, och de utsläppsminskningar som uppnåtts beräknas med de metoder som anges i standarden. När utsläppsminskningen har producerats och granskats numreras de beviljade utsläppsenheterna och läggs in i ett register, där ägandet av dem bokförs. När en enhet säljs för kompensation makuleras den i princip i registret.  

De olika aktörerna på koldioxidmarknaden kan indelas i försäljare eller så kallade projektägare, standardiserare, köpare eller kompenserare och förmedlare av tjänster. Dessa aktörer är en del av den så kallade primärmarknaden, där säljaren är projektägare, och eftermarknaden, där primärmarknadens köpare återförsäljer den köpta enheten vidare. En enhet kan på eftermarknaden byta ägare många gånger, tills den används antingen så att den överlåts för att uppfylla en förpliktelse eller makuleras för frivillig kompensation. Den egentliga kompensationstransaktionen på eftermarknaden kan ordnas på två olika sätt. Det första sättet är att till kunden överföra äganderätten till de enheter som säljs eller till andra uppmätta certifierade enheter. I en sådan situation kan man antingen ingå ett avtal om att enheten är föremål för handel och avtala separat om villkor, pris och om när äganderätten övergår. Det andra sättet att genomföra en kompensationstransaktion är att makulera den enhet som säljs på kundens vägnar. Allmänt kan i kompensationstjänsten ingå kvalitetskriterier för vad som makuleras, dvs. från vilket projekt de enheter som makuleras kommer och hurdan klimatnytta som kan uppnås genom dem. Dessa två olika sätt kan också kombineras i en tjänst så att enheten först övergår i ägarens ägo och det utlovas att enheten makuleras efter övergången av äganderätten. Då makuleringen görs realiseras kompensationen de facto.  

Projektägarna genomföra de egentliga klimatåtgärderna och kompensationstransaktionen sker först när enheten används eller makuleras. Standarderna certifierar resultaten av klimatåtgärderna (utsläppsminskningar eller kolbindningar) och emitterar enheter inom ramen för sina register. Förmedlarna hjälper för sin del projektägarna att hitta köpare för sina enheter. Förmedlarna kan antingen endast fungera som mellanhand mellan säljaren och köparen eller som köpare och återförsäljare av enheter.  

Projektägaren får försäljningsintäkterna för sina enheter först efter att projektet inletts och bär således risken för att det eventuellt inte hittas någon köpare för enheten. Förmedlarna kan bära en del av denna risk genom att köpa enheter till sin egen balans och återförsälja dem i sin egen takt. Vissa statliga köpare, såsom Finland, har i vissa fall betalat på förhand för enheterna, för att underslätta startandet av klimatåtgärderna. För förhandsbetalningar krävs i allmänhet bankgaranti och projektutvecklaren betalar tillbaka dem antingen som enheter eller pengar, om enheterna inte genomförs enligt förväntan. Det är typiskt att det i kriterierna för kompensationssystemen ingår en bedömning av additionaliteten, en definition av det konservativa grundscenariot, beräkning av utsläppsminskningarna med gedigna kalkyleringsmetoder och verifiering av kalkylerna av en oberoende part. Dessutom beaktas i kvalitetsövervakningen ett så kallat kolläckage, dvs. att utsläppen som en följd av projektet överförs annanstans, och för kolbindningsåtgärders del också klimateffekternas varaktighet. 

Enheternas pris bestäms på koldioxidmarknaden enligt efterfrågan och utbud. Kompensationsmekanismerna representerar kompensationsenheternas anbudssida, men skapar inte efterfrågan för dem. Efterfrågan uppkommer utanför kompensationsmekanismerna, och baserar sig exempelvis på utsläppsminskningsskyldigheter, utsläppshandelssystems utsläppskvoter och frivilliga klimatmål, till och med koldioxidskatter och resultatbaserad klimatfinansiering.  

Lagstadgade koldioxidmarknader 

Kyotoprotokollet styr den internationella och mellanstatliga utsläppshandeln. Protokollet trädde i kraft 2005 och det är det första juridiskt bindande avtalet för en global minskning av utsläppen. Kyotoprotokollet kompletterar Förenta nationernas (FN) ramkonvention om klimatförändringar. Det system som bygger på Kyotoprotokollet håller dock på att förändras då Parisavtalet som trädde i kraft 2015 börjar verkställas från början av 2021.  

Kyotoprotokollets så kallade projektmekanismer är mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI), men också exempelvis den internationella flygtrafikens utsläppssystem CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). De användare av luftfarkoster som omfattas av det avtal kompenserar ökningen av den internationella flygtrafikens utsläpp genom att köpa utsläppsminskningsenheter på koldioxidmarknaden. Mekanismen för ren utveckling (CDM) ställer upp kriterier för projekt för utsläppsminskning som genomförts i utvecklingsländer och då kriterierna uppfylls beviljar CDM-förvaltningsrådet, som är underställt Kyotoprotokollet, certifierade utsläppsminskningar (Certified Emission Reduction, CER) mot de utsläppsminskningar som projekten producerat. Mekanismen för gemensamt genomförande (JI) har skapat regler för utsläppsminskningsenheter (Emission Reduction Unit, ERU) som beviljas för klimatprojekt i industriländer och länder med övergångsekonomi. En CER- eller ERU-enhet, motsvarar liksom de övriga enheterna i Kyotoprotokollet, en utsläppsminskning på ett koldioxidton. Parterna i Kyotoprotokollet kan komplettera sina nationella utsläppsminskningsåtgärder med hjälp av projektmekanismerna. Syftet med mekanismerna är att främja utsläppsmekanismernas kostnadseffektivitet och flexibilitet. Dessutom är nationella och mera begränsade regionala system för utsläppshandel och kompensation redan i användning eller under planeringen världen över, såsom i Peru, Costa Rica samt delstaten Kalifornien.  

I de obligatoriska kompensationssystemen följs följande principer. Den som planerar ett projekt för att producera en utsläppsminskningsenhet bör på förhand ansöka om bekräftelse på att projektet uppfyller de programenliga kriterierna. När projektet börjar producera minskningar verifieras de av en utomstående granskare. Projektägaren får enheterna och de emitteras med egna serienummer som finns i ett register. Enheterna överförs via transaktionen till nya ägare och de använder enheterna som kompensation, enheterna elimineras, dvs. tas bort från registret. (Finlands klimatpanels rapport 5a/2019). Värdet på CDM-primärmarknaden, dvs. handeln mellan projektägaren och den första köparen, uppgår t.o.m. till över 30 miljarder dollar under de senaste 10 åren.  

Det internationella systemet för frivillig utsläppskompensation  

På den frivilliga koldioxidmarknaden byts i regel utsläppsminskningsenheter från sådana projekt som inte ingår i den marknad som lagstiftningen förpliktar till. De frivilliga kompensationssystemen har i allmänhet utvecklats av olika icke-statliga organisationer. I dem skapas utsläppsminskningsenheter som kan säljas med hjälp av projekt som minskar utsläppen av växthusgaser eller ökar kolsänkorna. Man kan säga att det frivilliga kompensationssystemet uppkommit i början av 2000-talet. Redan före det fanns det verksamhet på marknaden, men kvaliteten på de projekt som fanns på marknaden varierade betydligt och detta förorsakade misstroende mot systemet. För att trygga trovärdigheten grundade de organisationer som verkade för koldioxidmarknaden standarden Verified Carbon (VCS) och miljöorganisationerna och organisationerna för mänskliga rättigheter grundade Gold Standard. Syftet med standarderna var att säkerställa projektens nytta för klimatet. Avsikten med Gold Standard är förutom att säkerställa klimatnyttan också att främja andra mål för hållbar utveckling. Också andra standard skapades, ofta sådana som inrättades för olika projekttyper eller för vissa områden.  

På den frivilliga koldioxidmarknaden kan dock också bedrivas handel med utsläppsminskningsenheter som ursprungligen avsetts för mekanismen (CDM), som skapades för den lagstadgade marknaden. Den frivilliga koldioxidmarknaden fungerar alltså delvis överlappande och delvis parallellt med den koldioxidmarknad som uppfyller utsläppsförpliktelserna. I de frivilliga kompensationssystemen följs samma principer som i de obligatoriska utsläppshandelssystemen (kriterier – verifiering – registrering - försäljning – eliminering) (Finlands klimatpanels rapport 5a/2019). 

För att säkerställa att utsläppsminskningsenheterna godkänns definierar de olika verifieringssystemen, standarderna eller programmen kriterier för skapande av utsläppsminskningsenheter. Exempelvis de utsläppsminskningsprojekt som hör till VCS-systemet producerar VCU (Verified Carbon Unit) – utsläppsminskningsenheter, vilka bör vara verkliga (det ska verifieras att alla utsläppsminskningar äger rum för att man ska få frivilliga koldioxidenheter), mätbara (i alla utsläppsminskningar som framställs som frivilliga koldioxidenheter ska användas erkända metoder), bestående (för att utsläpp som beräknats annanstans ska räknas till godo är det viktigt att de representerar bestående utsläppsminskning och att utvecklingstrenden sannolikt inte ändras), additionella (den viktigaste faktorn i projektbaserade utsläppsminskningars validitet är att minskningarna är tillägg, dvs. som ett resultat av minskningarna uppkommer mindre utsläpp än utan minskningsprocessen) och opartiskt verifierbara (en opartisk tredje parts verifieringsinrättning ska verifiera alla utsläppsminskningar som ska certifieras som frivilliga koldioxidenheter).  

Ett projekt som är grund för frivillig utsläppskompensation och ett allmännyttigt klimatpositivt projekt kan vara mycket lika till sitt innehåll eller t.o.m. fullständigt likadana. Exempelvis ett projekt som ligger bakom produktion av utsläppsminskningsenheter kan till sitt innehåll vara mycket lika eller helt motsvarande som ett utvecklingssamarbetsprojekt som administreras av en frivilligorganisation. Den mest centrala skillnaden mellan projekt som producerar utsläppsminskningsenheter för den frivilliga marknaden och t.ex. allmännyttiga utvecklingssamarbetsprojekt är att ett utsläppskompensationsprojekt bör genomgå ett certifieringsförfarande, där det säkerställs att projektet uppfyller det internationella certifieringssystemets krav. Som ett slutresultat av detta förfarande produceras också enheter som kan vara föremål för handel. Det är fråga om en process som räcker flera år, efter vilket projekt producerar utsläppsenheter som kan frigöras på marknaden och som visar den konkreta och mätbara koldioxidnyttan som fås från projektet och är föremål för handel.  

De internationella organisationerna Ecosystem Marketplace och New Carbon Finance har sedan 2007 utrett den klimatnytta som uppnåtts genom frivilliga kompensationssystem och marknadens storlek globalt. Enligt den utredning som gjorts av Ecosystem Marketplace (Financing Emissions Reductions for the Future; State of the Voluntary Carbon Markets 2019) hade 2018 via den frivilliga marknaden gjorts utsläppsminskningar som uppgår till sammanlagt 98,4 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Som jämförelse kan konstateras att Finlands totala växthusgasutsläpp år 2019 var 52,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter (Statistikcentralen). En finländares årliga utsläpp är i medeltal cirka 10 300 koldioxidekvivalenter. Kumulativt beräknat har utsläppsminskningar sedan 2007 gjorts redan för över 1,2 miljarder ton koldioxidekvivalenter. Marknadens värde har enligt utredningen 2018 varit 295,7 miljoner dollar. Medelpriset för en utsläppsminskning på ett ton koldioxidekvivalenter var 2018 cirka 3 dollar. Den frivilliga marknadens totala värde är cirka en sjättedel av CDM-marknaden, men den har under årens lopp bättre klarat av fluktuationerna på marknaden än CDM-marknaden, vars villkor dikteras av politiken.  

EU:s utsläppshandel 

Syftet med EU:s utsläppshandel (EU ETS) är att växthusgasutsläppen från industri- och energiproduktionsanläggningar samt från Europeiska ekonomiska områdets interna flygtrafik ska ligga inom gränsen för det utsläppstak som fastställts för EU:s utsläppshandelssektor. Utsläppshandelssystemet omfattar stora industrianläggningar samt Europeiska ekonomiska områdets interna flygtrafik. Europeiska unionens interna utsläppshandelssystem startade i början av 2005. EU:s utsläppshandel regleras av Europeiska parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, nedan utsläppshandelsdirektivet. Utsläppshandelsdirektivet skapar en marknad för utsläppsrätter som omfattar hela Europeiska unionen. EU:s utsläppshandel grundar sig på tanken att utsläppen ska minskas där det är billigast. I Finland har utsläppshandelsdirektivet satts i kraft genom lagen om utsläppshandel (311/2011). 

I EU:s utsläppshandel fördelas utsläppsrätterna på verksamhetsutövare antingen gratis eller genom auktion. Utsläppsrätter kan köpas och säljas fritt på hela EU:s marknad. I Europa finns flera börser där handel bedrivs med utsläppsrätter. Handel bedrivs också utanför börserna. Priset på en utsläppsrätt bildas på marknaden på samma sätt som vid handel med andra nyttigheter. För att företagen ska kunna köpa utsläppsrätter på EU:s marknad för utsläppsrätter ska de registrera sig. I EU bedrivs utsläppshandel närmast mellan företagsaktörer. Inom EU:s utsläppshandel kan enheter inom utsläppshandeln inte säljas ända till konsumenterna om endast företaget har registrerat sig på det sätt som systemet förutsätter utan också köparen ska då vara registrerad i systemet. Företaget kan ändå sälja tjänster genom vilka användning av EU:s utsläppsrättigheter på utsläppshandelsmarknaden förhindras.  

Det har i EU:s utsläppshandel varit möjligt att bedriva handel också med enheter från projekt som hör under Kyotoprotokollets Joint Implementation (JI) och Clean Development Mechanism (CDM). Från och med 2021 godkänns inte längre internationella enheter inom EU:s utsläppshandel. Inom EU:s utsläppshandel fryses utsläppsminskningsenheterna på ett särskilt konto och motsvarande mängd utsläpp måste minskas inom utsläppshandelssektorn inom EU-området. Inom EU:s utsläppshandel makuleras således inte utsläppsrättsenheter.  

I Finland klassificerar skattemyndigheterna utsläppsrättsenheter enligt lagen om utsläppshandel som immateriella rättigheter (skatteförvaltningens anvisningar om handel med utsläppsrätter för växthusgaser VH/5441/00.01.00/2019). Enligt anvisningen uppfyller produktionsverksamhet enligt lagen om utsläppshandel och verksamhet enligt lagen om handel med utsläppsrätter för luftfart i huvudsak de allmänna kriterierna som ställs för näringsverksamhet och utsläppsrätter likställs i beskattningspraxis med de rättigheter som anses som immateriella rättigheter. 

Försäljning av frivilliga utsläppskompensationstjänster i Finland  

Liksom i övriga Europa har också i Finland branschen för utsläppskompensationstjänster vuxit kraftigt under senare år. Det har under de senaste åren grundats många nya företag som erbjuder utsläppskompensation. Innehållet i de verksamheter som erbjuds som utsläppskompensation har fått nya former i synnerhet i form av kompensationstjänster som bygger på nationella projekt.  

Utsläppskompensationstjänster erbjuds i Finland såväl av företag som av frivilligorganisationer. Med utsläppskompensationstjänster avses här att ordet kompensation har använts i aktörens marknadsföring och verksamheten grundar sig på att det till den som donerar pengar eller köper en tjänst har meddelats hur stor koldioxidnytta som uppnås med den använda penningsumman. Verksamhet som går ut på att man till kunderna säljer utsläppsminskningsenheter eller utsläppsrättsenheter eller makulering av dessa på kundens vägnar på den existerande koldioxidmarkanden har i princip i Finland uttryckligen bedrivits av företag. De olika kompensationstjänster som företagen erbjuder skiljer sig dock i fråga om sitt innehåll betydligt från varandra bland annat därför att det i Finland inte finns någon lagstiftning eller något annat system som förenhetligar verksamheten, som skulle ange enhetliga ramar för idkande av utsläppskompensationsverksamhet. Det finns inte heller några bestämmelser om enligt vilka förutsättningar en viss verksamhet överhuvudtaget kan kallas utsläppskompensation och därför har under termen kompensation marknadsförts olika tjänster både av företag och av frivilligorganisationer. Enligt Laininens artikel är det fråga om frivillig kompensation av koldioxidutsläpp då en juridisk person eller en fysisk person inte har någon skyldighet att kompensera sina koldioxidutsläpp utan det är fråga om en händelse som grundar sig på frivillighet. (Laininen, Jenni: Hiilidioksidipäästöjen kompensointi - päästövähennysyksikön varallisuusoikeudellisesta luonteesta. Liikejuridiikka 2020/2, sid. 83-118.). 

De finländska företagen är en del av verksamheten på den internationella koldioxidmarknaden. Marknaden för frivillig utsläppskompensation kan beskrivas som global. De finländska företagen kan t.ex. köpa utsläppsminskningsenheter direkt från FN:s marknadsplats som utsläppsminskningar enligt från dess projekt under mekanismen för ren utveckling (CER-enheter) och förmedla dessa enheter vidare till sina kunder. De finländska företagen kan också sälja sina tjänster i andra länder beroende på den lagstiftning som gäller där och verksamhetsramarna för frivilliga utsläppskompensationstjänster. För närvarande säljer de finländska företagen dock huvudsakligen sina frivilliga utsläppskompensationstjänster till finländska kunder.  

I Finland finns cirka 20‒30 företag som erbjuder olika tjänster för kompensation av koldioxidavtryck (utsläppsminskningar eller kolbindning) till juridiska personer samt till konsumenter. Det har redan i över tio års tid funnits aktörer i Finland som erbjuder frivilliga kompensationstjänster till konsumenter eller företag. Antalet företag har dock vuxit betydligt under de senaste två åren. Också intresset för att använda sig av frivilliga utsläppskompensationstjänster för att kompensera för utsläpp har ökat. Såväl kommuner, företag och organisationer som enskilda medborgare har visat intresse för verksamheten. Det har inte i Finland förts någon statistik över hur stora mängder växthusgaser eller koldioxidutsläpp som har kompenserats t.ex. på årsnivå genom de företag som säljer kompensationstjänster. Då man beaktar att det bara är ett litet antal företag som erbjuder tjänster kan man dock anta att det fortfarande är fråga om en relativt liten marknad. 

I Finland har under den senaste tiden färdigställts flera olika utredningar där man undersöker innehållet i frivillig utsläppskompensation, möjligheterna att utnyttja verksamheten och behovet av att reglera verksamheten. I projektet UUSILMA (YM036:00/2019) som inleddes som stöd för arbetet med revideringen av klimatlagen (609/2015) bedöms betydelsen av utsläppskompensation och frivillig utsläppskompensation bredare som en del av de metoder som tillämpas i klimatlagen (Finlands miljöcentral, Metereologiska institutet, Helsingfors universitet, Tyrsky-Konsultointi Oy, Ekroos & Kiviniemi Oy). Resultaten av projektet har publicerats i januari 2021 (Möjligheterna att stärka klimatlagens styreffekt med nya metoder. Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:5.). Jord- och skogsbruksministeriet inledde sommaren 2020 ett projekt (Klimatåtgärder inom markanvändningssektorn), där man utredde bland annat de koldioxidkompensationsprojekt i Finland som gäller skogsmark, jordbruksmark och våtmarker och som syftar till att sporra privata markägare och jordbrukare till åtgärder som ökar kolsänkor och kollager. I projektet utreddes de nationella kompensationsprojektens konsekvenser med tanke på miljön. Förutredningen (Gaia Consulting Oy och Pellervo ekonomisk forskning PTT) om markanvändningssektorns koldioxidkompensationsprojekt har blivit klar i början av 2021 (https://mmm.fi/-/esiselvitys-maankayttosektorin-hiilikompensaatiohankkeista). Dessutom har miljöministeriet finansierat Finlands miljöcentrals projekt, där man skapade en helhetsbild av nuläget i fråga om användningen av utsläppskompensation och om hur godtagbara de erbjudna utsläppsminskningsenheterna är. Resultaten av projektet publicerades i april 2021 (Utsläppskompensationer som metod för att bekämpa klimatförändringen i Finland – nu och i framtiden. Utredning om nuläget och förväntningarna när det gäller användningen av frivillig utsläppskompensation i olika aktörers arbete med att begränsa klimatförändringar. Miljöministeriets publikationer 2021:12.). Miljöministeriet inledde också våren 2021 ett projekt för att bedöma behovet av att reglera frivillig utsläppskompensation. Projektets slutrapport publicerades i augusti 2021 (Reglering av frivilliga utsläppskompensationstjänster. Miljöministeriets publikationer 2021:26.). 

Frivillig utsläppskompensation och dess verkningar har utretts också av tredje sektorn. Finnwatch rf utredde av vilken karaktär utsläppskompensationstjänster som baserar sig på nationella projekt är i en utredning som inleddes i början av 2020 (Anekauppaa vai ilmastotekoja?). I projektet jämfördes bland annat nyttan av beskogning i Finland jämfört med motsvarande åtgärder i utländska projekt. Projektrapporten har publicerats i juni 2021 (https://finnwatch.org/fi/julkaisut/anekauppaa-vai-ilmastotekoja). Närmare information och kännedom om det nationella utsläppskompensationsfältets verksamhet och tillvägagångssätt har således tagits fram inom olika sektorer under 2020 och 2021. 

Under termen utsläppskompensation erbjuds tjänster med mycket varierande innehåll. Företag säljer utsläppskompensation både till andra företag och till konsumenter och utnyttjar också annars kompensation av utsläpp i sin egen verksamhet. I företagens utsläppskompensation ingår åtminstone t.ex. köp och förmedling (eller makulering på kundens vägnar) av enheter inom CDM-systemet, köp och förmedling (eller så kallad frysning på kundens vägnar) av EU:s utsläppsrättsenheter, köp och förmedling (eller makulering på kundens vägnar) av minskningsenheter inom internationella standard (Gold Standard, VCS) samt försäljning av klimatnytta från grundande av nationella projekt och/eller de projekt som fås från dem antingen under nationella certifikat eller som icke-certifierad verksamhet. De nationella kompensationsprojekten är i regel olika beskogningsprojekt. I projekten planteras bland annat nya plantor, skogens rotationsperiod förlängs, skogsvården förbättras, avtalas om tidsbunden skogsskydd, avverkning av färdiga kolsänkor uppskjuts, färdiga kolsänkor gödslas, utsläpp som sprider sig i jordmånen stävjas eller myrmark återställs. Projektägaren till ett nationellt kompensationsprojekt säljer i princip direkt verksamhet som ägaren själv definierat. Projektägaren fungerar i dessa situationer så att säga i rollerna som projektägare, säljare, standardadministratör och förmedlare.  

De utsläppskompensationstjänster som erbjuds på den nationella marknaden innehåller i princip två olika skeden. I det första skedet kartläggs kundens koldioxidavtryck som ska kompenseras, exempelvis på årsnivå eller för någon viss handling eller åtgärd. I kalkylerna beaktas de åtgärder som kunden redan vidtagit för att minska sina utsläpp. Vissa aktörer använder utomstående hjälp för att beräkna och verifiera klimatkonsekvenserna. I kalkylerna följs bland annat anvisningar i internationella standarder, men iakttagande av internationella anvisningar och standarder binder inte de aktörer som tillhandahåller kalkyleringstjänster. Kalkyleringstjänster säljer bland annat Naturresursinstitutet samt vissa företag som specialiserat sig på att göra sådana kalkyler. Efter att det koldioxidavtryck som ska kompenseras har beräknats erbjuds kunden en metod att kompensera det kalkylerade koldioxidavtrycket antingen genom en koldioxidnytta som produceras av säljarens eget projekt eller genom att säljaren förmedlar till kunden enheter som fås från olika kompensationssystem.  

Det har på den nationella marknaden också börjat uppkomma egna certifieringssystem. Det finns redan en gällande standard och ett register som fungerar i anslutning till den. Standarden har utvecklats av ett företag som heter Puro.earth. I handeln med så kallade CORC-enheter som sker under denna standard överförs äganderätten till det digitala certifikatet till köparen vid tidpunkten för transaktionen. Enheten kan säljas vidare till en annan köpare eller så kan den makuleras för att neutralisera det egna företagets utsläpp. På det nationella fältet förbereds också åtminstone en annan standard, som baserar sig på att en utomstående aktör säkrar verksamhetens tillförlitlighet och kvalitet. Dessutom har det mellan vissa företag förts diskussioner också om att grunda en förening för att driva de företags intressen som erbjuder utsläppskompensationstjänster. Tillsvidare är dessa två certifieringssystem dock avsedda att betjäna endast några företag. Det är således inte fråga om ett nationellt självregleringssystem som täcker den frivilliga nationella utsläppskompensationsverksamheten, till vilket också andra företag kunde ansluta sig. Dessutom har i Finland i den offentliga debatten diskurerats om det borde grundas en koldioxidbörs, dvs. ett handelssystem, där utom utsläppsenheter också koldioxidkompensation från kolsänkor skulle saluföras. Möjligheterna att genomföra ett sådant förslag har bedömts i miljöministeriets publikation 2019:17 (Nurmi och Ollikainen; Mot en koldioxidbörs? De i Finland framlagda initiativen om en koldioxidbörs mot bakgrund av forskningslitteraturen och internationella erfarenheter.). 

Verksamhetens förmögenhetsrättsliga karaktär  

I Finland har skattemyndigheterna i beskattningspraxis likställt utsläppsrättsenheterna i EU:s utsläppshandel med rättigheter som betraktas som immateriella rättigheter, såsom patent. I lagstiftningen finns dock inte några särskilda bestämmelser om motprestation för utsläppsrätter eller utsläppsminskningsenheter eller andra kompensationsmekanismer. Det har bland representanter för olika intressentgrupper samt olika klimatexperter och experter på klimatjuridik framförts olika synpunkter på om utsläppskompensation ska anses vara verksamhet mot motprestation.  

I följande stycke redogörs för olika infallsvinklar som intressentgrupperna och experterna på utsläppskompensation har framfört om vad utsläppskompensationens motprestation består av. Motprestationen har ansetts grunda sig bland annat på att verksamheten är additionell. Detta betyder t.ex. i fråga om kolsänkor att utvidgningen av en kolsänka är en följd av en åtgärd som utförts av ett visst kompensationsprojekt så att en ökning inte skulle ha skett annars som en del av kolsänkans normala utveckling. Å andra sidan har motprestationen ansetts grunda sig på att de separata enheter som är föremål för handel på koldioxidmarknaden har ett självständigt bytesvärde, dvs. det är möjligt att bedriva handel med dem på den koldioxidmarknad som skapats för dem. En enhets bytesvärde bevaras så länge den är på koldioxidmarknaden men i det skede då enheten makuleras eller fryses, dvs. elimineras från marknaden, har det certifikat eller bevis som erhållits för köpet inte längre motsvarande självständiga bytesvärde. 

Frågan kan tacklas också från den infallsvinkeln att det faktum att kompensation sker mot en motprestation grundar sig på att skapandet av utsläppsminskningsenheter förutsätter strukturer som bygger på internationella avtal, juridiska instrument eller standarder, med hjälp av vilka den klimatnytta som olika projekt producerar verifieras av en utomstående part. Verifieringen bör grunda sig på kriterier som överenskommits på förhand, med vilka den konkreta klimatgärningen konstateras. Å andra sidan kan en motprestation för utsläppskompensation granskas också från den synvinkeln att ”mot vederlag” som allmän term i lagspråket i sin enklaste form kan betyda att en rättshandling och dess motprestation möts i handel eller i ett annat rättsförhållande mellan två parter, där det uppstår ett avtal mellan parterna. En verksamhet kan anses ske mot motprestation om det tydligt finns två avtalsparter och prestationsskyldigheterna har specificerats och kan verkställas. När det gäller utsläppskompensation skulle detta betyda att säljaren ska kunna specificera vad konsumenten de facto får mot sin avgift, dvs. hur många ton koldioxid som kompenseras med köpesumman och vad detta prestationslöfte grundar sig på.  

I diskussionen om utsläppskompensation har också beskattningsfrågorna tagits upp. De ansluter sig till lagstiftningen om verksamheten antingen som allmännyttig verksamhet enligt lagen om penninginsamlingar eller som affärsverksamhet som faller utanför tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar. Det har framförts att man vid bedömningen av förhållandet mellan lagen om penninginsamlingar och utsläppskompensation borde beakta vilka konsekvenser eventuella ändringar av lagstiftningen har på organisationsfältets verksamhet. Ifall det fastställs att någon viss verksamhet t.ex. ska ske mot motprestation eller falla utanför tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar borde det säkerställas att aktörer inom organisationsfältet som genomför klimatarbete inte görs till utövare av affärsverksamhet. Därför borde det klimatarbete som organisationsfältet utför och utsläppskompensationsverksamhetens innehåll och eventuella gränssnitt bedömas noggrant.  

4.2.1  Allmänt om konsekvenserna

Genom förslaget förtydligas den frivilliga utsläppskompensationsverksamhetens förhållande till lagen om penninginsamlingar. Den föreslagna lagändringen klargör vilken typ av frivillig utsläppskompensationsverksamhet som faller utanför penninginsamlingslagens tillämpningsområde och som avviker från mera allmän välgörenhetsverksamhet som är till nytta för klimatet. Också för närvarande tillhandahåller olika aktörer frivilliga utsläppskompensationstjänster, men det har förorsakat osäkerhet bland aktörerna att verksamheten beroende på verksamhetsmodellen har kunnat anses kräva tillstånd för penninginsamling. Företag kan inte få tillstånd för penninginsamling.  

Propositionen har betydande direkta och indirekta konsekvenser för de företag och aktörer inom den tredje sektorn som tillhandahåller frivillig kompensation av utsläpp. Genom propositionen stärks i synnerhet företagens möjligheter att tillhandahålla frivillig kompensation av utsläpp. Propositionen förväntas ha positiva effekter för framväxten av en marknad för frivillig utsläppskompensation i Finland. Dessutom säkerställer den föreslagna ändringen den tredje sektorns verksamhetsmöjligheter inom traditionellt klimatarbete. Vidare har propositionen positiva miljöeffekter. En långsammare höjning av medeltemperaturen i vårt land kräver betydande åtgärder inom olika samhällssektorer och en inskränkning av höjningen av medeltemperaturen till 1,5 grader, som är Finlands mål, förutsätter att koldioxidutsläppen snabbt vänder kraftigt neråt. För att nå det målet måste vi också kunna avlägsna koldioxid från atmosfären. Propositionen tillåter att olika typer av frivilliga kompensationstjänster tillhandahålls och vidareutvecklas också i affärssyfte. Den föreslagna ändringen kan således förväntas öka utbudet av utsläppskompenserande tjänster och därmed också höja nyttjandegraden för dem i Finland. Konsekvenserna för målgrupperna och miljön beräknas anta mer konkreta former både på kort och på lång sikt. 

Konsekvensbedömningen baserar sig i synnerhet på information från utfrågningar av olika intressentgrupper och flera olika sakkunniga, bland annat experter inom miljöekonomi, experter inom miljöjuridik, företag som säljer utsläppskompensationer, företrädare för frivilligorganisationer som ordnar penninginsamlingar, frivilligorganisationer som genomför klimatprojekt, Polisstyrelsen samt övriga myndigheter och ministerier. Också information från internationella jämförelser har utnyttjats. En utgångspunkt för bedömningen är att möjligheten att göra frivilliga utsläppskompensationer, i synnerhet för företag, främjar uppkomsten av nya innovationer som bromsar utsläppen av växthusgaser inom det aktuella området. Det är således viktigt att framför allt trygga företagssektorns möjligheter att tillhandahålla frivilliga kompensationstjänster. En annan omständighet som bedömningen tar fasta på är antagandet att frivilliga utsläppskompensationer tjänar som ett instrument för att stödja Finlands internationella klimatmål och för att minska företagens och konsumenternas utsläpp. Följaktligen kan möjligheten att frivilligt kompensera för utsläpp explicit bedömas ha positiva effekter för att motverka klimatförändringarna. Följaktligen bör exempelvis en minskning av medborgarnas och företagens egna utsläpp alltid vara den primära åtgärden för att motverka klimatförändringarna. Frivilliga utsläppskompenserande tjänster bör däremot vara ett sekundärt förfarande efter att man har förändrat sitt eget beteende eller sin egen verksamhet. Detta innebär att bedömningen utgår från antagandet att uppkomsten av en frivillig marknad för kompensation av utsläpp inte inverkar negativt på Finlands konkreta åtgärder för att minska de nationella utsläppen, utan att frivillig kompensation stöder statens, kommunernas och företagens åtgärder uttryckligen som en kompletterande åtgärd till utsläppsminskningen. Konsekvensbedömningen utgår också från antagandet att Finland på relativt kort sikt lyckas hitta en lösning på problemet med dubbelräkning, så att det går att skilja mellan klimatnyttan med nationella kompensationsprojekt och fullgörande av finska statens internationella klimatförpliktelser.  

I bedömningen har beaktats det projekt som inletts vid miljöministeriet, där det utretts närmare om det för att säkerställa att den frivilliga kompensationsverksamheten är tillförlitlig och öppen, i synnerhet i relation till konsumenter och kundföretag, krävs mer ingående reglering av verksamheten. Följaktligen utgår bedömningen från att man i det projekt som miljöministeriet inlett bland annat tagit ställning till olika lösningsmodeller för att förebygga eventuell ohederlig verksamhet eller vilseledande av konsumenterna inom branschen. Vidare tar man fasta på att det i miljöministeriets projekt bedöms hur problematiken med dubbelräkning inverkar på resultaten från nationella kompensationsprojekt när det gäller att begränsa klimatförändringen och samtidigt söka en lösning på problemet. Utgångspunkten för detta lagförslag är att tjänster för frivillig kompensation av utsläpp enligt inskränkningen av tillämpningsområdet också kan stöda uppnåendet av de nationella klimatmålen. 

4.2.2  Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser för de offentliga finanserna

Propositionen bedöms ha smärre indirekta konsekvenser för de offentliga finanserna. Det handlar om positiva effekter på kort och på lång sikt som konkretiseras genom att marknaden för frivillig kompensation av utsläpp växer, i synnerhet när företagens utbud på frivilliga kompensationstjänster ökar. 

De föreslagna ändringarna bedöms inte ha några konsekvenser för kommunernas ekonomi.  

Konsekvenser för företagen

Det rådande rättsläget, där tillhandahållande av frivilliga utsläppskompensationstjänster beroende på verksamhetsmodellen har kunnat anses vara en penninginsamling enligt lagen om penninginsamlingar har orsakat osäkerhet när det gäller verksamheten för de företag som erbjuder utsläppskompensationstjänster efter företag inte kan få tillstånd för penninginsamling. Enligt den utredning som Finnwatch gjort har några företag avbrutit tillhandahållandet av utsläppskompensationstjänster på grund av osäkerheten när det gäller lagen om penninginsamlingar (Anekauppa vai ilmastotekoja? – Vapaaehtoisen päästökompensaation kysyntä, tarjonta ja laatu Suomessa. Finnwatch 4/2021.). Det är också möjligt att en del av aktörerna har ändrat sin utsläppskompensationsverksamhet så att lagen om penninginsamlingar inte mera ska kunna tillämpas på den. Det rådande rättsläget och den osäkerhet det orsakar för aktörerna kan antas förhindra utvecklingen av marknaden för frivillig utsläppskompensation och försvåra utvecklingsverksamhet som gäller frivillig utsläppskompensationsverksamhet, exempelvis utvecklandet av digitala plattformer, skapande av olika former av designade tjänster och utvecklandet av nya koncept.  

De direkta konsekvenserna av den föreslagna ändringen skulle gälla särskilt sådana företag vilkas utsläppskompensationstjänster kunde anses uppfylla definitionen av penninginsamling enligt lagen om penninginsamlingar. Konsekvenserna skulle också vidare påverka de företag som erbjuder utsläppskompensationstjänster. Propositionen har betydande direkta konsekvenser för verksamhetsmöjligheterna för företag som tillhandahåller frivilliga utsläppskompenserande tjänster, eftersom frivillig utsläppskompensation som ordnas på det sätt som avses i lagen om penninginsamlingar inte i framtiden hör till penninginsamlingslagens tillämpningsområde och således inte kräver tillstånd för penninginsamling. Konsekvenserna berör med en gång högst några tiotal företag, men på längre sikt berörs också fler företag av konsekvenserna, eftersom det frivilliga verksamhetsområdet för utsläppskompensation har ökat avsevärt de senaste två åren och utvecklingen kan bedömas fortgå också i framtiden. För närvarande finns det i Finland 20‒30 företag som erbjuda frivilliga utsläppskompensationstjänster. Som det sägs i avsnitt 2.1.2 om koldioxidmarknaden, internationella och nationella kompensationssystem och bestämmelser om dessa är den internationella marknaden för frivilliga kompensationstjänster stor (2018 uppgick marknadsvärdet till 295,7 miljoner dollar). I Finland är marknaden fortfarande relativt liten, men den föreslagna ändringen har en positiv inverkan på utvecklingen och tillväxten inom området. Kompensationsbranschen väntas öka avsevärt de kommande åren.  

Till följd av ändringen kommer det att finnas rum för nya lösningsmodeller på kompensationsmarknaden och de kan variera vad gäller innehåll och kvalitet. Den föreslagna teknikneutrala bestämmelsen gör det möjligt att skapa nya lösningsmodeller. Förslag som stöder tillväxt på marknaden kan på lång sikt generera större värde för de kunder som utnyttjar kompensationstjänster och tack vare detta kan företag som är verksamma inom branschen få större omsättning. Det är svårt att bedöma hur lång tid det kommer att ta att skapa nya lösningsmodeller som ger kunderna mervärde och i exakt vilken form de kommer att genomföras. Det tas dock hela tiden fram nya innovationer inom kompensationsverksamheten och nya lösningsmodeller kan eventuellt förväntas komma redan de närmaste åren. Som det sägs i avsnitt 5.2 har man i Tyskland sett att i synnerhet nationella kompensationsprojekt inte bara ger klimatnytta utan också är effektiva instrument för att utveckla nya innovationer och lyfta fram den privata sektorns potential på marknaden för frivillig kompensation.  

Propositionen har dessutom en del direkta konsekvenser på kort och på lång sikt för ett stort antal finländska företag som köper frivilliga kompensationstjänster av företag som säljer sådana tjänster. I Finland finns det omkring 600 000 företag och i princip är alla finländska företag potentiella kunder för tjänster för frivillig kompensation av utsläpp, även om en stor del av dem än så länge inte anlitar tjänsterna. För närvarande finns det inte information om hur många företag som anlitar utomstående aktörers tjänster för att kompensera för koldioxidavtrycket från sitt företag eller de produkter som företaget säljer. Enligt en enkät bland dem som erbjuder dessa tjänster, som gjordes i samband med Finlands miljöcentrals utredning som finansierades av miljöministeriet, köptes 2019 av de utsläppskompensationstjänster som såldes av inhemska aktörer 51 procent av företagskunder, 46 procent av konsumentkunder och cirka tre procent av andra aktörer såsom universitet. Enligt en uppskattning för 2020 var företagens andel av utsläppskompensationen 86 procent, konsumenternas 12 procent och övriga kunders andel cirka två procent (Utsläppskompensationer som metod för att bekämpa klimatförändringen i Finland – nu och i framtiden. Utredning om nuläget och förväntningarna när det gäller användningen av frivillig utsläppskompensation i olika aktörers arbete med att begränsa klimatförändringar. Miljöministeriets publikationer 2021:12.). Att döma av uppgifter från en rad expertorganisationer har användningen av tjänsterna och intresset för att använda tjänsterna ökat de senaste åren. Samtidigt har efterfrågan på i synnerhet kompensenationstjänster som nationella företag tillhandahåller eller producerar ökat.  

Som en följd av den föreslagna ändringen kan skattemyndigheterna bli tvungna att bedöma frågor som gäller beskattningen av olika kompensationstjänster från fall till fall. I sin bedömning skulle skattemyndigheterna beakta exempelvis konkurrenslagstiftningens inverkan sett från det perspektivet om likadan verksamhet kan beskattas på olika sätt beroende på om tjänsterna erbjuds av ett företag eller av en frivilligorganisation. Genom ändringen av lagen om penninginsamlingar lämnas frivillig utsläppskompensationsverksamhet utanför tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar och ändringen av lagen om penninginsamlingar bestämmer inte hur verksamheten behandlas i beskattningen. När det gäller organisationerna behandlas konsekvenserna av ändringen från beskattningssynpunkt nedan i avsnitt 4.2.5. 

Ändringsförslaget innehåller inga nya informationsskyldigheter för företag eller andra skyldigheter som ökar den administrativa bördan. Den föreslagna definitionen av frivillig utsläppskompensation i begränsningen av tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar möjliggör med avsikt mycket olika former av affärsverksamhet och uppfyllandet av definitionen förutsätter inte av verksamheten att exempelvis internationella standard (t.ex. Gold Standard eller VCS) ska uppfyllas. Följaktligen medför den föreslagna lagen inga extra kostnader för företagen. Förslaget kan dock antas ha indirekta konsekvenser för företagens investeringar och forsknings- eller utvecklingsverksamhet, om man utgår från att förtydligandena i lagstiftningen och gynnsammare verksamhetsmöjligheter sporrar företagen att investera i framtagning av nya verksamhetsmodeller och att undersöka och utveckla sin verksamhet så att olika typer av frivilliga kompensationstjänster utnyttjas som ett led i företagens verksamhet. Dessutom kan den föreslagna ändringen bedömas ha en positiv effekt på den internationella konkurrenskraften för finländska företag som tillhandahåller frivillig utsläppskompensation, när den rättsliga ramen för att bedriva företagsverksamhet är tydlig i förhållande till lagen om penninginsamlingar. 

Konsekvenser för samhällsekonomin

Propositionen bedöms inte ha några betydande konsekvenser för samhällsekonomin.  

Den största positiva effekten för samhällsekonomin uppkommer när nya modeller för företagsverksamhet utvecklas, nya företag startas och de nuvarande aktörerna kan fortsätta med och vidareutveckla sin frivilliga utsläppskompensationsverksamhet. 

4.2.3  Konsekvenser för myndigheternas verksamhet

Den föreslagna ändringen har smärre konsekvenser för Polisstyrelsens uppgifter. Klarläggandet av det nuvarande otydliga rättsläget kan förväntas inverka på Polisstyrelsens uppgifter på det sättet att företagen i fortsättningen inte längre kommer att begära yttranden eller andra anvisningar om verksamhetens förhållande till regleringen i lagen om penninginsamlingar i samma utsträckning som tidigare. År 2020 har det varit ett tiotal förfrågningar och begäranden om yttranden om förhållandet mellan företagens verksamhet och regleringen i lagen om penninginsamlingar. Å andra sidan kan det bedömas att frivilligorganisationerna kommer att be Polisstyrelsen ge anvisningar om hur den nya lagstiftningen ska tillämpas på frivilligorganisationer, när organisationerna i större utsträckning utnyttjar kompensation av utsläpp i sin egen verksamhet. Det kan göra att Polisstyrelsen får något fler uppgifter på kort sikt. Senare kan man räkna med att förfrågningarna minskar, när frivillig utsläppskompensation får etablerade former eller om det införs specifika bestämmelser om verksamheten. I övrigt har den föreslagna ändringen inga konsekvenser för Polisstyrelsens eller polisinrättningarnas uppgifter, vare sig kvantitativt eller kvalitativt, i deras egenskap av tillsynsmyndighet för penninginsamlingar.  

Ändringen bedöms inte ha några konsekvenser för antalet aktörer som ansöker om tillstånd för penninginsamlingar eller ordnar småskaliga insamlingar. Företag får erbjuda sina kunder frivilliga kompensationstjänster utan att lagen om penninginsamlingar tillämpas på verksamheten. Frivilligorganisationer kan å sin sida fortsätta anordna penninginsamlingar för mer allmänt klimatarbete med hjälp av tillstånd för penninginsamling på samma sätt som före den föreslagna lagändringen. Färre än fem frivilligorganisationer tillhandahåller tjänster för frivillig kompensation av utsläpp enligt den föreslagna bestämmelsen, och Polisstyrelsen kan i fortsättningen inte längre bevilja tillstånd för penninginsamling till den verksamheten. De ändringar i antalet aktörer som ansöker om tillstånd för penninginsamling till följd av propositionen är i vilket fall som helst små.  

Eventuellt kommer ansvaret för tillsynen över kompensationen av utsläpp att överföras från den myndighet som utövar tillsyn över penninginsamlingar till konsumentskyddsmyndigheten. Det är inte fråga om någon egentlig överföring av uppgifter via lagstiftning, utan är snarare en ändring av lagstiftningen som förtydligar behörighetsfördelningen mellan myndigheterna. För närvarande finns det många företag som erbjuder både företag och konsumenter tjänster för kompensation av utsläpp. Då näringsidkare erbjuder tjänster till konsumenter har konsumentskyddsmyndigheten redan i dag behörighet att bedöma om marknadsföringen av kompensationstjänsterna är förenlig med god sed, om det eventuellt är ett olämpligt förfarande i förhållande till kunderna och om påståendet om kompensationen är sanningsenligt, åtminstone i de fall när kompensationstjänster säljs i samband med försäljningen av en produkt. Det finns veterligen ännu inte någon rättspraxis om utsläppskompensation som erbjuds som en separat tjänst men på basis av ordalydelsen för bestämmelserna i konsumentskyddslagen (38/1978) är det inte uteslutet att de hör till tillämpningsområdet för konsumentskyddslagen ifall det är en näringsidkare som erbjuder sådana tjänster till konsumenter.  

Konsumentombudsmannens tillsynsverksamhet bygger på en omfattande allmän behörighet som konsumentombudsmannen har i egenskap av övervakare av efterlevnaden av konsumentskyddslagen. Behörigheten för polisen, som är den myndighet som utövar tillsyn över penninginsamlingar, grundar sig däremot på lagen om penninginsamlingar. I vissa fall har Polisstyrelsen ansett att ett företag som tillhandahåller tjänster för kompensation av utsläpp i själva verket har anordnat en penninginsamling och varit behörig myndighet i ärendet till den del det varit fråga om tillsynen över lagen om penninginsamlingar. Följaktligen kan det i det rådande rättsläget anses finnas två myndigheter som utövar tillsyn över tjänster för kompensation av utsläpp. Eftersom den frivilliga kompensation av utsläpp enligt förslaget ska undantas tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar, ska Polisstyrelsen inte längre ha behörighet att utöva tillsyn över verksamheten. I fortsättningen är konsumentombudsmannen från konsumentsskyddslagens perspektiv den behöriga myndigheten vid tillhandahållande av tjänster enligt den föreslagna bestämmelsen när det är fråga om näringsidkares kommersiella verksamhet vars målgrupp är konsumenterna. En bedömning enligt konsumentskyddslagen av kompensationspåståendet gäller således huruvida det kan påvisas att minskande, undvikande eller undvikande av växthusgasutsläpp sker eller har skett. Tillsynen över välgörenhetsverksamhet samt kommersiellt förfarande mellan näringsidkare kommer att falla utanför konsumentombudsmannens behörighet. 

Det är inte möjligt att ge någon kvantitativ bedömning av hur myndigheternas resurser används för tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen och vilka konsekvenser den föreslagna ändringen har för resurserna. Vid Polisstyrelsen uppföljs inte separat hur mycket resurser eller arbetstid som används för utlåtanden, frågor och telefonsamtal som gäller utsläppskompensation eller för behandling av ansökningar om penninginsamlingar. Polisstyrelsen har gett något tiotal svar om hur frivillig utsläppskompensation förhåller sig till lagen om penninginsamlingar. Ungefär tio utlåtanden har getts och dessutom har Polisstyrelsen per e-post eller telefon svarat på förfrågningar som gäller detta ämne. I förhållande till den totala arbetstiden är det dock fråga om ett litet resursvehov, som inte lätt kan mätas t.ex. i form av årsverken. För konsumentskyddsmyndigheten skulle ändringen av lagen om penninginsamlingar inte påverka dess uppgifter eller behörighet. Bedömningen av lagenligheten för de flesta av företagens marknadsföring av utsläppskompensationspåståenden ingår redan nu i konsumentombudsmannens behörighet, då konsumenter är föremål för marknadsföringen. Då man beaktar konsumentombudsmannens allmänna behörighet och ombudsmannaverksamhetens karaktär kunde konsumentombudsmannen med sina nuvarande resurser behandla ett stort antal utsläppskompensationsmarknadsföringsfall som enskilda fall, utan i tillsynen skulle också användning av mjukare metoder bli viktig. Detta innebär att lagenligheten i företagens verksamhet främjas exempelvis genom utveckling av branschvisa eller ämnesvisa riktlinjer, minneslistor och verktyg. Till den del sådana mjukare metoder inte räcker till eller det behövs preciserande lösningspraxis av prejudikatkaraktär skulle konsumentombudsmannen i första hand sträva efter förhandlingslösningar med enskilda företag, men ärenden kunde också behandlas av marknadsdomstolen. Man kan anta att bedömningen av lagenligheten i utsläppskompensationspåståenden när det gäller lämplig bevisning kräver sådan sakkunskap för vilken konsumentsombudsmannen måste anlita utomstående experter vid behandlingen av ärendena. Eftersom det ännu inte finns något etablerat sätt att bedöma olika metoders konsekvenser och kalkyleringsmodeller kunde konsumentombudsmannen behöva expertutlåtanden från en lämplig part för varje ärende som behandlas. Från konsumentskyddsmyndighetens perspektiv skulle behandlingen av ärendena främjas av att konsumentombudsmannen som samarbetspartner har till exempel en sakkunnig myndighet som kunde bedöma grunderna för utsläppskompensationspåståenden snabbt och utan oskäliga kostnader. 

4.2.4  Konsekvenser för miljön

I propositionen föreslås att tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar ändras så att lagen inte tillämpas på frivillig utsläppskompensation. Genom lagen om penninginsamlingar regleras således inte frivillig utsläppskompensation, men propositionen kan bedömas ha en del indirekta konsekvenser för människors hälsa, levnadsförhållanden och trivsel samt för mark, vatten, luft, klimat, växtlighet, organismer och biodiversitet. Den föreslagna ändringen kan bedömas ha direkt inverkan på volymen av tillgängliga utsläppskompenserande tjänster, eftersom de frivilliga kompensationstjänsterna för närvarande främst utgörs av tjänster som tillhandahålls av företag. Det växande utbudet kommer sannolikt att öka användningen av kompensationstjänster i Finland och i någon mån också på internationell nivå. På lång sikt kan utbudet av tjänster för kompensation av utsläpp uppskattas öka avsevärt, eftersom det de senaste två åren har kommit till tiotals nya tjänsteleverantörer och intresset för branschen är på uppgång. Denna trend kommer sannolikt att resultera i att företag och konsumenter köper fler kompensationstjänster och i att en större mängd växthusgasutsläpp kompenseras.  

I Finland finns det ingen statistik över hur stora mängder växthusgasutsläpp som har kompenserats via de tjänster som tillhandahålls av företag. Av denna anledning har det inte kunnat göras någon bedömning av klimatnyttan av den föreslagna ändringen. Miljöeffekterna kommer inte heller att explicit gälla Finlands territorium, eftersom exempelvis koldioxidutsläpp a priori inte har vare sig lokala eller regionala konsekvenser.  

Enligt en enkät bland de aktörer som erbjuder utsläppskompensationstjänster, som gjordes i samband med Finlands miljöcentrals utredning kompenserades växthusgasutsläpp 2019 genom de tjänster som produceras av inhemska aktörer (men i huvudsak genom utsläppsminskningsenheter som producerats utomlands) cirka 284 600 koldioxidekvivalentton. Uppskattningen för 2020 är cirka 306 000 koldioxidekvivalentton. Siffrorna innehåller inte kompensation som finländska aktörer självständigt köpt direkt från internationella utsläppsregister eller kompensation som gjorts genom utländska förmedlare eller tjänsteleverantörer. Inte heller deltagande i stödjandet av det så kallade klimatarbetet t.ex. genom Koldioxidbörsen, Taimiteko eller andra aktörer ingår i uppskattningen. Enligt utredningen görs ännu ganska litet frivillig utsläppskompensation i Finland och den motsvarade något över en halv procent av finska statens växthusgasutsläpp på cirka 53 miljoner koldioxidekvivalentton år 2019. I utredningen har kompensationsmängden jämförts med de växthusgasutsläpp som en finländare producerar per år, dvs. cirka 10 koldioxidekvivalentton. Det betyder att cirka 30 600 finländares utsläpp skulle ha kompenserats. (Utsläppskompensationer som metod för att bekämpa klimatförändringen i Finland – nu och i framtiden. Utredning om nuläget och förväntningarna när det gäller användningen av frivillig utsläppskompensation i olika aktörers arbete med att begränsa klimatförändringar. Miljöministeriets publikationer 2021:12.). I rapporten från Finnwatch har försäljningen av finländska kompensationstjänster beräknats till nästan 300 000 koldioxidekvivalentton per år. Däremot har volymen av den kompensation som företagen skaffat beräknats till cirka 400 000 koldioxidekvivalentton per år. Siffran är klart större än försäljningen av inhemska tjänster. Detta förklaras enligt rapporten av att många företag köper internationell kompensation på annat sätt än genom inhemska aktörers förmedling. Då man beaktar att utredningen inte täcker aktörerna inom alla branscher kan siffran enligt rapporten ses som något slags miniminivå. (Anekauppa vai ilmastotekoja? – Vapaaehtoisen päästökompensaation kysyntä, tarjonta ja laatu Suomessa. Finnwatch 4/2021.). 

Det kan bedömas att det finns tillväxtpotential på den inhemska kompensationsmarknaden eftersom exempelvis det för att uppnå de egna mål för klimatneutralitet som många inhemska företag och organisationer inom den offentliga sektorn uppställt behövs en betydande mängd kompensationstjänster. Anskaffningen av kompensation infaller under det år som satts som mål för klimatneutraliteten, vilket för flera företag är exempelvis 2025 eller 2030. (Reglering av frivillig utsläppskompensationsverksamhet. Miljöministeriets publikationer 2021:26.). Hur användningen av kompensationstjänster och deras popularitet kommer att utvecklas hänger samman med hur den nya verksamheten får fotfäste i Finland. Till följd av den kraftiga tillväxten inom branschen skiljer sig tjänsterna innehållsmässigt från varandra och det kan vara svårt för köparna att bedöma vad en tillförlitlig kompensationstjänst ska innefatta. Man kan därför utgå från att branschen på längre sikt kan skada sitt anseende om de gemensamma villkor som branschen behöver för sin verksamhet inte utreds. Det kan sannolikt också inverka på konsumenternas och företagens intresse att köpa kompensationstjänster av tjänsteleverantörerna.  

I utredningen om reglering av frivillig utsläppskompensationsverksamhet beskrivs den internationella utsläppskompensationsmarkandens tillväxtpotential med hänvisning till en färsk utredning av en internationell arbetsgrupp (Taskforce on Scaling Voluntary Carbon Markets). På basis av arbetsgruppens scenario kunde efterfrågan på den frivilliga marknaden 2030 vara 1200 miljoner koldioxidekvivalentton och värdet minst 5–30 miljarder amerikanska dollar om marknaden prioriterar förmånliga sätt att uppnå resultat och mer än 50 miljarder dollar om marknaden prioriterar dyrare lokala resultat av åtgärder för att dämpa klimatförändringen. Enligt en annan uppskattning kunde efterfrågan vara 430–1300 miljoner koldioxidekvivalentton år 2030, 770–2500 miljoner koldioxidekvivalentton år 2040 och 1100–3630 miljoner koldioxidekvivalentton år 2050. År 2019 har efterfrågan varit cirka 100 miljoner koldioxidekvivalentton. Enligt uppskattningen kommer marknadens volym att minst fyrdubblas fram till 2030 och mer än tiodubblas senast 2050. Den mindre siffran baserar sig på företagens nuvarande klimatmål och den större siffran åskådliggör efterfrågan i en situation där alla företag har klimatmål. Antagandet är att företagen minskar sina egna utsläpp enligt 1.5 graders målet och kompenserar resten av sina utsläpp. Andelen utsläpp som ska kompenseras antas i scenariot vara 10–33 procent. (Reglering av frivillig utsläppskompensationsverksamhet. Miljöministeriets publikationer 2021:26.).  

4.2.5  Samhälleliga konsekvenser

Konsekvenser för frivilligorganisationernas verksamhet

Den föreslagna ändringen har vissa direkta konsekvenser för frivilligorganisationernas verksamhet. Organisationerna kommer dock bara att påverkas när de tillhandahåller en tjänst som är förenlig med definitionen av tillämpningsområdet i lagen om penninginsamlingar. Då handlar det om så kallad frivillig utsläppskompensation i organisationens verksamhet, som skiljer sig från det mer allmänna klimatarbete som organisationerna traditionellt utför. I Finland finns det för närvarande bara ett fåtal organisationer där verksamheten innefattar element av frivillig utsläppskompensation. Följaktligen gäller de direkta konsekvenserna för organisationsvärlden ett mycket litet antal organisationer. Den föreslagna ändringen har inte heller några betydande konsekvenser för frivilligorganisationernas möjligheter att samla in medel, eftersom den frivilliga kompensationen av utsläpp i den form som avses i den föreslagna lagändringen ännu inte har etablerats som ett led i frivilligorganisationernas verksamhet. Allmännyttiga klimatprojekt som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar beskrivs närmare ovan i avsnitt 2.1.1. 

På längre sikt kan konsekvenserna för frivilligorganisationer dock vara större. Om frivillig kompensation av utsläpp blir mer populär som en form av klimatvänlig verksamhet, kan det också väcka organisationernas intresse för branschen i större omfattning.  

Ändringen påverkar inte frivilligorganisationernas möjligheter att utföra allmänt klimatarbete inom ramen för bestämmelserna i lagen om penninginsamlingar eller deras möjligheter att själva organisera arbetet. De kampanjer för medelsanskaffning som de ordnar för att stödja klimatarbetet ska fortfarande omfattas av lagen om penninginsamlingar. Följaktligen äventyrar den föreslagna ändringen inte organisationernas verksamhetsmöjligheter eller medelsanskaffning inom allmännyttig klimatvänlig verksamhet och försämrar inte heller i övrigt frivilligorganisationernas möjligheter att skaffa medel. Om å andra sidan den frivilliga kompensationsverksamheten blir ett mycket populärt sätt för medborgare och företag att delta i arbetet mot klimatförändringen, kan det hända att intäkterna från penninginsamlingar inom det traditionella klimatarbetet minskar en aning på längre sikt. Det är dock inte möjligt att göra någon uppskattning i eurobelopp av de eventuella konsekvenserna för intäkterna av penninginsamlingar och organisationernas övriga medelsanskaffning eftersom konsekvenserna beror bland annat av förändringar i konsumenternas donationsbeteende. Enligt Ansvarsfullt Donerande Ando r.f. uppger cirka hälften av finländarna att de donerar pengar årligen. Enligt en utredning som Ansvarsfullt Donerande lät göra våren 2020 uppgav 16 procent av dem som donerade att de stött miljö-. och naturskydd under början av året och 24 procent uppgav att de donerar till detta arbete i framtiden (https://www.vala.fi/b/tutkimus-suomalaiset-ovat-vahentaneet-lahjoittamistaan-koronatilanteessa). 

Det faktum att det handlar om en frivillig tjänst för utsläppskompensation som inte omfattas av lagen om penninginsamlingar är inte avgörande för hur verksamheten beskattas. Det är alltid Skatteförvaltningen som bedömer från fall till fall hur verksamheten ska beskattas. Eventuellt kommer skattemyndigheten att bedöma tillhandahållande av tjänster för frivillig kompensation av utsläpp som företagsverksamhet också vad beträffar frivilligorganisationer. Det betyder sannolikt att organisationerna behöver skilja mellan kompensationsverksamhet och allmännyttig verksamhet och införa separat företagsverksamhet. Bolagisering av verksamheten kan ha vissa positiva effekter, särskilt för större organisationer, eftersom bolagisering möjliggör exempelvis minskad mervärdesskatt inom företagsverksamheten. För små organisationer kan en eventuell skyldighet att bolagisera verksamheten emellertid utgöra ett verkligt hinder för att tillhandahålla tjänster för frivillig utsläppskompensation, eftersom små organisationer inte nödvändigtvis har resurser eller behov av att starta ett helt nytt företag enkom för kompensationsverksamheten.  

Den föreslagna ändringen kan emellertid ha en positiv inverkan på frivilligorganisationernas möjligheter och intresse att arbeta med frivillig kompensation av utsläpp. En tydligare regelram för branschen gör det lättare att planera verksamheten mer förutsägbart. Därmed kan också frivilligorganisationer tillhandahålla frivilliga kompensationstjänster mer systematiskt.  

Konsekvenser för medborgarna

Den föreslagna ändringen har direkta konsekvenser för medborgarnas möjligheter att träffa val i sin konsumentroll och kompensera för sina utsläpp. Ändringen ger företag möjlighet att erbjuda konsumenterna olika frivilliga kompensationstjänster. På så sätt har ändringen direkt inverkan på konsumentens möjligheter att köpa fler olika kompensationstjänster av finländska aktörer och därmed vara med och kompensera för sina egna utsläpp. På lång sikt kan man utgå från att konsumenterna i allt större utsträckning kommer att utnyttja frivilliga kompensationstjänster, när utbudet av tjänster blir allsidigare och verksamheten blir vanligare. Men människor förändrar sitt konsumtionsbeteende långsamt, så tillväxten kommer av allt döma att vara långsam och öka gradvis på lång sikt. Den föreslagna ändringen kan också ha positiva effekter för tillhandahållande och köp av kompensationstjänster i och med att konsumenterna lär sig hur det överlag är möjligt att minska sitt eget koldioxidavtryck och var koldioxidavtryck uppstår.  

Den definition av frivillig kompensation av utsläpp som föreslås inskränka tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar är relativt bred. Den möjliggör avsiktligt mycket olika former av företagsverksamhet, och alla former av verksamhet kommer inte att uppfylla exempelvis de krav på frivillig utsläppskompensation som följer av internationella klimatstandarder. Den nya situationen kommer att kräva öppenhet av tjänsteleverantörerna beträffande vad en kompensationstjänst i varje enskilt fall innefattar. Konsumenterna måste därför vid köpet kunna ta hänsyn till om kompensationen exempelvis avser kalkylerade utsläpp från tillverkning och transport av en produkt som de köper eller om det är utsläpp från användningen av produkten eller bådadera. Dessutom tillåter den föreslagna bestämmelsen flerfaldig kompensation av en viss händelse eller exempelvis en produkts livscykel, när flera konsumenter kan kompensera för samma sak eller händelse. När försäljningen av en kompensationshändelse inte är begränsad exempelvis till försäljning i samband med en viss produkt, är en sådan mångdubbel kompensation möjlig. Detta påverkar dock inte den klimatnytta som uppnås genom kompensationen, utan det är snarare fråga om tjänsteleverantörens ansvar att informera konsumenten om vad som ingår i en kompensationstjänst. 

Som en följd av den föreslagna ändringen skulle regleringen av de frivilliga utsläppskompensationstjänsterna basera sig närmast på konsumentskyddslagstiftningen och den avtalsrättsliga lagstiftningen. På kompensationsmarknaden kunde det skapas nya tjänster, som till sitt innehåll och sin karaktär är mycket olika. Det kunde vara svårt för konsumenterna att jämföra tjänster och bedöma verksamhetens kvalitet och tillförlitlighet. Å andra sidan erbjuds redan nu i Finland mycket olika kompensationstjänster. I den rapport som Finnwatch ry publicerade i juni 2021 presenteras olika inhemska kompensationstjänster och det utvärderas hur väl de uppfyller kriterierna för högklassig kompensation (Anekauppa vai ilmastotekoja? – Vapaaehtoisen päästökompensaation kysyntä, tarjonta ja laatu Suomessa. Finnwatch 4/2021.). 

Många av de aktörer som erbjuder utsläppskompensationstjänster erbjuder kompensation både för konsumenter och för företagskunder. Såsom det beskrivs i avsnitt 4.2.3. om konsekvenser för myndigheterna tillämpas lagstiftningen om konsumentskydd endast på förhållandet mellan näringsidkare och konsument. I slutrapporten över projektet för utredning av regleringen av frivillig utsläppskompensation fästes uppmärksamhet vid att kraven på konsumentskydd i många fall inriktas på något annat än den aktör som säljer kompensation. Eftersom hushållen köper utsläppskompensation relativt sett mindre än företagen konstateras det i rapporten att tillämpningsområdet för konsumentskyddslagen när det gäller kompensationstjänster som säljs direkt till konsumenterna blir mycket marginell sett från säljaren av kompensationstjänsters perspektiv. Å andra sidan utnyttjar de företag som erbjuder konsumentprodukter i konsumentmarknadsföringen påståenden om sin verksamhets eller sina produkters klimatneutralitet. Då gäller kraven på konsumentskydd inte direkt säljaren av kompensationstjänster utan den aktör som har kompenserat utsläpp och föremålet för regleringen är miljöpåståendet som görs som ett resultat av kompenseringen. Synpunkter som gäller konsumentskydd behandlas detaljerat i rapporten om reglering av frivillig utsläppskompensation. (Reglering av frivillig utsläppskompensationsverksamhet. Miljöministeriets publikationer 2021:26.).  

Konsekvenser för de grundläggande och de mänskliga rättigheterna 

Propositionen har inga direkta konsekvenser för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Men den föreslagna ändringen medverkar till att omsätta det miljöansvar som avses i 20 § i grundlagen. I grundlagens 20 § föreskrivs det att det allmänna ska verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. Genom den föreslagna ändringen främjas målen enligt den grundlagsbestämmelsen i och med att medborgare, företag och andra juridiska personer ges möjlighet att medverka till att bevara en sund miljö när de bestämmer sig för att kompensera för sina egna utsläpp. Genom propositionen tryggas företagens möjligheter att tillhandahålla konsumenter och andra företag tjänster för kompensation av utsläpp. Därmed inverkar propositionen omedelbart på volymen av tillgängliga kompensationstjänster och den vägen också på människors möjligheter att genom sina egna beslut bidra till att motverka klimatförändringen.  

Förslaget kan också anses främja näringsfriheten som skyddas i 18 § i grundlagen. Enligt grundlagens 18 § 1 mom. har var och en rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon har valt fritt. Grundlagsutskottet har i sin praxis ansett att grundlagen utgår från att näringsfrihet ska råda men att det kan krävas tillstånd för näringsverksamhet i undantagsfall (GrUU 31/2018 rd). Propositionen innebär att det blir möjligt att tillhandahålla tjänster för frivillig utsläppskompensation i form av en verksamhet som inte berörs av tillståndsbestämmelserna i lagen om penninginsamlingar. Den föreslagna ändringen främjar således utvecklingen inom den frivilliga sektorn för utsläppskompensation och befriar delvis verksamheten från tillståndsskyldighet.  

Konsekvenser för samhället i övrigt

Polisstyrelsen övervakar att penninginsamlingar anordnas på behörigt sätt. Den föreslagna ändringen innebär att frivilliga kompensationstjänster undantas tillämpningsområdet för lagen om penninginsamlingar. Därmed har Polisstyrelsen inte längre behörighet att med avseende på lagstiftningen om penninginsamlingar utöva tillsyn över sådan kompensationsverksamhet som uppfyller den föreslagna definitionen på inskränkning av tillämpningsområdet. Som det sägs i avsnitt 4.2.3 kommer konsumentombudsmannen eventuellt att vara den behöriga myndighet som utövar tillsyn över de frivilliga kompensationstjänsterna med stöd av sin allmänna behörighet inom marknadsföring av tjänster för frivillig utsläppskompensation och sanningsenligheten i kompensationspåståendet. 

Förslaget bedöms inte, om det antas, ha betydande konsekvenser från brottsbekämpningens synvinkel. Frivillig utsläppskompensationsverksamhet kan vara förknippad med risk för missbruk. Exempelvis om medel från utsläppskompensationstjänster används för annat än det överenskomna ändamålet kan verksamheten uppfylla kännetecknen för bedrägeribrott. Som en följd av den föreslagna ändringen tillämpas inte längre lagen om penninginsamlingar på frivillig utsläppskompensation. Polisstyrelsen kunde således inte enligt lagen om penninginsamlingar övervakar hur de betalningar som fåtts för frivillig utsläppskompensation används. Å andra sidan kan inte heller för närvarande erbjudande av frivilliga utsläppskompensationstjänster anses som penninginsamling, och där sträcker sig Polisstyrelsens tillsynsbehörighet inte heller nu till den verksamhet som bedrivs av dem som erbjuder utsläppskompensationstjänster. Ifall misstankar om missbruk är förknippade med verksamheten eller om verksamheten misstänks uppfylla kännetecken för något brott är det alltid möjligt att göra brottsanmälan om verksamheten till polisen. 

Till skillnad från bestämmelserna om anordnande av penninginsamlingar finns det inget tillstånds- eller anmälningssystem för frivillig kompensation av utsläpp och aktörerna är inte skyldiga att rapportera till någon tillsynsmyndighet hur de i slutändan använder de medel som kunderna lägger ner på kompensationsåtgärder. Med andra ord förutsätter den gällande lagstiftningen eller exempelvis branschens självregleringssystem inte att tjänsteleverantörerna öppet redogör för vad kompensationstjänsterna består av. För aktörer som erbjuder frivillig kompensation av utsläpp finns det inte heller några bindande anvisningar om vilka villkor verksamheten ska uppfylla för att en utsläppskompensation ska vara en händelse som genuint gagnar klimatet. Följaktligen ska en konsument inte heller kunna kräva att verksamheten håller en viss nivå. 

På grund av den föreslagna ändringen kommer lagen om penninginsamlingar inte längre att vara tillämplig på verksamheten och branschen kommer således att bli föremål för betydligt enklare tillsynsåtgärder än aktörer inom den tredje sektorn som samlar in medel för allmännyttiga ändamål. Avsaknaden av särskilda myndigheter som övervakar branschen och allmänna förutsättningar för att verksamheten ska vara tillförlitlig gör att konsumenterna och andra aktörer som utnyttjar tjänsterna har ett större ansvar för att själva ta reda på tjänsternas kvalitet och närmare innehåll. Branschen är också mer utsatt för att få sitt rykte förstört, eftersom det går att sälja kompensationstjänster av lägre kvalitet utan att någon offentlig aktör kontrollerar tjänsternas innehåll eller deras faktiska klimatpåverkan.  

I slutsatserna i slutrapporten över miljöministeriets utredningsprojekt konstateras att en ny obligatorisk nationell lagstiftning om frivillig kompensation för närvarande inte är ett genomförbart policyalternativ, särskilt på grund av näringsfriheten och avtalsfriheten och på grund av att konsumentskyddslagstiftningen harmoniserats inom hela Europeiska unionen. Dessutom påpekas i rapporten att kompensationsmarknaden och praxis inom den fortfarande är i ett skede av stark utveckling och av Europeiska kommissionen kan förväntas nya lagstiftningsförslag exempelvis när det grönmålning av produkter. I rapporten konstateras att utsläppskompensationens kvalitet dock kan förbättras avsevärt och effektivt också genom informationsstyrningsmetoder, exempelvis genom att statsförvaltningen utarbetar en handbok om god praxis och kriterier för kompensation. Som en viktig metod inom informationsstyrning ses också ett frivilligt register, som riktar sig till producenter av utsläppskompensationstjänster men också är till nytta för köparna, vilket skulle göra det möjligt att undvika dubbelräkning. Handboken och registret skulle komplettera varandra. I rapporten har också granskats möjligheten att konsumentombudsmannen senare utarbetar riktlinjer i ämnet. (Reglering av frivillig utsläppskompensationsverksamhet. Miljöministeriets publikationer 2021:26.).