1.1  Bakgrund

Bestämmelser om rådet för bedömning av lagstiftningen finns i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen (1735/2015) som trädde i kraft den 1 februari 2016. Det första rådet för bedömning av lagstiftningen tillsattes av statsrådet för mandatperioden från den 15 april 2016 till den 14 april 2019. I statsminister Juha Sipiläs regerings regeringsprogram ingick en skrivning om att det i anslutning till statsrådet skulle inrättas ett organ för konsekvensbedömning av lagstiftning som skulle ha till uppgift att säkerställa kvaliteten på konsekvensbedömningarna av lagstiftningen. Dessförinnan hade det inom projektet för utveckling av statens styrsystem (OHRA) i en rapport i december 2014 föreslagits att det skulle inrättas en stödenhet med sakkunniga i konsekvensbedömning (VM142:00/2013). Den arbetsgrupp som tillsattes för att bereda inrättandet av en sakkunnigenhet föreslog i en promemoria i april 2015 att en nämnd för konsekvensbedömning skulle tillsättas för viss tid i anslutning till statsrådets kansli. Även riksdagen hade i ett ställningstagande i en skrivelse om Statens revisionsverks årsberättelse (RSk 46/2014 rd) förutsatt att regeringen vidtar åtgärder för att inrätta en enhet som ska hantera konsekvensbedömningar för lagar. Senare har man under olika regeringsperioder strävat efter att stärka bedömningsrådets ställning. I regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ingick en skrivning enligt vilken ställningen för rådet för bedömning av lagstiftningen skulle stärkas samtidigt som det i Finland skulle utvecklas ett system på statsrådsnivå för efterhandsutvärdering av lagstiftningen som skulle börja beredas så snart som möjligt. Motsvarande skrivning ingick i regeringsprogrammet för statsminister Antti Rinnes regering, som föregick statsminister Marins regering. 

Genom den förslagna regleringen på lagnivå om rådet för bedömning av lagstiftningen genomförs den skrivning i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering enligt vilken regeringen stärker rådets ställning genom att stifta en lag om det. 

Dessutom har det framkommit ett behov att förtydliga den rättsliga ställningen för regeringens arkiv och utforma klara förfaranderegler för beviljande av tillstånd att forska i en regerings handlingar. I Finlands regerings och statsrådets medlemmars verksamhet skapas handlingar som inte är sådana myndighetshandlingar som avses i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen ) men ändå bedöms ha historiskt värde och forskningsvärde. Sådana handlingar har från fall till fall arkiverats i Nationalarkivet åtminstone sedan 1930-talet och sedan 1990-talet mera systematiskt i de regeringars arkiv som sköts av statsrådets kansli. Någon särskild lagstiftning om regeringens handlingar finns dock inte.  

Under statsminister Sanna Marins och statsminister Petteri Orpos regeringsperioder har det beretts åtgärder för att reformera såväl offentlighetslagen som arkivlagen (831/1994). Justitieministeriet tillsatte för tiden från den 22 januari 2021 till den 31 oktober 2023 en arbetsgrupp med uppgift att bereda förslag till ändringar i lagstiftningen som behövs för att modernisera offentlighetslagen. Arbetsgruppen överlämnade sitt betänkande till justitieministeriet den 12 december 2023. Vid undervisnings- och kulturministeriet pågår en omarbetning av arkivlagen. Regeringens proposition om en ny arkiveringslag var på remiss från den 28 januari till den 11 mars 2025. Enligt propositionsutkastet avses den nya lagen träda i kraft den 1 januari 2026. Projekten med omarbetning av offentlighetslagen och arkivlagen samt praktiska erfarenheter har aktualiserat behovet att reglera också den rättsliga ställningen för regeringens arkiv exaktare än för närvarande. Det har ansetts motiverat att det inte föreskrivs om frågan i de allmänna förvaltningslagar som nämnts ovan utan genom särskild reglering i lagen om statsrådet (175/2003, nedan statsrådslagen ).  

Vid sidan av offentlig rekrytering är det etablerad praxis vid största delen av ministerierna att utse arbetstagare för en uppgift genom ett förordnande till uppgiften grundat på arbetsgivarens rätt att leda och övervaka arbetet (nedan direktionsrätt ). Vid förordnande till en uppgift är det fråga om normal organisering av arbetet och uppgifterna, varvid en tjänstemans uppgifter kan ändras utan att ett förfarande med tillsättande av en tjänst tillämpas. Några bestämmelser om förordnande till en uppgift finns varken i statstjänstemannalagen (750/1994) eller statstjänstemannaförordningen (971/1994) frånsett 57 § 3 mom. 3 punkten och 4 mom. i statstjänstemannalagen, där det föreskrivs om att söka ändring i beslut om förordnande till en uppgift. Speciallagstiftning om förordnande till en uppgift finns för utrikesministeriets del i lagen om utrikesförvaltningen (204/2000), för till exempel Försvarsmaktens del i lagen om försvarsmakten (551/2007) och för Gränsbevakningsväsendets del i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005).  

Medan förordnandet till en uppgift har använts allmänt vid ministerier har laglighetsövervakarna och riksdagen i olika sammanhang lyft fram att förordnanden till uppgifter har blivit allmännare och att lagstiftning om dessa förordnanden saknas samt föreslagit att behovet av reglering på lagnivå om förordnande till en uppgift och det förfarande som används ska utredas. 

Eftersom allmän lagstiftning saknas har det ansetts nödvändigt att bestämmelser om förordnande till en uppgift, som är etablerad praxis vid ministerierna, och förfarande i samband med det utfärdas genom en lag på statsrådsnivå för att undanröja den rättsliga osäkerheten och för att säkerställa enhetliga tillvägagångssätt vid ministerierna. Den rättsliga osäkerheten har delvis berott på att gällande bestämmelser om förordnande till en uppgift vid statsrådet och dess ministerier är splittrade. En del av bestämmelserna finns på lagnivå i speciallagstiftning och en del på förordningsnivå i ministeriers arbetsordning. 

1.2  Beredning

Denna regeringsproposition har beretts som tjänsteuppdrag vid statsrådets kansli. En remissbehandling av utkastet till regeringsproposition ordnades från den 27 juni till den 22 augusti 2025 i webbtjänsten utlåtande.fi. Yttranden om utkastet till proposition begärdes av 51 aktörer. Även andra aktörer hade möjlighet att yttra sig om utkastet till proposition i webbtjänsten utlåtande.fi. Begäran om utlåtande och de utlåtanden som lämnats kan läsas i webbtjänsten utlåtande.fi och i statsrådets offentliga tjänst för projektinformation på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt med projektkoden VNK015:00/2025. 

I fråga om den reglering i propositionsutkastet som gäller dokument i regeringens arkiv har man under beredningen hört Nationalarkivet. 

2.1  Nuläge

Rådet för bedömning av lagstiftningen 

Bestämmelser om rådet för bedömning av lagstiftningen finns i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen, som trädde i kraft den 1 februari 2016. Det första rådet för bedömning av lagstiftningen inledde sitt arbete den 15 april 2016. Det nuvarande fjärde bedömningsrådet har tillsatts för mandatperioden från den 15 april 2025 till 14 april 2028. 

För bedömning av konsekvensbedömningarna i fråga om lagstiftningen finns det vid statsrådets kansli enligt 1 § i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen ett oberoende och självständigt råd för bedömning av lagstiftningen. Enligt 2 § 1 mom. i förordningen ska rådet ge utlåtanden om konsekvensbedömningarna i utkasten till regeringens propositioner. Detta har varit rådets viktigaste uppgift. Enligt motiveringspromemorian till förordningen är syftet med att rådet inrättas att förbättra kvaliteten på konsekvensbedömningarna och lagstiftningen. Rådet har till uppgift att förbättra särskilt kvaliteten på konsekvensbedömningarna i regeringens propositioner och lagberedningskulturen i allmänhet. Avsikten är att rådets utlåtandepraxis ska precisera den kravnivå som gäller för bedömning av konsekvenserna av lagförslag. 

Riksdagens revisionsutskott har i betänkanden (ReUB 9/2014 rd, s. 3 och ReUB 1/2022 rd, s. 25) betonat att en av grundförutsättningarna för bedömningsverksamheten är att bedömningsorganet till sin karaktär är ett oberoende och självständigt expertorgan. Enligt motiveringspromemorian till förordningen ska en bedömning av en konsekvensbedömning vara öppen och opartisk. Med bedömningsrådets oberoende och självständighet avses oberoende och självständighet i förhållande till det politiska beslutsfattandet och till särskilda intressen hos olika förvaltningssektorer och intressegrupper i samhället. Detta har konkretiserats i form av oberoende när författningsförslag tas till bedömning och när utlåtanden utarbetas. Rådet väljer själv de författningsförslag som det bedömer. Rådets medlemmar arbetar under tjänsteansvar, och på dess medlemmar tillämpas jävsbestämmelserna i förvaltningslagen (434/2003). På rådets verksamhet tillämpas offentlighetslagen. De utkast till regeringspropositioner som överlämnas till rådet och de utlåtanden som rådet ger är offentliga. Öppenheten och offentligheten i verksamheten stöder rådets oberoende och självständiga ställning. 

Organisatoriskt verkar bedömningsrådet i anslutning till statsrådets kansli. Rådets sekreterare är tjänstemän vid statsrådets kansli. För dem är det statsrådets kansli som har arbetsgivarens rättigheter och skyldigheter. Dessa omständigheter har ändå inte ansetts leda till att rådet inte är oberoende och självständigt på det sätt som krävs för bedömning av konsekvensbedömningar. 

Bedömningsrådet väljer i regeringens lagstiftningsprogram eller regeringens lagstiftningsplan eller på andra sätt vilka regeringspropositioner som det ger utlåtande om. I valet har ekonomiskt och samhälleligt betydande propositionsutkast getts stor tyngd. Målet har varit att välja propositioner från alla ministerier. Enligt Anvisningar för konsekvensbedömning vid lagberedning (Statsrådets publikationer 2022:75, s. 11) beskrivs i regeringens proposition de väsentliga konsekvenserna av lagstiftningsprojektet. Rådet bedömer hur väl konsekvenserna har bedömts i regeringens proposition. Rådet granskar alla kategorier av konsekvenser som bedöms i propositionsutkasten. Rådets uppgift är inte att utarbeta konsekvensbedömningar, utan det bedömer redan utarbetade konsekvensbedömningar och deras kvalitet. Utöver konsekvensbedömningar granskar rådet också andra motiveringar i propositionsutkast. Rådet granskar hur regeringens propositionsutkast har beretts som helhet. Bedömningsrådet gör en helhetsbedömning av om faktaunderlaget för konsekvensbedömningen av ett propositionsutkast har varit tillräckligt, om slutsatserna av konsekvensbedömningen är trovärdiga och om de framlagda motiveringarna är transparenta och hållbara. Bedömningen utgår från anvisningarna för lagberedning och konsekvensbedömningen i den. Rådet bedömer hur väl anvisningarna har iakttagits. I sina utlåtanden ger rådet förslag och rekommendationer om hur konsekvensbedömningen kan förbättras samt positiv återkoppling om propositionsutkastet beretts väl. Våren 2018 införde rådet i sina utlåtanden fem standarduttalanden som beskriver rådets uppfattning om kvaliteten på propositionsutkastet. 

Enligt 2 § 1 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen kan rådet också ge utlåtanden om konsekvensbedömningarna i utkast till andra författningar. Till de utkast som kan bedömas hör exempelvis författningar på förordningsnivå samt konsekvensbedömningar som gäller förslag till rättsakter om vilka beslut fattas i EU och som ingår i skrivelser från statsrådet som enligt 96 § 2 mom. i grundlagen ska sändas till riksdagen (nedan U-skrivelser ) eller de utredningar som ska lämnas riksdagen enligt 97 § 2 mom. i grundlagen (nedan E-skrivelser ). Vid valet av författningsförslag som bedöms har rådet på samma sätt som i fråga om regeringens propositioner betonat ekonomiskt och samhälleligt betydelsefulla författningar. I fråga om U- och E-skrivelser avviker bedömningen i någon mån från bedömningen av regeringens propositionsutkast. På grund av att tidsplanen vid beredningen av U- och E-skrivelser är stram och behandlingen av ärendet ännu pågår är det kanske inte möjligt att utreda konsekvenserna lika noggrant som när regeringens propositioner utarbetas. Följaktligen förväntar sig inte rådet i sin bedömning att förslagen i U- och E-skrivelser och beskrivningarna av deras konsekvenser ska vara lika detaljerade som i regeringens propositionsutkast. I de utlåtanden som rådet ger om U- och E-skrivelser ingår inte heller något av de standarduttalanden som nämnts ovan. De innehåller rekommendationer för den fortsatta beredningen. Utlåtandet ges efter det att U- eller E-skrivelsen har överlämnats till riksdagen. Rådet lämnade sitt första utlåtande om en konsekvensbedömning som gäller EU-lagstiftning i juni 2020.  

Fram till utgången av maj 2025 har bedömningsrådet gett sammanlagt 247 utlåtanden. Av dem gäller 233 regeringspropositioner, 1 en förordning och 12 U-skrivelser. Dessutom har rådet gett ett utlåtande om ett försöksprojekt. Rådet har årligen gett ca 25–45 utlåtanden. Under perioden 2016–2024 utgjorde de propositionsutkast som rådet behandlade ca 12 procent av alla regeringspropositioner som överlämnades till riksdagen. Antalet utlåtanden som rådet ger under ett år beror på hur många propositionsutkast rådet får att bedöma. Under åren 2019 och 2023 inverkade till exempel regeringsbytena på hur många propositionsutkast som kom in för bedömning. Rådet ändrade 2021 sina arbetssätt för att årligen kunna ge fler utlåtanden. Dessutom har resurserna för rådets sekreterare stärkts. År 2024 bedömde rådet till exempel knappt 20 procent av de regeringspropositioner som överlämnades till riksdagen. Flest utlåtanden har rådet gett till social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet, justitieministeriet och finansministeriet. 

Tabell 1. Antalet utlåtanden som bedömningsrådet lämnat om regeringens propositionsutkast, antalet regeringspropositioner som överlämnats till riksdagen och rådets utlåtandens procentuella andel av de propositioner som överlämnats till riksdagen. 

Det aktuella ministeriet underrättas när bedömningsrådet beslutat att bedöma konsekvensbedömningen i en proposition, och uppgiften publiceras på statsrådets webbplats. Enligt 5 § 3 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen ska det beredande ministeriet sända rådet de utkast till regeringens propositioner och övriga uppgifter, utredningar och handlingar som rådet behöver. Efter remissbehandlingen lämnar ministerierna in ett bearbetat propositionsutkast för bedömning innan ärendet förs till statsrådet för avgörande. Enligt rådets anvisning ska omkring fyra veckor reserveras för bedömningen. Medianen för rådets behandlingstid har varit ca 12 arbetsdagar. 

Tabell 2. Medianen av den tid det tagit för bedömningsrådet att behandla ett propositionsutkast. 

Rådets utlåtanden är offentliga och de publiceras på statsrådets webbplats. Utlåtandet sänds till det beredande ministeriet för kännedom innan det publiceras, så att ministeriet har möjlighet att informera rådet om eventuella klara sakfel eller missförstånd. Utlåtandet om konsekvensbedömningen binder inte ministeriet. I regeringens proposition ska det dock nämnas om rådet har gett ett utlåtande och hur utlåtandet har beaktats samt motiveras om de ändringar som rådet rekommenderat inte har gjorts. 

Enligt 2 § 1 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen får rådet ta initiativ till att förbättra kvaliteten på lagberedningen, särskilt för att förbättra kvaliteten på konsekvensbedömningarna och bedömningsverksamheten. Efter att en författning har trätt i kraft kan rådet också utvärdera om konsekvenserna av lagstiftningen har realiserats som förväntat. Hittills har rådet inte gjort några utvärderingar. Däremot har rådet lagt fram två initiativ för att utveckla lagberedningen. I mars 2019 föreslog rådet att det på statsrådsnivå utvecklas ett system för utvärdering av lagstiftningen. Statsrådets gemensamma principer för uppföljning och utvärdering av lagstiftningen publicerades i maj 2023. I mars 2024 föreslog rådet att regeringens propositioner kompletteras med en cirka en sida lång sammanfattning av propositionens mål, centrala förslag och viktigaste konsekvenser. Denna skulle kunna ingå i propositionen eller fogas till den som bilaga. Vid statsrådet har olika alternativ för genomförande av detta initiativ bedömts på uppdrag av samarbetsgruppen för utveckling av lagberedningen. 

Enligt 3 § i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen har rådet en ordförande, två vice ordförande och högst sex andra medlemmar. Enligt 4 § 1 mom. förordnar statsrådet rådets ordförande och övriga medlemmar för tre år åt gången. Rådet väljer två vice ordförande bland sina medlemmar. Enligt motiveringspromemorian till förordningen utnämns ordföranden och de andra medlemmarna av statsrådets allmänna sammanträde. Bedömningsrådet har tillsatts efter föredragning från statsrådets kansli. Antalet medlemmar utöver ordföranden i de råd som hittills varit tillsatta har varierat från sex till åtta. Det nuvarande rådet, som inledde sin mandatperiod den 15 april 2025, har sex medlemmar utöver ordföranden. Enligt 4 § 2 mom. i förordningen utnämner statsrådets kansli rådets sekreterare och eventuella permanenta sakkunniga. Sekreterarna är föredragande vid rådet. Sekreterarna är heltidsanställda tjänstemän, och de har varit mellan två och fyra till antalet åt gången. År 2023 inrättades vid rådet en uppgift som generalsekreterare. Syftet var att styra sekreterarnas arbete, lätta på ordförandens arbetsbörda och öka rådets interaktion med ministerierna. För att stödja rådets verksamhet har det funnits en utnämnd permanent expert i bisyssla. Rådet har fastställt en arbetsordning för organisering av sitt arbete och behandling av ärenden. 

Bedömningsrådet samarbetar med ministerierna för att höja kvaliteten på lagberedningen och särskilt konsekvensbedömningarna. Rådet för diskussioner med ministerierna och kanslichefsmötet om att utveckla kvaliteten på lagberedningen. Vid statsrådet deltar sekreterarna som experter i arbetsgrupper för utveckling av lagberedningen och ger utbildning i frågor som hör till rådets arbetsområde. 

I rådets verksamhet ingår internationellt samarbete. Rådet anslöt sig år 2016 till nätverket av europeiska självständiga och oberoende granskningsorgan (RegWatchEurope). Nätverket utgörs av Nederländernas, Storbritanniens, Norges, Rumäniens, Sveriges, Tysklands, Finlands, Danmarks och Tjeckiens granskningsorgan, till vars uppgifter det hör att granska kvaliteten på utredningar av konsekvenserna av föreslagna författningar. Rådet deltar också i bland annat möten om bättre lagstiftning som ordnas av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) och EU. 

Enligt 2 § 2 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen ska rådet följa utvecklingen av kvaliteten på konsekvensbedömningarna och utvärdera effekterna av sin verksamhet. Rådet ska årligen lämna statsrådets kansli en översikt över sin verksamhet. Översikten publiceras årligen, och den innehåller information om de frågor som behandlats av rådet under det aktuella året samt sammandrag om effekterna av rådets utlåtanden. Där kan också ingå observationer om kvaliteten på lagberedningen och konsekvensbedömningarna och behoven att utveckla dem. Rådet har utvärderat effekterna av sin verksamhet bland annat genom att granska hur dess utlåtanden har beaktats i regeringens propositioner. Av de rekommendationer som rådet har gett i sina utlåtanden har i genomsnitt 60 procent beaktats helt eller delvis. År 2024 beaktades till exempel 36 procent av rådets rekommendationer helt och 32 procent delvis. I 32 procent av sina ställningstaganden beaktade ministerierna inte alls rådets utlåtanden. Rådets rekommendationer är av varierande art. En del kan genomföras relativt enkelt, medan andra kan kräva att ministeriet avsätter avsevärd tid eller andra resurser. Rådet har utvärderat effekten av sin verksamhet också genom att granska antalet rekommendationer och deras art i sina utlåtanden, fördelningen av sina standardutlåtanden samt mera allmänt hur kvaliteten på konsekvensbedömningarna har utvecklats i de propositioner som ministerierna har berett. 

Regeringens arkiv 

Bakgrund till regeringens arkiv 

Statsrådets kansli har utfärdat föreskrifter och anvisningar om behandling och arkivering av regeringens handlingar. I föreskrifterna beskrivs förfarandena när en regerings handlingar hanteras och arkiveras. Principen är att varje regerings handlingar bildar en egen helhet som kallas regeringens arkiv. Gällande föreskrift är utfärdad den 20 juni 2023 (VN/11462/2023). 

Enligt gällande föreskrift bildas en regerings arkiv av de handlingar som kommit till eller mottagits inom ramen för ministrarnas, de för ministrarnas mandatperiod utnämnda statssekreterarnas och ministrarnas specialmedarbetares arbetsuppgifter och som inte är myndighetshandlingar inom det aktuella ministeriets ansvarsområde. Till dessa handlingar hör exempelvis brev från allmänheten som inte hör till ministeriets ansvarsområde och svar på dem, korrespondens med andra än privatpersoner och inbjudningar till olika evenemang som ministrarna fått. Till en regerings arkiv hör också kalendrar som ministrarnas sekreterare sköter samt ministerarbetsgruppernas handlingar och handlingar från regeringens förhandlingar och aftonskolor. Andra handlingar som ska sparas i en regerings arkiv är till exempel tal, vädjanden och adresser. Vilka handlingar som hör till en regerings arkiv och hur länge de ska sparas framgår av statsrådets informationsstyrningsplan. Till en regerings arkiv hör däremot inte handlingar som samlas hos ministrar i egenskap av privatperson, partiordförande eller riksdagsledamot. 

Syftet med att handlingar sparas i en regerings arkiv är att möjliggöra historisk och vetenskaplig forskning som rör ministrars och deras medarbetares korrespondens samt regeringsförhandlingarna. De handlingar som sparas i en regerings arkiv kännetecknas av att de inte anses vara sådana myndighetshandlingar som avses i 5 § 2 mom. i offentlighetslagen. De handlingar som sparas i regeringens arkiv omfattas inte av den publika offentlighet som avses i offentlighetslagen, och uppgifter från dem lämnas inte ut på grundval av en begäran om information som avses i offentlighetslagen. Utlämnande av uppgifter ur handlingar som hör till en regerings arkiv ska enligt statsrådets kanslis föreskrift grunda sig på ett forskningstillstånd utfärdat av statsrådets kansli. 

De första uttryckliga dokumenterade anvisningarna om material som ska införas i regeringens arkiv finns i den instruktion för statsrådets arkiv som statsminister Harri Holkeri undertecknade 9 augusti 1990 (414/410/89). I Nationalarkivet finns dock separata ”regeringsarkiv” från 1930-talet och framåt. Det första är Kivimäkis regerings arkiv (1932–36). De följande regeringsarkiven härrör från regeringar från år 1945 och framåt och innehåller diverse material såsom handlingar som kommit in, korrespondens, utfrågningar i riksdagen och interpellationer. 

Enligt instruktionen för statsrådets kansli daterad 9 augusti 1990 infördes i statsrådets arkiv ursprungligen såväl myndighetshandlingar som avses i den nuvarande offentlighetslagen som andra handlingar med anknytning till statsrådets och ministrarnas verksamhet som enligt nuvarande praxis sparas i en regerings arkiv. Finansministeriet startade 1998 på förslag från samarbetsgruppen för statsrådets informationstjänst (VALTIPA) ett projekt med syfte att utarbeta en plan för bevarande av statsrådets handlingar (VM 0220:01/02/02/1998). Målet var att utveckla behandlingen, gallringen och arkiveringen av statsrådets gemensamma handlingar och jämförbart informationsmaterial. Av projektets arbetsgruppspromemoria (Valtioneuvoston ja eduskunnan yhteisten asiakirjojen ja niihin rinnastettavien tietoaineistojen säilytysvastuut, -muodot ja -ajat, Finansministeriets arbetsgruppspromemorior 27/99, på finska) framgår den princip som tillämpas än i dag, det vill säga att en regerings arkiv innehåller de handlingar som inte enligt offentlighetslagen eller arkivlagen hör till ett tjänstearkiv. Statsrådets kansli tillsatte år 2005 en arbetsgrupp med uppdrag att utveckla statsrådets arkivs ansvar för att bevara handlingar (VNK007:00/2005). Arbetsgruppen publicerade en mellanrapport och en slutrapport (Valtioneuvoston arkiston säilytysvastuun kehittäminen, Statsrådets kanslis rapporter 6/2006, på finska). I slutrapporten föreslogs att statsrådets kanslis arkiv skulle börja överföras till Nationalarkivet från och med den 1 januari 2008. Dessutom föreslogs i rapporten att ansvaret för regeringarnas handlingar ska förbli hos statsrådets kansli. 

År 2006 satte statsrådets kansli igång ett projekt för att utarbeta en anvisning för behandling och arkivering av regeringarnas arkiv (VNK020:00/2006). Uppdraget var att utarbeta anvisningar för registrering och arkivering av regeringarnas handlingar samt överföring av dem till statsrådets kanslis arkiv. Dessutom utarbetades som en del av uppdraget en arkivbildningsplan för statsrådets handlingar, inklusive förvaringstider, samt bestämdes begränsningar för användning av handlingarna, det vill säga grad av offentlighet, sekretesskrav och tillståndsplikt. Projektet resulterade i en anvisning för hantering och arkivering av regeringarnas handlingar (11.4.2008). Enligt anvisningen ska handlingar från ministerierna när regeringen avgått samlas i statsrådets kanslis arkiv, där de förvaras i 25 år. Därefter ska de överföras till Nationalarkivet. I anvisningen konstaterades också att tillgång till regeringarnas handlingar kräver forskningstillstånd. 

Sedan den 1 mars 2015 har det varit statsrådets kanslis uppgift att i enlighet med 2 § 3 mom. i statsrådslagen sköta statsrådets och ministeriernas gemensamma förvaltnings- och sakkunnigtjänster. I statsrådets kanslis ansvarsområde ingår enligt reglementet för statsrådet (262/2003, 12 § 9 punkten) statsrådets och ministeriernas gemensamma dataadministration och dokumenthantering. Därtill ingår styrning, utvecklande och samordning av god informationshantering och interoperabilitet i anknytning till dessa samt uppgifter som arkivbildare. Till statsrådets kanslis uppgifter hör enligt 1 § 31 punkten i statsrådets förordning om statsrådets kansli (393/2007) registrering, arkivering och gallring av handlingar samt övriga uppgifter för arkivbildaren i anknytning till statsrådets och ministeriernas arkivbildning. På grundval av dessa bestämmelser styrs arkiveringen av regeringens arkiv för närvarande genom föreskrifter utfärdade av statsrådets kansli. Den nuvarande föreskriften är utfärdad den 20 juni 2023 och gäller till den 30 juli 2027. Det har nämligen blivit praxis att de föreskrifter som tillämpas på regeringens handlingar omarbetas för varje valperiod om det inte under en valperiod finns andra behov att uppdatera den. 

I anvisningar och föreskrifter anges vilka handlingar som ska överlämnas till regeringens arkiv samt de praktiska förfaranden som ska tillämpas vid överlämnandet. Anvisningarna och föreskrifterna har under årens lopp preciserats i fråga om vilka handlingar som ska överlämnas till regeringens arkiv med beaktande av bland annat den juridiska praxis som gäller för en handling beroende på dess karaktär. Anvisningarna har omarbetats regelbundet också därför att digitaliseringen av informationsbehandlingen har förändrat sätten att överlämna dokument. Nuförtiden sparas de handlingar som ska överlåtas till regeringens arkiv vid ministerierna i huvudsak elektroniskt direkt i statsrådets ärendehanteringssystem, och handlingar i pappersform överlåts numera mycket sällan. 

Det har av hävd ansetts att arkivlagen inte kräver att de handlingar som sparas i en regerings arkiv arkiveras. Regeringen har inte ansetts vara arkivbildare enligt arkivlagen. Arkivlagen har ändå i lämpliga delar tillämpats även på handlingar som sparats i regerings arkiv. För dessa har det till exempel fastställts förvaringstider och utarbetats arkivbildningsplaner (numera informationsstyrningsplaner) för regeringarnas arkiv. Enligt 8 § 3 mom. i arkivlagen bestämmer arkivverket vilka handlingar och uppgifter i handlingar som ska förvaras varaktigt (gallringsbeslut). Statsrådets kansli har år 2010 gett Nationalarkivet ett förslag till hur handlingar i regeringarnas arkiv ska gallras och Nationalarkivet har fattat ett gallringsbeslut (AL/12501/07.01.01.03.01/2010, 5.8.2010). Beslutet gäller handlingar som inte har bildats i en i arkivlagen avsedd arkivbildares verksamhet. Nationalarkivet har beslutat vilka av de handlingar som avses i arkivbilningsplanen för regeringarnas arkiv som ska förvaras permanent i huvudsak i enlighet med statsrådets kanslis förslag. Detta gallringsbeslut är fortfarande i kraft. Arkivlagens 8 § 3 mom. är inte bundet till arkivbildaren. Till Nationalarkivet kan även andra handlingar än sådana som omfattas av en arkivbildares arkiveringsskyldighet överföras, och för dessa kan ett gallringsbeslut sökas och fattas för att fastställa förfarandena vid överföringen samt förvaringstiden. När man sökt gallringsbeslut har det gällt praktiska lösningar och förvaringstid vid förvaring av handlingar det vill säga att avgöra vilka handlingar i en regerings arkiv som ska förvaras permanent. 

En del av de handlingar som hör till regeringens arkiv innehas av statsrådets kansli men största delen har överförts till Nationalarkivet. I 27 § i offentlighetslagen föreskrivs det om att lämna ut sekretessbelagda handlingar som överförts till Nationalarkivet. Bestämmelsen gör det möjligt för den myndighet som överför en handling till Nationalarkivet att förbehålla sig rätten att bestämma om handlingen och besluta om att eventuellt lämna ut handlingen om den är sekretessbelagd. När det gäller handlingar som överförts till Nationalarkivet har statsrådets kansli i huvudsak förbehållit sig rätten att bestämma om handlingarna, men i fråga om de äldsta materialen har detta inte skett systematiskt. 

Den rättsliga ställningen för en regerings arkiv 

Enligt 5 § 2 mom. i offentlighetslagen avses med myndighetshandling en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. I en regerings arkiv sparas handlingar som inte anses vara sådana myndighetshandlingar som avses i offentlighetslagen. I offentlighetslagen, arkivlagen eller annan lagstiftning föreskrivs det inte uttryckligen om regeringens arkiv eller vilka handlingar som ska sparas där. I offentlighetslagen och förarbetena till den nämns dock vissa slag av handlingar som inte anses höra till offentlighetslagens tillämpningsområde. I praktiken sparas sådana handlingar i en regerings arkiv. 

I 5 § 3 mom. i offentlighetslagen anges vilka handlingar som inte anses vara myndighetshandlingar och inte hör till offentlighetslagens tillämpningsområde. Enligt 1 punkten i momentet hör brev och andra handlingar som har sänts till den som är anställd hos en myndighet eller till en förtroendevald med anledning av något annat uppdrag eller någon annan ställning som personen innehar till dessa. I förarbetena till offentlighetslagen (RP 30/1998 rd, s. 56) konstateras att en minister till exempel får brev av sina väljare och som medlem av olika partiorgan en mängd material. Enligt förarbetena är det naturligt att lagen inte gäller detta slag av handlingar som inte alls hänför sig till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter. I regeringens arkiv sparas brev och handlingar som avses i 5 § 3 mom. 1 punkten i offentlighetslagen och som har sänts till en minister i egenskap av regeringsmedlem eller till en statssekreterare eller specialmedarbetare på grund av dennes politiska ställning som en ministers medhjälpare men som inte anknyter till något ärende som behandlas hos en myndighet eller till det aktuella ministeriets ansvarsområde och uppgifter. 

I 5 § 4 mom. i offentlighetslagen föreskrivs det om handlingar för internt myndighetsarbete. Enligt den första meningen i momentet tillämpas lagen på handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet samt mellan myndigheter och enskilda eller sammanslutningar som verkar för myndighetens räkning endast om handlingarna innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen skall överföras till ett arkiv. I den andra meningen föreskrivs att om en handling ändå överförs till ett arkiv, kan myndigheten bestämma att uppgifter ur den får lämnas ut endast med myndighetens tillstånd. En regerings handlingar arkiveras inte därför att en skyldighet att aktivera dem skulle uppkomma genom arkivlagstiftningen. De hör därför inte till offentlighetslagens tillämpningsområde. Att de sparas och arkiveras grundar sig på praxis som etablerats under flera årtionden och i nuläget på en föreskrift av statsrådets kansli. Det är fråga om ett slags frivillig arkivering, eftersom handlingarna i fråga anses ha betydelse med hänsyn till historien och forskningen även om gällande lagstiftning inte kräver att de arkiveras. 

I 4 § i offentlighetslagen anges vilka myndigheter som hör till lagens tillämpningsområde. Enligt 1 mom. 1 punkten avses med myndighet statliga förvaltningsmyndigheter samt övriga statliga ämbetsverk och inrättningar. Enligt 8 punkten i momentet avses med myndighet också nämnder, delegationer, kommittéer, kommissioner, arbetsgrupper, förrättningsmän och revisorer i landskap, landskapssammanslutningar, kommuner och samkommuner samt andra därmed jämförbara organ som med stöd av en lag, en förordning eller ett beslut fattat av en myndighet som avses i 1, 2 eller 7 punkten har tillsatts för att självständigt utföra en uppgift. I förarbetena till offentlighetslagen (RP 30/1998 rd, s. 52) konstateras att regeringens aftonskola i likhet med regeringens lägesspecifika förhandlingsmöten hör till statsrådets inofficiella politiska förhandlingsorgan, som inte kan anses ha blivit tillsatta för att sköta sina uppgifter självständigt. Handlingar som kommit till vid ministerarbetsgruppernas, aftonskolornas och regeringens övriga förhandlingar har följaktligen setts som handlingar för internt arbete som sparas i regeringens arkiv. 

Enligt 5 § 5 mom. i offentlighetslagen ska vad som föreskrivs om en handlings sekretess i 24 § i offentlighetslagen eller i någon annan lag även gälla handlingar som avses i 5 § 3 mom. 2 punkten (minnesanteckningar och utkast) och 5 § 4 mom. (handlingar för internt arbete) även om de annars inte hör till offentlighetslagens tillämpningsområde eller omfattas av offentlighetsprincipen. Regeringens arkiv innehåller handlingar av dessa slag, varför sekretessgrunder enligt offentlighetslagen tillämpas på dem direkt med stöd av offentlighetslagen. I regeringens arkiv ingår dock också brev och handlingar som avses i 5 § 3 mom. 1 punkten i offentlighetslagen, såsom brev och meddelanden från medborgare som kan innehålla information ur privatlivet. I offentlighetslagen innefattar tillämpningsområdet för sekretessgrunderna inte uttryckligen dessa handlingar. Det har dock blivit praxis att om det i en handling som sparats i en regerings arkiv ingår uppgifter som enligt 24 § i offentlighetslagen är sekretessbelagda, till exempel uppgifter om en persons hälsotillstånd eller personliga förhållanden, så har man vid prövning om handlingen kan lämnas ut tillämpat sekretessgrunderna i offentlighetslagen. 

Uppgifter ur handlingar som ingår i en regerings arkiv lämnas ut på basis av forskningstillstånd som beviljas av statsrådets kansli. Det har ansetts att förfarandet med forskningstillstånd grundar sig på bestämmelsen i 5 § 4 mom. andra meningen i offentlighetslagen som möjliggör att uppgifter ur handlingar som avses i meningen lämnas ut med myndighetens tillstånd om myndigheten har bestämt detta. Handlingar som enligt arkivlagen ska införas i ett arkiv och som därför med stöd av 5 § 4 mom. första meningen i offentlighetslagen hör till den lagens tillämpningsområde omfattas inte av krav på forskningstillstånd. Krav på forskningstillstånd gäller endast handlingar som inte hör till offentlighetslagens tillämpningsområde. Utlämnande av uppgifter ur handlingar som inte hör till offentlighetslagens tillämpningsområde får, frånsett sekretessbelagda uppgifter, allmänt taget anses grunda sig på myndighetens prövning, om det inte har föreskrivits särskilt om saken. Närmare bestämmelser om förfarandet med forskningstillstånd finns i statsrådets kanslis föreskrift om regeringens arkiv. 

Till regeringens arkiv hör också handlingar som är sekretessbelagda med stöd av 5 § 5 mom. i offentlighetslagen. Dessa handlingar kan myndigheten i regel inte visa för eller lämna ut till utomstående om det inte uttryckligen har föreskrivits i lag om att lämna ut informationen eller om rätten att få informationen. I 27 och 28 § i offentlighetslagen föreskrivs det om att lämna ut sekretessbelagda handlingar för vetenskaplig forskning och andra ändamål som nämns i paragraferna. I fråga om sekretessbelagda handlingar har dessa bestämmelser i tillämpliga delar tillämpats vid tillståndsprövningen. Att lämna ut uppgifter ur handlingar i en regerings arkiv är likväl alltid underkastat prövning också i fråga om handlingar som inte är sekretessbelagda enligt offentlighetslagen eftersom dessa handlingar inte hör till offentlighetslagens tillämpningsområde. I förfarandet med forskningstillstånd har det under årens lopp förekommit varierande praxis. Den linje som utvecklats är att forskningstillstånd som ger tillgång till regerings arkiv beviljas endast för vetenskaplig forskning. 

Rättspraxis har också uppkommit i fråga om vilka handlingar som ska sparas i en regerings arkiv. I ett årsboksavgörande av högsta förvaltningsdomstolen (HFD:2020:48) gällde frågan om ett medborgarbrev som en privatperson hade skickat till en minister omfattades av offentlighetslagen eller inte. Enligt avgörandet är utgångspunkten i bedömningen av offentlighetsstatusen för medborgarbrev som skickats till en minister att ministern förutom att vara en regeringsledamot som sköter ett politiskt förtroendeuppdrag, också är chef för sitt ministerium. I sin egenskap av chef sköter ministern ärenden som hör till ministeriets verksamhetsområde. I sitt avgörande konstaterade domstolen att sådana handlingar som ministern erhållit och som i sig kunde klassas som medborgarbrev och som utgående från sitt innehåll skulle anses skickade i ett ärende som gällde ministeriets verksamhetsområde eller uppgifter, var myndighetshandlingar som ministeriet innehade. Det aktuella medborgarbrevet skulle med beaktande av sitt innehåll och syfte anses ha skickats till ministern i ett ärende som gällde ministeriets verksamhetsområde och uppgifter. Brevet blev därför inte med stöd av 5 § 3 mom. 1 punkten i offentlighetslagen utanför lagens tillämpningsområde. Även om medborgarbrevet i avgörandet ansågs vara en myndighetshandling, bekräftar avgörandet tolkningen att en minister också kan få brev i sin egenskap av regeringsledamot som sköter ett politiskt förtroendeuppdrag och att sådana handlingar inte hör till offentlighetslagens tillämpningsområde. 

I ett annat avgörande av högsta förvaltningsdomstolen (annat beslut 781/2015, på finska) var det fråga om en begäran om information som gällde uppgifter i en ministers kalender. I avgörandet konstaterades att kalendern till sin karaktär är ett verktyg som hjälper ministern att planera sin tidsanvändning och hålla sitt tidsschema och därför på grundval av sitt innehåll och syfte är en i 5 § 4 mom. avsedd handling utarbetad för internt arbetet jämförbart med förhandlingar och kommunikation. Avgörandet gällde kalenderinformation för en minister i den sittande regeringen. Dessutom har Helsingfors förvaltningsdomstol meddelat två avgöranden om ministrars kalenderinformation som förts över till regeringens arkiv. Det ena gällde utlämnande av kalenderuppgifter på grundval av en begäran om information i enlighet med offentlighetslagen (7403/2024) och det andra på grundval av ett forskningstillstånd som beviljats av statsrådets kansli (892/2025). Också i dessa två avgöranden konstaterades att en ministers kalenderuppgifter utgör handlingar för internt arbete. 

Helsingfors förvaltningsdomstol har också avgjort två besvärsärenden (17/0591/5 och 17/0592/5, 25.10.2017) som gällde begäranden om information om e-postmeddelanden som statsministern fått och skickat. Helsingfors förvaltningsdomstol har i sina avgöranden konstaterat att den omständighet att en part i en diskussion via e-post är statsministern inte som sådan är en grund för att bedöma begreppet ärende som hör till myndighetens ansvarsområde eller uppgifter i 5 § 2 mom. i offentlighetslagen så att det utvidgas. Förvaltningsdomstolen ansåg att diskussionen när den bedöms utifrån sitt innehåll inte var sådan att den gällde ett ärende som det ankom på myndigheten att behandla eller ett ärende som annars hörde till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter, varför de meddelanden som ingick i diskussionen inte var handlingar som avses i 5 § 2 mom. i offentlighetslagen. Helsingfors förvaltningsdomstol har i sitt beslut om en begäran om information ur en ministerarbetsgrupps protokoll (6038/2025, 26.9.2025, inte lagakraftvunnet beslut) konstaterat att det i ärendet var fråga om en myndighet som avses i offentlighetslagen och att ministeriet inte hade kunnat vägra lämna ut den begärda informationen på den grunden att handlingarna är sådana handlingar för internt arbete som aves i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. 

Förordnande till uppgifter vid ministerierna 

Statliga tjänster där innehavaren står i tjänsteförhållande tillsätts i regel genom öppen rekrytering. Tillsättandet grundar sig på de allmänna utnämningsgrunder som anges i 125 § i grundlagen. Dessa är skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd. Bestämmelser om allmänna behörighetsvillkor finns i 6, 7 och 8 § i statstjänstemannalagen. Till dessa hör språkkunskaper, medborgarskap och ålder. Särskilda behörighetsvillkor kan anges i en lag eller förvaltningsförordning som gäller myndigheten i fråga. Särskilda behörighetsvillkor är till exempel den utbildning eller examen som krävs, erfarenhet som uppgifterna kräver eller förtrogenhet med uppgiftsområdet för tjänsten. 

En statstjänstemans uppgifter kan ändras utan tillämpning av utnämningsförfarandet genom förordnande till en uppgift. Utöver tillsättande av en tjänst har förordnandet till en uppgift, som grundar sig på arbetsgivarens direktionsrätt, varit etablerad praxis vid ministerierna. Enhetlig lagstiftning om detta finns inte. Bestämmelser om att söka ändring i ett förordnande till en uppgift finns dock i 57 § 3 och 4 mom. i statstjänstemannalagen. Enligt 3 mom. får ändring i följande beslut som gäller en tjänsteman inte sökas genom besvär, om inte något annat föreskrivs i lag: 1) placering av en gemensam tjänst inom ämbetsverket, 2) beviljande eller förvägran av tjänstledighet som är beroende av prövning, 3) förordnande till en uppgift, om tjänstemannen har gett sitt samtycke till förordnandet. Om ett beslut som avses i 3 mom. 1 eller 3 punkten innebär att placeringsorten för tjänsten ändras, får ändring i beslutet enligt 4 mom. sökas på det sätt som föreskrivs i 1 mom. Beslutet ska dock följas trots besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 

Enligt motiveringarna i regeringens proposition om ändring av statstjänstemannalagen (RP 61/2011 rd, s. 19) avses med förordnande till en uppgift i bestämmelsen situationer där en tjänsteman som är anställd vid ett ämbetsverk förordnas att sköta till exempel en uppgift som chef. Bestämmelser om förordnande till en uppgift finns inte i statstjänstemannalagen eller statstjänstemannaförordningen. Om systemet tas i bruk vid ett ämbetsverk, bestäms om detta i arbetsordningen. Samtidigt bestäms om förordnanden till en uppgift ska gälla för viss tid eller tills vidare. Det är fråga om normal organisering av arbetet och uppgifterna. Ett förordnande till en uppgift genomförs i samförstånd med tjänstemannen i fråga. Grundprincipen är att man iakttar ett internt anmälningsförfarande, där de som är intresserade kan anmäla sig till exempel till en chefsuppgift. Förordnandet begränsas bara av tjänstemannens tjänstebenämning och de bestämmelser som gäller tjänsten i fråga. 

Särskilda bestämmelser om förordnande till en uppgift finns i lagstiftningen för utrikesministeriet och de beskickningar som hör till Finlands utrikesrepresentation. I en del ministeriers arbetsordning finns det också bestämmelser om användning av förordnandet till en uppgift. 

Dessutom behandlas förordnande till en uppgift i finansministeriets anvisning om de principer som ska iakttas när tjänster tillsätts (VN/30496/2024, 28.10.2024), där det om förordnande till en uppgift konstateras (s. 5) att det är fråga om en normal organisering av arbete och uppgifter som omfattas av arbetsgivarens direktionsrätt. Förordnandet begränsas bara av tjänstemannens tjänstebenämning och de bestämmelser som gäller tjänsten i fråga samt i praktiken av tjänstemannens kompetens. Med ett förordnande får man dock inte ändra en tjänstemans uppgifter så att tjänsten i sak förändras väsentligt. Arbetsgivaren kan inom ramen för sin direktionsrätt bestämma om ett förordnande till en uppgift gäller för viss tid eller tills vidare. Behörighetsvillkoren för en tjänst får inte kringgås med ett förordnande till en uppgift. Det är också viktigt att i förfarandet iaktta öppenhet, god förvaltning och i tillämpliga delar principerna i det förfarande som används vid tillsättande av tjänster. Detta kan genomföras åtminstone så att tjänstemän som är villiga att ta emot uppgiften kan anmäla intresse för den, varefter deras meriter jämförs jämlikt och objektivt. Eftersom avsikten med ett förordnande inte är att ändra tjänsten, är det i praktiken tillrådligt att förordnandet är tidsmässigt begränsat och innehåller uppgifter om hur det kan återkallas. Ett förordnande till en uppgift bör inte utan särskilt skäl ges för mer än fem år. 

Högsta förvaltningsdomstolen har i sitt avgörande (HFD:2025:21) tagit ställning till förordnande till en uppgift och överklagbarheten hos beslut om förordnande till en uppgift. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade bland annat att man med ett förordnande som grundar sig enbart på direktionsrätten eller myndighetens arbetsordning inte på ett väsentligt sätt kan ändra en tjänsts hierarkiska och organisatoriska ställning så att det till sitt innehåll är fråga om en helt annan uppgift och att om man förfar så uppkommer besvärsrätt för andra som har anmält sitt intresse för samma uppgift. 

Högsta förvaltningsdomstolen har konstaterat att bestämmelserna om en tjänstemans tjänst eller uppgifter enligt tjänstebenämningen och en tjänstemans organisatoriska ställning samt om offentlig rekrytering begränsar användningsområdet för förfarandet att förordna till en uppgift i de situationer där detta förfarande grundar sig endast på arbetsgivarens direktionsrätt och myndighetens arbetsordning. Vid förordnande till en uppgift är det inte fråga om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Tjänsteförhållandet för en tjänsteman som förordnats till en uppgift grundar sig på ett tidigare beslut genom vilket tjänstemannen har utnämnts till tjänsten eller tjänsteförhållandet. Arbetsgivaren kan genom förordnanden till uppgifter organisera arbeten och uppgifter på grundval av sin direktionsrätt. Enligt högsta förvaltningsdomstolen kan en tjänsteman inte med ett förordnande som grundar sig enbart på direktionsrätten eller myndighetens arbetsordning förordnas tills vidare eller för lång tid till en sådan uppgift där arbetsuppgifterna och den organisatoriska ställningen avviker väsentligt från de arbetsuppgifter och den ställning som tjänstemannen i sin egen tjänst har. 

Justitiekanslern vid statsrådet har i ett avgörande tagit ställning till förordnande till en uppgift. I avgörandet (OKV/1872/10/2022) fäste justitiekanslern bland annat avseende vid skyldigheten att motivera ett beslut om förordnande till en uppgift enligt förvaltningslagen och att behörighetsvillkor för en tjänst inte får kringgås genom förordnandet. Dessutom har justitiekanslern i ett annat avgörande (OKV/967/1/2017) konstaterat att om en myndighet använder förfarandet med förordnande till en uppgift, är det skäl att införa tydliga bestämmelser om detta i arbetsordningen. På så sätt kan man säkerställa att användningsområdena för förfarandet med förordnande till en uppgift och tjänsteutnämningar är tydligt angivna och kända på förhand. 

Även riksdagens justitieombudsman har i ett avgörande (EOAK/7091/2019) konstaterat att ett förfarande med förordnande till en uppgift som inte regleras i lag men som i vissa situationer och inom vissa ramar är tillåtet inte får användas för att kringgå ett förfarande för tillsättande av tjänster som föreskrivs i lag. Myndigheten ska följa lagen och använda sin prövningsrätt bara för sådant som den är avsedd för enligt lag. 

Förordnandet till en uppgift grundar sig på ett ministeriums behov att organisera uppgifter och personalresurser flexibelt jämfört med den rätt tidskrävande rekryteringsprocess som tillsättande av en tjänst innebär. Förfarandet genomförs vid ett ministerium i regel genom intern anmälan, varvid intresserade personer kan anmäla sitt intresse för uppgiften. Samtidigt kan ministeriet stödja utvecklingen av sina anställdas kompetens samt deras karriärutveckling. 

Användningen av förordnandet till en uppgift är etablerad vid ministerierna när det gäller chefsuppgifter på lägre nivå än avdelningschef, till exempel uppgifter som enhetschef, gruppchef och teamchef samt expertuppgifter. I utrikesförvaltningen, det vill säga vid utrikesministeriet och de beskickningar som hör till Finlands utrikesrepresentation förordnas allmänna tjänstemän och specialtjänstemän i stor utsträckning till olika uppgifter, och förfarandet används också för att förordna tjänstemän till uppgifter i ministeriets ledning (statssekreterare som kanslichef, understatssekreterare, avdelningschef, beskickningschef och enhetschef). Bestämmelser om förordnande till en uppgift i utrikesförvaltningen finns i 17–22 § i lagen om utrikesförvaltningen. Avsikten med den föreslagna regleringen är inte att ändra dessa bestämmelser, och den föreslagna regleringen ska inte tillämpas på tjänstemän inom utrikesförvaltningen som avses i 3 kap. i lagen om utrikesförvaltningen. 

I rättslitteraturen har det konstaterats att det vid förordnande till en uppgift är fråga om ett normalt sätt att organisera arbeten och uppgifter som omfattas av arbetsgivarens direktionsrätt. Om förfarandet med förordnande till en uppgift tas i bruk vid en myndighet, är det skäl att införa bestämmelser om det i arbetsordningen (Koskinen–Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet, Alma Talent 2019, s. 67). 

2.2  Bedömning av nuläget

Rådet för bedömning av lagstiftningen 

Rådet för bedömning av lagstiftningen och dess verksamhet har granskats och utvärderats i flera sammanhang. De mest omfattande bedömningarna ingår i rapporten ” Lainsäädännön arviointineuvoston toiminnan vaikuttavuuden arviointi ”, som ingår i publikationsserien för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet (Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2019:12, på finska), riksdagens revisionsutskotts utredning ” Miten vaikutusten arviointia voitaisiin parantaa? – Vaikutusarviointi ja sen kehittämistarpeet suomalaisessa lainvalmistelussa ” (Riksdagens revisionsutskotts publikation 1/2020, på finska) och Finlands Näringslivs publikation ” Arviointineuvostoselvitys ” (Näringslivets centralförbund EK, mars 2022, på finska). Riksdagens revisionsutskott har i sitt betänkande om nuläge och utvecklingsbehov i fråga om utfallet för konsekvensbedömningar i författningsförslag (ReUB 1/2022 rd) även behandlat utvecklandet av bedömningsrådets verksamhet.  

Bedömningsrådets uppgifter vid utarbetande av konsekvensbedömningar 

Då och då har det diskuterats huruvida bedömningsrådet och särskilt dess sekreterare borde delta i utarbetandet av konsekvensbedömningar vid ministerierna. Det har rekommenderats att rådet i syfte att förbättra kvaliteten på konsekvensbedömningarna får i uppgift att ge ministerierna råd vid utarbetandet av konsekvensbedömningar och delta i planeringen och styrningen av dem. 

Enligt 2 § i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen ska rådet ge utlåtanden om konsekvensbedömningar. Enligt motiveringspromemorian till förordningen är det inte rådets uppgift att göra konsekvensbedömningar, utan det granskar redan utförda bedömningar. Rådet ska vara oberoende och självständigt i förhållande till specialintressen inom de olika förvaltningssektorerna. Rådet ska utarbeta sina utlåtanden oberoende, och dess bedömningar ska vara öppna och opartiska. Sekreterarna kan ge råd som kan gälla till exempel planeringen av konsekvensbedömningen, bedömningsmetoderna eller förfarandena vid rådets behandling på ett allmänt plan i fråga om lagstiftningsprojekt. Sekreterarna kan ändå inte för enskilda lagberedningsprojekt ge råd om planeringen eller genomförandet av den egentliga konsekvensbedömningen på ett sådant sätt att det kan ses som att delta i utarbetandet av konsekvensbedömningen. 

Riksdagens revisionsutskott har i ett betänkande (ReUB 1/2022 rd, s. 27) framhållit att rådets deltagande i planeringen av ett lagberedningsprojekt skulle ifrågasätta dess roll som självständig och oberoende aktör och försvåra arbetsfördelningen mellan ministerierna och rådet. Rådet självt har påpekat att det i praktiken skulle bedöma sina egna rekommendationer om det i inledningsskedet av en lagberedning skulle ge råd om hur konsekvensbedömningarna ska utarbetas och i ett senare skede av beredningen bedöma konsekvensbedömningarna i regeringens propositionsutkast. Det skulle vara svårt att kombinera rådets självständiga och oberoende roll med deltagande i utarbetandet av konsekvensbedömningarna. 

Tidsättning av bedömningsrådets utlåtanden 

Riksdagens revisionsutskott har i sitt betänkande (ReUB 1/2022 rd, s. 27) ansett det nödvändigt att rådet granskar sina verksamhetsprocesser och ser till att dess utlåtande finns tillgängligt tidigare än för närvarande, så att rådets rekommendationer kan beaktas innan propositionen färdigställs. Rådet har självt sett det som viktigt att det bedömer ett sådant propositionsutkast där remissvaren har beaktats och som även i övrigt är så färdig som möjligt och innehåller även behövliga ändringar och konsekvensbedömningar som gjorts utifrån den respons som getts vid hörandena. 

Enligt 2 § 1 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen ska rådet ge utlåtanden om konsekvensbedömningarna i utkasten till regeringens propositioner. Det finns inga bestämmelser om i vilket skede av lagberedningsprocessen rådet ska ge sitt utlåtande. Rådets betoningar och arbetssätt har formats i dess praktiska verksamhet. Det verkar inte heller framöver ändamålsenligt att genom lag eller förordning föreskriva om frågor som gäller betoningar i rådets verksamhet och hur den organiseras praktiskt. 

Bedömningsrådets befogenheter att påverka hur beredningen av författningsförslag framskrider 

Bedömningsrådets utlåtanden, inklusive rekommendationer om hur konsekvensbedömningen i författningsförslagen borde förbättras, binder inte ministerierna. Rådet kan inte påverka hur beredningen av författningsförslag framskrider. Riksdagen har i ett uttalande i sin skrivelse om nuläge och utvecklingsbehov i fråga om utfallet för konsekvensbedömningar i författningsförslag (RSk 14/2022 rd) förutsatt att regeringen utreder om rådet för bedömning av lagstiftningen bör ha rätt att stoppa och återremittera en i rådets uppfattning bristfällig proposition. Enligt ett betänkande som riksdagens revisionsutskott lämnat innan skrivelsen publicerades (ReUB 1/2022 rd, s. 27) handlar det om att rådet ska kunna stoppa lagberedningen och återföra författningsförslaget till ministeriet för ytterligare beredning, om konsekvensbedömningen är bristfällig. 

Vid statsrådet (se närmare i Regeringens årsberättelse 2022, bilaga 3, Åtgärder med anledning av riksdagens uttalanden och ställningstaganden, s. 83–84) har en rätt att stoppa och återremittera propositioner ansetts problematisk i förhållande till statsrådets roll som utövare av regeringsmakten vid lagberedning. Enligt 67 § 1 mom. i grundlagen avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde vittsyftande och principiellt viktiga ärenden samt sådana andra ärenden vars betydelse kräver det. Enligt 3 § 1 punkten i reglementet för statsrådet handläggs och avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde regeringens propositioner till riksdagen. Beslutanderätt som tillhör det allmänna sammanträdet kan inte överföras till ett organ som är sammansatt av enskilda experter. Den föreslagna rätten att stoppa och återremittera propositioner har vid statsrådet inte heller ansetts oproblematisk i förhållande till laglighetsövervakningen. Justitiekanslern övervakar med stöd av 112 § i grundlagen lagenligheten i statsrådets tjänsteåtgärder. Justitiekanslern har ingen formell rätt att stoppa en regeringsproposition. 

Vid statsrådet har det också ansetts att en rätt att stoppa och återremittera propositioner skulle kunna fördröja lagstiftningsprojekt. Statsrådet har inte heller i övrigt sett den som ändamålsenlig. Bedömningsrådet är ett sidoorgan i statsförvaltningen. Sådana organ tillhör inte den hierarkiska förvaltningsapparaten, och de har i allmänhet inte heller administrativ beslutanderätt. Om det bedöms vara möjligt att ge bedömningsrådet befogenheter att påverka hur beredningen av regeringens propositioner framskrider, innebär dessa befogenheter en genomgripande förändring i rådets ställning och uppgifter. Det måste i så fall bland annat utredas hur eventuella åsiktsskillnader mellan rådet och det ansvariga ministeriet om brister i regeringens propositionsutkast ska hanteras. Även om rådets utlåtanden inte är rättsligt bindande har de en stor faktisk tyngd. I praktiken är ministerierna redan nu skyldiga att bedöma behovet och möjligheterna att förbättra konsekvensbedömningar som i utlåtanden konstaterats vara bristfälliga för att riksdagens rätt till information ska tillgodoses. 

Bedömningsrådets uppgifter vid utvärdering av lagstiftningen 

Enligt 2 § 1 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen kan rådet efter att en författning har trätt i kraft utvärdera om konsekvenserna av lagstiftningen har realiserats som förväntat. Rådet har hittills inte gjort sådana utvärderingar av lagstiftningen. I sina utlåtanden om utkast till regeringens propositioner har rådet kunnat behandla de delar som rör uppföljningen och utvärderingen av lagstiftningen som en del av granskningen av övriga motiveringar till utkastet. Rådet har i ett initiativ till ett system för utvärdering av lagstiftningen på statsrådsnivå i mars 2019 konstaterat att rådet inte har haft förutsättningar för att utvärdera lagstiftning, eftersom statsrådet inte har haft allmänna principer eller kriterier mot vilka utvärderingen skulle kunna utföras. Enligt initiativet har rådet inte heller på grund av att de resurser som funnits att tillgå varit begränsade haft möjlighet att självt göra utvärderingar eller anlita utomstående för att göra sådana. 

I Statsrådets gemensamma principer för uppföljning och utvärdering av lagstiftningen (Statsrådets publikationer 2023:50, s. 8 och 16) som publicerades i maj 2023 konstaterades att en fortlöpande kontroll av lagstiftningens funktion och aktualitet ska ses som en del av lagberedningen. För denna kontroll ansvarar de ministerier som svarar för lagberedningen inom sina ansvarsområden, och den hör till deras viktigaste uppgifter. Varje ministerium ansvarar för utvärderingarna av lagstiftningen inom sitt ansvarsområde. 

Bedömningsrådet ska enligt 2 § 1 mom. i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen ge utlåtanden om konsekvensbedömningarna i utkasten till regeringens propositioner. Rådets uppgift är inte att utarbeta konsekvensbedömningar, utan det bedömer redan utarbetade konsekvensbedömningar och deras kvalitet. När rådets roll i utvärderingen av lagstiftningen granskas ur samma synvinkel verkar en motiverad slutsats vara att rådet inte självt ska göra utvärderingar. I Statsrådets gemensamma principer för uppföljning och utvärdering av lagstiftningen (s. 28) konstateras att rådet för bedömning av lagstiftningen kan ge utlåtanden om kvaliteten på utvärderingsrapporter. Även rådet självt har i sitt initiativ om ett system för utvärdering av lagstiftningen på statsrådsnivå ansett att det eventuellt skulle kunna bedöma kvaliteten på utvärderingar som valts ut enligt fastställda kriterier. Uppgiften kräver dock enligt rådets uppfattning ett resurstillskott. 

Riksdagens revisionsutskott har i sitt betänkande (ReUB 1/2022 rd, s. 27) konstaterat att rådets deltagande i beredningen skulle kunna ifrågasätta dess roll som självständig och oberoende aktör och försvåra arbetsfördelningen mellan ministerierna och rådet. Samma synpunkter skulle kunna gälla rådets deltagande i utarbetandet av utvärderingar. I lagberedningen är rådets uppgift att ge utlåtanden om konsekvensbedömningar i regeringspropositioner. På motsvarande sätt skulle rådets uppgift i utvärderingen av lagstiftningen kunna vara att ge utlåtanden om utvärderingar och deras kvalitet. När en utlåtandepraxis från rådets utvärderingar med tiden uppkommer skulle man kunna försöka precisera kravnivån för utvärderingarna på samma sätt som man med hjälp av rådets utlåtandepraxis strävar efter att precisera kravnivån för konsekvensbedömningen av lagförslag. 

Slutledningar 

Bedömningsrådets huvuduppgift är att ge utlåtanden om konsekvensbedömningar i regeringens propositionsutkast. Rådet är den enda aktören som systematiskt bedömer kvaliteten på konsekvensbedömningar i regeringens propositionsutkast och jämför hela konsekvensbedömningen i propositionsutkast med kraven i anvisningarna för konsekvensbedömning. När det gäller antalet propositionsutkast som rådet bedömer och ger utlåtande om har rådet strävat efter att på ett heltäckande sätt bedöma och lämna utlåtande om propositionsutkast från varje år. 

Inrättandet av rådet för bedömning av lagstiftningen och dess verksamhet har lyft fram vikten av konsekvensbedömningen som en del av god lagberedning och lett till ökad förståelse för vikten av konsekvensbedömningar och av att de utarbetas omsorgsfullt. I omdömen om rådet har det ansetts att dess verksamhet har skapat intresse och tryck för att utveckla kvaliteten på konsekvensbedömningarna vid ministerierna. Rådets utlåtanden inverkar på kvaliteten på konsekvensbedömningarna i de propositioner som rådet ger utlåtande om. Konsekvensbedömningarnas kvalitet kan också påverkas av att ministerierna bereder sig för att rådet eventuellt kommer att bedöma dem och att man därför fäster större vikt vid att konsekvensbedömningarna utarbetas med omsorg. Genom rådets utlåtandepraxis försöker man dessutom rent allmänt inverka på utarbetandet av konsekvensbedömningar vid statsrådet och utvecklingen av kvaliteten på konsekvensbedömningarna. 

Syftet med den styrning som sker genom bedömningsrådets utlåtanden är alltså inte begränsat till effekter på de enstaka regeringspropositioner vars konsekvensbedömningar rådet lämnar utlåtande om, utan den avses även inverka på kvaliteten på lagberedningen och konsekvensbedömningarna samt lagberedningskulturen vid statsrådet i allmänhet och i större omfattning. Rådet främjar syftena med sin verksamhet förutom genom sina utlåtanden och den utlåtandepraxis som de bildar också till exempel genom att samarbeta med statsrådet och dess ministerier och genom att delta i den offentliga debatten om lagberedningen och konsekvensbedömningarna bland annat med initiativ och observationer om kvaliteten på lagberedningen och konsekvensbedömningarna och behoven att utveckla dem. 

I sitt betänkande (ReUB 1/2022 rd, s. 27) har riksdagens revisionsutskott ansett att bedömningsrådet har haft en positiv inverkan på lagberedningen och särskilt på konsekvensbedömningarnas kvalitet. Rådet har genom sin verksamhet kunnat påverka utvecklingen av lagberedningen. Konsekvensbedömningen i lagberedningen har stärkts betydligt vid statsrådet under de senaste åren. Det har dock också uttryckts oro för att man redan har satsat så mycket på att förbättra kvaliteten på konsekvensbedömningarna att det kan försämra möjligheterna att genomföra åtgärder för att utveckla kvaliteten på andra delar av regeringens propositioner, framför allt lagförslagen och specialmotiveringarna. 

En del av de förslag om hur bedömningsrådets verksamhet ska utvecklas har gällt frågor som redan nu hör till rådets behörighet och uppgifter och där man kan bedöma att det huvudsakligen handlar om frågor som kan karakteriseras som betoningar och praktisk organisering. Det har till exempel föreslagits att man ska utreda hur rådets utlåtanden kan utnyttjas bättre i lagberedningen och i utbildningen av lagberedare. Det har rekommenderats att rådet ska samarbeta aktivare med statsrådet och dess ministerier, framhålla konsekvensbedömningens betydelse som en del av en kvalitativt högtstående lagberedning och föra fram sina iakttagelser om brister i lagberedningen. En åsikt som framförts är också att rådet borde bedöma alla propositionsutkast som utarbetas vid statsrådet. Dessutom har det föreslagits att rådet ska delta flitigare i samhällsdebatten och ta initiativ till åtgärder som förbättrar kvaliteten på lagberedningen. 

Rådets betoningar och arbetssätt har formats i dess praktiska verksamhet. Sitt arbete och sin ärendehantering har rådet organiserat mera detaljerat genom en arbetsordning som rådet har fastställt i överensstämmelse med 7 § i statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen. De centrala bestämmelserna på förordningsnivå om rådet för bedömning av lagstiftningen ska enligt förslaget preciseras på en del punkter och lyftas upp på lagnivå. Den föreslagna regleringen på lagnivå ska till sitt centrala innehåll kompletteras med en förordning av statsrådet som motsvarar den nuvarande. Samtidigt upphävs nuvarande statsrådsförordning. Det verkar inte heller framöver vara ändamålsenliga att genom lag eller förordning föreskriva om frågor som gäller betoningarna i rådets verksamhet eller hur verksamheten ska ordnas praktiskt, utan att låta rådet ordna sin verksamhet på det sätt som det anser bäst stödja dess effekt och därigenom utvecklandet av konsekvensbedömningarnas kvalitet. Enligt motiveringspromemorian till statsrådets förordning om rådet för bedömning av lagstiftningen företräder ordföranden bedömningsrådet och bestämmer riktlinjerna för dess verksamhet. Ordföranden har således en väsentlig roll i rådets verksamhet när fokusområdena i verksamheten och den praktiska organiseringen av den stakas ut inom ramen för de bestämmelser som gäller rådet. En del av förslagen om hur rådets verksamhet ska utvecklas har gällt dess centrala uppgifter och befogenheter. Dessa har behandlats tidigare i detta kapitel. 

Från bedömningsrådets verksamhet har erfarenheter samlats i över nio år. Under beredningen av denna proposition har uppfattningen varit att det under dessa nio år inte har kommit fram sådana olägenheter eller omständigheter som nödvändigt skulle kräva eller ge anledning till att redan i samband med denna lagändring föreslå betydande ändringar i rådets uppgifter. Rådets uppgifter som expertorgan för bedömning av konsekvensbedömningar har visat sig vara tämligen klara och fungerande. I flera utvärderingar av rådets verksamhet har det dock föreslagits att dess ställning ska stärkas. Det har huvudsakligen föreslagits ske så att det föreskrivs om rådet på lagnivå. Detta behandlas utförligare i avsnitt 5.1, Handlingsalternativen och deras konsekvenser. 

Regeringens arkiv 

I gällande lagstiftning finns det inga särskilda bestämmelser om regeringens arkiv. På grund av frågans samhälleliga betydelse är det motiverat att bestämmelser om existensen av regeringens arkiv och dess ställning utfärdas på lagnivå så som det har föreskrivits om republikens presidents arkiv. Även utvecklingen inom dataskyddslagstiftningen talar för att det föreskrivs om regeringens arkiv på lagnivå, eftersom det i en regerings arkiv sparas ett stort antal brev som mottagits av ministrar, statssekreterare och specialmedarbetare, nuförtiden i praktiken oftast e-postmeddelanden. 

Förfarandet med forskningstillstånd har ansetts grunda sig på 5 § 4 mom. andra meningen i offentlighetslagen, och närmare grunder för förfarandet anges i en föreskrift av statsrådets kansli. När det gäller sekretessbelagda handlingar iakttas i tillämpliga delar bestämmelserna om utlämnande av sekretessbelagda myndighetshandlingar i 27 och 28 § i offentlighetslagen, men dessa paragrafer kan inte direkt tillämpas på behandlingen av ansökningar om forskningstillstånd som gäller en regerings arkiv, eftersom paragraferna i princip handlar om att lämna ut uppgifter ur sekretessbelagda myndighetshandlingar. Utlämnande av andra än sekretessbelagda handlingar kräver ingen uttrycklig reglering, utan en handling avsedd för internt arbete kan till exempel enligt gällande lagstiftning lämnas ut efter myndighetens prövning. Det är dock motiverat att föreskriva om förfarandet med forskningstillstånd tydligare än för närvarande. Dessutom är det nödvändigt att förtydliga rättsläget när det gäller lagstiftningen om att lämna ut och att använda sekretessbelagda uppgifter. Uttryckliga bestämmelser om detta undanröjer oklarheter i tolkningen i fråga om utlämning och användande av en regerings handlingar. 

Förordnande till uppgifter vid ministerierna 

Vid sidan av offentlig rekrytering är det etablerad praxis vid största delen av ministerierna att förordna arbetstagare till uppgifter på grundval av arbetsgivarens direktionsrätt. Några bestämmelser om förordnande till en uppgift finns inte i statstjänstemannalagen frånsett 57 § 3 mom. 3 punkten och 4 mom., där det föreskrivs om att söka ändring i beslut om förordnande till en uppgift. Gällande lagstiftning om förordnandet till en uppgift som tillämpas på ministerierna är splittrad. För utrikesförvaltningen, det vill säga vid utrikesministeriet och de beskickningar som hör till Finlands utrikesrepresentation finns specialbestämmelser på lagnivå, medan en del bestämmelser finns i ministeriers arbetsordningar som utfärdats genom förordningar av ministerierna i fråga. I förfarandet iakttas dessutom finansministeriets anvisning om de principer som ska iakttas när tjänster tillsätts även om den är en anvisning och därför inte rättsligt bindande. Eftersom lagstiftning saknas har denna anvisning dock utgjort en referensram, enligt vilken förfarandet kan användas utan att gå utanför arbetsgivarens direktionsrätt. 

I avsaknad av allmän lagstiftning har förordnandet till en uppgift, förutom inom utrikesförvaltningen, vid ministerierna grundat sig på arbetsgivarens direktionsrätt och det aktuella ministeriets arbetsordning. Reglering i ministeriers arbetsordningar kan anses befinna sig rätt lågt i normhierarkin. I övrigt har tillämpningspraxis i fråga om förordnande till en uppgift vid ministerierna baserat sig på finansministeriets anvisning om de principer som ska iakttas när tjänster tillsätts. Detta har i praktiken lett till rättslig osäkerhet också därför att rättspraxisen för förordnande till en uppgift är knapp. Högsta förvaltningsdomstolen har nyligen i ett avgörande (HFD:2025:21) bedömt om ett förordnande till en uppgift och beslutet om förordnandet är överklagbara i en situation där en person har valts och förordnats till uppgiften i fråga i enlighet med förfarandet vid förordnande till en uppgift. Enligt förvaltningsdomstolen hade förordnandet till uppgiften inte skett inom de gränser där detta förfarande är möjligt med stöd av arbetsgivarens direktionsrätt och myndighetens arbetsordning. Enligt domstolen innebar detta att en person som sökt uppgiften hade rätt att överklaga myndighetens beslut eftersom beslutet till sina rättsverkningar långt motsvarade en tjänsteutnämning eller utnämning till ett tjänsteförhållande. 

Det nuvarande rättsläget vid ministerierna i fråga om de förordnanden till en uppgift som av hävd används vid en del ministerier får anses vara oklart och otillfredsställande. Eftersom allmän lagstiftning saknas har det ansetts nödvändigt att bestämmelser om förordnande till en uppgift, som är etablerad praxis vid ministerierna, och förfarande i samband med det utfärdas på statsrådsnivå genom en lag. Genom att bestämmelser om förordnande till en uppgift och förfarande i samband med det i hela statsrådet utfärdas på lagnivå undanröjs den rättsliga osäkerhet och oenhetlighet i tillvägagångssätten som gäller förfarandet, eftersom förfarandet vid ministerierna framöver kommer att ha sin grund i lag. Dessutom säkerställs det att lagstiftningen om förfarandet vid ministerierna är enhetlig och klar och det föreskrivs om en mer omfattande rätt att söka ändring. Arbetsgivaren ska dock även i fortsättningen kunna använda arbetsgivarens allmänna direktionsrätt och ålägga tjänstemän uppgifter inom ramen för deras tjänsteåligganden. 

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att statsrådslagen ändras genom att det till lagen fogas bestämmelser om rådet för bedömning av lagstiftningen. De centrala bestämmelserna på förordningsnivå om rådet för bedömning av lagstiftningen preciseras på en del punkter och lyfts in i statsrådslagen, vilket innebär att det i lagen föreskrivs om rådet och dess ställning och uppgifter och hur det tillsätts samt om behörigheten att utfärda förordningar. Rådets uppgifter enligt förslaget överensstämmer med dess nuvarande uppgifter med preciseringen att rådet i fortsättningen ska kunna ge utlåtanden om konsekvenserna av författningar som redan har trätt i kraft. Enligt gällande lagstiftning kan rådet efter att en författning har trätt i kraft utvärdera om konsekvenserna av lagstiftningen har realiserats som förväntat. Genom den föreslagna preciseringen ändras uppgiften att utvärdera lagstiftningen så att den bättre motsvarar den uppfattning av rådets roll i utvärderingen av lagstiftningen som har bilats vid statsrådet i och med utvecklingen av praxis för utvärderingen. Rådet ska enligt förslaget fortsätta sin verksamhet som tidigare. Rådets bedömning ska även framledes utgår från anvisningarna för lagberedning och konsekvensbedömningen i den. 

Det föreslås också att statsrådslagen kompletteras med reglering om ställningen för regeringens arkiv. Genom den föreslagna regleringen skapas uttryckliga regler för förfarandet vid beviljande av forskningstillstånd som gäller en regerings handlingar. Där preciseras också sekretessgrunderna för handlingar som sparas i en regerings arkiv och föreskrivs klarare än i dag om att lämna ut sekretessbelagda uppgifter och om mottagarens rättigheter och skyldigheter. 

Bestämmelser om det förordnande till en uppgift som grundar sig på arbetsgivarens direktionsrätt och av hävd används vid ministerierna och förfarande i samband med det utfärdas enligt förslaget genom en lag. Enligt förslaget ska statsrådslagen kompletteras med reglering om förordnande till en uppgift och förfarande i samband med det som grundar sig på befintlig praxis vid ministerierna. Enligt förslaget ska det i statsrådslagen föreskrivas om förordnande till en uppgift, om de uppgifter som tjänstemän kan förordnas till genom ett förordnande till en uppgift, om förfarandet med anmälan till en uppgift, om de bedömningsgrunder som tillämpas när den tjänsteman som ska förordnas till en uppgift väljs, om giltighetstiden för ett förordnande till en uppgift och om när förordnandet upphör, om sökande av ändring och om en avgränsning av tillämpningsområdet för bestämmelserna så att det inte omfattar tjänstemän vid utrikesförvaltningen. 

Gällande bestämmelser om förordnande till en uppgift vid ministerierna är splittrade. En del av bestämmelserna är specialbestämmelser på lagnivå och en del finns på förordningsnivå och ingår i ministeriers arbetsordningar. I och med att bestämmelser om förordnande till en uppgift och förfarande i samband med det på statsrådsnivå utfärdas genom en lag undanröjs den rättsliga osäkerhet som gäller förordnandet till en uppgift, eftersom det vid ministerierna kommer att grunda sig på lag och inte längre vid en del ministerier på arbetsgivarens direktionsrätt och ministeriets arbetsordning på förordningsnivå. Dessutom säkerställs en enhetlig och klar lagstiftning samt processuella garantier och rättssäkerhetsgarantier. I propositionen föreslås bestämmelser om en mera omfattande rätt att söka ändring än tidigare. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Rådet för bedömning av lagstiftningen 

Under beredningen övervägdes också alternativ till den föreslagna regleringen, och dessa alternativ bedömdes i synnerhet med tanke på uppnåendet av de föreslagna målen. 

Det tydligaste alternativet till förslaget kan anses vara att bibehålla nuläget, det vill säga att det även framöver föreskrivs om rådet för bedömning av lagstiftningen genom en statsrådsförordning. Då uppnås emellertid inte de nedan beskrivna fördelarna med att föreskriva om rådet genom lag. Dessutom förutsätter skrivningen i regeringsprogrammet redan i sig lagstiftningsåtgärder. Det finns flera skäl som talar för att det införs bestämmelser om rådet för bedömning av lagstiftningen på lagnivå. Rådets verksamhet är permanent till sin karaktär. Rådet ger offentliga utlåtanden om utkasten till regeringens propositioner. Utlåtandena har samhällelig betydelse och är avsedda att uppmärksamma brister i en konsekvensbedömning och att ge förslag på och rekommendationer om hur bedömningen kan förbättras. Även om rådets utlåtanden inte är rättsligt bindande har de stor faktisk betydelse. I praktiken är ministerierna skyldiga att bedöma i viken mån det finns behov och möjligheter att korrigera konsekvensbedömningar som i utlåtanden konstaterats vara bristfälliga för att det som stöd för riksdagens och statsrådets beslutsfattande ska finnas så tillförlitliga bedömningar som möjligt av olika alternativ för genomförande av reformer och deras effekter. Å andra sidan begränsar sig inte rådets samhälleliga genomslag till de utlåtanden som det ger; verksamheten har också en indirekt påverkan. Denna påverkan kommer till uttryck i rådets initiativ och i dess observationer om kvaliteten och utvecklingsbehoven i fråga om lagberedningen och konsekvensbedömningarna samt i det nyhetsvärde som rådets utlåtanden har och därmed i den påverkan som sker genom media. Den uppmärksamhet från allmänheten som utlåtandena får kan påverka beredningen av regeringens propositioner och statsrådets beslutsfattande i anknytning till dem. 

Om det föreskrivs om rådet på lagnivå stärker det utvecklandet av lagberedningen och ingripandet vid brister som observerats i beredningens kvalitet. Om bestämmelserna om rådet införs i en lag i stället för en förordning stärks också rådets ställning och permanenta karaktär som en del av lagberedningsprocessen samt dess verksamhetsförutsättningar och kontinuiteten för verksamheten över regeringsperioder. De utförda granskningarna och bedömningarna av rådet och dess verksamhet beskrivs ovan i avsnitt 2.2 Bedömning av nuläget. Enligt flera bedömningar av rådet bör dess ställning stärkas i första hand genom att föreskriva om det på lagnivå. 

Den gällande regleringen om rådet för bedömning av lagstiftningen på förordningsnivå har utfärdats med stöd av 119 § 2 mom. i grundlagen. Enligt 2 mom. i denna paragraf ska de allmänna grunderna för statsförvaltningens organ regleras genom lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt. Grunderna för statens regional- och lokalförvaltning ska likaså bestämmas genom lag. I övrigt kan bestämmelser om statsförvaltningens enheter utfärdas genom förordning. 

Enligt specialmotiveringen för 119 § 2 mom. i grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 174/II) ska de allmänna grunderna för statsförvaltningens organ alltid regleras i lag, om deras uppgifter innebär betydande utövning av offentlig makt. Med allmänna grunder avses i bestämmelsen närmast enhetens namn, bransch och huvudsakliga uppgifter samt dess behörighet. Det är fråga om utövning av offentlig makt till exempel när en enhet kan utfärda sådana rättsnormer som avses i 80 § 2 mom. i grundlagen eller fatta beslut om individers rättigheter, skyldigheter eller förmåner, använda maktmedel eller på andra sätt ingripa i grundläggande fri- och rättigheter. Enhetens utövning av offentlig makt ska dessutom anses vara betydande. I andra situationer kan bestämmelser om statsförvaltningens enheter utfärdas antingen genom lag eller förordning, om det inte är fråga om reglering av grunderna för ett statligt affärsverks verksamhet och ekonomi. Det är dock på sin plats att reglera viktiga arrangemang för statsförvaltningen genom lag. 

Vid sidan om statens centralförvaltning verkar olika beredningsorgan, såsom arbetsgrupper, kommissioner och kommittéer, som tillsätts av en myndighet för en bestämd tidsperiod. Dessa organ är inte egentliga myndigheter, och de fattar inte heller förvaltningsbeslut. Deras uppgift är i stället vanligtvis att bereda, planera eller ge utlåtanden eller råd. De är inte en del av den hierarkiska förvaltningsapparaten och har i allmänhet inte heller administrativ beslutanderätt. Ledamöterna i ett sidoorgan handlar dock i sitt uppdrag under tjänsteansvar. Bedömningsrådet är ett oberoende och självständigt sidoorgan inom statsförvaltningen. Det finns i anslutning till statsrådets kansli och har som sidoorgan inte i uppgift att utöva offentlig makt, vilket enligt 119 § 2 mom. i grundlagen skulle kräva att de allmänna grunderna för rådets verksamhet regleras genom lag. Å andra sidan är det, enligt specialmotiveringen för paragrafen, möjligt att genom lag utfärda bestämmelser om statsförvaltningens enheter även i andra situationer än dessa. Bestämmelsen i 119 § 2 mom. i grundlagen förhindrar således inte att bestämmelserna om bedömningsrådet utfärdas genom lag. 

När det gäller hur regleringen ska genomföras har alternativet att stifta en egen, separat lag om rådet för bedömning av lagstiftningen diskuterats under beredningen. Grundlagen kräver inte att ett organ som bedömningsrådet regleras författningshierarkiskt på lagnivå. För närvarande finns regleringen om det på förordningsnivå. Det är ändamålsenligt att endast de viktigaste bestämmelserna om rådet lyfts upp till lagnivå. Då kommer bestämmelserna att vara få och den separata lagen ganska begränsad. Det har därför inte ansetts lämpligt att stifta en separat lag om rådet. 

Under beredningen har det bedömts till vilken lag de föreslagna bestämmelserna kunde fogas. Man kom fram till att de kan införas i statsrådslagen. Det som talar för att de föreslagna bestämmelserna ska fogas till denna lag är att det finns ett sakligt samband med det övriga som regleras i statsrådslagen. Något liknande sakligt samband med den föreslagna regleringen observerades inte i andra lagar. 

Under beredningen har det bedömts att de nuvarande bestämmelserna om bedömningsrådet har visat sig vara ändamålsenliga, och endast mindre ändringsbehov har identifierats. I propositionen föreslås därför att de viktigaste bestämmelserna om bedömningsrådet lyfts upp till lagnivå, huvudsakligen i sin nuvarande form. I övrigt ska de nuvarande bestämmelserna i statsrådets förordning till stor del inkluderas som sådana i den statsrådsförordning som föreslås träda i kraft samtidigt som den föreslagna lagändringen. I rådets verksamhet har det framkommit endast några enstaka behov av att precisera detaljer i regleringen. Avsikten är att dessa ändringar ska genomföras samtidigt som den nya statsrådsförordningen utfärdas. 

Regeringens arkiv 

Ett alternativ till de föreslagna bestämmelserna om den rättsliga statusen för de handlingar som ska lagras i regeringens arkiv är att inga bestämmelser alls utfärdas om statusen, vilket innebär att deras status på samma sätt som nu bestäms genom tillämpning av statsrådets kanslis föreskrifter och offentlighetslagen. I det nuvarande rättsläget har det dock observerats oklarheter och utrymme för olika tolkningar, varför det har ansetts ändamålsenligt och nödvändigt att utfärda specifika bestämmelser om status av regeringens arkiv. 

Ett alternativ vore att reglera den rättsliga statusen för handlingar som lagras i regeringens arkiv genom offentlighetslagen eller lagstiftningen om arkivering. Det har emellertid inte ansetts motiverat att reglera detta i förvaltningens allmänna lagar. Däremot vore det naturligt att införa bestämmelserna i statsrådslagen, som även i övrigt reglerar statsrådets och regeringens verksamhet. Även republikens presidents arkiv regleras genom lagen om republikens presidents kansli (100/2012), som gäller verksamheten vid republikens presidents kansli. Enligt 84 § i denna lag har republikens president ett arkiv som det utfärdas bestämmelser om genom förordning av republikens president (151/2015). På arkivet tillämpas det som bestäms i arkivlagen. 

Förordnande till uppgifter vid ministerierna 

Ett möjligt alternativ till förslaget är att bibehålla nuläget, varvid förordnande till en uppgift även framöver baseras på arbetsgivarens direktionsrätt och på ministeriernas arbetsordningar på förordningsnivå. Den rättsliga osäkerheten kring förordnanden till uppgifter och inkonsekvensen i fråga om förfarandena skulle fortsätta då lagstiftning saknas. Innehållet i bestämmelserna i ministeriernas arbetsordningar om förordnanden till en uppgift varierar från ministerium till ministerium, vilket innebär att det inte skulle finnas något enhetligt tillvägagångssätt i fråga om förordnanden. 

Ovan i kapitel 4.2 Bedömning av nuläget behandlas nuläget vid ministerierna i fråga om förordnande till en uppgift. I statsrådet har det identifierats behov av att genom lag föreskriva om förordnandet till en uppgift och om förfarandet vid ministerierna i samband med förordnanden. Avsikten är att bidra till att undanröja inkonsekvensen i förordnandet till en uppgift och förfarandet i samband med det vid ministerierna. Det har bedömts att det nuvarande rättsläget kräver brådskande lagstiftningsåtgärder. 

Under beredningen har det bedömts till vilken lag de föreslagna bestämmelserna kunde fogas. Man kom fram till att statsrådslagen och statstjänstemannalagen är möjliga lagar. När det gäller statstjänstemannalagen finns det inga pågående eller nära förestående utredningsprojekt eller andra projekt som ser över bestämmelserna om förordnandet till en uppgift. Dessutom innehåller statstjänstemannalagen bestämmelser om tjänsteförhållanden till staten och om tillsättande av tjänster. Men eftersom det i förfarandet för förordnande till en uppgift inte är fråga om ett förfarande för tillsättande av en tjänst, utan ett förfarande som rör den allmänna organiseringen av arbetena vid ministeriet och om organiseringen av uppgifter har det ansetts mer ändamålsenligt att föreskriva om förordnandet till en uppgift i statsrådslagen än i statstjänstemannalagen. 

Förordnandet till en uppgift ska i fortsättningen vid ministerierna grunda sig på bestämmelserna i lagen om statsrådet och inom den förvaltning som lyder under ministerierna på arbetsgivarens direktionsrätt. Avsikten är att förordnandet till en uppgift vid ministerierna och inom den förvaltning som lyder under ministerierna i huvudsak ska motsvara varandra oberoende av om förordnandet till uppgiften har föreskrivits genom lag eller grundar sig på arbetsgivarens direktionsrätt. När det gäller förordnande till en uppgift som grundar sig på lagen om statsrådet ska rätten att söka ändring dock vara mer omfattande. Det har bedömts att det finns behov av att undanröja den oenhetlighet som finns i anslutning till förordnandet till en uppgift vid ministerierna och förfarandet i samband med det. Det nuvarande rättsläget har bedömts förutsätta snabba lagstiftningsåtgärder. För att rätta till situationen har det ansetts ändamålsenligt att gå vidare i ärendet genom att ändra lagen om statsrådet. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Rådet för bedömning av lagstiftningen 

Enligt OECD:s rapport om bättre regleringspraxis inom EU (OECD (2019), Better Regulation Practices across the European Union, OECD Publishing, Paris) har det i Europa under de senaste tjugo åren varit en trend att man inrättat oberoende tillsynsorgan som kompletterar de verkställande organens interna tillsyn av reglering. 

Konsekvensbedömningsorganen i Nederländerna , Storbritannien , Norge , Rumänien , Sverige , Tyskland , Finland , Danmark och Republiken Tjeckien , som har ansvar för konsekvensbedömningar av lagstiftningsförslag, har bildat ett nätverk bestående av europeiska självständiga och oberoende granskningsorgan (RegWatchEurope). Av dessa länder har Sverige , Norge , Danmark och Tyskland , som har ett liknande rättssystem som Finland, valts ut för en internationell jämförelse. I jämförelsen ingick även Europeiska kommissionen , vars konsekvensbedömningsorgan har de mest omfattande befogenheterna av de europeiska konsekvensbedömningsorganen. Den internationella jämförelsen tyder på att varje konsekvensbedömningsorgan har sina egna särdrag, men jämförelsen visade också att de har många gemensamma drag. Organiseringen av verksamheten vid rådet för bedömning av lagstiftningen jämfördes med informationen i den internationella jämförelsen om konsekvensbedömningsorganens rättsliga grunder, uppgifter och andra viktiga särdrag i fråga om hur konsekvensbedömningsorganens verksamhet är organiserad. Av jämförelsen framgick inga sådana omständigheter eller andra aspekter som ger särskild anledning att bedöma organiseringen av rådet för bedömning av lagstiftningen på nytt.  

Av jämförelseländerna har det endast i Tyskland föreskrivits om konsekvensbedömningsorganet på lagnivå. I de övriga jämförelseländerna har det föreskrivits om organet genom en förordning eller så har det inrättats genom ett beslut eller ett uppdragsdokument. Kommissionens konsekvensbedömningsorgan har inrättats genom ett beslut. Alla konsekvensbedömningsorgans oberoende och självständighet har fastställts i det dokument genom vilket organet inrättades. Organen finns i anslutning till ett ministerium eller en enhet som är underställd ett ministerium. Kommissionens konsekvensbedömningsorgan finns i kommissionens generalsekretariat. Vilken instans som tillsätter organet varierar. Ett sekretariat bestående av experter ansvarar för beredningen av ärendena.  

Konsekvensbedömningsorganens uppgifter och resurser varierar. Vissa organ ska enbart ge utlåtanden, medan andra även ger råd. Vanligtvis är antalet personer som arbetar i sekretariatet betydligt högre i de konsekvensbedömningsorgan som ska bedöma alla lagstiftningsförslag eller utöver utlåtanden ge råd än i rådet för bedömning av lagstiftningen. Vissa organ behandlar endast en del av lagstiftningsförslagen, och de väljer själva vilka. Till exempel i Sverige kan organet besluta att det inte ger något detaljerat utlåtande om ett lagstiftningsförslag. De organ som har de största befogenheterna bedömer alla lagstiftningsförslag, såsom organet i Tyskland . Utöver lagstiftningsförslag kan organen behandla författningar på lägre nivå och EU-lagstiftning. I vilka skeden av lagstiftningsberedningen organen utför sin uppgift varierar. Vanligtvis sker en extern konsekvensbedömning av ett lagstiftningsförslag i slutskedet av beredningen, när det organ som bereder lagstiftningen begär utlåtanden om förslaget eller innan ett slutgiltigt beslut fattas om utfärdandet av den föreslagna lagstiftningen. Men vissa organ är involverade redan i ett tidigt skede av lagstiftningsberedningen. Bedömningarna av lagstiftningsförslag är framför allt inriktade på ekonomiska konsekvenser och på konsekvenser för företag. Till exempel kommissionens konsekvensbedömningsorgan tillämpar vid bedömning av ekonomiska konsekvenser en in, en ut-principen som begränsar de ekonomiska kostnaderna.  

I största delen av jämförelseländerna är utlåtandena från konsekvensbedömningsorganen inte bindande. Organet kan lämna ett ställningstagande om att lagförslaget bör ändras, men det kan inte förhindra att förslaget går vidare. Endast kommissionens konsekvensbedömningsorgan bedömer om ett lagstiftningsförslag är ändamålsenligt. Om det bedöms att förslaget inte är ändamålsenligt, ska det korrigeras och lämnas till organet för ny behandling.  

Kommissionens konsekvensbedömningsorgan får ge utlåtanden om efterhandsbedömningar av lagstiftningens konsekvenser. I de dokument genom vilka organen i de övriga jämförelseländerna inrättats anges inga uppgifter relaterade till efterhandsbedömningar.  

Sverige 

Sveriges konsekvensbedömningsorgan, Regelrådet, som inrättades 2008, permanentades 2015 och ändrades till ett oberoende, separat beslutsorgan som finns i anslutning till Tillväxtverket. Rådets uppgifter och sammansättning anges i en förordning (Förordning med instruktion för Tillväxtverket, 2009:145, 12.3.2009). Rådet består av en ordförande och fyra andra ledamöter, som alla har god kunskap i regelförenklingsfrågor. Ledamöterna utses av regeringen. Rådet biträds i sin verksamhet av ett sekretariat bestående av 16 personer. 

Rådets uppgift är att bedöma författningar som kan ha effekter av betydelse för företag. Om en myndighet anser att ett lagstiftningsförslag kan ha sådana effekter, lämnas förslaget och den tillhörande konsekvensutredningen till rådet. Rådet kan avge ett yttrande om ett förslag till författning eller besluta att det inte avger något yttrande om det. I sitt yttrande utvärderar rådet konsekvensutredningen och tar ställning till om den uppfyller kraven i en förordning om konsekvensutredningar (Förordning om konsekvensutredningar, 2024:183, 27.3.2024). Rådet varken avstyrker eller tillstyrker förslag. Det avger inga yttranden om förslagens sakinnehåll. Det publicerar sina yttranden på sin webbplats. 

Till rådets uppgifter hör också att på begäran från myndigheter bistå med att granska konsekvensutredningar av förslag från EU som bedöms ha stor påverkan på företag i Sverige. I sitt yttrande tar rådet ställning till hur väl förslaget beskriver marknaden och förhållandena i Sverige och till vilken påverkan förslaget har på företag i Sverige. På grundval av detta ger rådet en rekommendation om huruvida myndigheten bör upprätta en konsekvensutredning till förslaget och vad den bör innehålla. Rådet kan ge stöd i arbetet med att upprätta konsekvensutredningen. 

Rådet lämnar årligen en skriftlig rapport till regeringen om resultaten och slutsatserna av sin verksamhet. Rapporten innehåller statistik om lagförslag som lämnats till rådet för behandling samt information om rådets övriga verksamhet under föregående år. Rådet har inga skyldigheter som gäller efterhandsbedömningar. 

År 2024 inledde två nya råd sitt arbete i Sverige: Förenklingsrådet och Implementeringsrådet. Förenklingsrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket som har i uppgift att minska företagens regelbörd och administrativa kostnader samt andra fullgörandekostnader som företagen har till följd av tillämpliga regler. Implementeringsrådet är en kommitté som ska bistå regeringen i arbetet med att stärka svenska företags konkurrenskraft genom att undvika implementering över miniminivån och motverka omotiverade regelbördor samt minska administrativa kostnader och andra fullgörandekostnader vid genomförande av EU:s regelverk i svensk rätt. 

Norge 

Det norska konsekvensbedömningsorganet, Regelrådet, inrättades 2015 och lyder administrativt under närings- och fiskeridepartementet (Nærings- og fiskeridepartementet). Det är ett självständigt och oberoende förvaltningsorgan som inrättats genom en kunglig resolution (Kongelig resolusjon 15/4441, 11.12.2015). Rådet består av en ordförande, en vice ordförande, tre andra ledamöter och en suppleant. Kungen tillsätter rådet. Ledamöternas mandatperiod är i regel fyra år men den kan förlängas med ytterligare en mandatperiod. Ledamöterna väljs utifrån expertis, professionell integritet och omfattande kunskap om näringslivet och lagberedningsprocessen. Rådets arbete stöds av ett sekretariat bestående av åtta personer. 

Rådets uppgift är att se till att näringslivet inte belastas i onödan av reglering. Det bedömer förslag till lagar eller förordningar som påverkar näringslivet verksamhetsförutsättningar och andra omständigheter som är av betydelse för näringslivet. Det bedömer om riktlinjerna har följts och om påverkan på företagen har beskrivits tillräckligt väl. Det bedömer också om lagstiftningsförslagen kommer att ha de avsedda effekterna till så små kostnader som möjligt för näringslivet. Det tar inte ställning till förslagens mål. 

Ministerier och ämbetsverk är skyldiga att till rådet lämna in alla lagförslag som påverkar företagsverksamhet samtidigt som de skickas på remiss. Rådet beslutar vilka frågor det ska avge ett yttrande om. I sina yttranden försöker rådet konkret ange eventuella svagheter i förslagen och vad som skulle kunna förbättras i förslaget eller konsekvensutredningen. Om rådet kommer fram till att beslutsunderlaget för det bedömda förslaget är otillräckligt, ska rådet föreslå för den behöriga myndigheten att ett samrådsmöte hålls. Det publicerar sina yttranden på sin webbplats. 

Om en EU-rättsakt kan ha väsentlig betydelse för Norges näringsliv, ska rådet på begäran bistå det behöriga ministeriet genom att granska konsekvensutredningarna relaterade till förslaget. Rådet övervakar utvecklingen av och praxisen inom reglering och förenkling av reglering och ger generell vägledning för att främja en effektiv reglering. Det publicerar årligen en rapport om resultaten och bedömningarna relaterade till sin verksamhet. Det har inga skyldigheter som gäller efterhandsbedömningar. 

Statsrådet har den 15 augusti 2025 beslutat att upphäva rådet fr.o.m. den 1 mars 2026. 

Danmark 

Danmarks EU- och regleringsforum för näringslivet (Erhvervslivets EU- og Regelforum) inrättades 2019. Det nuvarande forumet har tillsatts fram till 2027 genom ett uppdragsdokument för ett EU- och regelforum för näringslivet (Kommissorium for Erhvervslivets EU- og Regelforum, 23.6.2023). Forumet finns i anslutning till näringsverket (Erhvervsstyrelsen), som är underställt det danska näringsministeriet, och är ett oberoende organ som ger regeringen råd. Dess uppgift är att underlätta företagsverksamhet. Näringsministern utser ledamöterna för tre år i taget. Till forumet hör förutom ordföranden 20 andra ledamöter som representerar näringslivsorganisationer, fackföreningar, experter och företagsledningar. Forumet bistås av ett sekretariat bestående av tre personer. 

Forumet ger råd om nationell reglering och inom områden där företag anser att reglering orsakar onödiga kostnader. Det ger konkreta rekommendationer för att förenkla reglering. Detta kan innefatta enskilda rekommendationer eller rekommendationer om ett visst tema eller en viss bransch. Forumet utvärderar inte konsekvensbedömningar av lagstiftningsförslag, utan yttrar sig om gällande reglering. Det ger också regeringen råd om ny och framtida EU-reglering så att denna ska orsaka så lite kostnader som möjligt för näringslivet. Det kan också identifiera och prioritera områden där det vore möjligt att förenkla det nuvarande nationella genomförandet eller tolkningen av EU-reglering. Forumet ska ge konkreta rekommendationer om hur man kan minska den administrativa börda som nationella och europeiska näringslivsbestämmelser orsakar näringslivet, kostnaderna för efterlevnaden av bestämmelserna och kostnaderna för de anpassningar som företagen måste göra på grund av ändringar i bestämmelserna. Det publicerar sina rekommendationer till regeringen på sin webbplats. Regeringen genomför forumets rekommendationer eller förklarar varför det inte gör det (følg-eller-forklar-principen). Uppdragsdokumentet ger inte forumet några uppgifter som gäller efterhandsbedömningar. 

Tyskland 

På federal nivå finns det tyska nationella rådet för normkontroll (Der Nationale Normenkontrollrat), ett oberoende expertorgan som inrättades 2006. Dess uppgift är att ge förbundsregeringen, förbundsdagen och förbundsrådet råd om hur man kan minska de administrativa kostnaderna och förbättra lagstiftning. Rådet inrättades genom lagen om inrättande av ett nationellt normkontrollråd (Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates, 14.8.2006). Det finns i anslutning till justitieministeriet (Bundesministerium der Justiz). Det har en ordförande och nio ledamöter. Förbundspresidenten utser ledamöterna för en mandatperiod på fem år. Ledamöterna kan utses på nytt, men ordföranden får utses på nytt endast en gång. Ledamöterna måste ha erfarenhet av lagstiftningsfrågor inom statliga eller samhälleliga institutioner och kunskap om ekonomiska frågor. Rådets arbete stöds av ett sekretariat bestående av 17 personer. 

Rådets uppgift är att granska förbundsregeringens lagstiftningsförslag för att säkerställa att de kostnader som de medför för medborgarna, näringslivet och den offentliga förvaltningen presenteras på ett systematiskt och begripligt sätt. Sedan 2023 har rådet också granskat i vilken omfattning det digitala genomförandet av nya författningar har bedömts när författningarna beretts. Rådet ska särskilt granska om den metod som medför minst administrativa och andra kostnader har använts för att uppnå målet. Till rådets uppgifter hör inte att granska författningarnas mål och syften. 

Rådet bedömer lagstiftningsförslagen från förbundsministerierna innan förslagen överlämnas till förbundsregeringen. Lagstiftningsförslagen skickas till rådet senast när samrådet mellan förbundsregeringens ministerier inleds. Rådets yttrande fogas till lagstiftningsförslaget för förbundsregeringens bruk. Rådets yttrande och förbundsregeringens ståndpunkt till yttrandet blir en del av förbundsdagens och förbundsrådets tryckta dokument, och yttrandet blir därefter offentligt. Rådet publicerar en del av sina yttranden på sin webbplats. Efterhandsbedömningar av lagstiftningens konsekvenser skickas till rådet för kännedom, men rådet ger inget yttrande om bedömningarnas kvalitet. Rådet utarbetar en årlig verksamhetsberättelse för förbundsregeringen om de viktigaste observationerna i granskningsverksamheten och om utvecklingen av författningarnas kostnadseffekter. Det kan också ge rekommendationer om frågor som rör bättre lagstiftning. 

På förbundslandsnivå har vissa förbundsländer infört konsekvensbedömningar i samband med beredning av lagstiftning. Förfarandet i fråga om dem liknar förfarandet på federal nivå men bedömningarna är inte lika omfattande. 

Europeiska kommissionen 

Europeiska kommissionens nämnd för lagstiftningskontroll (Regulatory Scrutiny Board), som inrättades 2015, är administrativt en del av kommissionens generalsekretariat. Den omfattas av beslutet av Europeiska kommissionens ordförande om inrättande av en oberoende nämnd för lagstiftningskontroll (P(2020) 2, 23.1.2020). Nämnden är ett självständigt och oberoende organ som ger råd till kommissionens medlemmar, det vill säga kommissionärernas kollegium. Nämndens ledamöter får inte inneha några andra uppgifter än sådana som är kopplade till deras medlemskap i nämnden eller som tilldelats av kommissionen. Nämnden utses av kommissionen och dess ordförande är generaldirektör för ett av kommissionens generaldirektorat. Den har också åtta andra ledamöter, varav fyra är kommissionsanställda och fyra är experter som rekryterats utifrån. Ledamöterna är heltidsanställda och utses för en mandatperiod på tre år, och perioden kan inte förnyas. Under exceptionella omständigheter kan mandatperioden dock förlängas med högst ett år. Nämnden har ett sekretariat bestående av 25 personer. 

Den utvärderar utkast till kommissionens konsekvensbedömningar, till kontroller av ändamålsenlighet och till bedömningar av den viktigaste gällande lagstiftningen. Vid behov ger nämnden rekommendationer om hur utkastens kvalitet kan förbättras. Den fäster särskild vikt vid tillämpningen av principen om en in, en ut (one-in, one-out principle) och vid att framförhållningsperspektivet har inkluderats i enlighet med kommissionens riktlinjer. Samtidigt utvärderar nämnden kvaliteten på kostnadsberäkningar och om utkasten i tillräcklig utsträckning beaktar möjligheter att förenkla lagstiftningen och minska onödiga bördor för företag och medborgare. Den kan också ge kommissionen råd om bättre lagstiftning. 

Nämnden utför sitt arbete inom kommissionen innan lagstiftning bereds, och dess syfte är att säkerställa att kommissionens bedömningar är av hög kvalitet och baserade på bästa tillgängliga evidens. Nämnden bedömer de dokument som lämnas in till den objektivt och i enlighet med riktlinjerna och verktygslådan för bättre lagstiftning (better regulation guidelines and toolbox). Den bedömer inte de politiska målen med lagstiftning. 

Nämnden utarbetar en checklista för kvaliteten på det utkast till konsekvensbedömning (impact assessment quality checklist) som kommissionens avdelning har tagit fram, och i checklistan identifierar den eventuella brister, inkonsekvenser eller oklarheter i utkastet till konsekvensbedömning. Berörda avdelningar lämnar in sina skriftliga svar på checklistan. Nämnden och avdelningarna håller ett möte, varefter nämnden lämnar sitt utlåtande till avdelningarna. Om utkasten till konsekvensbedömningar kan nämnden avge ett positivt yttrande, ett positivt yttrande med reservationer eller ett negativt yttrande. Utkastet kan gå vidare om yttrandet är positivt. Om yttrandet är positivt med reservationer ska utkastet ändras med hänsyn till de observationer som nämnden framför i sitt yttrande. Först därefter kan ärendet gå vidare. Om yttrandet är negativt kräver utkastet betydande korrigeringar och måste lämnas in på nytt för granskning efter att de nödvändiga ändringarna har gjorts. Om utkastet fortfarande innehåller grundläggande brister avger nämnden ett negativt yttrande igen. Då fattar kommissionens vice ordförande med ansvar för kontakter mellan institutionerna och framtidsfrågor beslut om hur man ska gå vidare med utkastet och om utkastets innehåll. Om bedömningar och kontroller av ändamålsenlighet avger nämnden positiva yttranden, positiva yttranden med reservationer eller negativa yttranden. Efter ett negativt yttrande är det dock inte obligatoriskt att lämna in bedömningen eller kontrollen av ändamålsenlighet till nämnden för ny behandling. 

När ett lagstiftningsförslag har utarbetats av en avdelning inom kommissionen och godkänts av kommissionärernas kollegium offentliggörs nämndens yttranden på kommissionens webbplats, tillsammans med förslaget och den slutliga konsekvensbedömningen. Yttrandena om bedömningar publiceras också på kommissionens webbplats tillsammans med den färdiga bedömningen. Nämnden kan också bedöma kvaliteten på efterhandsbedömningar av lagstiftningens konsekvenser och lägga fram utvecklingsförslag. Nämnden publicerar årligen en rapport över sin verksamhet föregående år. 

Regeringens arkiv 

I Sverige , Norge och Danmark tillämpas samma bestämmelser på handlingar som behandlas av en minister i ett ärende som faller inom hans eller hennes ministerium som på andra handlingar inom ministeriet, och handlingarna behandlas inom ministeriets ärendehanteringssystem.  

Enligt Danmarks offentlighetslag (Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd, LOV-2006-05-19-16, 1.1.2009) har var och en rätt till insyn i handlingar som innehas av en myndighet, med vissa undantag som anges i lag. Rätten till insyn omfattar inte till exempel sekretessbelagda handlingar eller handlingar som har upprättats för myndighetens interna bruk. Med vissa undantag omfattar rätten inte heller interna handlingar som behandlas mellan ministerier och ämbetsverk när det finns en konkret anledning att anta att ministern har eller kommer att ha behov av råd och biträde från tjänstemän.  

Enligt Sveriges tryckfrihetsförordning (Tryckfrihetsförordning, 1949:105, 5.4.1949) har var och en rätt att ta del av handlingar som innehas av myndigheter. Rätten är begränsad till endast handlingar som definieras som allmänna. Dessutom är vissa myndigheters handlingar sekretessbelagda. I Sverige betraktas handlingar som utarbetats för regeringens interna förhandlingar i allmänhet inte som offentliga handlingar, och de behandlas inte inom ministeriernas ärendehanteringssystem.  

I Sverige och Danmark betraktas handlingar som rör ministrars partipolitiska verksamhet som privata handlingar, och de behandlas inte inom ministeriernas ärendehanteringssystem. I Sverige bildas så kallade handarkiv efter att enskilda ministrars uppdrag upphört. Handarkiven ingår inte i Regeringskansliets arkiv. De är privata arkiv som tillhandahåller information om ministeriernas verksamhet.  

Enligt Norges offentlighetslag (Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd, LOV-2006-05-19-16, 1.1.2009) är dokument offentliga om inte något annat föreskrivs i en lag eller med stöd av en lag. Var och en har rätt att få allmänna dokument till påseende från myndigheten i fråga. Med ett myndighetsdokument avses ett dokument som en myndighet har utarbetat eller mottagit och som har samband med myndighetens verksamhetsområde. Myndigheters dokument som är sekretessbelagda och myndigheters interna dokument är inte offentliga. Dokument som inhämtats från en underordnad myndighet är inte heller offentliga när detta är nödvändigt för att trygga interna beslutsförfaranden, och inte heller delar av dokument som innehåller råd eller bedömningar av vad myndighetens ställningstagande i ett ärende bör vara. Dokument som behandlas av ministrar i egenskap av regeringsmedlemmar omfattas inte av offentlighetslagen, och de behandlas inte inom ministeriernas ärendehanteringssystem. Behandlingen av dokument hör till de uppgifter som statsministerns kansli (Statsministerns kontor) har. Efter att en regering avgått överförs de promemorior som presenterar frågor som diskuterats i regeringens interna förhandlingar, förhandlingarnas dagordningar och protokollen enligt ett separat avtal till Riksarkivet för förvaring där. Arkivlagen (Lov om arkiv LOV-1992-12-04-126, 1.1.1999) kräver inte att dokumenten överförs. Statsministern i fråga eller det parti han eller hon företräder kan bevilja tillgång till dokument på begäran. Statsministerns kansli behandlar begäran. Dokument som behandlas av en minister som representant för ett politiskt parti eller som privatperson lagras inte i ministeriernas ärendehanteringssystem.