1
Lagförslag
21 §. Bestämning och utmärkning av gränserna för naturskyddsområden. Naturvårdslagens 21 § 2 mom. ändras så att kraven på utmärkningen i terrängen av naturskyddsområden mildras. Dessutom föreskrivs det om möjligheten att lägga ut utmärkningen i terrängen på entreprenad till sakkunniga utanför förvaltningen.
I fråga om nationalparker eller naturreservat ska gränserna för området och förbud eller begränsningar som med stöd av 18 § 2 mom. gäller området även i fortsättningen klart och tydligt märkas ut i terrängen i enlighet med gällande praxis. Ett av syftena med att inrätta nationalparker är ett områdes betydelse som allmän natursevärdhet, att öka naturkännedomen eller intresset för naturen. Nationalparkerna används i betydande grad för rekreation och utmärkningen i terrängen av områdena tjänar utöver skyddet av ett områdes naturvärden också användarnas behov. Syftet med att inrätta naturreservat är att säkra den naturliga utvecklingen av ett område. Syftet kan också vara vetenskaplig forskning eller undervisning. I naturreservat är rätten att färdas och annan aktivitet begränsad i större utsträckning än i andra skyddsområden. För att trygga syftena med att inrätta naturreservat är det nödvändigt att även i fortsättningen klart och tydligt märka ut områdena i terrängen.
När det gäller övriga statsägda naturskyddsområden och privata naturskyddsområden ska utmärkningen i terrängen slopas i en del av områdena. Bestämmelserna i 21 § i den gällande lagen gäller enligt 24 § 4 mom. även privatägda naturskyddsområden. Enligt förslaget ska övriga naturskyddsområden märkas ut i terrängen i enlighet med gällande praxis, om området omfattas av ett förbud eller en begränsning som gäller att färdas eller stiga i land och som baserar sig på beslutet om att inrätta området eller ordningsstadgan för området. I sådana områden märks i terrängen ut både de yttre gränserna för ett område och det område som begränsningen eller förbudet gäller.
Eftersom det enligt 36 § är förbjudet att sätta upp skyltar med förbud som begränsar allemansrätten och för vars uppsättande det inte finns någon lagstadgad grund, ska det i lagen föreskrivas om möjligheten att i terrängen märka ut också andra naturskyddsområden än sådana som omfattas av utmärkningsskyldigheten samt förbud eller begränsningar som gäller området. Bestämmelsen gör det möjligt att på frivilliga grunder märka ut området, om utmärkningen tjänar rekreationen i området. På motsvarande sätt möjliggör bestämmelsen att märken som gäller andra förbud eller begränsningar som avses i 18 § 2 mom. sätts upp i ett naturskyddsområde, såsom en skylt som förbjuder att slå läger, göra upp eld eller att jaga. När det gäller vattenområden kvarstår den gällande bestämmelsen, dvs. områden kan även i fortsättningen märkas ut endast på kartan.
I en situation där överträdelser av fridlysningsbestämmelserna för ett naturskyddsområde misstänks kan ägaren till ett privat skyddsområde, den som innehar nyttjanderätten eller dennes företrädare eller någon som handlar för dennes räkning vanligen inte åberopa förbudsvillfarelse enligt 4 kap. 2 § i strafflagen, trots att skyddsområdet inte har märkts ut i terrängen. Betydelsen av skyldigheten att vara omsorgsfull t.ex. i fråga om drivning eller jord- och vattenbyggen ökar när det gäller skyddsområden som inte märks ut. Aktörerna ska ta reda på vilka fridlysningsbestämmelser som eventuellt gäller området. Ändringen har i regel inte samma inverkan på verksamhet inom ramen för allemansrätten.
Enligt förslaget ska utmärkningen i terrängen genom avtal kunna anförtros en privat sakkunnig som har sådan kompetens som krävs för uppgiften. I praktiken förutsätter uppgiften lantmäteriyrkesexamen eller motsvarade yrkesexamen och erfarenhet av motsvarande uppgifter. Uppgiften kan inte anförtros en privat sakkunnig, om utmärkningen i terrängen av gränserna för ett område kräver tolkning av en författning eller ett beslut som gäller inrättandet. Detta avser situationer där gränsens läge i terrängen inte entydigt kan bestämmas utgående från den karta som utgör bilaga till en författning eller ett beslut. I dessa fall ska myndigheten fastställa gränsens läge i terrängen eller vid behov justera beslutet om inrättande av ett skyddsområde så att beslutet motsvarar gränsens faktiska läge.
I avtalet mellan myndigheten och den privata sakkunniga avtalas om uppgiftens innehåll och andra angelägenheter som är nödvändiga med tanke på skötseln av uppgiften. I praktiken bereder den sakkunniga en genomförandeplan som ska godkännas av myndigheten och i vilken sätten att märka ut respektive skyddsområde och de material som används vid utmärkningen specificeras. Myndigheten övervakar den privata sakkunniga när denna utför sina uppgifter. På den sakkunniga tillämpas i denna uppgift bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar, eftersom uppgiften innebär utövande av offentlig makt. En persons straffrättsliga ansvar i uppgiften kunde i praktiken basera sig på 40 kap. 11 § 5 punkten enligt vilken med person som utövar offentlig makt avses den som med stöd av lag eller förordning i sin uppgift reellt ingriper i någon annans intressen eller rättigheter. Bestämmelser om den sakkunnigas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (412/1974).
Närmare bestämmelser om sätten att märka ut gränserna för och de förbud och begränsningar som gäller ett område samt om de märken som ska användas vid utmärkningen ska utfärdas genom förordning av miljöministeriet. Bestämmelser om hur skyltarna och de målade märkena som placeras ut i terrängen ska se ut och hur de ska placeras utfärdas genom förordning.
De föreslagna bestämmelserna om utmärkningen av naturskyddsområden ersätter när de trätt i kraft också de bestämmelser om utmärkning som finns i fridlysningsbestämmelserna för privata naturskyddsområden som redan inrättats samt när det gäller gamla statsägda naturskyddsområden de specialbestämmelser om utmärkning som eventuellt finns i författningarna om inrättande.
24 §.Inrättandet av naturskyddsområden. I 24 § 1 mom. görs en författningsteknisk ändring genom vilken en bestämmelse från det gällande 2 mom. överförs till 1 mom. Enligt bestämmelsen får beslut om att inrätta ett naturskyddsområde inte meddelas, om inte markägaren och närings-, trafik- och miljöcentralen har kommit överens om fridlysningsbestämmelserna och om ersättningar som gäller området. Efter denna överföring finns alla förutsättningar för inrättande av ett naturskyddsområde som inrättas på ansökan eller med samtycke av markägaren i 1 mom. Det gällande 2 mom. preciseras dessutom så att det i fråga om ett förbud eller en begränsning som gäller rätten att färdas hänvisas till de förbud och begränsningar som gäller rätten att färdas, slå läger, stiga i land eller att hålla båt, fartyg eller annat fordon och som avses i 18 § 2 mom.
Till paragrafen fogas ett nytt 4 mom. enligt vilket det i lagen föreskrivs om möjligheten att avvika från fridlysningsbestämmelserna för ett skyddsområde. Bestämmelser om möjligheten till undantag finns i nuläget i de fridlysningsbestämmelser för områdena som ingår i besluten om att inrätta naturskyddsområdena. Undantag från fridlysningsbestämmelserna kan i enskilda fall göras, om undantaget inte äventyrar de syften för vilka området inrättades och det är nödvändigt med tanke på skötseln och användningen av området eller för forskning.
I praktiken har motsvarande förutsättningar för undantag tillämpats också i nuläget när undantag beviljas. I enlighet med den kvalitetsanvisning som används inom miljöförvaltningen har i de nyaste fridlysningsbesluten tagits in förutsättningar för undantag med motsvarande innehåll. Bestämmelsen ändrar till denna del inte gällande praxis. De föreslagna förutsättningarna för undantag motsvarar de förutsättningar under vilka undantag från fridlysningsbestämmelserna för statens naturskyddsområden får göras enligt 14 och 15 § i naturvårdslagen. Om ett privat naturskyddsområde hör till nätverket Natura 2000, ska när undantag övervägs dessutom iakttas vad som föreskrivs i 65 och 66 § i naturvårdslagen. På undantag från fridlysningsbestämmelser för privata skyddsområden som har inrättats före lagens ikraftträdande tillämpas efter ändringen det nya 4 mom. i stället för de fridlysningsbestämmelser som ingår i besluten om att inrätta områdena.
Undantag från fridlysningsbestämmelserna beviljas av närings-, trafik- och miljöcentralen. Närings-, trafik- och miljöcentralens behörighet kommer genom denna ändring att gälla även gamla naturskyddsområden som inrättats genom beslut som fattats före naturvårdslagens ikraftträdande. Närings-, trafik- och miljöcentralerna svarar i nuläget för tillstånden att bevilja undantag från fridlysningsbestämmelserna för nya privata skyddsområden, så centralerna har den kompetens som krävs för uppgiften. Det är med tanke på förfarandenas smidighet, likabehandlingen av aktörerna och tydligheten i fråga om myndigheternas behörighet ändamålsenligt att närings-, trafik- och miljöcentralen i alla situationer har behörighet i frågor som gäller undantag från fridlysningsbestämmelserna. Bestämmelsen om undantag gäller med stöd av 24 § 3 mom. även privatägda naturskyddsområden som inrättats utan markägarens samtycke.
58 §.Straff. Avgränsning av den straffbestämmelse som gäller naturskyddsförseelser behövs på grund av att kraven på utmärkningen av naturskyddsområden enligt 21 § görs mindre stränga. Till paragrafen fogas ett nytt 4 mom. enligt vilket som naturskyddsförseelse inte betraktas att slå läger i terrängen eller att stanna eller parkera ett motordrivet fordon i terrängen i omedelbar närhet av en väg i strid med ett förbud eller en begränsning som meddelats med stöd av 18 eller 24 §, om förbudet eller begränsningen inte klart och tydligt har märkts ut i terrängen. I fortsättningen behöver övriga naturskyddsområden inte märkas ut i terrängen, fastän rätten att slå läger eller färdas med motordrivna fordon är begränsad i dem.
Att slå läger är i regel tillåtet med stöd av allemansrätten i områden där det är tillåtet att färdas. Med stöd av fridlysningsbestämmelser för naturskyddsområden har det varit möjligt att begränsa rätten att slå läger. Om ett förbud eller en begränsning inte har märkts ut i terrängen, kan straff för naturskyddsförseelser inte anses motiverat. Det är möjligt att genom administrativa åtgärder ingripa i att det slås läger i strid med fridlysningsbestämmelserna.
Enligt 4 § i terrängtrafiklagen (1710/1995) är det i princip förbjudet att utan markägarens eller markinnehavarens tillstånd färdas med, stanna eller parkera motordrivna fordon på markområden i terräng. Enligt 4 § 2 mom. 8 punkten behövs tillstånd inte för motordrivna fordon att stanna och parkera utanför en tätort i omedelbar närhet av en väg, om detta är nödvändigt för att parkeringen ska kunna ske tryggt och det inte medför oskälig olägenhet för områdets ägare eller innehavare. När en person bryter mot fridlysningsbestämmelser som gäller i ett naturskyddsområde och som förbjuder terrängtrafik genom att parkera ett fordon i terrängen i närhet av en väg kan det inte anses motiverat att straff för naturskyddsförseelse döms ut om de begränsningar som gäller området inte har märkts ut i terrängen. Om parkering i terrängen strider mot det som föreskrivs i terrängtrafiklagen kan för parkeringen dock föreläggas parkeringsbot i enlighet med 26 § i terrängtrafiklagen eller straff dömas ut för terrängtrafikförseelse enligt 25 § i terrängtrafiklagen.
72 a §.Förfarande vid anmälan om flygekorrar. Paragrafen upphävs. Närings-, trafik- och miljöcentralen ska i fortsättningen inte längre fatta förvaltningsbeslut för att bestämma läget för en föröknings- eller rastplats för flygekorrar och villkoren för tillåten skogsbehandling. I fråga om skogsbehandling liksom även annan markanvändning gäller efter ändringen fortfarande förbudet att förstöra och försämra föröknings- och rastplatser för flygekorrar enligt 49 §.
Närings-, trafik- och miljöcentralen har fortfarande rådgivningsskyldighet när det gäller iakttagande av förbudet mot att försämra eller förstöra föröknings- eller rastplatser för flygekorrar, liksom för andra arter enligt bilaga IV (a) till habitatdirektivet. Rådgivningen kan vid behov också i fortsättningen även innebära att i terrängen fastställa var föröknings- eller rastplatser är belägna. Principerna för god förvaltning kräver att rådgivning ges inom rimlig tid. När det gäller rådgivning ska således även i fortsättningen det tidsmässiga målet på 30 dagar eftersträvas, om det är möjligt med tanke på terrängförhållandena. Att föröknings- och rastplatser har beaktats följs vid behov upp genom sådan tillsyn i efterhand som baserar sig på urval.
Som stöd för beaktandet av föröknings- och rastplatser för flygekorrar ska rådgivnings- och utbildningsmaterial som gäller skogsbehandling som bevarar föröknings- och rastplatser för flygekorrar utarbetas i samarbete med aktörerna inom skogsbranschen, miljö- och skogsmyndigheterna samt andra sakkunniga. Dessutom ska den myndighetsanvisning som gäller närings-, trafik- och miljöcentralerna och skogscentralen reformeras till behövliga delar.
Att förfarandet för avgränsning slopas betonar det ansvar som markägaren, den som innehar avverkningsrätten och den aktör som svarar för drivningen har för att 49 § i naturvårdslagen följs. Aktörernas omsorgsplikt innefattar att säkerställa att skogsbehandlingen inte förstör eller försämrar föröknings- och rastplatser för flygekorrar.
De resurser vid närings-, trafik- och miljöcentralerna som frigörs från förfarandet för avgränsning ska utöver till rådgivning även användas till att förbättra kvaliteten och aktualiteten i fråga om de uppgifter om föröknings- och rastplatser för flygekorrar som finns i datasystemet Hertta Eliölajit samt uppgifternas fullständighet. Skogscentralens skyldighet enligt 14 b § i skogslagen att göra en anmälan till närings-, trafik- och miljöcentralen, markägaren och den innehavare av avverkningsrätten som skogscentralen känner till kvarstår. Avsikten är att datasystemet på lång sikt ska utvecklas och miljöuppgifterna digitaliseras så att uppgifterna överförs automatiskt mellan olika myndigheter, utan manuellt arbete eller dröjsmål.
4
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Av bestämmelserna i lagförslaget är 21 § 3–5 mom. och 24 § 4 mom. av betydelse ur författningsrättslig synpunkt. De ska granskas i förhållande till 2 § 3 mom., 80 § och 124 § i grundlagen.
Utövning av offentlig makt ska bygga på lag
Det föreslagna 24 § 4 mom. där det föreskrivs om undantag från fridlysningsbestämmelserna för privata naturskyddsområden är av betydelse med tanke på 2 § 3 mom. i grundlagen. Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag och i all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. Utövningen av offentlig makt ska således ha en grund för behörighet som härleds till en lag som stiftats av riksdagen. En myndighet kan inte heller i lag ges obegränsad behörighet att bevilja undantag från bestämmelserna i lag eller bestämmelser som utfärdats med stöd av lag.
Möjligheten att avvika från fridlysningsbestämmelserna för ett privat naturskyddsområde har hittills baserat sig på en bestämmelse i beslutet om att inrätta naturskyddsområdet. Bestämmelser om inrättande av ett privat naturskyddsområde finns i den gällande lagen och i den gamla lagen om naturskydd, som föregick den gällande lagen. Enligt lagen ska beslutet innehålla nödvändiga bestämmelser om skydd av området och om dess skötsel. Rätten att bevilja undantag från fridlysningsbestämmelserna har ingått i fridlysningsbestämmelserna och har således också hittills härletts till bestämmelser i lag. Genom det föreslagna 24 § 4 mom. preciseras lagstiftningen till denna del. Rätten att bevilja undantag enligt lagförslaget är inte heller obegränsad, eftersom det i lagen föreskrivs om på vilka grunder en myndighets prövning begränsas. Förutsättningarna för undantag motsvarar när det gäller statens naturskyddsområden de förutsättningar för undantag som anges i lag, och har i praktiken iakttagits vid undantag från fridlysningsbestämmelserna för privata naturskyddsområden.
Av betydelse är även att det huvudsakliga syftet med den föreslagna bestämmelsen är att rätten att bevilja undantag när det gäller gamla privata naturskyddsområden ska överföras från miljöministeriet till närings-, trafik- och miljöcentralerna. Att det i lagen föreskrivs om rätten att bevilja undantag innebär i praktiken att besvärsrätten för de sammanslutningar som främjar naturvården eller miljövården och som avses i 61 § 3 mom. i naturvårdslagen utvidgas till beslut om undantag som fattas med stöd av bestämmelsen, och således främjar förslaget de möjligheter att påverka som avses i 20 § 2 mom. i grundlagen.
Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter
I 124 § i grundlagen föreskrivs om överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter. Enligt paragrafen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.
I 21 § i naturvårdslagen föreskrivs det om utmärkning av gränserna för naturskyddsområden. I det föreslagna nya 21 § 3 och 4 mom. i naturvårdslagen föreskrivs det om utläggning av utmärkningen i terrängen av naturskyddsområden på entreprenad till en sakkunnig utanför förvaltningen. Enligt förslaget kan utmärkningen i terrängen av gränsen för ett skyddsområde eller ett begränsningsområde genom avtal anförtros en privat sakkunnig som har den behörighet som krävs för uppgiften. Uppgiften kan inte anförtros en privat sakkunnig, om utmärkningen i terrängen kräver tolkning av en författning eller ett beslut som gäller inrättande av skyddsområdet.
Att märka ut ett skyddsområde i terrängen är till sin karaktär en teknisk stöduppgift som inte innebär utövning av offentlig makt. Förhållandet till grundlagen i fråga om uppgifter av detta slag har behandlats exempelvis i grundlagsutskottets utlåtanden 36/2009 rd, 17/2009 rd, 3/2009 rd och 1/2008 rd. Gränserna för ett område har bestämts i en författning eller ett beslut som gäller inrättande av området, och i uppgiften är det fråga om verkställande av författningen eller beslutet. Vid utmärkningen i terrängen är det således inte fråga om utövning av offentlig makt och inte heller betydande utövning av offentlig makt. Utmärkningen i terrängen är trots att uppgiften är operativ en offentlig förvaltningsuppgift. Med hjälp av utmärkningen i terrängen görs utomstående aktörer och de som rör sig i terrängen medvetna om gränserna för ett skyddsområde och de begränsningar som gäller i ett område. Genom fridlysningsbestämmelserna för ett skyddsområde kan allemansrätten begränsas, såsom rätten att färdas. Genomförandet av utmärkningen i terrängen kan i synnerhet när det gäller äldre skyddsområden också innefatta behov av att fastställa läget för en gräns, eftersom de geografiska datamängder som användes tidigare inte nödvändigtvis har varit tillräckligt noggranna för att placera gränsen i terrängen. Om utmärkningen kräver tolkning av en författning eller ett beslut som gäller skyddsområdet, ingår utövning av offentlig makt i uppgiften. Enligt förslaget kan uppgiften i sådana situationer inte läggas ut på entreprenad. I en utmärkningsuppgift som läggs ut på entreprenad får det inte heller ingå betydande utövning av offentlig makt.
Det skulle vara ändamålsenligt att lägga ut uppgiften på entreprenad så att utmärkningen i terrängen i praktiken fås att motsvara kraven enligt lagstiftningen. På grund av närings-, trafik- och miljöcentralernas otillräckliga personalresurser är mer än hälften av de privata skyddsområdena inte utmärkta i terrängen, och när det gäller områden som redan en gång märkts ut är utmärkningen av cirka en fjärdedel inte uppdaterad. Situationen är i nuläget och blir i framtiden en större utmaning än tidigare, eftersom närings-, trafik- och miljöcentralernas personalresurser har minskats särskilt när det gäller operativa uppgifter. Genom förslaget som ingår i 21 § 2 mom. i propositionen mildras även utmärkningsskyldigheten.
I skyddsområden som tillhör staten hör utmärkning i terrängen till Forststyrelsens uppgifter. Uppdateringen av utmärkningen av gamla skyddsområden har även vid Forststyrelsen blivit på efterkälken, eftersom tillräckligt med resurser inte har kunnat anvisas för uppgiften. Den arbetsmängd som uppgiften kräver håller på att öka vid Forststyrelsen, eftersom det under de närmaste åren kommer att inrättas hundratals nya naturskyddsområden. Det är möjligt att i statsbudgeten anvisa ett särskilt anslag för genomförande av utmärkning av skyddsområden, vilket innebär att utmärkningen kan genomföras så att den läggs ut på entreprenad.
Varken de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning äventyras genom att utmärkningen läggs ut på entreprenad. Enligt förslaget kan prövningsrätten i anslutning till en gräns läge inte överföras till någon utanför förvaltningen. Enligt 2 § 3 mom. i förvaltningslagen tillämpas förvaltningslagen även på enskilda då de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. Att iaktta förvaltningslagen blir aktuellt särskilt när ägaren till ett privat skyddsområde informeras om hur utmärkningen ska göras. Enligt förslaget ska det straffrättsliga tjänsteansvaret gälla även enskilda som placerar ut utmärkningar. Bestämmelser om skadeståndsansvaret för den som placerar ut utmärkningar i terrängen finns i skadeståndslagen.
Bemyndigande att utfärda förordning
I 21 § 5 mom. i förslaget finns ett bemyndigande enligt vilket närmare bestämmelser än de allmänna grundläggande bestämmelserna i den föreslagna lagen får utfärdas. Denna reglering ska granskas med tanke på 80 § i grundlagen.
Enligt 80 § i grundlagen kan statsrådet utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i lag. Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter. Enligt grundlagsutskottets praxis ska bemyndiganden som gäller utfärdande av förordning och delegering av lagstiftningsbehörighet vara tillräckligt exakta och noggrant avgränsade. Av lagen ska det tydligt framgå vad man har för avsikt att föreskriva om genom förordning. Också då är kravet att bestämmelser om grunderna för rättigheter och skyldigheter utfärdas genom lag.
Enligt det föreslagna 21 § 5 mom. utfärdas närmare bestämmelser om sätten att märka ut gränserna för naturskyddsområden och de begränsningar som gäller ett område samt om de symboler som används genom förordning av miljöministeriet. Bestämmelser om tekniska detaljer i fråga om utmärkningen utfärdas genom förordning, medan allmänna krav som gäller utmärkningen finns i 2 mom. i paragrafen.
Med stöd av vad som anförts ovan kan förslaget till ändring av naturvårdslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.