1
Nuläge
1.1.1
Direktivet om byggnaders energiprestanda
I det omarbetade Europaparlamentets och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda, (2010/31/EU, nedan direktivet om byggnaders energiprestanda), föreskrivs om minimikraven för förfarandet med energicertifikat för byggnader.
Enligt artikel 4.2 i direktivet om byggnaders energiprestanda får medlemsstaterna besluta att inte fastställa eller tillämpa de krav som avses i direktivet på följande kategorier av byggnader:
a) byggnader med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, i den mån överensstämmelse med vissa minimikrav avseende energiprestanda skulle medföra oacceptabla förändringar av deras särdrag eller utseende,
b) byggnader som används för andakt och religiös verksamhet,
c) tillfälliga byggnader som ska användas två år eller kortare tid, industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda,
d) bostadshus som används eller är avsedda för användning antingen mindre än fyra månader per år eller under en begränsad del av året motsvarande en energianvändning som beräknas vara mindre än 25 procent av vad som skulle vara fallet vid helårsanvändning,
e) fristående byggnader med en total användbar golvyta på mindre än 50 m2.
Artikel 4 gäller fastställande av minimikrav avseende energiprestanda, men artikel 12.6 möjliggör att förteckningen över undantag tillämpas även vid utfärdande och användning av energicertifikat för byggnader.
I artikel 9 i direktivet om byggnaders energiprestanda föreskrivs att man vid nybyggnation ska övergå till nära-nollenergibyggnader. Miljöministeriet tillsatte den 13 januari 2015 ett lagstiftningsprojekt där den nationella lagstiftning som behövs för genomförandet av reformen bereds. Målet vid beredningen är att den regeringsproposition som anknyter till frågan ska kunna lämnas till riksdagen för behandling under höstsessionen 2016. Vid beredningsarbetet bedöms ändringsbehovet i fråga om beräkningssättet för byggnaders energiprestanda. Samtidigt granskas också värdena för de energiformsfaktorer som används vid bestämningen av byggnaders energiprestanda.
1.1.2
Nationell lagstiftning
För det nationella genomförandet av förfarandet med energicertifikat stiftades lagen om energicertifikat för byggnader (50/2013), nedan lagen om energicertifikat. Lagen om energicertifikat trädde i kraft vid ingången av juni 2013. I med stöd av den lagen utfärdade miljöministeriets förordning om energicertifikat för byggnader (176/2013) finns närmare bestämmelser om bland annat de uppgifter som ska uppges i energicertifikatet och om energicertifikatblanketten. Det nationella genomförandet av förfarandet med energicertifikat kompletterades genom lagen om informationssystemet för byggnaders energicertifikat (147/2015). Den lagen trädde i kraft vid ingången av maj 2015.
Bestämmelser som gäller byggnaders energiprestanda har utfärdats i markanvändnings- och bygglagen (132/1999), statsrådets förordning om energiformsfaktorerna för byggnader (9/2013), miljöministeriets förordning om byggnaders energiprestanda (2/11, Finlands bygg-bestämmelsesamling del D3) och miljöministeriets förordning om förbättring av byggnaders energiprestanda vid reparations- och ändringsarbeten (4/13).
1.1.3
Europeiska kommissionens förfrågan
Finland mottog den 2 juni 2015 en förfrågan från Europeiska kommissionen i anknytning till genomförandet av direktivet om byggnaders energiprestanda (EU Pilot 7636/15/ENER). För fasta Finlands del gäller förfrågan till vissa delar förfarandet med energicertifikat och lagen om energicertifikat. I förfrågan konstateras att den nationella lagstiftningen delvis inte motsvarar direktivet till den del det gäller hur byggnader och utrymmen i byggnader har lämnats utanför tillämpningsområdet för kraven på energicertifikat. Enligt kommissionen lämnas mer byggnader utanför tillämpningsområdet än vad som tillåts enligt artikel 12.6, i vilken det hänvisas till den uttömmande förteckningen i artikel 4.2, i direktivet. Kommissionen konstaterar att den anser att det nationella genomförandet är felaktigt i fråga om sex punkter i förteckningen i 3 § 1 mom. i lagen om energicertifikat (punkterna 2, 3, 4, 6, 8 och 9).
I den redogörelse för fasta Finlands del som lämnades den 8 september 2015 som svar på för-frågan har till vissa delar medgetts att den nationella lagstiftningen inte motsvarar direktivet. Det har konstaterats att sådana byggnader och lokaler är en del av tillfälliga byggnader eller byggnader som uppförts för viss tid, simhallar, ishallar, lagerbyggnader, trafikbyggnader, utrymmen för motorfordon i anslutning till en byggnad eller fristående sådana samt en del av de byggnader som används av försvarsförvaltningen.
Kommissionen förkastade i sitt svar av den 16 november 2015 Finlands redogörelse som svar på förfrågan. I fråga om energicertifikat för byggnader, när det gäller fasta Finland, konstateras vidare om byggnader som felaktigt skyddats att möjligheten att lämna officiellt skyddade byggnader utanför kraven begränsas till fall där byggnadernas "särdrag eller utseende... på grund av att kraven iakttas skulle ändras på ett sätt som inte är acceptabelt". I den gällande lagen har officiellt skyddade byggnader lämnats utanför lagens tillämpningsområde. Kommissionen konstaterar att eftersom detta tilläggskrav inte har nämnts i den finländska lagstiftningen kan införlivandet av kraven i den nationella lagstiftningen fortfarande anses vara bristfälligt.
3
Propositionens konsekvenser
3.1
Ekonomiska konsekvenser
3.1.1
Allmänt
Enligt befolkningsdatasystemets byggnads- och lägenhetsregister (BLR) fanns det vid utgången av 2013 sammanlagt 13 967 lagerbyggnader, av vilka 655 var industrilager, 3 169 han-delslager och 10 143 övriga lagerbyggnader. Av trafikbyggnaderna var sammanlagt 388 järn-vägs- och busstationer samt flyg- och hamnterminaler, 2 983 telekommunikationsbyggnader och 3 526 övriga trafikbyggnader. Det fanns 29 689 garage och servicebyggnader för fordon och 164 parkeringshus. Enligt uppgifter från undervisnings- och kulturministeriet fanns det 2014 sammanlagt 218 simhallar och badinrättningar och 220 ishallar.
Vid bedömningen av konsekvenserna i anknytning till propositionen bör det beaktas att skyldigheterna i fråga om energicertifikat gäller endast byggnader där det används energi i syfte att upprätthålla ändamålsenliga förhållanden avseende inomhusklimat i byggnadens lokaler. Av uppgifterna om antal framgår dock inte om det i byggnaden används energi för uppvärmning eller för nedkylning. Exempelvis så används energi för de nämnda syftena endast i en del av lagerbyggnaderna samt garagen och servicebyggnaderna för fordon. Därmed börjar endast dessa byggnader omfattas av förfarandet med energicertifikat i och med reformen. Dessutom gäller skyldigheterna i anknytning till energicertifikat inte byggnader med en yta på högst 50 kvadratmeter.
Det beräknas att högst 20 000–25 000 officiellt skyddade byggnader kommer att omfattas av skyldigheterna.
För en del av dessa byggnader, i synnerhet simhallar, har det redan tidigare upprättats energi-certifikat som ännu är i kraft, varför det inte finns behov av nya energicertifikat för dem. Dessutom anknyter skyldigheten att låta upprätta energicertifikat endast till vissa situationer, dvs. bygglovsförfarande, försäljning och uthyrning samt i vissa fall till skyldigheten att framlägga certifikat.
Om energianvändningen i byggnaderna minskar på grund av att de kostnadseffektiva åtgärderna för förbättring av energieffektivitet som rekommenderas i energicertifikatet vidtas, uppstår besparingar på längre sikt.
3.1.2
Konsekvenser för hushållen
Propositionen kommer knappast alls att inverka på hushållens ekonomiska ställning. Endast de energicertifikat för utrymmen för motorfordon, dvs. bilhallar och garage, som krävs i och med genomförandet av reformen kan medföra direkta ekonomiska konsekvenser för hushållen. Officiellt skyddade byggnader finns också i någon mån i privat ägo. Största delen av de officiellt skyddade byggnaderna har skyddats i någon plan. Antalet byggnader som skyddats i någon plan har inte statistikförts, men de uppskattas sammanlagt vara 15 000–20 000. Det är vanligt att skyddade byggnader i privat ägo är just sådana byggnader som har skyddats i en plan. Dessutom kan som exempel nämnas Gamla Raumo som ingår i förteckningen över världsarv enligt konventionen om skydd för världens kultur- och naturarv och där största delen av cirka 600 byggnader är i privat ägo.
Konsekvenserna för hushållen anknyter till extra kostnader på grund av skaffande av energi-certifikat eller konsekvenser på grund av att energicertifikatet används, i synnerhet vid försäljning eller uthyrning av en byggnad. Ett energicertifikat för ett befintligt egnahemshus kostade 2014 i medeltal 300—360 euro. Uppgiften baserar sig på en förfrågan som Motiva Oy gjort till dem som upprättar energicertifikat.
3.1.3
Konsekvenser för företagen
Ekonomiska konsekvenser för företagen kan orsakas av tillfälliga byggnader eller byggnader som uppförts för viss tid som inte uppfyller den nya definitionen av en temporär byggnad privata simhallar och ishallar, lagerbyggnader och utrymmen för motorfordon. Även företag äger officiellt skyddade byggnader. Konsekvenserna uppstår på grund av behovet av att låta upprätta ett energicertifikat vid försäljning eller uthyrning av en befintlig byggnad som saknar certifikat. Även sådana nybyggnader behöver ett energicertifikat.
Priset på energicertifikat för byggnader varierar betydligt beroende av egenskaperna hos objekten. Anskaffningen av energicertifikat för sådana speciella byggnader som nämns ovan kan naturligtvis kosta mycket mer än certifikatet för ett befintligt egnahemshus, för vilket priset i medeltal är 300—360 euro.
Av dem som upprättar energicertifikat kommer det i framtiden att beställas i någon mån fler certifikat än för närvarande i och med att nya byggnader börjar omfattas av förfarandet med energicertifikat. Upprättandet av certifikat för speciella objekt, såsom officiellt skyddade byggnader, kräver vidareutbildning.
3.1.4
Konsekvenser för staten och kommunerna
Ekonomiska konsekvenser för staten och kommunerna orsakas av att energicertifikat måste skaffas när de ska bygga, sälja eller hyra ut sina byggnader. Bland byggnaderna finns även sådana byggnader som omfattas av skyldigheten enligt 7 § i lagen om energicertifikat att framlägga energicertifikat när en myndighet eller inrättning tillhandahåller offentliga tjänster i lokaler vars våningsyta överstiger 250 kvadratmeter i en och samma byggnad. Kostnadsökningen är beroende av antalet byggnader som myndigheten äger eller har underhållsansvar för och som kommer att omfattas av skyldigheten samt om byggnaderna redan har energicertifikat.
Bland statens och kommunernas byggnader finns tillfälliga byggnader eller byggnader som uppförts för viss tid som inte uppfyller kraven enligt den nya definitionen av temporär byggnad. Dessa är närmast skol- och daghemsbyggnader avsedda för temporärt bruk samt byggnader avsedda att vara ersättande byggnader. Dessutom äger staten eller kommunerna en del av simhallarna, ishallarna, lagerbyggnaderna, trafikbyggnaderna och utrymmena för motorfordon, eller förvaltar dem på lång tid. Det finns inte statistikuppgifter att tillgå över antalet sådana byggnader. I fråga om byggnader som används av försvarsförvaltningen bedöms konsekvenserna av den föreslagna ändringen som mycket små.
Av de skyddade byggnaderna har den största delen av byggnaderna skyddats i en plan, sammanlagt uppskattningsvis 15 000–20 000, av vilka en del ägs eller förvaltas av myndigheter. Antalet byggnader eller byggnadsgrupper som har skyddats med stöd av lagen om skyddande av byggnadsarvet (498/2010) eller de lagar som föregick den samt förordningen om skydd för staten tillhöriga byggnader (480/1985) är sammanlagt ca 1 100. Med stöd av avtalet mellan myndigheter om förfarandena för bevarande och skydd av nationellt värdefulla järnvägsstationsområden som ingicks 1998 har något under 900 byggnader skyddats. Antalet objekt som upptas i förteckningen över världsarv i enlighet med konventionen om skydd för världens kultur- och naturarv (FördrS 19/1987) är sju. De flesta av dem är byggnader.
Statens byggnadstillgångar sköts i huvudsak av Senatfastigheter. De förvaltar bland annat ett stort antal officiellt skyddade byggnader. Sällan säljs eller hyrs dessa ut till en ny hyresgäst. Det finns inte uppgifter om utrymmen där tjänster tillhandahålls för allmänheten i de byggnader som förvaltas av Senatfastigheter.
Enligt Finlands Kommunförbund har det i kommunernas energieffektivitetsavtal med arbets- och näringsministeriet eller i energiprogram utifrån invånarantalet cirka 75 procent av bygg-beståndet inom kommunala sektorn bedömts. I fråga om de objekt i kommunerna som är mest betydande med tanke på energianvändningen har en energikartläggning redan gjorts eller kommer att göras. Utifrån den upprättas även energicertifikatet innefattande åtgärdsrekommendationer. Gamla energicertifikat förblir i kraft i enlighet med den tidpunkt när certifikaten upprättades. I det fallet att certifikatet upprättas i samband med en energikartläggning medför det inte några betydande merkostnader.
Finlands Kommunförbund bedömer att för de temporära byggnaderna i kommunernas an-vändning, 100–200 byggnader, är den eventuella merkostnaden 100 000—200 000 euro, som är en återkommande kostnad vartannat år jämfört med vart femte år som tidigare. Antalet officiellt skyddade byggnader bedöms vara 1 500, av dem kan 600—800 komma att som nya byggnader omfattas av förfarandet med energicertifikat. Merkostnaden av engångsnatur uppskattas till 600 000—800 000 euro. Dessutom uppskattas det att kommunerna och sammanslagningarna av kommuner sammanlagt har 1 800 lagerbyggnader, av vilka cirka 900 är uppvärmda eller nerkylda. Av dessa är årligen 40—50 nybyggda, till salu eller ska hyras ut, och den årliga anskaffningskostnaden för energicertifikat ökar med 40 000—50 000 euro per år.
3.2
Konsekvenser för myndigheterna
Reformen ökar arbetsvolymen för de statliga och kommunala myndigheterna. Myndigheternas skyldighet att se till att energicertifikat upprättas och används i samband med kostruktion, försäljning och uthyrning gäller efter reformen ett i någon mån större byggnadsbestånd än för närvarande. Den arbetsmängd som föranleds av skyldigheten att lägga fram energicertifikat bedöms också öka arbetsvolymen något.
Exempelvis Helsingfors stad har bedömt att ändringen medför skyldighet att upprätta certifikat för simhallar, ishallar, lagerbyggnader och trafikbyggnader samt för de temporära byggnader som används över två år. Staden har många temporära byggnader i synnerhet som tilläggslokaler och ersättande lokaler för skolor och daghem. Ändringen innebär att Helsingfors stad ska låta upprätta energicertifikat för uppskattningsvis ytterligare cirka 100 byggnader utöver de 700 byggnader som omfattas av den gällande lagen. I bedömningen ingår inte de officiellt skyddade byggnader som kommer att omfattas av förfarandet med energicertifikat.
Också statens uppgifter ökar. Senatfastigheter, som förvaltar bland annat ett stort antal officiellt skyddade byggnader, har bedömt att konsekvenserna av reformen är små.
Byggnaderna i fråga ökar även i någon mån tillsynsarbetet för Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet, eftersom bland annat antalet energicertifikat som omfattas av tillsynen ökar.
Propositionen ökar även till viss del behovet av anvisningar, utbildning och rådgivning i anknytning till energicertifikaten. Det bedöms att utarbetandet av anvisningar och kommunikationsmaterial i viss mån medför extra kostnader som kan täckas med befintlig finansiering.
3.3
Miljökonsekvenser
När tillämpningsområdet för energicertifikat börjar omfatta fler byggnader ökar i någon mån de genom certifikaten eftersträvade positiva verkningarna i fråga om energisparande och ökad användning av förnybar energi i byggnader. Det nya byggnadsbeståndet som börjar omfattas av certifikatet är inte särskilt stort, varför också konsekvenserna kan förutspås bli ganska små.
Simhallar, ishallar och trafikbyggnader är specialbyggnader av den karaktären där mycket energi används eller där energianvändningen kan variera mycket beroende av den varierande användningen. I en del av dessa byggnader har man på grund av den stora energianvändningen redan fäst särskild uppmärksamhet vid byggnadernas energieffektivitet. Därför bedöms det att upprättandet av energicertifikat och användningen av dem beroende av objekt medför mycket varierande konsekvenser med tanke på byggnadernas energieffektivitet.
Enligt nuvarande bestämmelser krävs inte upprättande eller användning av energicertifikat i fråga om bilhallar och garage. Garage i anslutning till småhus är i allmänhet under 50 m2, varmed det inte heller i fortsättningen finns någon skyldighet att upprätta certifikat för dem.
Upprättandet av energicertifikat inverkar i sig inte på byggnaden, endast genomförandet av de rekommenderade åtgärder som ingår i certifikatet har inverkan. För att det med tanke på officiellt skyddade byggnaders karaktär eller utseende inte ska ingripas på ett sätt som inte kan anses vara acceptabelt, ska en byggnads speciella karaktär beaktas i åtgärdsrekommendationerna.
3.4
Samhälleliga konsekvenser
Propositionen har inga betydande samhälleliga konsekvenser.
4
Beredningen av propositionen
Reformen om de byggnader och lokaler som ska bli föremål för skyldigheterna i fråga om energicertifikat har beretts vid miljöministeriet. Beredningen har skett i samklang med vad fasta Finland har svarat på Europeiska kommissionens begäran om utredning i anknytning till genomförandet av direktivet om byggnaders energiprestanda. I och med att kommissionen förkastade svaret beaktades vid beredningen ytterligare den anmärkning om skyddade byggnader som i fråga om energicertifikatlagstiftningen för byggnader hade föranlett förkastandet.
Yttrande om förslaget till proposition begärdes av 48 remissinstanser. Remisstiden började den 1 oktober och gick ut den 15 november 2015. Begäran om yttrande fanns framlagd på miljöministeriet webbplats och även andra aktörer än de till vilka begäran om yttrande hade distribuerats kunde lämna sitt yttrande om handlingarna. Det kom in sammanlagt 38 yttranden. Yttrande lämnades av Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet, Finsk energiindustri rf, Ensto Oy, ideella föreningen Green Building Council Finland, Helen Oy, Helsingfors stad, Konkurrens- och konsumentverket, Lempäälä kommun, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Motiva Oy, Museiverket, Mx6-Teknologiat Oy och Digital Lasso Solutions Oy, Osakeyhtiö lamit.fi, Rakennustarkastusyhdistys RTY r.y., Byggnadsindustrin RT rf, Bygginformationsstiftelsen sr, Rakli ry, Raksystems Insinööritoimisto Oy, Ramboll Finland Oy, Senatfastigheter, Suomen Isännöintiliitto ry, Suomen Jääkiekkoliitto - Finlands Ishockeyförbund ry, Finlands fastighetsförbund rf, Suomen Kiinteistönvälittäjäliitto - Finlands Fastighetsmäklareförbund ry, Finlands kommunförbund rf, Suomen LVI-liitto SuLVI ry, Finlands Naturskyddsförbund rf, Finlands Egnahemsförbund rf, Företagarna i Finland rf, Suunnittelu- ja konsultointiyritykset SKOL ry, Sähkö- ja teleurakoitsijaliitto STUL ry, Sähkölämmitysfoorumi ry, Talotekniikkateollisuus ry, TJPower/Timo Jokinen, DI Kauko Tulla och finansministeriet.
Yttrande begärdes och erhölls redan före den egentliga begäran om yttrande från försvarsministeriet i fråga om de byggnader som försvarsministeriet använder. I och med att kommissionen förkastade Finlands svar på begäran om utredning och det därmed blev behövligt att ändra 3 § 1 mom. 6 punkten om officiellt skyddade byggnader i lagen, begärdes till denna del ytterligare yttrande av undervisnings- och kulturministeriet, museiverket och Senatfastigheter. Museiverket och Senatfastigheter lämnade yttrande. Även av Finlands Kommunförbund begärdes och erhölls till denna del yttrande samt på begäran också en precisering för de övriga delarna i fråga om de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna.
I yttrandena förhöll man sig i princip förstående till att vissa byggnadstyper som lämnats utanför tillämpningen av förfarandet med energicertifikat ska börja omfattas av förfarandet eller så yttrade man sig inte alls om dem. I vissa yttranden motsatte man sig reformen helt eller till vissa delar. Det ansågs att reformen i onödan ökar byråkratin och kostnaderna. Även åsikter närmast i fråga om olika byggnadstyper eller definitionen av energieffektiviteten för olika utrymmen fördes fram. I vissa yttranden ansågs det att jämförbarheten mellan certifikat som upprättats före och efter reformen försvagas.
I det utkast till regeringsproposition som sändes på remiss föreslogs även ändrade bestämmelser i fråga om utveckling av innehållet i energicertifikatet. Utkastet till proposition fick till denna del en motstridig och i vissa fall mycket negativ respons från remissinstanserna. Förslaget till proposition ansågs till denna del vara helt eller delvis bra, i behov av fortsatt utveckling eller dåligt t.ex. eftersom det inte nu föreslås att beräkningsgrunderna för energieffektivitet eller energiformsfaktorerna ska ändras. Vissa remissinstanser betonade att den innehållsmässiga ändringen av energicertifikatet inte motsvarar riksdagens uttalande i frågan. Här hänvisades till det uttalande som riksdagen godkände när riksdagen förkastade medborgarinitiativet om ändring av lagen om energicertifikat (MI 1/2014 rd). En del av remissinstanserna konstaterade att reformen om energicertifikat bör beredas tillsammans med beredningen av den lagstiftning som gäller övergång till nära—nollenergibyggnader. Det konstaterades att fortgående ändringar i energicertifikatet bara försvårar saken.
Förhandlingar om utkastet till regeringsproposition har förts i enlighet med 11 § i kommunal-lagen (410/2015) och det har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning.
Vid den fortsatta beredningen stannade man för att reformarbetet indelas i två faser. Regeringens proposition om de lagändringar som behövs på grund av att den nationella lagstiftningen ska göras överensstämmande med direktivet överlämnas till riksdagen. Beredningsarbetet i fråga om den innehållsmässiga utveckling av energicertifikatet fortsätter tillsammans med det beredningsarbetet i fråga om övergången till nära—nollenergibyggande vid nybyggen som samtidigt pågår.
Utifrån utlåtandena samt behandlingen i delegationen för kommunal ekonomi och kommunal-förvaltning kompletterades bland annat bedömningarna av konsekvenser, i synnerhet i fråga om officiellt skyddade byggnader samt de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. I propositionen gjordes även korrigeringar av teknisk natur.